История становления и развития уголовного сыска и оперативно-разыскной деятельности в правоохранительных органах России

Зарождение разыскной деятельности в Древней Руси

В Древней Руси случаи нарушения публичного спокойствия, в том числе при совершении противоправных деяний, решались в общинах общинными судами. Они вершили суд по мере надобности либо по совести, либо по установившемуся обычаю, т. е. «по закону». Рассматриваемые дела возникали каждый раз по личному заявлению потерпевшего – истца (в современной правовой фразеологии – в порядке частного обвинения). Разделения дел на гражданские и уголовные не было. Княжий суд осуществлялся самим князем только по месту его нахождения, т. е. в Киеве, и только в исключительных случаях – по наиболее сложным (тяжким) делам при его выездах в «чужие земли». Основой суда являлись нормы устного племенного права, с включением моментов скандинавского и византийского права, а позже – положений церковного права.

Подобный порядок организации правоохранительной деятельности впоследствии был кодифицирован и закреплен киевскими князьями в официальном законодательном документе под названием «Русская Правда» . Предъявление иска (жалобы), как уголовного, так и гражданского, было делом потерпевшего, его ближайших родственников или другого заинтересованного лица. Обеспечение присутствия ответчика на суде, а в некоторых случаях и производство его розыска вменялось в обязанности истца. Практически во всех случаях розыска его инициатор мог рассчитывать только на свои силы, а также помощь родственников или членов общины. Лишь только в случае, если дело рассматривалось княжеским судом, меры, принимаемые по розыску и доставлению разыскиваемого в суд, осуществлялись членами княжеской дружины.

Анализ норм древнерусского законодательства позволяет говорить о трех видах розыска ответчиков независимо от характера предъявляемого к ним иска: 1) гонение или сочение следа; 2) заклич; 3) свод.

Первый вид розыска – гонение следа – осуществлялся в отношении лиц, совершивших противоправное деяние и скрывшихся от преследователей – истцов. Из ст. 70 Пространной Русской Правды следует, что ответственность по поиску лица возлагалась на членов той общины – «верви», на территорию которой привели следы ответчика – «татя». Община должна была принять все меры к его розыску и при обнаружении выдать его либо отвести от себя след – «отсочить татя». Последнее представители общины делали только в присутствии посторонних людей – свидетелей, которые могли подтвердить отсутствие ответчика в пределах владений и проживания общины. Если это удавалось, ответственность с общины снималась. Если члены общины отказывались произвести «разыскания» на своей территории, или не допускали представителей потерпевшей стороны, или вообще не хотели содействовать им, то обязаны были уплатить особую пеню – «дикую виру», т. е. плату, а точнее расплату за чужую вину. Из содержания ст. 70 также следует, что розыск мог закончиться и без результатов, если след выводил на большую дорогу или безлюдное место.

Другой формой розыска, введенной ст. 32 Русской Правды, стал так называемый «заклич по торгу», применявшийся в случае пропажи челядина (раба) или вещи. Понятие «закличють и на торгу» означало оповещение населения через глашатых («биричей») на площади («торгу») о пропаже или бегстве челядина. Закличь (или заповесть ) на торгу запрещала принимать краденую вещь или беглого холопа. Срок для привода убежавшего челядина (холопа) был установлен в 3 дня. После этого новый владелец бежавшего холопа или его укрыватель должен был платить истцу «продажу» (т. е. возместить убытки) по правилам украденной вещи, т. е значительно дороже.

Третий вид розыска – свод – начинался с опознания владельцем утраченной собственности (челядина или вещи), находящейся в правомерном владении другого лица, если последний утверждает, что купил его. Закон предписывал в таком случае начинать сведение показаний (отсюда возникло название розыска – «свод») с опроса самого челядина и идти от одного покупателя челядина к другому. По сути, определяющим моментом розыска исчезнувшего челядина являлся его поиск по идентификационным признакам, но как он должен был проводиться, в самом Законе не описывалось. Другое дело, если речь шла о розыске человека, который украл этого самого челядина. Если выяснялось, что следы разыскиваемого ведут за пределы города и прилежащей к нему территории «в чужую землю», розыск прекращался. При обнаружении разыскиваемого последний подвергался наказанию, как правило, выплате денежных средств.

По мере укрепления центральной княжеской власти, установления на всей территории государства единого порядка и обеспечения безопасности его жителей возникла необходимость в создании специализированного административного аппарата и назначения должностных лиц, обеспечивавших реализацию княжеской воли. В истории русского права первым лицом, осуществлявшем сыск (розыск) людей, был «емец» , который выполнял функции «поимщика вора», а в более поздний исторический период – «отрок», или «детьский» . Следует отметить, что в лице этого служащего совмещались должности разыскника, судьи и сборщика судебных пошлин, в зависимости от того, какую из указанных функций в данный момент он выполнял.

С изданием в 1539 г. Белозерской и Каргопольской губных грамот в России начинается Губная реформа, в ходе которой происходит окончательное разделение единого древнерусского состязательного процесса на два вида: розыск (разыскной процесс) и суд (состязательный процесс), а также совершенствование организационно-правовых форм деятельности государственных учреждений.

В Великом Московском княжестве (XV в. – первая половина XVI столетия) полицейские, в том числе и сыскные функции, выполняли Земский, Разбойный, Сыскной и ряд других приказов – в центре и губные избы – на местах.

В Разбойном приказе приставы осуществляли розыск и поимку лиц, совершивших убийство, грабежи и другие тяжкие преступления, а также осуществляли управление губными избами, санкционировали их приговоры . В приказе Сыскных дел приставы ловили сбежавших холопов и доставляли их в судебные органы (суд наместника или суд боярский) для определения их дальнейшей судьбы. Характерно, что уже в это время поимку беглеца в пределах уезда производил пристав местного удельного князя или его наместника, а за его пределами – пристав того уезда, куда сбежал холоп.

В эпоху Судебников и Соборного уложения 1649 г. появляются и законодательно оформляются новые организационно-тактические формы розыска: по лихованным обыскам, по язычной молке, или пыточному оговору и по челобитным непосредственно заинтересованных в исходе розыска лиц.

Розыск путем лихованного обыска связан с понятием преступлений как лихих дел и был направлен на установление места нахождения скрывшихся преступников. Лихованный обыск представлял собой опрос населения с целью выявления известных («ведомых») ему лихих людей, возведения лиха на злодеев, их «отлихования». При этом выделяли два вида обыска: опрос соседей («окольных людей») и всеобщий («повальный») обыск .

Должностные лица, ведавшие розыском, в назначенном месте собирали со всего уезда съезд князей, детей боярских, их приказчиков, церковнослужителей всех рангов, дьяков и крестьян всех наименований «с выти по человеку» и расспрашивали «по крестному целованию», кто у них в селах и деревнях лихие люди – тати, разбойники; к кому они приезжают и «разбойную рухлядь привозят, и от кого на разбой ездят, и кому разбойную рухлядь продают». При этом обыскным людям делалось предупреждение, чтобы они «в обыске речи свои сказывали прямо, в правду, а не лгали и лихих бы людей не укрывали, а добрых бы людей напрасно не клепали, и по дружбе или по недружбе речей не говорили бы ни на кого; а учнут лгать, лихих людей укрывать, а добрых людей напрасно клепать, а после про то сыщется, и тем обыскным людем быти казненным» .

Соборное уложение распространило применение опроса окольных людей («обыска окольными людьми») на случаи «татьбы, разбоя, убийства, поноровки им в их местностях», а также для выявления «разбойных станов и хранилищ воровской рухляди».

Розыск по «язычной молке» был обязательным в отношении подозреваемых в преступлении и относился скорее к категории расследования. «И учнут на себе и на товарищей своих говорити, и по их язычным молкам оговорных людей имати» . Следует сразу подчеркнуть, что розыск по «язычной молке» на Руси не был связан с повсеместным обвинением людей в совершении противоправных действий для личной выгоды или неконтролируемым оговорам. По Уставной книге Разбойного приказа оговорам вовсе не давали веры и по ним не начинали дела, если, во-первых, лицо, подвергнутое розыску («язык»), не оговаривал кого-либо в разбоях и татьбе с пыток, а «начинал его оговаривать уже шедши на казнь»; во-вторых, «язычная молка» (оговор) признавалась недействительной, если тати и разбойники оговаривали не с пытки, а во время длительного тюремного заключения, таким «язычным молкам» предписывалось не верить, неповинным людям тягот и убытка не чинить, но причины оговора требовалось выяснять; в-третьих, «язычная молка» признавалась недействительной, если «язык» оговаривал в преступлениях лиц, передававших его в губу; в-четвертых, не брался во внимание оговор в расспросе до пытки, если «язык» от него отказывался при применении физического воздействия и первый, и второй, и третий раз .

Кроме лихованного обыска и «язычной молки» о месте нахождения разыскиваемого могли узнать из челобитных потерпевших лиц. Согласно ст. 19 Уставной книги Разбойного приказа, данный вид розыска осуществлялся только на основании поличного, т. е. очевидных событий. Например, когда разыскиваемый длительное время отсутствовал на постоянном месте своего жительства.

В конце XVII в. дополнительно к ранее указанным субъектам общеуголовного розыска вводится новая категория должностных лиц – обыщики (сыщики). Это были особые княжеские «порученцы», высылаемые центральной властью в города и вотчины для розыска и преследования преступников и беглых холопов. Должность сыщика возникла на постоянной основе, когда его задачи, права и обязанности были регламентированы несколькими законодательными актами центральной власти. Самым полным из таких актов был царский «Сыщиков наказ» от 2 марта 1683 г. Наказ наделял сыщиков широкими полномочиями и определенной свободой действия на местах. Они подбирались, как правило, из дворянского сословия. К месту «поручения» сыщик выезжал с приданными ему дьяком и подьячими. А в соответствии с выдаваемой ему «послушной грамотой» воевода обязывался выделить сыщику местных стрельцов, палача и других служивых людей. Таким образом комплектовалось целое разыскное формирование, которое называлось «приказом сыскных дел».

Развитие уголовного сыска в Российской империи

C середины XVII в. начинается отсчет второго периода разыскной работы на Руси, который связан с переходом к абсолютизму и обусловлен крупнейшими изменениями в государственном управлении России. Если вторая половина XVII в. знаменуется преимущественно отмиранием сословно-представительных органов, то первая четверть XVIII в. – строительством новой системы государственных органов. Существенный признак этого изменения в составе и структуре государственного аппарата – замена приказов коллегиями, Боярской думы – Сенатом, подчинение церкви государству (Синод), создание регулярной армии и полиции. В этот период в России впервые была создана регулярная полиция – специальный аппарат, отделенный от общеадминистративных органов государственного управления. Задачи полицейских органов были весьма многочисленны, но главными из них стали обеспечение безопасности и борьба с преступностью. Было издано свыше трех тысяч законов. В их числе основными правовыми документами, в которых устанавливались формы сыска, являлись: некоторые неотмененные нормы Соборного уложения 1649 г., Краткое изображение процессов или судебных тяжб 1715 г., Сенатский указ «Об определении главных сыщиков для сыску и искоренения воров и разбойников и беглых людей» с приложением «Инструкции определенному для сыска и искоренения воров и разбойников главному сыщику», Указ «О беспрепятственном розыске сыщиками воров, разбойников и их сообщников по всем губерниям» от 12 октября 1711 г. и др.

В результате полицейской реформы, проведенной Петром I, произошло становление регулярной полиции, были определены ее основные задачи и функции. Общая полиция была организационно отделена от органов политического сыска. Однако, несмотря на преобразования, полиция еще не в достаточной степени обеспечивала организацию правоохранительных функций в государстве. Существовавшие для этих целей административные органы – Розыскной и Сыскной приказы, явно не справлялись со своими функциями. По всей вероятности, именно в связи с этим в 1763 г. при Московской губернской канцелярии была учреждена Особая экспедиция для розысков по делам воров и разбойников, которая затем была переименована в Розыскную экспедицию. Розыскной и Сыскной приказы упразднялись, а предмет их ведения передавался во вновь созданную экспедицию.

В этот период наиболее отчетливо проявляются организационные начала разыскной работы. Розыск мог осуществляться либо чинами экспедиции, либо другими правительственными и частными учреждениями – по требованию экспедиции. В первом случае чину экспедиции с ведома полицейской канцелярии давалась особая инструкция, уполномочивавшая его отправиться с несколькими солдатами на розыски лица. Если же экспедиция считала более удобным поручить розыск обвиняемого какому-либо другому государственному учреждению, то ему посылалась «промемория» (памятная записка) или указ с требованием осуществления сыска разыскиваемого лица.

С подобными требованиями чаще всего экспедиция обращалась в полицейские канцелярии обер-полицмейстеров, полицмейстеров и градоначальников, которые после упразднения экспедиции и до организации Сыскной полиции выполняли оперативно-разыскные функции.

Характерной чертой организации разыскной деятельности того периода являлся ее военизированный характер. На службу в полицию, как правило, переводились армейские офицеры. Низшие полицейские чины комплектовались из унтер-офицеров и солдат старших возрастов, исполнявших рекрутскую повинность, но уже по возрасту и состоянию здоровья непригодных к службе в полевых войсках. В помощь полиции для проведения масштабных разыскных мероприятий (например, для поимки банд и воровских шаек, состоящих из беглых солдат и крестьян) нередко направлялись воинские команды. Учитывая сравнительную малочисленность полиции, к несению службы по охране общественного порядка привлекалось в порядке повинности местное население по одному человеку с каждых десяти дворов («десятские») и в качестве старшего над ними – один человек с каждых ста дворов («сотский»). В городах этих привлеченных к несению охранной службы из местного населения людей в некоторых документах XVIII в. именовали квартальными поручиками.

По мере совершенствования уголовно-правовых отношений институт специальных сыщиков, введенный в городах еще в конце XVII в., был упразднен Екатериной II. Ее указом было определено «вместо бывших сыщиков сделать в губерниях и провинциях благопристойнейшее учреждение, как бы воров и разбойников искоренять» , т. е. сыскные функции были возложены на местные органы управления, в частности на уездную полицию (нижний земский суд), а в уездных городах – на городничих. В последующие годы (до первого десятилетия XX в.) основным инструментом борьбы с уголовной преступностью на местах оставалась общая полиция, хотя в отдельные периоды времени должности сыщиков вводились вновь.

Знаменательным событием в реформе государственного механизма, сыгравшим в последующем определенную роль в организации службы уголовного сыска в начале XIX в., стало учреждение министерств, возглавляемых министрами . Одним из первых было учреждено Министерство полиции. В силу важности возлагавшихся на Министерство функций для него первого было разработано и одновременно с «Общим учреждением министерств» опубликовано «Учреждение и наказ министру полиции», ставшее нормативной основой его организации и деятельности . Необходимо учитывать, что полицейская служба в России в тот период представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной регламентации. Входящие в ее состав различные подразделения были образованы в разное время под влиянием потребностей конкретного исторического периода .

В 1863 г. предпринимается попытка организовать уголовную полицию с возложением на нее оперативно-разыскных функций, которая была реализована только в декабре 1866 г., когда в Санкт-Петербурге впервые в России была учреждена сыскная полиция . В связи с ограниченным составом чинов сыскной полиции они не были прикреплены к конкретному району или участку, где могли бы осуществлять работу во взаимодействии с чинами наружной полиции. Весь личный состав был сосредоточен в центральном Управлении. Это приводило к формальной, чисто канцелярской работе сотрудников сыскной полиции, заключавшейся в обязанности составлять разыскные статьи для приложения к приказам и записи разыскиваемых вещей и лиц в справочные книги. Такое положение в значительной степени было обусловлено отсутствием общегосударственной системы уголовно-сыскных аппаратов. Ответом на неудовлетворительное состояние уголовного сыска стало издание 6 июля 1908 г. Закона «Об организации сыскной части» . В основу организации был положен опыт работы сыскных отделений Санкт-Петербурга и Москвы. В соответствии с законом на сыскные отделения возлагались все права и обязанности общей полиции в области производства дознаний по общеуголовным преступлениям. Новые сыскные отделения, как и существовавшие ранее функционировали по децентрализованному принципу. Начальники отделений подчинялись начальнику городской полиции. Закон 1908 г. установил контроль над сыскными отделениями со стороны прокуроров, имевших право давать непосредственные поручения чинам сыскных отделений относительно производства розысков. Следует заметить, что одной из задач, определенных в вышеуказанном законе, было улучшение разыскного дела в сельской местности. Вместе с тем, повышению эффективности деятельности сыскной и общей полиции по борьбе с уголовной преступностью мешало то обстоятельство, что более двух лет их работа осуществлялась без единого нормативного акта. Только 9 августа 1910 г. была издана «Инструкция чинам сыскных отделений», которая определила внутреннюю структуру и регламентировала порядок деятельности органов уголовного сыска в России .

В основу работы сотрудников сыскных отделений был положен принцип специализации (линейный принцип), который, несомненно, являлся новаторством в разыскной работе того времени .

Основным методом работы сыскных отделений была работа с использованием методов наружного и внутреннего наблюдения. Наружное наблюдение вели штатные сотрудники. Внутреннее наблюдение вели секретные сотрудники (агентура), привлекавшиеся к сыскной работе из представителей различных слоев общества. Вот что писал об организации Московской сыскной полиции тогдашний ее начальник А. Ф Кошко: «При каждом Московском полицейском участке состоял надзиратель сыскной полиции, имевший под своим началом 3–4 постоянных агентов и целую сеть агентов-осведомителей, вербовавшихся, по преимуществу, из разнообразных слоев населения данного полицейского района. Несколько надзирателей объединялись в группу, возглавляемую чиновником особых поручений сыскной полиции. Эти чиновники ведали не только участковыми надзирателями и их агентами и осведомителями, но имели и свой особый секретный кадр агентов, с помощью которого и контролировали деятельность подчиненных им надзирателей. Чиновники и надзиратели состояли на государственной службе. Агенты и осведомители служили по вольному найму и по своему общественному положению представляли весьма пеструю картину: извозчики, дворники, горничные, приказчики, чиновники, телефонистки, актеры, журналисты и др. Над деятельностью чиновников особых поручений я наблюдал лично, имея для их контроля около двадцати секретных агентов… благодаря этому контролю, над контролем мне вскоре же удалось внедрить в сознание моих подчиненных, что начальник следит сам за всем и в курсе всего происходящего, что, конечно, сильно подтянуло моих людей». Для довершения описания агентурной сети следует упомянуть еще о так называемых «агентах-любителях» .

Вместе с тем, наряду с положительными сторонами вышеуказанной Инструкции в ней имелись достаточно серьезные недостатки, на которые указывали сами чины полиции в специализированном издании того периода – «Вестнике полиции». По их мнению, Инструкция была «изложена так туманно, что дала возможность толковать начальникам городских полиций положение о сыскных отделениях в зависимости от их благоусмотрения, от чего сыск поставлен в такие рамки, которые не дают возможности успешно бороться с возрастающей из года в год преступностью» . В Инструкции ничего не было сказано об особенностях организации сыска в зависимости от местных условий (например, в районах, население которых придерживалось в быту особенных, местных традиций и обычаев – на Кавказе, в Средней Азии и т. п.). Не предусмотрен был порядок непосредственного взаимодействия сыскных отделений между собой, минуя губернатора. В случае необходимости начальник сыскного отделения имел право входить с рапортом к полицмейстеру, тот представлял дело на усмотрение губернатора, который, в свою очередь, входил в сношение с Департаментом полиции и лишь последний делал распоряжение о производстве необходимых разыскных действий сыскным отделениям различных губерний. Нецелесообразным, по мнению тогдашних сыщиков, было требование Инструкции о ношении чинами сыскных отделений форменной одежды. Ношение штатского платья разрешалось только «в случае особой необходимости». Нечетко был регламентирован объем полномочий прокурора по отношению к сыскной деятельности и материалам оперативного характера, что давало возможность прокурору не только надзирать за законностью при проведении уголовного сыска, но и руководить оперативной работой.

Неудовлетворительное положение в организации уголовного сыска вынудило Департамент полиции провести новую реформу. Она коснулась как личного состава сыскных отделений, так и порядка денежных и статистических отчетностей, регистрации преступников, правил опознания неизвестных лиц и циркулярного (всероссийского) розыска , который явился прообразом современного федерального розыска.

В начале XX в. российский уголовный розыск признавался одним из лучших в мире, поскольку использовал в своей практике новейшие методики, например, систему регистрации, основанную на систематизации информации о лицах по 30 специальным категориям. Активно использовались альбомы фотографий (первый российский кабинет фотографии был организован еще в 1889 г.). В то время, когда на западе методы фотографии и дактилоскопии только осваивались спецслужбами, российская полиция уже имела в своем распоряжении более 2 млн фотографий и 3 млн дактилокарт. Более того, система централизованного циркулярного розыска преступников, внедренная в уголовном сыске Российской империи к 1 января 1915 г., была заимствована сначала Скотланд-Ярдом, а затем получила всемирное признание.

Система и структура сыскных подразделений в целом оставалась неизменной до 11 марта 1917 г., когда Временное правительство издало постановление об упразднении Департамента полиции. Однако российское буржуазное государство не смогло обойтись без государственных правоохранительных органов. 17 апреля 1917 года постановлением Временного правительства «Об утверждении милиции» создается «народная милиция», деятельность которой регламентировалась «Временным положением». Если разграничение милиции было принято аналогично имперской полиции, т. е. на уездную и городскую, то другие основы организации милиции претерпели значительные изменения. Так, становится выборной городской или уездной управой должность руководителя милиции; вводятся новые штаты: начальник милиции, его помощники, участковые начальники милиции, их помощники, старшие милиционеры, милиционеры; начальник милиции, кроме того, располагает секретарем, канцелярией, архивом и рассыльными, а также помещением для арестованных. «Временное положение» фактически передало все полномочия охраны правопорядка местным органам власти. Роль центрального органа – Министерства внутренних дел – декларировалась только в объеме общего руководства, издания нормативных актов, производства ревизий и на деле была номинальной. Таким образом, центральному аппарату отводились функции координатора деятельности подчиненных подразделений.

Сыскная полиция, переименованная в «уголовно-разыскную полицию», продолжала действовать и при новой власти, но под надзором прокуратуры, адвокатуры и комиссаров Временного правительства.

Необходимо отметить, что борьба с преступностью в царской России велась «системой правоохранительных органов», состоящей из наружной (разрушенной новым руководством) и сыскной (сохранившейся) полиции. Уничтожение одного из элементов лишало систему динамизма, ломало механизм взаимодействия составных частей и предопределяло падение результативности работы . Много времени и сил требовала «конкуренция» с другими параллельно существующими правоохранительными органами, например рабочей милицией, которую после попытки государственного переворота начала июля 1917 г. пришлось распустить. Запоздалые попытки спасти положение не дали результата, поскольку власть оказалась не только не в состоянии контролировать обширные территории, но и разобраться «сама с собой». Только министров внутренних дел с марта по октябрь 1917 г. сменилось четыре. Приказ военного министра, требующий привлечения к охране общественного порядка воинских частей, реализовать не удалось. В итоге деятельность правительства и милиции по осуществлению правоохранительной функции закончилась полным провалом. Старые органы внутренних дел были разрушены, новые – созданы, но не работали. Улицы столиц оказались во власти толпы и в результате – очередной политический переворот предотвратить не удалось.

Оперативно-разыскная деятельность в XX веке

Революция 1917 г. сломала созданную трудом многих поколений систему сыскной полиции России. Однако революционные власти очень быстро столкнулись с проблемой разгула уголовной преступности и осознали необходимость существования специализированной правоохранительной структуры по борьбе с ней.

Структура и методы вновь создаваемых органов милиции, выполняющих в основном роль массовой вооруженной организации, строились на принципах децентрализации и носили самые различные формы. «Меры по раскрытию преступлений носили гласный характер, а негласные методы, хотя и применялись, но были непопулярны с идеологической точки зрения и основывались на малопригодном для борьбы с уголовной преступностью опыте нелегальной партийной работы» . Осознание того, что эффективная борьба с преступностью невозможна без осуществления специальных негласных мер пришло достаточно быстро. В условиях крайне сложной оперативной обстановки в 1918 г. была создана Централизованная общероссийская государственная служба борьбы с уголовной преступностью, в задачи которой, помимо прочих, входило использование нештатного негласного аппарата из осведомителей, оказывающих постоянную или временную помощь.

В июне 1918 г. состоялась первая конференция Всероссийской Чрезвычайной Комиссии (ВЧК). Решения, принятые на конференции, легли в основу разработанных несколько позже инструктивных документов: «Инструкция следователям Чрезвычайных Комиссий по борьбе с контр-революцией и спекуляцией № 188», «Инструкция по борьбе со спекуляцией», «Инструкция для наружного наблюдения» и др. Указанные инструкции содержали нормы, рассматривавшие общие вопросы ведения негласной деятельности. Особое внимание обращалось на подбор штатных негласных сотрудников. Согласно нормативным указаниям, ими могли быть «честные, преданные советской власти граждане обоего пола, не моложе 25 лет, опытные, энергичные, грамотные, не обладающие особенно приметной наружностью». Такие же требования предъявлялись к специалистам, поступавшим на службу в качестве сотрудников и в аппараты уголовного розыска. В этот период в деятельности подразделений уголовного розыска большое внимание уделялось созданию нештатного аппарата – осведомителей.

5 октября 1918 г. коллегия Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) РСФСР утвердила «Положение об организации отделов уголовного розыска». В нем определялось для уголовного розыска право «негласного расследования преступлений уголовного характера и борьбы с бандитизмом». В Положении были сформулированы и основные принципы негласной работы: предупреждение уголовных преступлений осуществлялось путем применения негласных сотрудников и наружного наблюдения; для проведения негласной работы выделялись специальные суммы денег, устанавливался порядок их расходования; для осуществления наружного наблюдения и внутреннего осведомления в каждом аппарате учреждались штаты как постоянных, так и привлекаемых секретных сотрудников.

В истории законодательства советского периода впервые официальное признание возможности производства оперативно-разыскных действий было предусмотрено в 1923 году в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики . В ст. 93 УПК РСФСР закреплялось, что данный вид деятельности органов внутренних дел допускается в случаях поступления анонимных заявлений о совершенных или готовящихся преступлениях. Во всех остальных случаях оперативно-разыскная деятельность находилась под строгим запретом. При этом сотрудники оперативно-разыскных органов сами брали на себя выполнение функций агентуры, активно внедряясь в преступные группировки, нередко принимая на себя «удары» представителей преступного мира.

В уже существующем с 1930 г. Главном управлении исправительно-трудовых лагерей (ГУЛАГ) ОГПУ–НКВД 8 мая 1935 г. были созданы оперативные подразделения. Сотрудники оперативных аппаратов уголовно-исполнительной системы наравне с сотрудниками подразделений уголовного розыска начали осуществлять аналогичную негласную работу, но только в местах лишения свободы и исправительных учреждениях.

В марте 1937 г. в составе Главного управления милиции (ГУМ) НКВД СССР были организованы специализированные подразделения по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией (ОБХСС и С). Перед ними ставились задачи по охране экономических интересов государства, борьбе с хищениями социалистической собственности, спекуляцией и т. д. Сотрудники этих подразделений также наделялись правом осуществления негласной работы по использованию возможностей граждан в борьбе с преступностью.

Сотрудники вновь созданных подразделений принялись за работу по выявлению тех, кто жаждал получения противозаконного обогащения за счет государства. Активно используя содействие граждан, они в голодные годы разоблачали расхитителей, действовавших в пищевой промышленности и снабженческо-сбытовых организациях. Пресекали преступную деятельность спекулянтов и выявляли фальшивомонетчиков.

Сложная послевоенная криминогенная обстановка подтолкнула руководство МВД к проведению серьезной реорганизации Главного управления милиции. В июле 1946 г. отдел уголовного розыска ГУМ МВД СССР получил более высокий статус Управления (УУР), а спустя год, в июне 1947 г., подобным образом был реорганизован отдел БХСС, на базе которого создали Управление БХСС (УБХСС).

Важной мерой по повышению эффективности работы явилось образование в феврале 1948 г. следственного отдела в составе ГУМ МВД СССР и следственных отделов при республиканских, краевых и областных УМВД, основной задачей которых стало расследование уголовных дел, возбуждаемых оперативными отделами милиции. Однако их штатная численность была небольшой, да и профессиональный уровень сотрудников оставлял желать лучшего.

Оценивая происходившие в правоохранительных органах перемены, следует отметить, что в послевоенные годы четко прослеживался курс на понижение роли МВД при одновременном укреплении МГБ. В начале 1946 г. из НКВД в НКГБ был передан Отдел «С» – отдел спецзаданий, в январе 1947 г. из Министерства внутренних дел в Министерство государственной безопасности передаются внутренние войска и транспортная милиция, охрана правительственных объектов в Крыму, правительственная связь и воинские подразделения, обслуживавшие эту связь. Завершился этот процесс передачей в октябре 1949 г. в состав МГБ Главного управления пограничных войск и Главного управления милиции со всеми органами на местах. При этом само Министерство внутренних дел все больше приобретало черты хозяйственного ведомства.

Переход подразделений милиции в систему государственной безопасности сопровождался очередным реформированием. Для его обоснования министром государственной безопасности было назначено проведение глубокого инспектирования подразделений милиции на местах и в центральном управлении. Итогом проверки стала Директива МГБ от 16 августа 1950 г., в которой деятельность милиции по всем направлениям признавалась неудовлетворительной. Меры по исправлению ситуации не заставили себя ждать. Спустя шесть дней после Директивы выходит постановление Правительства СССР «О мерах по усилению работы милиции» от 22 августа 1950 г., согласно которому намечается ряд мероприятий. Реорганизовывалось Главное управление милиции, в его составе создавались: Управление милицейской службы, Управление уголовного сыска, УБХСС. Кроме того, при ГУМ создавался Институт криминалистики. В территориальных органах милиции восстанавливались столы привода, учета, регистрации и дактилоскопии. Для обеспечения унификации и единообразия подразделений милиции с октября 1950 г. в органах внутренних дел устанавливалась единая форма одежды офицерского и рядового состава милиции для всего Советского Союза. Для повышения престижа милицейской службы в ноябре того же года была учреждена медаль «За отличную службу по охране общественного порядка».

Дальнейшее развитие оперативно-разыскной деятельности протекало в условиях строгой секретности ведомственного правового регулирования органов внутренних дел и органов государственной безопасности. Возможность осуществления оперативно-разыскных мероприятий при раскрытии и при расследовании преступлений была закреплена в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик , принятых Верховным Советом СССР 25 декабря 1958 г. В Уголовно-процессуальных кодексах союзных республик, принятых в 1960–1961 гг. , эта норма Основ была конкретизирована и включена в число необходимых мер, принимаемых в целях обнаружения признаков преступления и лиц, совершивших их. В частности, в ст. 118 УПК РСФСР , имеющей наименование «Обязанности органов дознания», указано: «На органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-разыскных и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших».

Принятию закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в Российской Федерации решительно противодействовали некоторые теоретики права, которые, исходя из необходимости охраны конституционных гарантий неприкосновенности личности и ее жилища, тайны телефонных и иных переговоров и других, заявляли, что деятельность оперативно-разыскных органов не может быть легализована, иначе это приведет к нарушениям прав и законных интересов граждан. Конечно, соблюдение конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина является непреложным требованием законодателя, обычно законодательное регулирование оперативно-разыскной деятельности не должно вступать в противоречие с необходимостью быстро и полно раскрывать и расследовать каждое совершенное или готовящееся к совершению преступление. В то же время состояние, структура и динамика преступности убедительно подтверждали тот бесспорный вывод, что без содействия оперативно-разыскных органов (оперативно-разыскного сопровождения расследуемого уголовного дела) следователям невозможно раскрывать и успешно расследовать особо тяжкие и опасные преступления.

Немало категорических высказываний против разработки закона, регламентирующего оперативно-разыскную деятельность, было со стороны руководителей органов внутренних дел и государственной безопасности, которым было выгодно сохранять сугубую «секретность» деятельности подведомственных им оперативно-разыскных служб, их «самостоятельность» при выборе средств и методов осуществления этой деятельности, а главное, они ни перед кем не должны были отчитываться в ее осуществлении.

Однако, несмотря на указанные выше препятствия, в 1990 г. законодателем был сделан очень важный шаг. 12 июня 1990 г. Верховным Советом СССР был принят Закон СССР № 1556-1 «О внесении изменений и дополнений в Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик» . В соответствии с этим законом, в целях обнаружения признаков преступления и лиц, их совершивших, выявления фактических данных, которые могут быть использованы в качестве доказательств, на органы дознания возлагались обязанности по осуществлению оперативно-разыскных мероприятий. Важно подчеркнуть то обстоятельство, что вновь принятый закон предусматривал необходимость допуска результатов проведенных оперативно-разыскных мероприятий в качестве доказательств по уголовному делу после их проверки в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.

На органы дознания указанным законом были возложены обязанности по выполнению оперативно-разыскных мероприятий с использованием звуко-, видеозаписи и кинофотосъемки. Тем же законом в Основы уголовного судопроизводства была введена дополнительная норма (ст. 35-1), в соответствии с которой допускалось прослушивание телефонных и иных переговоров, ведущихся с телефонов и других переговорных устройств.

Закон СССР от 12 июня 1990 г. № 1556-1 предусмотрел необходимость детального правового регулирования выполнения указанных в нем оперативно-разыскных мероприятий в масштабах союзных республик.

До принятия Закона РСФСР «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» в марте 1992 г. правоохранительные органы России, в том числе и оперативно-разыскные, руководствовались «Рекомендациями по применению средств видео- и звукозаписи, кинофотоаппаратуры, телефонной связи и использованию полученных результатов при раскрытии и расследовании преступлений», разработанными и утвержденными 30 июня 1990 г. Министерством юстиции СССР, Верховным Судом СССР, КГБ и МВД СССР . Одной из гарантий законности и обоснованности применения средств и способов раскрытия преступления и установления лица, его совершившего, явилось то, что Рекомендации были согласованы с Генеральным прокурором СССР.

В этом ведомственном акте было предусмотрено применение криминалистических и иных технических средств как до возбуждения уголовных дел, так и в процессе всего уголовного судопроизводства. Необходимо отметить, что социальное и процессуальное значение указанных Рекомендаций было весьма существенным. Оно заключалось в следующем:

• Рекомендации восполнили на определенный период пробел в законодательстве об оперативно-разыскной деятельности в уголовном судопроизводстве;
• сотрудники оперативно-разыскных служб, следователи, прокуроры и судьи убедились на практике, что действие ведомственного акта, имеющего открытый характер, не только не отражается отрицательно на раскрытии и расследовании преступлений, а, наоборот, способствует их более успешному раскрытию и расследованию, а также розыску лиц, скрывшихся от суда и следствия;
• весьма четко были определены принципы и условия оперативно-разыскной деятельности, что имело важное значение в определении места оперативно-разыскной службы в системе правоохранительных органов;
• в Рекомендациях подчеркивался демократический характер и гласность в производстве оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел и государственной безопасности: подозреваемому, обвиняемому и иным участникам уголовного процесса, а также гражданам, имеющим какое-либо отношение к судопроизводству по уголовному делу, предоставлялось право обжаловать незаконные и неправомерные действия сотрудников этих органов, нарушающих или ограничивающих их права и законные интересы прокурору или в суд;
• за законностью и обоснованностью производимых оперативно-разыскных мероприятий устанавливался прокурорский надзор и ведомственный контроль со стороны руководителей оперативно-разыскных органов.

Отдельные положения Рекомендаций, в частности широкая возможность осуществления оперативно-разыскных мероприятий еще до возбуждения уголовного дела, вызывали резкое противодействие со стороны судей и прокуроров. К сожалению, в Рекомендациях не получили четкого определения предмет и пределы прокурорского надзора, основания и условия преобразования результатов проведенных оперативно-разыскных мероприятий в доказательства по уголовным делам.

Сразу же после вступления в действие Закона СССР от 12 июня 1990 г. № 1556-1 началась активная работа прокуроров, следователей, судей, сотрудников оперативно-разыскных органов, ученых-юристов по подготовке проекта Закона «Об оперативно-розыскной деятельности». В популярных правовых журналах «Законность» и «Российская юстиция» отводилось немало страниц полемике по проблемам оперативно-разыскной деятельности, освещающих опыт правоохранительных органов по ее проведению; обсуждались предложения ученых и практиков о средствах и способах осуществления этой деятельности и судебном контроле, а также о предмете и пределах прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности оперативно-разыскных служб и многие другие.

Особое место в полемике заняло определение сочетания деятельности оперативно-разыскных органов и органов дознания и следствия в розыске преступников, скрывшихся от следствия и суда (ч. 1 ст. 195 УПК РСФСР) и в установлении лица, совершившего преступление (ч. 3 ст. 195 УПК РСФСР).

В результате состоявшейся дискуссии по проекту закона было внесено предложение о строгом разграничении компетенции следственных органов и оперативно-разыскной службы в розыске скрывшихся преступников и в установлении лиц, совершивших преступления.

Таким образом, к 1992 г. был подготовлен надежный теоретический и практический (организационный) фундамент для принятия Закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Однако принять закон общесоюзного характера не представилось возможным вследствие распада СССР, происшедшего в декабре 1991 г. Задача принятия закона перешла к законодателю Российской Федерации. Авторами проекта оперативно-разыскного закона в полной мере были восприняты рекомендации, выработанные комиссией при Верховном Совете Российской Федерации. 13 марта 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации был принят Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» .

В Законе впервые было дано правовое определение оперативно-разыскной деятельности; закреплена система гарантий законности и обоснованности этой деятельности; указаны тактика и методика ее осуществления; сформулированы принципы и условия ее деятельности; определена правовая основа применения различного рода криминалистических и технических средств как при раскрытии, так и при расследовании преступлений; установлены гарантии прав и законных интересов подозреваемого, обвиняемого и иных участников уголовного процесса; зафиксировано соблюдение государственной тайны при организации проведения оперативно-разыскных мероприятий; предусмотрены меры по социальной и правовой защите сотрудников и лиц, участвующих в оперативно-разыскной деятельности; определены формы контроля и прокурорского надзора за соблюдением законности в этой деятельности.

На смену Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» 1992 г. пришел Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», принятый Государственной думой 5 июля 1995 г. и вступивший в силу 12 августа 1995 г. Как видим, срок действия Закона от 1992 г. был весьма непродолжительным. Основным побуждающим мотивом его изменения послужило принятие Конституции РФ в 1993 г., которая определила основополагающие принципы осуществления оперативно-разыскной деятельности, правовые гарантии соблюдения прав и законных интересов граждан, в том числе определение порядка прослушивания телефонных и иных переговоров, и др. Кроме того, за период действия Закона от 1992 г. был принят ряд важнейших законодательных актов: Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» , закон РФ «О безопасности» , закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и ряд других нормативных актов, положения которых имели весьма важное значение в определении правового статуса личности и внесли весьма существенные коррективы в уголовное, уголовно-процессуальное и исправительно-трудовое законодательство.

Все это вместе взятое и предопределило разработку и принятие Федерального закона Российской Федерации от 12 июля 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее по тексту – ФЗ «Об ОРД»). Данный Закон расширил задачи органов, осуществляющих ОРД, изменил и дополнил ряд оперативно-разыскных мероприятий, внес новые статьи («Основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий»; «Информационное обеспечение и документирование оперативно-розыскной деятельности»; «Защита сведений об органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность»).

Принятие ФЗ «Об ОРД» в дальнейшем соответственно повлекло и изменение ведомственного законодательства, регламентирующего основание и порядок осуществления оперативно-разыскной деятельности.

Вносимые впоследствии изменения и дополнения в Федеральный закон от 12 июня 1995 г. № 144-ФЗ связаны с новым подходом в изменении уголовной политики государства, появлением новых служб и субъектов ОРД. В первую очередь это касается реформирования в 2011 г. системы МВД и принятия Федерального закона от 07. 02. 2011 № 3-ФЗ «О полиции» , разработки стратегий и государственных комплексных программ по противодействию преступности, в которых в определенной степени находят отражение проблемы активизации ОРД .

Эти изменения были учтены в ходе совершенствования правового регулирования оперативно-разыскной деятельности в современных условиях. Из 25 новелл ФЗ «Об ОРД» в первоначальной редакции остались только восемь . В другие его положения двадцатью пятью законодательными актами было внесено более 60 изменений, дополнений и поправок, в том числе полностью была изменена редакция ст. 21, регламентирующая осуществление прокурорского надзора за оперативно-разыскной деятельностью; серьезные изменения претерпели ст. 7 «Основания для проведения ОРМ» и ст. 8 «Условия проведения ОРМ», введена новая статья – ст. 8. 1 «Особенности проведения оперативными подразделениями органов федеральной службы безопасности оперативно-разыскных мероприятий в сфере осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Следует отметить, что ныне действующий ФЗ «Об ОРД» не в полной мере учитывает современные разработки теории оперативно-разыскной деятельности и достижения передовой оперативно-разыскной практики. Так, на имеющиеся пробелы и противоречия в действующем оперативно-разыскном законодательстве неоднократно обращали внимание ведущие специалисты в области ОРД (В.М. Атмажитов, В.Г. Бобров, К.К. Горяинов, О.В. Жук, Г.К. Синилов, В.С. Овчинский, А. Е. Чечетин, А. Ю. Шумилов и др.). На наш взгляд, особого внимании и поддержки застуживают их предложения, направленные на уточнение понятия оперативно-разыскной деятельности, определение законодательной дефиниции конкретных оперативно-разыскных мероприятий и расширение их перечня, дополнение задач и принципов ОРД, детализацию социальной и правовой защиты лиц, вовлекаемых в сферу оперативно-разыскной деятельности.

Эти и другие вопросы, возникающие в повседневной деятельности правоохранительных органов, о которых мы будет говорить далее, безусловно, найдут свое разрешение в историческом развитии нормативно-правового регулирования оперативно-разыскной деятельности, свидетелями которого мы сами становимся практически ежедневно.