Правовая природа и конституционные основы федерализма в россии

Истоки федеративного выбора России

Идеи и лексикон федерализма стали популярными среди политической элиты России на рубеже XVIII - XIX вв. под влиянием сочинений Ш. Монтескье и воздействием Французской революции.

Государственные деятели александровского времени активно использовали представления федерализма для решения конкретных вопросов европейского послевоенного урегулирования. В качестве примера можно указать проект федеративной системы финансов, предполагавший выпуск союзниками особых "федеративных" денег (Н.Н. Новосильцев, 1813 г.). Однако во внутриполитическом и общественном обиходе России идеи федерализма играли гораздо более скромную роль, нежели в международных делах, поскольку социально-политический и культурный контекст имперской модели не способствовал восприятию федералистских представлений даже в среде просвещенной политической элиты.

Нельзя отрицать, что на протяжении многих лет в общественном сознании существовал миф о древнерусской удельной системе как своего рода федеративном устройстве государства. Представление о "федерализации, свойственной славянскому духу", поддерживалось авторитетом основателя славянофильства А.С. Хомякова, "русского социалиста" А.И. Герцена, историка Н.Я. Данилевского.

Однако мифу об "исконной федерализации" России всегда противостояло иное понимание исторического процесса. Его наиболее ярко сформулировал Н.М. Карамзин: "Самодержавие есть палладиум России, целость его необходима для ее счастья". В целом история России не может трактоваться в рамках традиционной, но с исследовательской точки зрения обедненной дихотомии: "централизм - федерализм". Более продуктивной представляется точка зрения об особом "имперском" характере организации власти и жизни в России в период XV - XX вв., а следовательно, рассмотрение генезиса идей федерализма в России в "трехмерном пространстве": "империя - централизованное государство - федеративное государство".

Действительно, Россия была подлинной империей еще задолго до Петра I. Расширение Московской Руси привело под руку Московского государя народы Поволжья и Предуралья, как правило, не имевшие собственной государственности и по большей части языческие. Окончательный полиэтнический характер Российского государства сформировался после взятия Казани, когда было утрачено единство вероисповедания.

Имперский характер Российского государства подтверждает политика в отношении присоединяемых народов. Эта политика носила характер не национальной, не религиозной, а социальной ассимиляции. В период своего расцвета, который приходится на 1740 - 1820 гг. (от императрицы Елизаветы Петровны до Александра I), Российская империя гарантировала своим подданным все те права, привилегии и преимущества, какими они обладали прежде, до присоединения. Российская имперская политика - это прежде всего политика национальной и конфессиональной терпимости. Две основные государственные тенденции - стремление к уравниванию земель и народов или установлению их иерархии долгие годы находились в потенциальном, скрытом состоянии, образно говоря, в "силовом поле империи".

В период после Венского конгресса 1815 г. перед государственными деятелями Российской империи встала задача поиска путей обновления государственных и социальных институтов. Потенциал традиционного общества в России был исчерпан, крепостное хозяйство не обеспечивало потребности страны, отношения между сословиями и политический статус отдельных исторических областей империи нуждались в современном правовом регулировании.

Первой политически возможной попыткой преобразовать Россию в федерацию конституционных автономий стала Государственная уставная грамота Александра I (1820 г.).

Главным содержанием Уставной грамоты, включающей 191 статью, было создание принципиально новых отношений между центральной властью и отдельными областями. В частности, ст. 1 Уставной грамоты гласила: "Российское государство со всеми владениями, присоединенными к нему под каким бы наименованием то ни было, разделяются сообразно с расписанием... на большие области, называемые наместничества". В каждом наместничестве предполагалось создание наместнических сеймов, созываемых на регулярной основе. Сам наместник и Совет наместничества были бы независимы в решении местных вопросов "земледелия, промышленности и торговли".

По разным причинам Уставная грамота не стала реальностью. Политическая элита России оказалась не готова к модернизации экономических и социальных отношений на принципах федерализма. Более того, в этот период получила популярность противоположная точка зрения П.И. Пестеля, предлагавшего в своей "Русской правде" построить максимально централизованное государство с жесткой национальной и конфессиональной унификацией. Пестель писал: "В России должен быть один народ - русский и одна вера - православная".

Среди будущих декабристов не было единства относительно ценностей федерализма. Например, Н.М. Муравьев считал возможным примирить федеративные принципы функционирования малых стран Европы и на Американском континенте с екатерининским постулатом, согласно которому пространство России и ее величие диктуют необходимость сильной монархической власти.

В "конституционном Уставе России" Н.М. Муравьева предусматривалось деление России "в законодательном и исполнительном отношении" на 13 держав и две области. Каждая из держав должна была иметь свою столицу и "правительственное собрание" с широкими полномочиями. В частности, Н.М. Муравьев писал: "...Правительственное собрание каждой державы имеет право:

1. делать постановления, касающиеся до внутреннего управления держав;
2. делать новое разделение края, более сообразное с нуждами и средствами жителей;
3. установить, в каких городах или местечках будет происходить выбор народных представителей и каким образом сей выбор должен происходить;
4. делать всякие постановления, сообразные с сим Уставом...
5. учреждать налоги для собственного управления державы и потребностей оной... Общие налоги... для нужд и потребностей всей общины Российской назначаются Народным вече;
6. делать всякого рода общественные заведения;
7. содержать и приводить в порядок сообщения".

Союзное Народное вече облекалось "всею законодательной властию" и должно было состоять из Верховной Думы и палаты народных представителей. Судя по всему, Н.М. Муравьев был одним из первых отечественных деятелей, кто последовательно использовал при разработке государственно-правовых принципов устройства будущего государства идею разделения властей.

Таким образом, к исходу правления Александра I выявились два возможных пути обновления Российской империи. Первый путь предусматривал эволюционную перестройку государства на федеративных началах. Причем сам Александр I нисколько не сомневался в ценностях самодержавия и рассматривал федерализм лишь как инструмент административного управления страной. Второй путь - это путь, предложенный Пестелем и предполагавший создание унитарного государства-нации.

События 14 декабря 1825 г. и воцарение Николая I привели к тому, что были отвергнуты оба пути переустройства российской государственности. Новый император полностью отказался от идеи эволюционного федерализма, но не решился встать на путь последовательной и эффективной централизации, хотя и проводил политику административной и правовой унификации, сопровождаемой насильственной русификацией и распространением православия. Эта политика была продолжена Александром II, особенно в Царстве Польском, и Александром III, при котором кризис империи принял необратимый характер.

Во второй половине XIX в. идеи федерализма находят понимание в основном в радикальной среде. Одно время ими увлекался М.А. Бакунин, который, в частности, "блистательным проявлением федерализма" называл гражданскую войну Севера и Юга в Америке. Знаменитые деятели "Народной воли" в своей "Программе рабочих, членов партии "Народная воля" (1879) отмечали: "...Русское государство по характеру и условиям жизни населения делится на области самостоятельные во внутренних своих делах, не связанные в один общероссийский союз. Внутренние же дела области ведаются областным управлением; дела же общегосударственные - Союзным правительством. Народы, насильственно присоединенные к русскому царству, вольны отделиться или остаться в Общерусском союзе".

В период царствования Николая II Россия вновь оказалась не в состоянии приступить к масштабному изменению государственной системы и норм права, которые не соответствовали отношениям возникающего в стране буржуазного общества. Институты, созданные реформами 1860-х гг. - земское и городское самоуправление, всеобщая воинская повинность, судебная система - распространялись не на все территории, народы и сословия империи. Ограничительный - в сословном и этноконфессиональном отношении - характер имели законы, регулирующие порядок выборов в Государственную Думу. Конституционное ограничение монархии, предусмотренное Манифестом 17 октября 1905 г., было запоздалым и непоследовательным.

Конституционный период в истории страны, ставший концом истории императорской России, открывается "Основными законами" от 23 апреля 1906 г., разработанными С.Ю. Витте и его сотрудниками.

Глубоко символична ст. 1 "Основных законов", в ч. 1 которой записано, что "Государство Российское едино и неделимо", а в ч. 2 - что "Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства...". Часть 1 ст. 1 представляет собой точную цитату из "Русской правды" П.И. Пестеля, а автономия Великого княжества Финляндского, предусмотренная ч. 2 ст. 1 "Основных законов", предполагалась Александром I в качестве первого шага к переустройству Российской империи на федеративных началах.

В дореволюционной российской юридической науке феномен федерализма достаточно глубоко изучался, но как нечто чуждое, далекое от отечественных реалий. При этом в среде отечественных государствоведов преобладали его ярые противники. А.С. Ященко, автор фундаментальных работ "Международный федерализм" и "Теория федерализма" и противник федерализма в России, существо федерации видел в равновесии центральной и местных властей, при котором все территории сохраняют самостоятельное участие в правительственной организации государственного суверенитета: "При федерализме независимые части соглашаются, объединяются, отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании частей".

А.Д. Градовский, виднейший русский государствовед, федерацию, или союзное государство, понимал как объединение независимых в прошлом государств на основе общей конституции. При этом наличествует раздельность в осуществлении прав государственного верховенства, существуют два параллельных правительства. Законы субъектов сообразовываются с общими законами по предметам, подлежащим ведению федеральной власти. Законы федерации не требуют ратификации их субъектами.

Но все-таки чем дальше от идей федерализма отстояла практика российской государственности, тем привлекательней они казались для российской общественности. В общественном толковании принципа федерализма выделяются два направления.

Первое направление было связано с идеями славянской и православной солидарности и направлено как бы вне России. Самые разные ученые и общественные объединения: Н.Я. Данилевский, Н.И. Костомаров, К.Н. Леонтьев, П.Н. Милюков, Кирилло-Мефодиевское общество, Декабристское общество соединенных славян - все желали создания славяно-православной федерации, центром которой чаще всего назывался Константинополь.

Второе направление было представлено в основном радикальной мыслью и состояло в стремлении преобразовать собственно Российскую империю на федеративных началах. Идея федерации противопоставлялась самодержавному принципу и связывалась с разрушением "тюрьмы народов".

На рубеже XIX - XX вв. практически все оппозиционные самодержавию представители революционной и либеральной общественности не отвергали принцип федерализма в качестве основы будущей российской государственности. В качестве важнейших слагаемых федерализма рассматривались признание отдельных народов на национально-культурную автономию, отрицание политики русификации и конфессиональных ограничений. Проблемы государственного строительства, как правило, не обсуждались.

События 1917 г. показали несоответствие государственного устройства России, даже реформированного в 1905 - 1906 гг., реалиям нового XX в. Ни провозглашение России республикой, ни Октябрьская революция, ни Декларация прав народов России не изменили принципиальную ситуацию, сложившуюся после февраля 1917 г. Эти события рассматривались большинством российской общественности не как крушение государственности, а как прежде всего избавление от самодержавной монархии. Временное правительство во главе с А.Ф. Керенским прямо поощряло национально-сепаратистские устремления. На местах создавались национальные органы власти, формировались национальные воинские части, декларировались национально-культурные программы. В этих условиях идея "федерации народов" становилась приемлемым средством сохранения относительного единства России.

Наиболее последовательными в проведении принципа федерации народов были социалисты-революционеры, для которых федерализм стал программной установкой еще в 1905 г. Среди влиятельных политических сил "Партия народной свободы" была единственной, кто выступал против федеративного устройства России.

Видный деятель кадетов правовед Ф.Ф. Кокошкин в своей работе "Автономия и федерация" доказывал, что федерирование России по национальному признаку нецелесообразно и практически невозможно как из-за серьезных диспропорций в численности ее народов, так и в силу неопределенности территории, которую они населяют. Ф.Ф. Кокошкин полагал невозможным одновременно удовлетворить надежды больших и малых народов, что для него означало невозможность строгого определения пределов компетенции членов федерации.

Что касается большевиков, то, придя к власти, они от декларативного признания принципа равенства и суверенности народов России перешли к признанию их реального права на самоопределение.

Декларация прав народов России (ноябрь 1917 г.) провозглашала право каждого народа на самоопределение (вплоть до образования независимого государства) и тем самым предопределяла новую государственность как федерацию народов. Федерация, как план государственного устройства на переходный период, стала основой Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г.), которая затем была полностью включена в первую советскую конституцию - Конституцию РСФСР 1918 г.

После Октябрьской революции 1917 г. на территории Российской империи были созданы Закавказская и Российская Федерации, которые вошли в Союз Советских Социалистических Республик. Каждая из федераций провозглашалась государственной формой разрешения национального вопроса.

Можно согласиться в общих чертах с позицией американского исследователя федерализма Д. Элазара, который считал, что "после революции 1917 г. Россия выбрала федеративное государственное устройство как единственно возможную форму сохранения старой империи под большевистским режимом". Однако необходимо добавить, что если выбор федеративной модели территориальной организации власти как способа построения жизнеспособного государства на руинах прежней многонациональной империи был в значительной степени объективным и неизбежным, то выбор в пользу национально-территориального принципа в качестве базового для устройства федерации был достаточно субъективным решением, хотя и детерминированным общим историко-политическим контекстом того времени.

В условиях конца XIX - начала XX в., когда рушились мировые империи, коренным образом менялись социально-политические системы, рост национального самосознания был естественным процессом, подтачивающим устои "тюрьмы народов".

Однако многие русские ученые и политические деятели тогда были твердо уверены, что никакая федерация не может разрешить национальный вопрос. Так, например, А.С. Ященко утверждал, что создать в России федерацию, построенную по национальному принципу, совершенно невозможно. Как уже упоминалось, аналогичную точку зрения высказывал Ф.Ф. Кокошкин. По его мнению, создать федерацию на основе национального признака - "это значит практически, как бы ни обстояло дело формально, - разбить Россию на куски, а потом попробовать эти куски склеивать в федерацию". Но архитекторы первых социалистических федеративных образований все-таки поставили главной задачей для "федерации нового типа" решение национального вопроса, а потому делали акцент на развитие автономных форм национальной государственности в республиках, входящих в состав первых федераций.

РСФСР была провозглашена в январе 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов. На первых порах новому режиму не удалось собрать в единое государство все территории бывшей Российской империи: Финляндия, Польша, Литва. Латвия, Эстония, Тува объявили о своей независимости, а независимые Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики вступили с Российской Федерацией в договорные отношения. Одновременно на территории самой РСФСР начался хаотичный процесс образования национальных автономий, которые часто меняли статус, а некоторые вообще прекратили свое существование.

Союз Советских Социалистических Республик был учрежден на I Всесоюзном съезде Советов, проходившем 30 декабря 1922 г. Его создание было подготовлено пятилетним развитием интегративных связей между независимыми республиками (октябрь 1917 г. - декабрь 1922 г.) в ходе борьбы с иностранной интервенцией против Советской России, преодоления последствий Гражданской войны и экономической разрухи, а также усилением внутренней консолидации в связи с изоляцией России на международной арене.

СССР был задуман как федерация нового типа: добровольный союз независимых республик - национально-государственных единиц, возникших в результате самоопределения и волеизъявления наций, под которыми понимались этнические общности. При этом добровольность объединения союзных республик в одно федеративное государство обеспечивалась политической гарантией - признанием суверенности и равноправия каждой нации в составе союзного государства, а также юридической гарантией - правом свободного выхода национальных республик из Союза, которое было закреплено в Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 гг.. Одновременно формально федеративное объединение народов было увязано с тоталитарной сущностью нового государства, что превращало советский федерализм в фикцию. Ко времени принятия Конституций СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. федерация стала лишь декоративным прикрытием унитарных реалий.

Конституционные основы советской модели федерации изначально содержали принципиальные нарушения принципа единства государства. Впоследствии именно эти базовые идеологические и юридические принципы - право республик на сецессию, создание союза как результата "свободного волеизъявления наций" и пр., ставшие краеугольным камнем государственного устройства СССР, а также других "социалистических федераций" - Югославии и Чехословакии, оказались одной из главных причин их распада.

Во всех трех конституциях СССР нашел отражение принцип равноправия субъектов Союза, который заключался в том, что все субъекты федерации - союзные республики - обладают равными правами по всем вопросам государственного строительства, независимо от величины своей территории, количества населения, уровня развития экономики.

Равноправие союзных республик выражалось в том, что каждая из них имела одинаковую с другими компетенцию, свою конституцию, принимаемую и изменяемую Верховным Советом республики. Каждая республика, как уже отмечалось, имела право свободного выхода из СССР; территория ни одной республики не могла быть изменена без ее согласия; союзная республика имела свое республиканское гражданство и обладала правом приема в него (причем каждый гражданин союзной республики являлся одновременно и гражданином СССР).

Воплощение принципа участия союзных республик в делах федерации по форме соответствовало признакам федерализма - каждая союзная республика, независимо от величины своей территории и количества населения, избирала одинаковое число депутатов в Совет Национальностей - одну из палат Верховного Совета СССР, призванную выражать федеративную природу СССР: каждая союзная республика имела своего представителя в высших государственных органах Союза ССР (в Президиуме Верховного Совета СССР - в лице Председателя Президиума Верховного Совета союзной республики; в Совете Министров СССР - в лице Председателя Совета Министров союзной республики; в Верховном Суде СССР - в лице Председателя Верховного Суда союзной республики). Однако формальное соответствие СССР признакам федерации не означало, что это государство было подлинно федеративным. С одной стороны, внешне "справедливый" принцип равенства голосов каждой союзной республики на деле противоречит идее представительной демократии. С другой стороны, принцип участия союзных республик в делах федерации больше реализовывался не в федеративных, а в "имперских формах" - когда политическая элита (партийная номенклатура) центра включала в себя, ассимилировала политическую элиту присоединенных автономий. При этом монопольная власть КПСС позволяла центру монопольно же управлять процессами формирования политической элиты субъектов федерации.

Исследователи считают, что в своем развитии собственно российский федерализм прошел три этапа: создание основ социалистической модели федерализма (1918 - 1936 гг.); утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 гг.); реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г..

С содержательной точки зрения на всем протяжении советского периода развитие "федерализма" в РСФСР происходило по трем направлениям, и все они относились к формальным проявлениям федеративного устройства. Первое направление было связано с уточнением статуса автономных республик в составе РСФСР. Второе - с совершенствованием различных форм национально-территориальной автономии. Третье - с преобразованием существовавшего в конце 80-х годов Верховного Совета РСФСР.

Д.Л. Златопольский указывает, что длительное отсутствие конституционного закрепления статуса автономных республик в составе РСФСР как государств являлось "противоречием здравому смыслу", поскольку уже во второй Конституции СССР (1936 г.) и Конституции РСФСР 1937 г. были закреплены нормы, согласно которым автономная республика обладала правом принимать свою конституцию и законы, а также иметь свой парламент - Верховный Совет. "Совершенно ясно, - пишет Д.Л. Златопольский, - что форма национальной государственности, имеющая такие права, есть государство. Однако вопреки здравому смыслу этот вывод был сделан не в Конституции Российской Федерации 1937 г., а сорок лет спустя - в Конституции РСФСР 1978 г.".

Не отрицая наличия у субъектов федерации признаков государственности, необходимо констатировать, что ввиду предельной политизированности и идеологизированности конкретно исторического контекста, в котором происходило федеративное строительство в РСФСР и СССР, особенно во второй четверти XX в., муссирование идей "повышения статуса" автономных образований в составе РСФСР, осложненное внутрипартийной борьбой союзного и нового российского руководства, вылилось в итоге в процессы, едва не приведшие к распаду России, о чем будет упомянуто ниже.

Что касается деятельности по созданию новых форм административно-территориальных автономий, то речь идет о создании ряда новых национально-территориальных единиц в составе РСФСР - автономных округов.

Первые автономные округа (называвшиеся тогда национальными) были образованы в 1920 - 1930-е годы как национально-территориальные единицы (с 1925 по 1937 г.) в местах расселения малочисленных коренных народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Коми-Пермяцкий национальный округ (НО) был создан 26 февраля 1925 г., Ненецкий - 15 июля 1925 г. 10 декабря 1930 г. Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного комитета (ВЦИК РСФСР) "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера" были образованы "национальные административные объединения", а именно Остяко-Вогульский национальный и Ямальский национальный (Ненецкий) округа в составе Уральской области; Таймырский национальный (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский национальный, Витимо-Олекминский национальный (Эвенкийский) округа в составе Восточно-Сибирского края; Чукотский национальный, Корякский национальный, Охотский национальный (Эвенский) округа в составе Дальневосточного края. 26 сентября 1937 г. были образованы Агинский, Бурятский и Усть-Ордынский национальные округа. Создание этих национальных автономий в 1920 - 1930-е годы на территории проживания малых народов стало одной из форм оказания им помощи со стороны других народов России.

Автономные (национальные) округа, как правило, объединяют несколько народов. Например, в Корякском АО живут коряки, чукчи, ительмены и ламуты; в Чукотском АО - чукчи, эскимосы, эвенки, коряки, мансы, коми-народ, ценны, юкагиры; в Ханты-Мансийском АО - ханты, манси, коми-народ, ценны и другие аборигены. В условиях полиэтничности название автономного округа повторяет имя более многочисленного коренного этноса (или сочетаются имена двух этносов).

Образование автономных округов происходило в том же порядке, как и образование и изменение административно-территориального деления. Автономные округа в Конституции РСФСР 1925 г., так же как и в Конституции РСФСР 1937 г., не упоминались. Правовая природа автономных округов как одной из форм национально-территориальной автономии была обозначена в Конституции РСФСР 1978 г. Но даже после этого оставалось неясным конституционно-правовое положение автономных округов внутри РСФСР, хотя вопрос о том, является ли автономный округ национально-государственным образованием либо административно-территориальной единицей, уже был решен в пользу первого варианта. С одной стороны, автономные округа перечислялись в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 71) и тем самым как бы считались частью национально-государственного устройства республики в целом, с другой - в Конституции РСФСР (ст. 84) говорилось, что автономный округ находится в составе края или области.

Действия, предпринятые в конце 1970-х - начале 1980-х годов по совершенствованию формы федеративного устройства СССР, никак не могли повлиять на стремительное развитие общесистемного кризиса государства, потребовавшего в итоге кардинальных политических изменений. Все недостатки принципиальных основ, на которых покоилась советская модель федерации (право республик на сецессию; "декоративный" характер участия союзных республик в делах федерации; отсутствие механизмов подлинной демократии; монополия КПСС; отсутствие адаптивности государственных механизмов в условиях нарастания политической активности общества и т.п.), помноженные на ту простоту и легкость, с которой оказалось возможным менять нормы действующей Конституции государства, привели к распаду СССР и едва не привели к развалу России. На сегодняшний день очень много написано о причинах, приведших к распаду огромной советской империи. Но до сих пор зачастую упускаются три обстоятельства, или причины, приведшие к краху. Первая причина, как мина замедленного действия, десятки лет "дремала" в той статье советской Конституции, которая давала союзным республикам право на свободный выход из состава СССР. Вторая причина - "информационный вирус" зависти, в полную силу проявивший себя в конце 1980-х - начале 1990-х годов. Не выдержав испытания жесточайшим кризисом, сосед стал жалеть куска хлеба для соседа, надеясь выжить в одиночку. В Тбилиси и Вильнюсе говорили, что "хватит работать на Москву", на Урале требовали прекратить "кормить" республики Средней Азии и т.д.. Третья причина - процессы так называемой автономизации. К началу 1990-х "перестройка" выдохлась. С политическим и экономическим ослаблением Центра власть начала "протекать" на нижние этажи - в союзные и автономные республики. В процессе соперничества Б.Н. Ельцина и М.С. Горбачева за политическое лидерство становилась все очевидней слабость первого президента СССР, избранного лишь Съездом народных депутатов, а не прямым голосованием населения. Поэтому его положение было менее легитимным и авторитетным, чем любого из президентов союзных республик.

Однако на стороне М.С. Горбачева все еще действовал бюрократический аппарат и имелся опыт политических интриг. Из секретных папок ЦК появился на свет так называемый "план автономизации". Для того чтобы ослабить Россию и "демократического" Ельцина, предлагалось поднять статус автономий в составе РСФСР до статуса союзных республик. Верховный Совет СССР принял соответствующий закон 26 апреля 1990 г. - механизм "автономизации" был запущен. В результате его реализации карта РСФСР оказалась бы похожей на кусок сыра с огромными дырами - Россия потеряла бы 51% территории со всеми стратегическими ресурсами и почти 20 млн. населения.

Сознавая опасность фактического развала РСФСР, российский Съезд народных депутатов в целях обеспечения целостности республики подавляющим большинством голосов (907 - "за", 13 - "против" и 9 воздержавшихся) принял 12 июня 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Вопреки расхожему мнению, в этой Декларации нет ни слова о выходе России из состава СССР. Напротив, РСФСР четко заявила, что собирается и впредь оставаться составной частью обновленного Союза. В сложившейся политической ситуации не выдержал и пошел трещинами огромный монолит КПСС. Мало кто помнит, что в отличие от других союзных республик в РСФСР не было республиканской партийной организации. Создав Коммунистическую партию РСФСР в критический для партии момент, противопоставив ее союзному руководству, И.К. Полозков и Г.А. Зюганов внесли тем самым решающий вклад в развал КПСС и, соответственно, в распад Союза.

Чтобы сместить М.С. Горбачева с постов Генерального секретаря КПСС и Президента СССР, реакционное крыло КПСС и партийный аппарат готовили на сентябрь 1991 г. проведение внеочередных съезда КПСС и Съезда народных депутатов СССР. М.С. Горбачев обратился за поддержкой к лидерам союзных республик, пообещав им радикально расширить полномочия и форсированно - уже в августе 1991 г. - подписать новый Союзный договор. С целью опередить Горбачева консерваторы из ЦК КПСС предприняли попытку государственного переворота путем введения в стране режима чрезвычайного положения и передачи власти созданному заговорщиками Государственному комитету по чрезвычайному положению (ГКЧП).

Вопреки расхожему мнению, ГКЧП был не основной причиной, а последней каплей, перевесившей чашу весов в пользу распада СССР. Став порождением центрального партийного аппарата и втянутых в переворот региональных структур КПСС, ГКЧП предопределил распад партии, сделал процесс ее реформирования невозможным, а это в свою очередь исключило вероятность любых попыток поэтапного реформирования союзного государства.

В связи с событиями 19 - 21 августа 1991 г. М.С. Горбачев 25 августа 1991 г. сложил с себя полномочия Генерального секретаря и призвал ЦК КПСС "принять трудное, но честное решение о самороспуске". С 22 августа по 6 ноября 1991 г. прекратили существование компартии всех союзных республик и, соответственно, КПСС как общесоюзная организация.

Совершенно закономерно, что практически одновременно с развалом структур КПСС лавинообразно шел распад некогда единого государства. В августе 1991 г. решения о государственной независимости, т.е. о выходе из СССР (хотя и без соблюдения юридической процедуры), приняли Азербайджан. Белоруссия, Киргизия, Молдавия, Туркмения, Узбекистан, Украина, Эстония, в сентябре - Армения, Таджикистан, еще раньше - в 1990 г. и весной 1991 г. - Литва, Латвия, Грузия. Таким образом, к декабрю 1991 г. из состава СССР вышли фактически все союзные республики, за исключением России и Казахстана.

Последней точкой в этой разрушительной работе стал украинский референдум 1 декабря 1991 г., когда абсолютное большинство граждан республики поддержало объявление независимости Украины.

Бывший помощник президента США Дж. Картера З. Бжезинский не раз отмечал, что ключевая роль в развале СССР отводилась американскими стратегами Украине: "Именно действия Украины, объявление ею независимости в декабре 1991 г., ее настойчивость в ходе важных переговоров в Беловежской пуще о том, что Советский Союз следует заменить более свободным Содружеством Независимых Государств, и особенно неожиданное навязывание, похожее на переворот, украинского командования над подразделениями Советской Армии, размещенными на украинской земле, - помешали СНГ стать просто новым наименованием более федерального СССР. Политическая самостоятельность Украины ошеломила Москву и явилась примером, которому, хотя вначале и не очень уверенно, затем последовали другие советские республики. Для партийных лидеров союзных республик бегство из КПСС и из состава Союза ССР было способом сохранения себя и своих кланов у власти, способом защиты от демократических преобразований в России.

Таким образом, 8 декабря 1991 г. Соглашение, подписанное главами трех славянских республик - России, Белоруссии и Украины, официально оформило уже состоявшуюся "кончину" СССР. В отличие от большинства россиян, которые до сих пор считают, что одна-единственная декларация могла развалить ядерную державу с огромной армией и мощными структурами госбезопасности, жители Прибалтики, Беларуси, Украины, Казахстана, Грузии, других бывших союзных республик твердо знают, что судьба единого Союза ССР была решена намного раньше.

Поначалу Б.Н. Ельцин и лидер Белорусии С.С. Шушкевич все еще надеялись уговорить украинского Президента Л.М. Кравчука сохранить хоть в каком-нибудь виде Союз (ведь, как известно, в свое время Б.Н. Ельцин не просто сказал "Союзу - быть", но даже 17 августа 1991 г. парафировал проект Союзного договора и планировал его подписать 19 августа 1991 г.). Однако украинский Президент не желал даже слышать слово "Союз". Наконец нашли формулу - "Содружество" как способ сосуществования государств в одном экономическом, политическом, военном пространстве.

Вопреки распространенному мнению о том, что российская делегация прибыла в Вискули с готовым текстом, не было не только текста, но даже компьютеров и ксероксов: рукописи перепечатывали на электрической машинке, размножали в трех экземплярах с помощью телефакса. Президенты поручили экспертам готовить документы в соответствии с моделью "содружества". Общий смысл был ясен, но важно было найти для него необходимую юридическую форму. Все решило то обстоятельство, что в Вискулях собрались три из четырех республик - учредителей СССР в 1922 г.: Россия, Белоруссия, Украина. Четвертой была Закавказская Федерация, которая прекратила существование в 1936 г., а все члены бывшей ЗСФСР уже вышли из состава Союза (Грузия - 9 апреля, Азербайджан - 30 августа, Армения - 21 сентября 1991 г.). Очевидно, что трое из четырех "отцов-основателей" имели право обсуждать судьбу Союза.

В итоге родилась формула соглашения, которая состояла из двух частей. Первое: государства-учредители констатируют факт "смерти" образованного ими государства - Союза ССР. Второе: Россия, Украина и Белоруссия (опять же в качестве учредителей) объявляют о создании нового объединения - Содружества Независимых Государств.

Когда, наконец, была готова согласованная "болванка" текста, ее размножили на телефаксе в трех экземплярах и эти рулоны понесли через коридор в другую комнату, где отдельно от всех находились Ельцин, Кравчук и Шушкевич. С ними в тот момент не было ни экспертов, ни советников. От президентов бумаги возвращались с вопросами, пометками, предложениями. Страницы снова исправлялись, множились - и так по несколько раз, пока не пришли к выводу - да, это и есть выход из тупика.

Затем было решено связаться с Н.А. Назарбаевым, Президентом Казахстана, попросить его срочно прилететь. Было важно опереться на поддержку этого авторитетного лидера. Однако Назарбаев, несмотря на приглашение, так и не приехал, остался в Москве, в резиденции М.С. Горбачева. Говорят, что Горбачев тогда обещал Назарбаеву пост премьер-министра СССР, вдобавок оба президента отказывались верить, что Союз, что называется, на ладан дышит.

Так и не дождавшись Президента Казахстана, Б.Н. Ельцин, Л.А. Кравчук и С.С. Шушкевич подписали Соглашение об образовании СНГ. Подписав Соглашение, решили позвонить М.С. Горбачеву и Дж. Бушу-старшему. Телефонисты "спецкоммутатора" довольно долго разыскивали хозяина Кремля, а Белый дом соединился почти сразу. В итоге часть разговора шла параллельно: Ельцин с Бушем, Шушкевич с Горбачевым.

Узнав о произошедшем, Горбачев сразу обратился к армии. Он вплоть до своей добровольной отставки 26 декабря 1991 г. обзванивал командующих округов. Но военные не откликнулись. Все это очень напоминало историю Николая II в 1917 г., когда царь из Ставки Верховного главнокомандования обратился к войскам, а военные единодушно высказались за его отречение от престола.

Как непосредственный участник декабрьских событий 1991 г., автор настоящего учебника помнит, что российская делегация возвращалась из Минска в Москву в противоречивом настроении. С одной стороны, все понимали, что удалось предотвратить развитие ситуации по "югославскому сценарию" - кровавых межнациональных военных конфликтов между частями одного государства. А ведь первые звонки этого кошмарного спектакля уже звенели тогда по всей территории страны - в Нагорном Карабахе и Приднестровье, Северной Осетии и Чечено-Ингушетии. Но в то же время было ощущение огромной, невосполнимой утраты и тревоги.

Точку в юридическом оформлении распада СССР поставили Верховные Советы России, Украины и Белоруссии, которые практически единогласно ратифицировали Соглашение об образовании Содружества Независимых Государств. Вскоре к СНГ присоединились все, кроме Прибалтийских республик и Грузии.

25 - 26 декабря 1991 г. Верховный Совет СССР юридически подтвердил факт распада Союза и проголосовал за прекращение полномочий союзных органов государственной власти.

На этом фоне в России шел процесс борьбы с центробежными тенденциями автономий. Знаменательной вехой на этом пути стал Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 г. и включенный 10 апреля 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. как ее составная часть.

Этот договор не является учредительным, так как по сути и по форме он представляет собой три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти различных субъектов Федерации ("суверенных республик в составе Российской Федерации"; "краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации"; "автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации").

Но процессы распада все-таки затронули и Россию: Татарстан и Чечня отказались подписывать Федеративный договор. И если руководство Республики Татарстан проявило политическую мудрость, подписав с органами государственной власти Российской Федерации в 1994 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий, то Чеченская Республика встала на путь вооруженного сепаратизма.

Принятие в 1993 г. новой Конституции РФ стало актом, свидетельствующим о выборе России в пользу демократии, федерализма и правового государства.

Таким образом, на протяжении российской истории можно выделить как минимум три переломных момента, когда

страна стояла перед федеративным выбором: первая четверть XIX в. (Александр I), первая четверть XX в. (советская модель федерации) и, наконец, начало 90-х годов XX в., когда появились реальные надежды на переустройство Российского государства на подлинно федеративных началах.

Природа российского федерализма

По способу образования федерации принято разделять на договорные и конституционные. Первые образуются путем заключения договора между участниками будущей федерации, вторые - путем принятия конституции нового государства.

Несмотря на условность такого деления (очень часто оба начала переплетаются - сначала декларируется образование федерации в виде договора, декларации или иного документа, а затем создается конституция, в которую декларация входит в виде составной части), дискуссии о договорной или конституционной природе Российской Федерации имеют глубокое теоретическое и прикладное значение, как для отечественной науки конституционного права, так и для всего комплекса общественных наук.

В отличие от СССР, созданного 30 декабря 1922 г. на основе Договора об образовании СССР, современная Российская Федерация носит конституционный характер.

Таким образом, закрепив конституционную природу российского федерализма, Конституция РФ 1993 г. поставила точку в возможных дискуссиях, совершенно определенно закрепив характер федеративного устройства России, и не оставила конституционно-правового аргументационного поля для разногласий по поводу природы федерации в России.

Помимо собственно правовых аргументов, причиной для довольно долгого сохранения разночтений выступали такие факторы, как преувеличение роли Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в конституировании нового российского федерализма, а также неадекватное понимание смысла и целей договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, помноженные на политические амбиции ряда представителей региональных элит.

Теоретические построения, направленные на преувеличение роли Федеративного договора 1992 г. и обоснование позиции, согласно которой принятие этого документа существенно меняет правовую природу Российской Федерации, были вызваны к жизни конкретными историческими условиями, когда ослабление центра привело к росту претензий региональных органов власти на политическую и экономическую самостоятельность вплоть до сепаратизма. Однако концепция "договорной федерации", по мнению многих экспертов, является потенциально опасной для целостности государства. Ведь из того факта, что федерация создана волей договаривающихся сторон, следует логический вывод о возможности денонсации или выхода какого-либо участника из договора. В отличие от него федеральная конституция, принятая на всенародном референдуме и являющаяся выражением воли не регионов, а граждан, не может быть отвергнута или "денонсирована" ни одним из субъектов федерации.

Федеративный договор, как уже отмечалось, не носил учредительного характера и не являлся договором об образовании нового государства. Как отмечает Б.С. Эбзеев, "строго говоря, это не "федеративный" договор, а договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, главная цель которого заключалась в рационализации государственной власти путем ее децентрализации, обеспечении условий демократического развития российской государственности при безусловном сохранении ее единства и целостности".

Как напоминает Б.С. Эбзеев, в основе Федеративного договора лежали пять принципиальных положений:

• признание в качестве субъектов Российской Федерации не только национально-государственных и национально-территориальных, но и административно-территориальных единиц "высшего звена";
• равенство конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации - национальных и территориальных;
• наличие общефедерального масштаба прав человека и признание равенства прав и свобод независимо от этнической, конфессиональной или иной принадлежности граждан на всей территории Российской Федерации;
• единство экономического, политического и конституционно-правового пространства федерации;
• сочетание единства и целостности федеративного государства с максимальной самостоятельностью составляющих его субъектов.

При этом важно помнить, что сами договоры при подписании исходили из уже существовавшей федерации, а потому не могли повлиять на ее конституционно-правовой статус. Договоры были подписаны в период "парада суверенитетов", когда республики в составе Российской Федерации принимали в одностороннем порядке декларации о своем государственном суверенитете. Но Федеративный договор, заключенный между органами власти Российской Федерации и органами власти республик, не изменил их статуса и не стал формой признания их государственного суверенитета.

Несмотря на противоречивость в практике реализации, Федеративный договор в целом (как политический документ) сыграл положительную роль в купировании центробежных тенденций начала 1990-х годов и сохранении единой Российской Федерации. Многие его положения, прежде всего о разделении предметов ведения на три группы: федеральные, совместные и предметы ведения субъектов Федерации, были восприняты новой Конституцией РФ. Но сам Федеративный договор не является составной частью новой Конституции, не имеет равнозначной с ней юридической силы. В разд. II "Заключительные и переходные положения" (п. 1) Конституции РФ указано, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям нового Основного Закона страны действуют положения Конституции РФ.

Федерация всегда балансирует на грани между излишней централизацией вплоть до унитаризма и децентрализацией вплоть до распада. Задачу согласования интересов федерации, регионов и граждан, нахождения баланса между разновекторными влияниями различных политических сил решает конституция, которая закрепляет правовое положение федерации и ее субъектов, определяет основы их взаимоотношений между собой.

Кроме того, как указывалось выше, в вопросе о природе федерации не должно сбивать с толку и развитие в середине 1990-х годов практики заключения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Как известно, договорное разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по конкретным предметам совместного ведения относится к основам конституционного строя и базируется на норме ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется наряду с Конституцией и Федеративным договором также "иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий".

Очевидно, что положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации Конституцией, Федеративным и иными договорами не изменяет существующей природы Федерации. Современная Россия имеет конституционную природу и только в рамках федеральной Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения административных границ или объема полномочий субъектов.

В связи с этим важно помнить, что согласно ч. 1 ст. 15 Конституции федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения Российской Федерации также имеют прямое действие федеральные конституционные и федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Следовательно, Конституция РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. И доминирующее значение занимает Конституция РФ, которая устанавливает именно конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу нашей Федерации.

Нельзя не отметить, что оппоненты практики договорного разграничения предметов ведения и полномочий усматривают в этих документах вместо акта, устанавливающего полномочия и ответственность различных уровней власти, некие "соглашения части и целого". Но подобных документов в правовой системе России не было и нет. Само представление о возможности заключения какого-либо договора между Российской Федерацией в целом и ее субъектом как равноправными государствами является правовым и политическим нонсенсом. Конституция РФ закрепила равноправие субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральным центром, а не их равноправие с федеративным государством, в котором они состоят.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий при всей их важности носят по отношению к Конституции РФ подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного в ней правового статуса Федерации и ее субъектов, а также как изменение принципа равноправия субъектов Федерации.

Например, Б.А. Страшун в подтверждение такой позиции пишет в своем комментарии к Постановлению Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. N 13-П: "Договоры между Российской Федерацией и ее субъектами носят не международный, а внутригосударственный характер. Они ни в коем случае не могут иметь преимущества перед Конституцией, не могут быть главным регулятором отношений между федерацией и ее субъектами. Главным регулятором таких отношений остается Конституция".

Представляется, что причиной негативного отношения к договорам является традиционное для обыденного сознания смешение понятий "равенство" и "равноправие", а также непонимание того факта, что, обладая равным объемом возможных прав, субъекты вольны реализовывать свои правовые возможности с разной степенью полноты. Последнее обстоятельство никоим образом не нарушает принципа их равноправия. Как известно, все граждане имеют право вступать в брак, но тот факт, что некоторые из граждан не реализовали это право, не делает их "менее равными" по сравнению с теми, кто создал семью.

При оценке значения договоров важно понимать, что эти документы являются не только конституционным инструментом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, но также и важнейшим инструментом развития федеративных отношений в целом, поскольку они способствуют укреплению и повышению эффективности деятельности органов государственной власти, обеспечивают согласование интересов Федерации и ее субъектов, дают возможность поиска и апробации новых экономических и правовых решений.

Тексты всех договоров, заключенных после 1995 г., включали обязательные нормы следующего содержания:

• при принятии соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нормативные правовые акты субъекта Федерации приводятся в соответствие с федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• законы и иные нормативные правовые акты субъекта Федерации, не приведенные в соответствие с федеральным законодательством, применению не подлежат;
• в случае противоречия между законами, нормативными правовыми актами субъекта Федерации и настоящим договором действуют нормы настоящего договора. Практическое значение договорного разграничения полномочий органов власти Федерации и ее субъектов по конкретным предметам совместного ведения для укрепления Федерации и развития федеративных отношений заключаются в следующем:

1. Договоры и соглашения позволяют "настраивать" единую государственную региональную политику на конкретные особенности региона, поскольку:

а) уже в процессе совместной работы над проектами договоров и соглашений федеральные и региональные власти не только определяют перечень наиболее существенных проблем региона, для решения которых требуется взаимодействие Центра и субъекта Федерации, но и вырабатывают эффективные механизмы их решения;

б) обобщение и систематизация конкретного опыта взаимодействия федерального центра и регионов в процессе подготовки и реализации договоров и соглашений помогают в разработке общефедеральных законов и иных нормативных правовых актов.

2. Договорные и согласительные процессы могут в случае необходимости помочь решать проблемы нормализации взаимоотношений сложных (так называемых "составных") субъектов Федерации.

3. Договоры позволяют постепенно готовить юридическую базу для развития процесса укрупнения субъектов Федерации.

4. В определенной степени договоры помогали разрешать и проблему "пробельности" существующего федерального законодательства. На протяжении 1996 - 1998 гг. эти акты оперативно заполняли пробелы в федеральных законах по конкретным предметам совместного ведения, а в случае принятия соответствующего федерального закона - действовали в части, ему не противоречащей, т.е. реализовывалось верховенство норм федерального закона над нормами договора.

Несколько особо, хотя и в связи с обсуждаемой проблемой, стоит вопрос о субординации федерального законодательства и договоров с субъектами Федерации. Возможно выделить как минимум три пары отношений и, соответственно, три юридические проблемы: как соотносятся Конституция РФ 1993 г. и Федеративный договор? Как соотносятся Федеративный договор и федеральный закон? Как соотносятся федеральный закон и договор о разграничении предметов ведения и полномочий?

Первая проблема, как уже показано выше, разрешена в самой Конституции РФ: Федеративный договор действует лишь в части, ей не противоречащей, что еще раз доказывает - Российская Федерация не была создана на основе добровольного согласия всех ее субъектов, а была и остается целостным и неделимым государством.

Решение второй проблемы - о соотношении Федеративного договора и федерального закона - вытекает из вышесказанного. Поскольку Федеративный договор в части, не противоречащей Конституции РФ, остается действующим, то в этой части все федеральные законы должны ему соответствовать.

Наконец, третья, наиболее сложная проблема - как соотносятся нормы федерального закона и нормы договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Рассматриваемая проблема, как известно, до 8 июля 2003 г. (т.е. до вступления в силу положений п. 9 ст. 26.7 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих

принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") вообще не выступала объектом специального внимания законодателя - ни в одном нормативном правовом акте этот вопрос разрешен не был.

Очевидно, что нормы федерального закона должны обладать приоритетом перед нормой договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Поэтому во всех подписанных в середине 1990-х годов договорах использовалась формула: "...если иное не установлено федеральным законом". В случае принятия соответствующего федерального закона по предметам совместного ведения нормы договоров, не приведенные в соответствие с ним, перестают действовать. Из этого следует, что именно договорный процесс стимулирует законодателей быстрее принимать законы в области федеративных отношений, причем принимать такие законы, которые соответствовали бы реальным требованиям жизни. В иерархии нормативных правовых актов договоры должны находиться в группе документов, подписываемых главой государства, т.е. она "ниже" федеральных законов, но выше актов правительства и иных подзаконных актов. При этом важно подчеркнуть, что договоры непосредственно основываются на Конституции РФ и регламентируют лишь одну группу отношений: разграничивают предметы ведения и полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти.

Однако, как уже указывалось выше, в дальнейшем федеральный законодатель пошел несколько иным путем. В п. 9 ст. 26.7 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплена норма, согласно которой "договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона".

Представляется, что такой подход, с учетом положений ст. 76 Конституции РФ о верховенстве законов субъектов Федерации по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, несет в себе риски дисбаланса.

Таким образом, ни заключение в 1992 г. Федеративного договора, ни развитие в 1994 - 1998 гг. договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации не изменили и не могли изменить конституционную природу Федерации в России.

Россия является конституционной Федерацией. Последнее обстоятельство доказывает и тот факт, что сама Конституция РФ 1993 г., в которой была заключена новая, федеративная модель политико-территориальной организации государства, была принята на всенародном референдуме.

Конституционные основы федеративного устройства государства в России

Конституционные основы федеративного устройства Российского государства обстоятельно и широко исследовались в отечественной правовой науке. Описывая и комментируя принципы политико-правовой природы Российской Федерации, важно понимать, какая концепция (модель) федерации "запланирована" самой Конституцией РФ? Идет ли в Конституции речь об утверждении только общих принципов, характерных для любого федеративного образования, независимо от его "национальной принадлежности", либо нормы Основного Закона содержат абрис конкретной функциональной модели? В последнем случае важно понять: является ли эта конкретная модель воспроизведением каких-либо теоретически возможных или реально существующих федеративных конструкций либо российские "отцы-основатели" изначально конструировали уникальный, не похожий на существующие в мире, отечественный вариант федерализма?

Таким образом, анализ конституционных основ федеративного устройства государства всегда преследует двоякую цель: выяснить как "волю и смысл" самой Конституции РФ относительно концепции (модели) российского федерализма, так и замысел конституционного законодателя.

Категория "конституционные основы российского федерализма" включает в себя понятия, объем которых соответствует регулируемым гл. 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя" базовым общественным отношениям, в части устройства России в качестве федеративного государства. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных основах российского федерализма занимают приоритетное место. Для определения структуры конституционных основ российского федерализма важно понять параметры, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а во-вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации Российского государства.

Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федерализма, т.е. тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма; выявляют отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали; характеризуют режим ответственности за ее осуществление.

Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения с целью регулирования в основном законе - конституции. Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма. Уже преамбула Конституции РФ содержит мощный идеологический заряд федерализма. Когда в ней говорится "мы, многонациональный народ", "мы, соединенные общей судьбой на своей земле" и выражается стремление сохранить "исторически сложившееся государственное единство", это означает, что речь идет о совокупности всех граждан, всех этносов ("наций") и всех народов субъектов Российской Федерации, выразивших в этой Конституции свое добровольное желание сохранить и развить положительные результаты исторического процесса, который привел к установлению глубоких, прочных и многообразных связей политического, экономического, социального и культурного характера между всеми названными частями Российского государства и общества.

Юридическое значение преамбулы Конституции РФ определяется двояко. С одной стороны, являясь введением в Основной Закон государства, преамбула не содержит нормативных предписаний, поэтому нередко даже при толковании конституционных норм на преамбулу не ссылаются. С другой стороны, она является составной частью официального текста Конституции РФ, которая определяет мотивы и цели принятия этого основополагающего акта. Поэтому очевидно, что преамбула должна быть учтена при толковании и при реализации как Конституции в целом, так и ее отдельных положений: ничто в тексте Основного Закона не может пониматься как противоречащее мотивам, изложенным в преамбуле. Преамбула Конституции РФ дает юридически обязательные ориентиры, помогающие пониманию, толкованию и реализации всего ее содержания в соответствии с мотивами ее создания и ее подлинным смыслом.

Как уже отмечалось, важнейшее значение имеет ст. 1 Конституции РФ, поскольку она дает определение Российской Федерации, перечисляя ее важнейшие признаки, которые затем конкретизируются в Основном Законе. Российская Федерация определяется как демократическое, федеративное, правовое государство.

Определение России как федеративного государства конкретизируется далее в конституционных положениях о суверенитете Российской Федерации, верховенстве ее Конституции и законов на всей территории России и т.д. (ст. 4), о составе равноправных субъектов Российской Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5), о единстве гражданства Российской Федерации (ст. 6), органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (ст. 11).

Важнейшими для понимания основ конституционного строя являются нормы, сформулированные в ст. 5 Конституции РФ:

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свои уставы и законодательство.
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Таким образом, в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих Федерацию образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального состава:

• республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются национально-государственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта;
• края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа);
• области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из них были и остаются автономные округа);
• города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург (Ленинград), в советском прошлом - города республиканского подчинения; а с 2014 г. - Севастополь, в советский период - самостоятельный административно-хозяйственный центр, также отнесенный с 1948 г. к категории городов республиканского подчинения) представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением;
• автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская автономная область) - национально-территориальное государственное образование, входящее в Хабаровский край;
• автономные округа (появились в 1930-е годы и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной области и являются национально-территориальными государственно-правовыми образованиями, входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав области (три округа), имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов северных территорий.

Фиксация названных форм в юридическом смысле предполагает, что субъекты Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм.

Формально различаясь, субъекты Федерации (их именной перечень приводится в ст. 65 Конституции РФ) в конституционном отношении, по сути, равнозначны. Это отражает само объединяющее их понятие "субъект Российской Федерации". Оно впервые появилось в Конституции РФ, принятой в 1993 г., и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которые при сохранении прежних государственно-правовых форм обрели новое качество, став субъектами Федерации.

В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания и др. (ст. 66 Конституции РФ).

Часть 2 ст. 5 Конституции РФ фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Федерации и в этом контексте - различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 1990-х годов. В указанном качестве республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако в отличие, к примеру, от Конституции РСФСР 1937 г. (п. "б" ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно как и обеспечение их соответствия Конституции РФ - прерогатива не законодательных органов Федерации, что предполагала Конституция РСФСР 1978 г. (п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 115), а специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ 1993 г.).

Республики имеют также свое законодательство, т.е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской Федерацией, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законодательством, органы государственной власти, государственные языки и территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн и собственную столицу.

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав - конституционный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и символы - герб, флаг, гимн.

Часть 3 ст. 5 Конституции РФ говорит о принципах и основах федеративного устройства Российской Федерации. Понятие "федеративное устройство" не употреблялось в ранее действовавших российских Конституциях, которые вместо него оперировали понятиями "государственное устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "национально-государственное устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.).

Эта конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными образованиями; в отличие от унитарного государства в федерации гарантируется большая степень разделения властей по вертикали и децентрализация.

Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ государственная целостность Российской Федерации - одна из конституционных основ федеративного устройства. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы - рубля; устанавливается верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство системы государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неотъемлемой частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительному ведению Российской Федерации; отсутствует право выхода субъектов из Российской Федерации (см. ст. ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др. Конституции РФ).

В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция РФ закрепляет также принцип единства системы государственной власти, который логически вытекает из конституционного положения о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти, соответственно федеральной и субъекта Федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают Федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

В вертикальном "срезе" единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Единство системы государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной модели взаимоотношений исполнительной и законодательной власти; ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивается за счет особого построения Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации - формируется из представителей от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции РФ); верховенства Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ); издания федеральных правовых актов, устанавливающих общие принципы организации деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ); деятельности Президента РФ как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ); осуществления федеральными органами государственной власти координационных полномочий; судебного контроля (ст. ст. 46, 125 Конституции РФ) и прокурорского надзора. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), Президент РФ наделяется правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).

Последовательная реализация принципа разделения властей по вертикали гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ). Оно осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Федеральным законом устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа федеративного устройства, то его воплощение происходит конкретно, находится в развитии во времени и в пространстве, зависит от особенностей каждого из субъектов Федерации.

Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов. Конституция РФ определяет данный принцип как общепризнанный, применительно к России, где проживает свыше 190 народов, он имеет особое значение.

Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, в частности, связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (ст. ст. 9, 17, 28, 29, 45, 68, 69 и др. Конституции РФ).

Признание равноправия народов не исключает особого отношения государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция РФ относит национальные меньшинства, малочисленные этнические общности и коренные малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий согласуются с международно-правовыми нормами (см., например, Конвенцию МОТ от 27 июня 1989 г. N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах"; Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств ETS N 157, принятую Советом Европы 1 февраля 1995 г.), что создает в конечном счете предпосылки для обеспечения равных возможностей социального развития.

Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции РФ, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип. Такое качество придается ему Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г., в соответствии с которыми "все народы имеют право на самоопределение" и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие", все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".

Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах (п. 4). Конституция РФ, следуя этому положению, допускает принятие в Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъектов Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.

Конституция РФ обеспечивает самоопределение народов в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из состава Федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., в разделе о принципе равноправного самоопределения народов указывается, что каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны.

Последняя часть ст. 5 Конституции РФ 1993 г. конкретизирует положение первой части этой статьи о равноправии субъектов Федерации. Согласно зафиксированной в ней норме все субъекты Федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, находящихся в составе области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией РФ (ч. 2 ст. 95, ст. 104, ч. ч. 2, 5 ст. 125, ст. ст. 124, 135, 136 и др.), Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами (ч. 3 ст. 11, ст. 76, ч. 3 ст. 78 и др. Конституции РФ).

Нормы гл. 2 Конституции РФ, закрепляющие права и свободы человека и гражданина, устанавливают жесткие рамки для органов государственной власти как Федерации, так и ее субъектов, очерчивая меру возможного и должного в их деятельности. Это прежде всего ст. ст. 17, 19, 26, 27, 29, а также ч. ч. 2, 3 ст. 55, ст. 64 и др. Основного Закона. В частности, Конституция РФ в императивной форме не допускает самой возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ч. ч. 2, 3 ст. 55).

Влияние федеративной природы государства самым непосредственным образом проявляется в структуре, компетенции и порядке (процедурах) деятельности федеральных органов государственной власти и, соответственно, находит отражение в нормах гл. 4 - 7 Конституции РФ. Это касается Президента России (ст. ст. 80, 83, 85, 88, 89, 93), Федерального Собрания - в особенности Совета Федерации (ст. ст. 95, 100, 101, 102, 104 - 108), Правительства РФ (ст. 114). При этом влияние федеративной природы государства на деятельность Правительства РФ более полно отражено в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

С переходом Российского государства к федеративному устройству существенные изменения произошли в конституционном регулировании судебной власти (ст. ст. 118, 124, 125, 128 Конституции РФ).

Федеративный характер государства нашел отражение в нормах Основного Закона, посвященных конституционным поправкам и пересмотру Конституции. В этот процесс органично и очень тесно включены субъекты Федерации (ст. ст. 134 - 137 Конституции РФ).

Как уже отмечалось, в ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ производится разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Главными гарантиями суверенитета и территориальной целостности, верховенства федерального законодательства является осуществление Федерацией законодательной и исполнительной деятельности в сферах общественных отношений, обеспечивающих национальную безопасность, права и свободы человека и гражданина.

В ст. 71 Конституции РФ закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения Российской Федерации. Он включает в себя сферы деятельности Российской Федерации, объекты, функции и полномочия, по которым установлена исключительная компетенция федеральных органов государственной власти (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и др.). Только эти органы вправе издавать по перечисленным в названной статье предметам ведения Российской Федерации присущие им правовые акты, осуществляя тем самым нормативное регулирование и текущее управление.

В ч. 1 ст. 76 Конституции РФ закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Поэтому впредь до принятия соответствующих законодательных актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации могут издаваться также указы Президента РФ.

В соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами, принятыми по предметам ведения Российской Федерации, Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти издают свои нормативные правовые акты.

В ст. 72 Конституции РФ приводится исчерпывающий перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации - это сферы общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено Конституцией РФ как к компетенции федеральных органов государственной власти, так и к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. Предметы совместного ведения предполагают, что Федерация и ее субъекты реализуют свои полномочия в этой сфере согласованно, с учетом интересов друг друга.

Наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленной ст. 72 Конституции РФ, является одним из признаков кооперативной модели федерализма, сущность которого состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Кроме того, полномочия Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения могут быть конкретизированы в договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не является предметом жесткой регламентации из центра. Однако ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ч. 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 5). Тем самым Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Федерации по предметам совместного ведения.

В процессе нормотворчества по предметам совместного ведения органы государственной власти Российской Федерации сосредоточены главным образом на установлении и обеспечении единства принципов регулирования соответствующих отношений на всей территории страны, тогда как в своем законодательстве субъекты Федерации конкретизируют эти общие принципы в зависимости от своих объективно сложившихся социально-экономических, природно-географических, культурных и иных особенностей. При этом законотворчество субъектов Федерации в сфере совместного ведения должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и другими положениями Конституции РФ и принятых иных федеральных правовых актов, не должно нарушать конституционное разграничение предметов ведения и полномочий, вторгаться в сферу ведения и компетенцию федерального законодателя. Субъекты Федерации также не могут устанавливать особые полномочия, порядок организации и деятельности судов, прокуроров, регулировать уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, уголовно-исполнительные аспекты, вопросы помилования и амнистии, вторгаться в сферу гражданского, федерального налогового законодательства, регулировать основы единого рынка и нарушать единство экономического пространства.

Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В случае когда федеральный законодатель не принял необходимый закон по предмету совместного ведения, до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем субъект Федерации вправе самостоятельно осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами, которые предусмотрены Конституцией РФ. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Вышеуказанные положения ст. 72 Конституции РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов условно можно разделить на следующие группы:

а) государственно-правовые институты;
б) объекты совместного ведения;
в) объекты регулирования.

Поскольку предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов конституционно закреплены без разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, то возможны правовые коллизии или иные спорные ситуации между ними по этим вопросам. Как уже отмечалось, правовое регулирование вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный правовой акт в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. Однако правовое равенство субъектов Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов Федерации и ее субъектов, и здесь ключевую роль призваны сыграть договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий. В федеративном государстве субъект Федерации обладает конституционно закрепленной самостоятельностью в законодательной и исполнительной сферах, в формировании своих органов государственной власти. Федеральным законодателем данные вопросы урегулированы в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В Российской Федерации ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73 Конституции РФ).

Предмет ведения субъекта Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения субъектов Федерации в федеральной Конституции не перечислены. Однако определение сфер их исключительного ведения системно связано со ст. ст. 5, 10, 11 (ч. ч. 2 и 3), 66 (ч. ч. 4, 5), 67 (ч. 3), 68 (ч. 2), 71 и 72, 76 (ч. ч. 4 и 5), 78 (ч. ч. 1 - 3), 125 (ч. 5), 129 (ч. 3), 136 Конституции РФ, которые определяют общие начала федеративного устройства, конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, закрепляют положения о статусе субъектов Федерации и порядке его изменения.

Конституция РФ не устанавливает закрытый перечень предметов ведения субъектов Федерации, а предоставляет субъектам возможность в соответствии с основами конституционного строя и верховенством федерального законодательства самостоятельно закреплять собственные предметы ведения.

Как показывает анализ уставов и конституций субъектов Федерации, к исключительному ведению субъектов обычно относятся следующие предметы:

а) принятие и изменение конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, контроль за их соблюдением;
б) установление системы органов государственной власти и ее формирование;
в) административно-территориальное устройство;
г) принятие и исполнение бюджета;
д) государственная собственность;
е) заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;
ж) делегирование осуществления части полномочий федеральным органам государственной власти;
з) обеспечение деятельности органов местного самоуправления;
и) представительство в федеральных органах государственной власти;
к) государственная служба в органах государственной власти субъекта Федерации;
л) регулирование социально-экономического развития;
м) установление местных налогов и сборов;
н) государственные награды и почетные звания субъекта Федерации;
о) научные и культурные связи с зарубежными странами, а также многие другие вопросы, исходя из национальных, географических, экономических и других особенностей субъектов Федерации (здесь мы не рассматриваем вопросы нарушения федерального законодательства субъектами Федерации путем включения в конституцию или устав отдельных положений, относящихся к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации).

На основании ч. ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Следовательно, федеральные органы государственной власти не вправе осуществлять правовое регулирование вопросов, не относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации.

При этом субъект Федерации вправе в случае согласия органов государственной власти Российской Федерации делегировать конкретные предметы собственного ведения в совместное ведение с Российской Федерацией на основании договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Данное положение основано на ст. 73 Конституции РФ, установившей, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Может возникнуть вопрос, почему Конституция не разделила "без остатка" все предметы ведения между федеральным центром и субъектами Федерации? В чем смысл существования ст. 72 Конституции РФ?

Представляется, что закрепление в Основном Законе страны обширного перечня предметов совместного ведения имеет исключительно важное значение для становления федерализма в России, поскольку наличие ст. 72 означает сохранение предмета для диалога и поля для взаимодействия Федерации и ее субъектов. Фактически, осуществляя взаимодействие по предметам совместного ведения, Федерация и субъекты проходят практическое обучение принципам и технологиям федерализма.

Безусловно, в ходе любого взаимодействия возможны порой очень серьезные конфликты и противоречия, вопрос в том, как использовать их энергетику. Однако идеи снизить объем конфликтных ситуаций путем сужения самого поля взаимодействия Федерации и ее субъектов являются непродуктивными и даже опасными для внутреннего единства государства. Спор, а иногда и конфликт - это прежде всего полезный сигнал для федерального центра о существовании реальной проблемы, что позволяет своевременно произвести необходимые правовые и институциональные усовершенствования в динамично развивающейся системе федеративных отношений.

Как уже отмечалось, системный анализ конституционных основ федеративного устройства государства показывает, что модель, закрепленная нормами Конституции РФ, является кооперативной. Сущность кооперативного федерализма состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия. Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленной ст. 72 Конституции РФ, а также то предпочтение, которое отдают Конституция РФ и Конституционный Суд РФ согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти.

Еще одним элементом кооперативной модели федерализма является формирование механизмов совместного осуществления государственной власти органами Федерации и ее субъектов. Это выражается путем установления различных форм реализации полномочий по предметам совместного ведения через совместное законотворчество и согласование деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, создания института представителей субъектов Федерации при Президенте и Правительстве РФ, в создании различного рода координационных структур.

Наиболее полно принципы кооперативного федерализма проявили себя в нормах Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Так, например, ч. 3 ст. 44 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" устанавливает, что "Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон".

Ранее действовавший Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" содержал специальную статью (ст. 7), которая называлась "Принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации". В ней, в частности, указывалось, что "в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, заключения договоров, соглашений согласование интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации".

Отдельная статья этого Закона была посвящена согласительным процедурам, с помощью которых должны были разрешаться споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий:

"Статья 29. Согласительные процедуры

1. Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, должны разрешаться заинтересованными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур.

2. В случае необходимости стороны договора, соглашения могут создавать согласительные комиссии.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам, связанным с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда".

Представляется, что при совершенствовании конституционно-правового регулирования федеративных отношений в новом законодательстве аналогичная практика и процедуры должны сохраняться.

Выбор кооперативной модели федерализма в качестве концепции федеративной организации государственного устройства был не случаен для России. С одной стороны, он был предопределен конкретно-историческими особенностями Российского государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на единой земле различных национальностей и культур. С другой стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 1990-х годов - конкретной расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов.

В условиях переходного периода, нестабильности правовой системы и институтов законодатель стремился "застраховать" общество, государство и политическую систему от возможностей проявления сепаратизма и процессов, ведущих к распаду государства.

Именно поэтому в конституционной модели федерализма было исключено право на сецессию, заложены значительные полномочия Президента РФ как гаранта Конституции и единства страны. Одновременно были предусмотрены правила и процедуры обеспечения условий для эффективного и цивилизованного сотрудничества Федерации и ее субъектов: намеренно закладывалось обширное поле совместных предметов ведения, создание второй (верхней) палаты парламента как инструмента и площадки согласования интересов субъектов Федерации и федерального центра, поскольку в реальной федерации составляющие ее субъекты должны быть практически включены в деятельность общего целого. Субъекты должны реально "видеть" себя в федерации - тогда рождаются необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.

Соединение идей кооперации федеральных и региональных властей с принципом равноправия субъектов Федерации, по мнению исследователей российского федерализма, "открыло новые возможности партнерства, вывело их на более высокий уровень правовой справедливости". С целью обеспечения единства государственной власти, интеграции правовых систем и укрепления правопорядка создаются не только разнообразные координационные органы федерального уровня, межрегиональные экономические ассоциации, различные совещательные структуры, куда входят представители всех ветвей и уровней власти, но и широко используются согласительные процедуры, заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти, причем не только в целях разграничения полномочий по предметам совместного ведения, но и по поводу взаимодействия в процессе их реализации.

Некоторые пессимистически настроенные политологи считают, что в России всегда будут существовать угрозы целостности страны, поскольку в ней в силу ее многонациональной и многоконфессиональной природы якобы изначально "заложен" слишком огромный, несоизмеримый с другими федерациями, центробежный потенциал. Отдельные зарубежные эксперты даже утверждают неизбежность дезинтеграции России, поскольку у нее "нет на очереди спасительной идеи, приемлемой для многоплеменного государства". Очевидна несообразность таких высказываний, поскольку ясно, что "спасительной идеей" для России во все ее переломные периоды была идея федерализма как способа находить новые силы для развития в реализации принципа "единства во множестве".

Важно также отметить, что если для развитых стран с относительно стабильной экономикой кооперативный федерализм является инструментом проведения отдельных эволюционных преобразований, то для России практическая реализация концепции кооперации Федерации и ее субъектов является почти революцией. Причем революция эта происходит главным образом в сознании людей. Но, к сожалению, перспективы ее пока не слишком обнадеживающие, поскольку в обществе растет социальное нетерпение и определенное разочарование в ценностях федеративного выбора. "Привычка к революциям", отсутствие должной конституционно-правовой культуры и недостаточное освоение гражданами ценностей федерализма ведут к тому, что, во-первых, у общества и у власти появляется стремление ускорить процесс строительства федеративного государства, максимально сократить период неопределенности, поиска компромиссов, перестать "тратить время на уговоры". В итоге возникает идея, что федеративное государство должно для защиты своих интересов все больше опираться не на компромиссы, а на элементы принуждения. Во-вторых, многовековые традиции унитарного мышления, особенно в среде государственных чиновников, мешают сегодня видеть в сфере совместного ведения поле не для конфликтов, а для взаимодействия, а в различиях позиций - не помеху, а источник развития. Поэтому все чаще звучат предложения ликвидировать предметы совместного ведения, "поделив их" между Федерацией и субъектами без остатка. А это уже угрожает самим основам федерализма.

Очевидно, что федеральному центру и регионам, государству и обществу нужно еще долго учиться по-настоящему слышать друг друга, учиться диалогу. Важно понимать, что подлинный диалог - это очень эффективная, современная технология управления, которая позволяет не только согласовать действия всех участников процесса, но и разделить ответственность за их результат. Что бы ни говорили сторонники унитарного мышления, но выбор кооперативной модели федерализма, где федеральный центр находится в постоянном взаимодействии и диалоге с активными, самостоятельными регионами, - это признак силы, а не слабости Федерации, поскольку цивилизованное решение проблем всегда требует от сторон гораздо больше мудрости и терпения, чем силовые решения.

Анализ соотношения конституционного "плана" с реальными формами правовой и институциональной реализации конституционной модели федерализма, а также исследование общего политического "вмещающего ландшафта", в котором происходит становление федеративных отношений, показывает, что главной причиной накопления негативного опыта "федерализации" и замедления темпов федеративного перехода является тот факт, что с начала 90-х годов XX в. и вплоть до настоящего времени в политической и правовой действительности идет конкурентная борьба сразу трех моделей российского федерализма. Наряду с моделью кооперативного федерализма, основные принципы которой (с учетом особенностей российского контекста) изложены в новой Конституции РФ, сосуществуют модель так называемого "параллельного федерализма" (главный признак которого - стремление к предельному сокращению, а в идеале - ликвидации, сферы совместного ведения между Федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти) и модель "унитарного федерализма".

Если модель "параллельного федерализма" в российской действительности пытались и пытаются реализовывать главным образом субъекты Федерации, которые усматривают в ней возможность создания необходимых условий для роста своей самостоятельности, повышения статуса вплоть до конфедеративных отношений с государством, то модель "унитарного федерализма" досталась федеральной власти в наследие от прежних времен. Для нее, как уже отмечалось, характерно стремление к централизации и даже унитаризму при сохранении внешних декоративных атрибутов федеративного государства.

В качестве конкретных примеров конкуренции различных моделей федерализма не только в теории, но и в практической деятельности различных субъектов политической жизни страны можно привести, скажем, позиции регионов в известном деле о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ (когда ярко проявилось представление ряда руководителей региональных властей о предметах совместного ведения как о некоей материальной ценности, подлежащей разделу); позиции значительного числа федеральных чиновников, принципиально негативно относящихся к договорной практике разграничения полномочий с субъектами Федерации. Уже упоминавшиеся предложения провести "раз и навсегда" разграничение полномочий Федерации и ее субъектов по предметам ведения, закрепленным в ст. 72 Конституции РФ, являются проявлением идей "параллельного федерализма", а тенденции к отказу от выборности глав субъектов Федерации есть не что иное, как ренессанс старых командно-административных методов "унитарного федерализма".

Собственно, именно наличие конкурирующих концепций федерализма в России является причиной хронической незавершенности ряда научных и политических дискуссий, касающихся наиболее принципиальных позиций в оценках содержания федеративного перехода, а также стратегии и тактики правовой и институциональной реализации конституционной модели федерализма. Споры о конституционной или договорной природе Федерации; асимметричности или симметричности ее устройства; делимости или неделимости государственного суверенитета; о якобы имеющем место нарушении договорами о разграничении предметов ведения и полномочий принципа равноправия субъектов; о возможности или невозможности передачи предметов исключительного ведения субъектов Федерации в совместное ведение и т.п. являются отражением того факта, что общество с недостаточным уровнем правовой, конституционной и политической культуры еще не пришло к осознанию императивности конституционной, т.е. кооперативной, модели федерализма и опасности ее искажения на практике. Поэтому поставить логическую точку во всех этих дискуссиях можно будет лишь в том случае, если их участники договорятся как минимум пользоваться единым понятийным аппаратом (в содержательном смысле) и определятся, какую все-таки модель федерализма они отстаивают.

Однако констатация наличия практической конкуренции трех моделей федерализма не снимает необходимости дать ответ на вопрос: является ли современная версия федеративного устройства неполным воплощением одной из трех моделей российского федерализма либо речь должна идти о некоей гибридной форме? В последнем случае возникает проблема изучения жизнеспособности или химеричности этой формы, которая может стать темой дальнейших исследований.

Сегодня ясно одно: страна еще не прошла "точку возврата" в своем движении к федерализму, и в настоящее время нельзя дать однозначный ответ, какая версия федерализма победила в действительности.

Несмотря на то что сегодня в федеральном центре в определенной степени возобладала психология централизма (в том числе и как реакция на попытки региональных властей в 1990-х годах "явочным порядком" присвоить некоторые полномочия федерального уровня), нельзя сказать, что именно эта модель стала или станет в ближайшее время главенствующей. Например, отдельные идеи "параллельного" федерализма сегодня перенимает центр, а субъекты Федерации, столкнувшись с попытками Федерации вернуть в политическую практику методы администрирования во взаимоотношениях с регионами, начинают открывать для себя ценности федерализма "кооперативного".

Таким образом, становление подлинно федеративных отношений в России - сложный, нелинейный динамичный процесс, в котором участвует множество субъектов на самых разных уровнях. Как уже отмечалось, концептуальные основы и принципы нового федеративного устройства страны были закреплены в Конституции РФ 1993 г. в качестве нормативной модели будущего, которое еще предстояло построить. Для успешного решения этой задачи особое значение имеет деятельность тех институтов государства, которые в силу своего конституционного статуса и полномочий способны непосредственно влиять на масштаб, темпы и качество воплощения концептуальных основ российской федеративной модели в действительность.

Сложившаяся в настоящее время ситуация делает особенно значимой роль Конституционного Суда РФ как "охранителя" и главного проводника идей кооперативного федерализма, основы которого установлены Конституцией РФ.