Общие положения прокуратуры

Основные исторические этапы становления российской прокуратуры

Закладка фундамента современной прокуратуры и начало истории прокуратуры приходится на период административно-правовых преобразований Петровской эпохи в первой четверти XVIII в. Проводя масштабное реформирование органов государственного управления, Петр I впервые в России сделал попытку внутри Сената и в губерниях, по шведскому образцу, но с учетом российских реалий, образовать органы контроля, так называемый фискалитет (1711). Фискалитет являлся особой отраслью сенатского управления. Обер-фискал (глава фискалов) состоял при Сенате, но одновременно фискалы были доверенными лицами царя. Человека на должность обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним, назначал сам царь. Компетенция фискалов была обозначена в Указе от 17 марта 1714 г.: проведывать про все, что «ко вреду государственному интересу быть может»; докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте», «не вкрадываются ли в государство шпионы», борьба со взяточничеством и казнокрадством. Сеть фискалов постоянно стала формироваться по территориальному и ведомственному принципам. Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» за ними контроль. Между тем институт фискалов так и не оправдал надежд Петра I, что подтверждается в исследованиях Т. В. Барсова и С. А. Петровского.

По мнению Н. В. Муравьева, учреждение в России прокуратуры делало излишним существование столь неудовлетворительного института как фискалитет.

Довольно интересны в данном направлении научных изысканий выводы А. Н. Филиппова, который придерживается несколько иной точки зрения. На его взгляд Петр I вовсе не ставил цель ликвидации фискалитета, заменив его прокуратурой, а лишь стремился дополнить надзор фискалов прокурорским контролем. А. Н. Филиппов пишет: «Во всяком случае прокуратура имела при Петре в тяжелых условиях тогдашней действительности помощников» в лице фискалов. «Создавая прокуратуру, Петр вовсе не думал заменять ею фискалов. Образование должности генералфискала ясно показывает желание Петра поднять институт фискалов и дать ему условия для лучшего развития при наличности прокуратуры».

Тем не менее, даже исходя из приведенных источников, можно сделать вывод, что наряду с фискалитетом возникла потребность в специальном надзорном институте, который вобрал бы в себя некоторые полномочия фискалитета, но в то же время приобрел совершенно новые черты. В результате дальнейшего выстраивания системы государственного контроля Петр I был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и ненавидим», и своим Указом от 12 января 1722 г. учредил должность генералпрокурора. Таким образом, в России был основан государственноправовой институт прокуратуры во главе с назначаемым императором генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором, охватывающий контролем государство и общество сверху донизу, что представлялось своеобразной системой фискальско-прокурорского надзора.

Органы прокуратуры создавались постепенно в различных губерниях в течение ряда лет. На прокуратуру была возложена обязанность надзора за соблюдением законов государственными органами. В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за коллегиями Сената и соблюдением законов в арестантских домах и тюрьмах.

Права и обязанности генерал-прокурора были определены указом Петра I от 27 апреля 1722 года, в котором объявлялось, что «сей чин – яко око наше и стряпчий в делах государственных». Под словом «стряпчий» понималось, что генерал-прокурор обязан заботиться о делах государственных и быть оком государя императора и его помощником была восстановлена прокуратура в рамках указа Петра I от 1722 г. Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.

В период царствования Екатерины II (1762–1796) в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. В русле регионального управления проходили изменения института прокуратуры, генералгубернаторства и наместничества. Если в XVIII в. по губернской реформе 1775 г. с переносом тяжести управления на региональный и местный уровень прокурор выступал представителем верховной власти в отдельной группе губерний, то в условиях централизации государственного управления и создания ведомств в 1800–1850-е гг. вопрос переходит в другую плоскость. Тем не менее основные проблемы распределения и деконцентрации управления оставались. Еще в «Наставлении губернаторам» Екатерины II от 21 апреля 1764 г. содержалось знаменитое положение, принципиально важное для России: «Все целое не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут. Главные же части, составляющие целое отечество наше, суть губернии...». Учреждение о губерниях 1775 г. выстраивало местное управление на двух уровнях – в губерниях и уездах – с определенным разделением государственных функций. В нем были сформулированы основные надзорные задачи и полномочия губернских прокуроров. На губернских прокуроров и подчиненных им прокуроров возлагались, в частности, такие задачи: сохранение «целости власти, установлений и интересов императорского величества»; наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал»; истребление «повсюду вредных взяток». Они наделялись правом вести надзор за законностью в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проверять соответствие законам принимаемых ими решений. В судах прокуроры были обязаны охранять интересы «лиц беспомощных», таких как глухонемые, несовершеннолетние и другие. На прокуроров, что особенно важно, возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов. В статье 404 Учреждения о губерниях было определено: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки».

В свою очередь, А. Ф. Кони подчеркивал: «Блюститель закона» и «царское око», охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав, ходатай за арестантов и наблюдатель за содержанием их «без употребления, законом запрещенных», внимательный «читатель» определений всех присутственных мест, шедших на его просмотр, возбудитель «безгласных» дел губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления».

В то же время, как пишет В. А. Томсинов, составитель и автор вступительных статей к «Законодательству императрицы Екатерины II: 1762–1782 годы», Екатерина II хорошо понимала, что одними правовыми нормами невозможно управлять обществом сколько-нибудь эффективно.

Поэтому тексты многих ее законов несли в себе не только юридическое, но также идеологическое содержание. В частности, Екатерина II в статье 12 «Генерал-Прокурорского Наказа при Комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать» заявляла: «Одним словом, вся Наука законов состоит в обращении людей к добру, в препятствовании и уменьшении зла и в отвращении той беспечности, коя последует во всем правительстве от привычки и нерадения; к чему обороной служит закон общий без изъятия лиц, невозможность избыть от повеленного в оном поспешность в наказании. В сих словах заключены те правила, из коим все прочие узаконения истекают».

При Павле I (1796–1801) функции генерал-прокурора были значительно расширены, о чем свидетельствует то, что он выступал в качестве первого лица после императора. Тем не менее, желание Павла I все «созданное Екатериной II изменить и переделать» в некоторой степени повлияло и на деятельность органов прокуратуры. Несмотря на то, что функции генерал-прокурора были резко расширены, в то же время в период правления Павла I в значительной мере были сокращены штаты органов прокуратуры. В частности, были упразднены должности стряпчих.

Безусловно, все это в некоторой степени повлияло на качество прокурорского надзора. И тем не менее следует отметить, что все же общие тенденции к определению места и роли прокурорского надзора в системе государственного управления сохранились и после царствования Павла I. В частности, в период правления Александра I (1801–1825) были восстановлены упраздненные при Павле I должности стряпчих. В то же время должность генерал-прокурора относительно недолго была самостоятельной, поскольку с проведением министерской реформы данная должность «поглощалась» постом «министра юстиции». Вследствие чего генералпрокурор утратил роль первого лица после императора.

По мнению С. В. Кодана, в новом устройстве прокурорского надзора определенную роль сыграли и проекты преобразований Сената, в которых предлагалось уменьшить роль и значение генерал-прокурора в государственном управлении. При этом в Манифесте об образовании министерств от 8 сентября 1802 г. обязанности одного лишь министра юстиции определены не были, и он до издания нового уложения должен был руководствоваться «инструкцией» генерал-прокурора. Формально юридически сложилась ситуация, при которой министр юстиции как генерал-прокурор стоял над Сенатом и осуществлял надзор за ним, а как глава одного из министерств находился под его контролем. При этом прокурорский надзор являлся направлением правительственного контроля и не выходил за пределы надзорных функций власти в целом. Следует отметить, что в результате сенатской реформы прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу, поскольку «органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении». Основным средством реагирования было принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.

Прокуроры и стряпчие определялись для «ближайшего надзора за производством дел» в Сенате, в губернских и уездных присутственных местах, а также судах. Прокурорские чины состояли: при департаментах центральных государственных учреждений и специализировались по роду дел; в губерниях и уездах наблюдали за правильным применением законов присутственными местами – судебными и административными; им принадлежало «охранение интересов казны и забота об уголовных делах безгласных и об интересах лиц беспомощных (содержащиеся под стражей, глухонемые, несовершеннолетние)». В помощь губернскому прокурору определялись губернские стряпчие, а в уезде – уездные стряпчие. Деятельность прокурора и стряпчих сводилась к присутствию в заседаниях различных учреждений, представлению заключений по делам и к просмотру журналов и постановлений всех присутственных мест, с которыми они соглашались с отметкой «читал» или опротестовывали в связи с нарушениями законов. Губернский прокурор о замеченных злоупотреблениях и беспорядках был обязан немедленно доносить губернскому начальству, а в определенных случаях и министру юстиции, которому он представлял срочные ведомости или особые, по конкретным делам, доклады. Прокурор имел право требовать к своему рассмотрению подлинные дела присутственных мест и входить во всякое время в губернские присутственные места, но не мог присутствовать при вынесении решений.

Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II (1855–1881).

Именно при нем Государственный совет Российской империи принял «Основные положения о прокуратуре» (1862), в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. В этом документе впервые прозвучали слова «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи», «Верховный надзор», которые в последующем стали основными принципами организации и деятельности прокуратуры не только в Российской империи, но и в советский и современный периоды. В «Основных положениях» закреплялись единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; осуществление прокурорами полномочий от имени всей системы прокуратуры; независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения; несменяемость прокуроров. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались (пожизненно) и освобождались указом императора. Другие нижестоящие прокуроры назначались на должность и освобождались от нее решением Генерал-прокурора Российской империи. В некоторой степени в современном российском государстве возвратились к «Основным положениям о прокуратуре». Например, прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры назначаются на должность Президентом Российской Федерации после консультаций с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Прокуроры городов и районов, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.

С принятием Судебных уставов 1864 г. прокуратура из органа надзорного типа трансформируется в основном в орган уголовного преследования. В этом отношении довольно интересны работы Б. В. Виленского и С. М. Казанцева. Например, по Уставу уголовного судопроизводства прокуроры могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, требовать дополнительного расследования, что в некоторой степени напоминает в последующем организацию деятельности советской прокуратуры. По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта. Следует в то же время иметь в виду, что закон подчинял прокурору полицейское дознание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочеталось как руководство следствием, так и надзор за законностью его решений. Хотя прокуроры и состояли при судах, но были им не подконтрольны и при рассмотрении судами уголовных дел выступали полноправными участниками судебного процесса, приносили кассационные и апелляционные протесты на незаконные и необоснованные решения судов, осуществляли надзор за исполнением приговоров и за соблюдением законности в местах отбывания наказаний.

В период царствования Александра III (1881–1894) принимаются самые активные меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс. Эти действия можно рассматривать как ответ царя на убийство своего отца – Александра II, совершенное 1 марта 1881 г., в результате чего Александр III и взошел на трон. Безусловно, все это не могло не повлиять на контрреформирование либеральной судебной реформы. В итоге планомерно ограничиваются полномочия суда присяжных, расширяется сфера коронного суда, усиливается прокурорский надзор, что постепенно превращает прокуратуру не только в карательнорепрессивный орган, но и в «оплот царских порядков и монархических законов».

Следует отметить, что отнесение царской прокуратуры к карательному органу и оплоту самодержавия было не лишено оснований. В особенности это стало особенно очевидным в период правления Николая II (1894–1917), внука монарха Александра II, при котором впервые в России была проведена либеральная судебная реформа. Выступая на заседании Государственной думы, П. А. Столыпин (Председатель Совета министров Российской империи 1906–1911) отметил, что только с октября 1905 г. по апрель 1906 г. по политическим мотивам в стране было убито 288 государственных служащих, 383 ранено. По сведениям, приведенным ученым-криминалистом Н. С. Таганцевым, за три года (1905–1908) убито 2563 должностных лица и 3616 частных лиц. Исследователь революционного террора в России с 1894 по 1917 гг. А. Гейфман указывает, что «в Российской империи примерно с 1900 по 1910 гг. революционеры организовали и привели в исполнение 23000 террористических актов. Из них значительный процент – это удачные (разумеется, с точки зрения революционеров) политические убийства: в 17000 случаев люди были убиты или ранены. Каждый день в 1907 году в среднем совершалось 18 политических убийств».

В результате по инициативе П. А. Столыпина и с благословения Николая II 1 сентября (19 августа) 1906 года в порядке междумского законодательства в соответствии со статьей 87 «Основных законов Российской империи» было принято «Положение Совета министров о военно-полевых судах». Принятие такого Положения преследовало несколько целей: вопервых, ускорение судопроизводства по делам о гражданских лицах и военнослужащих, обвиняемых не только в разбоях, убийствах, грабежах, нападениях на военных, полицейских и должностных лиц и в других тяжких преступлениях, но и, во-вторых, ускорение судопроизводства в отношении лиц, виновных в революционных выступлениях и террористических актах. В результате только в 1906–1907 годах военно-полевые суды были введены в 82 губерниях из 87, переведенных на военное положение или положение чрезвычайной охраны. Военно-полевой суд состоял из председателя и четырех членов суда, назначаемых из строевых офицеров начальником местного гарнизона (командиром порта) по приказу генералгубернатора или главнокомандующего. Предварительное следствие не проводилось, вместо него использовались материалы охранного отделения или жандармского управления. Обвинительный акт заменялся приказом о предании суду. Судебное заседание проводилось без участия в нем прокурора, защитника или свидетелей защиты, при закрытых дверях. Приговор должен был выноситься не позже чем через 48 часов и в течение 24 часов приводиться в исполнение по распоряжению начальника гарнизона.

Осужденные имели право подавать прошение о помиловании, однако военное министерство отдало распоряжение «оставлять эти просьбы без движения». В результате создания военно-полевых судов только за первые 8 месяцев своего существования они приговорили к смертной казни 1102 человека, к каторжным работам – 127 человек. Безусловно, царская прокуратура в отношении таких дел точного и единообразного исполнения законов и верховного надзора не осуществляла.

Наглядной иллюстрацией к деятельности военных судов и прокуратуры конца XIX и начала XX вв. являются слова С. И. Викторского о том, что «Правительство наше, зная отличительные свойства этих судов – быстроту производства, суровость приговоров и наказаний, признало за ними все качества суда, который лучше других, обычных, может, будто бы, оградить государство от наказуемых правонарушений в годины революционного движения, вызванного нашим переустройством общественным, и поэтому до чрезвычайности расширило их компетенцию за счет деятельности судов гражданского ведомства. В результате получились такие итоги, например, за один 1909 г. по отношению к одной смертной казни: по отчетам военных судов в этом году казнено по их приговорам 530 человек – 25 воинских чинов и 505 гражданских лиц. За предшествующий же, т. е. 1908 г., по приговорам Военно-окружных судов... казнено лиц военного ведомства за преступления воинские – 21 и за преступления общие – 27, а лиц гражданского ведомства за воинские преступления – 13 и за преступления общие – 1279, т. е. всего – 1340».

Все это свидетельствует о том, что с подъемом революционного движения усиливается роль прокуратуры как карательно-репрессивного органа, что в первую очередь и послужило причиной того, что первым же Декретом о суде от 22 ноября 1917 года прокуратура как государственный институт, была упразднена, без замены ее новой советской прокуратурой.

Однако отсутствие прокуратуры не означало, что в молодой советской республике не был организован надзор за исполнением законов. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых входили и другие функции, в частности, ВЦИК, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты, рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государственного контроля и его местные учреждения, органы ВЧК, которые в 1922 году были преобразованы в органы Главного политического управления и судебно-следственные органы.

Таким образом, функция надзора за неукоснительным исполнением законов советскими государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами оказалась рассредоточенной среди ряда органов и учреждений (ведомственный принцип), что отнюдь не способствовало единообразному пониманию законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления.

Разобщенность в работе всех перечисленных органов, отсутствие у них императивных полномочий и властно-распорядительных функций не могли обеспечить точного и единообразного исполнения законов по всей стране. Из создавшегося положения был только один выход – учреждение специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на всей территории страны.

По мысли В. И. Ленина, таким органом должна была стать государственная советская прокуратура. Принятое Положение о прокурорском надзоре в РСФСР от 28 мая 1922 г. представляло собой нормативный акт, в котором нашли отражение основные вопросы организации и деятельности прокуратуры: понятие и задачи прокурорского надзора, функция прокурора, наличие четырех отраслей прокурорского надзора с близкими к современному правовому регулированию полномочиями прокуроров. Во главе прокуратуры, в качестве прокурора республики, состоял народный комиссар юстиции. В непосредственном подчинении прокурора республики находился входящий в состав Народного комиссариата юстиции отдел прокуратуры. Согласно данному нормативному акту в непосредственном подчинении прокурора республики в каждой губернии и области РСФСР состояли прокуроры, назначаемые прокурором республики, и их помощники, между которыми распределялось исполнение возложенных на прокуратуру обязанностей. Положение о прокурорском надзоре в принципе восстанавливало российскую модель прокуратуры периода царствования Александра II.

Следует отметить, что в 1922 г. при принятии Положения о прокурорском надзоре возник довольно ожесточенный спор более всего не по вопросам формирования прокуратуры, а его подчинения. Противники самостоятельности и независимости прокуратуры активно выступали против централизации органов прокуратуры. По существу, ими предлагалось «двойное» подчинение прокуроров – центральной прокурорской власти и местным (губернским) исполнительным комитетам. Однако сторонники проекта Положения о сильной, централизованной прокуратуре получили мощную поддержку со стороны В. И. Ленина, который своим письмом в политбюро ЦК РКП(б), получившем название «О «двойном» подчинении и законности», изложил основные принципы деятельности прокуратуры.

В нем В. И. Ленин в жесткой форме предложил ЦК отвергнуть предложения о «двойном» подчинении и указал, что «надо помнить, что в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право и обязанность прокурора – передать дело на решение суда». Тем не менее некоторая уступка местным органам власти была все же сделана – прокуроры не могли обжаловать в суд незаконные решения исполнительных комитетов советских органов.

После подписания Договора об образовании Союза ССР (1922 год) возникла необходимость создания и общесоюзной системы правоохранительных органов.

В соответствии с Конституцией СССР 1924 г. при Центральном Исполнительном Комитете СССР был учрежден Верховный Суд СССР, который формально оказался частью системы исполнительнораспорядительных органов государственной власти. В составе Верховного Суда СССР были учреждены посты Прокурора Верховного Суда СССР и его заместителя, назначаемые Президиумом ЦИК Союза ССР и подотчетные его Президиуму.

Тем не менее организационная перестройка органов прокуратуры на этом не завершилась. Процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую самостоятельную систему был полностью завершен в 1933 году с принятием Постановления ЦИК и СНК СССР «Об учреждении прокуратуры Союза ССР», а с принятием Конституции СССР 1936 года были закреплены основы прокурорского надзора уже на высшем законодательном уровне. В ней были определены задачи прокуратуры, ее функции, принципы организации и деятельности, организационное построение, закреплен принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов (ст. 113). Впервые появился термин «высший надзор», повторивший, по мнению автора, термин из «Основных положений о прокуратуре» (1862) – «верховный надзор», просуществовавший до 70-х годов прошлого столетия. Все это явилось очередным важным шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре. К глубокому сожалению, приходится констатировать, что в условиях культа личности И. В. Сталина роль прокуратуры была значительно принижена.

Прокуроры вопреки конституционным установлениям и законоположениям, регулирующим прокурорский надзор, оказавшись существенно ограниченными в своих правах по пресечению беззакония и не могли противостоять допускаемым в стране грубейшим нарушениям законности, прав человека, массовым незаконным репрессиям. Нередко санкции на арест давались без достаточных на то оснований, а чаще всего аресты производились вообще без санкции прокурора. В то же время те прокурорские работники, которые пытались противостоять репрессиям, сами становились жертвой произвола и беззакония.

В годы Великой Отечественной войны деятельность прокуратуры, как и любого другого правоохранительного органа, была подчинена общей задаче – борьбе с немецко-фашистскими захватчиками. В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики, в частности, в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте.

В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 года принял закон о присвоении прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР.

Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета 24 мая 1955 года, несколько расширило и конкретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодательно закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые условия для усиления прокурорского надзора. Столь широкая компетенция прокуратуры по кругу объектов надзора создавала важные предпосылки для осуществления эффективных мероприятий по охране прав и свобод граждан от нарушений со стороны органов государства, кооперативных и иных общественных организаций и должностных лиц.

Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала и Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года, в которой значительное место было уделено расширению и обеспечению прав граждан, введена специальная глава «Государство и личность» и тем самым сделана попытка не только провозгласить, но и гарантировать провозглашаемые права.

Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних конституций нашего государства не уделяла столь большого внимания прокуратуре, как одному из государственных органов страны, сколько уделила данная Конституция СССР. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры.

Принцип независимости прокуратуры от местных органов дополняли такие важные принципы, как строгая централизация прокурорской системы и непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР – его Президиуму. Помимо этого, Конституция СССР закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР. Прокуроры союзных республик, автономных республик, краев, областей и автономных областей назначались Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик и утверждались Генеральным прокурором СССР. Согласно ст. 167 Конституции СССР устанавливался пятилетний срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижестоящих прокуроров. По Основному Закону страны организация и порядок деятельности органов прокуратуры определялись Законом о прокуратуре СССР.

В соответствии с названными положениями новой Конституции СССР 30 ноября 1979 года Верховный Совет СССР принимает Закон о прокуратуре СССР, в котором уточняется и конкретизируется порядок осуществления высшего надзора за законностью в условиях развитого социализма. Закон о прокуратуре расширил сферу прокурорского надзора, включив в нее государственные комитеты, исполнительные и распорядительные органы местных Советов. В прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик стали образовываться коллегии. Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляли высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами. Одновременно расширились полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляли надзор за тем, чтобы никто не подвергался незаконному аресту без судебного решения или санкции прокурора. Органы прокуратуры надзирали за тем, чтобы при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела. Одним из направлений деятельности органов прокуратуры стал также надзор за соблюдением законов в местах предварительного заключения и лишения свободы.

Прокурорам союзных республик предоставлялись дополнительные права в сфере надзора за исполнением законов при рассмотрении дел судами. Они получили право вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда союзной республики представления о даче судам руководящих разъяснений по вопросам применения действующего законодательства, а также отменять постановления Пленума Верховного Суда союзной республики, не соответствующие действующему законодательству. В соответствии с новым Законом прокуратура должна была не только осуществлять надзор за исполнением законов и принимать меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, но и координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Таким образом, прокуратура помимо своих надзорных функций стала выполнять и координационные функции. В связи с изменениями, внесенными в прокурорскую деятельность Законом о прокуратуре СССР, было изменено и содержание актов прокурорского реагирования.

Между тем следует отметить, что с принятием Закона о прокуратуре СССР существенно была усилена правозащитная роль прокуратуры, получившая значительное расширение в восьмидесятые годы прошлого столетия. В особенности это стало заметно с принятием 26 декабря 1990 года Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления», который существенно расширил сферу прокурорского надзора в правозащитной сфере, поскольку предметом надзора стали законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений.

С распадом СССР завершился советский этап истории российской прокуратуры. Отправным моментом начала современной прокуратуры является принятие Постановления ВС РСФСР от 24.10.1991 г. № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР». В Концепции было отмечено, что суд, прокуратура, органы следствия и дознания обнаруживают несостоятельность общих усилий по охране законности и правопорядка. В ней также была обоснована необходимость преобразования прокуратуры из многофункционального института в орган, осуществляющий лишь уголовное преследование. Между тем с опубликованием Концепции появились публикации как сторонников ограничения прокурорских функций, так и противников этих предложений. Например, одной из сторон общенадзорные функции прокуратуры предлагалось передать министерствам и ведомствам. Тем не менее, принятый 17 января 1992 года Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» сохранил основные направления прокурорской деятельности, известные в советский период деятельности прокуратуры. Он лишь существенно трансформировал роль прокурора при осуществлении уголовного и гражданского судопроизводства. К содержательным новеллам принятого закона относилось прежде всего то, что прокурорский надзор был распространен на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. По сравнению с советским периодом, на значительно высокий уровень были подняты вопросы материального и социального обеспечения прокурорских работников. Как уже указывалось выше, в основу реформирования прокуратуры были положены концептуальные идеи усиления правозащитной функции прокуратуры. В связи с этим в Законе о прокуратуре РФ (в редакции 1995 г.) было закреплено самостоятельное направление прокурорского надзора, направленного на обеспечение законности в сфере прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, с учетом мнения ряда авторов, прокурорский надзор российского государства, на наш взгляд, прошел следующие этапы:

1) досоветский (1722–1917), который можно разделить на два периода: а) период образования и становления прокуратуры; б) период развития и совершенствования прокурорского надзора Российской империи, включая период образования Временного правительства (февраль – октябрь 1917 г.).

2) советский (октябрь 1917–1991), который можно разделить на следующие периоды: а) период упразднения Декретом о суде № 1 органов прокуратуры и передачи его полномочий иным государственным органам советской власти; б) период образования и организации деятельности советской прокуратуры в системе органов юстиции (1922–1933); в) период учреждения и становления самостоятельной прокуратуры (1933) (включая военный и послевоенный периоды); г) период усиления, укрепления и повышения самостоятельности и независимости прокурорского надзора.

3) современный период развития российского прокурорского надзора, берущий свое начало с 1992 года, характеризуется следующими периодами: а) переходный период (развитие прокурорского надзора проходит при формировании системы разделения властей); б) конституционный период (с принятием Конституции РФ), в котором российской прокуратуре была посвящена специальная статья 129, включенная в главу 7 «Судебная власть». Однако определение места прокуратуры в системе государственных органов на этом не завершилось. Редакция наименования главы 7 была проведена в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», вступившим в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 г., в результате чего глава 7 получила название «Судебная власть и прокуратура». Тем самым Конституция РФ обособляет органы прокуратуры в общей системе государственных органов и одновременно обозначает некоторые ориентиры для определения их функциональных задач, что отражается в совместном участии Президента России и Совета Федерации (путем проведения консультаций) в процедуре назначения и освобождения от должности Генерального прокурора России, его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации; закреплении за Генеральным прокурором полномочия по инициированию лишения парламентского иммунитета парламентария (часть 2 статьи 98). Между тем такая новелла в конституционализации прокурорского надзора в конечном счете устраняет проблему отождествления судебной власти и прокуратуры, поскольку в ряде случаев аргумент о нахождении норм о прокуратуре в главе, посвященной судебной власти, рассматривался в качестве основания для отнесения прокуратуры именно к ней, что было крайне спорно, так как прокуратура не судебный орган и деятельность по отправлению правосудия не осуществляет.

В заключение параграфа, раскрывающего основные исторические этапы становления Российской прокуратуры следует отметить, что Указом Президента РФ от 29 декабря 1995 г. № 1329 установлен День работника прокуратуры Российской Федерации, который отмечается 12 января. Тем самым подчеркивается огромный исторический путь прокуратуры, получивший свое начало с административно-правовой реформы Петра I, и ее вклад в дело укрепления законности и правопорядка в России.

Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации

Согласно статье 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ, от 28.12.2010 г. № 404-ФЗ) полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами.

Деятельность прокуратуры Российской Федерации осуществляется также в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Теперь применять положения международных соглашений можно будет только так, чтобы они не противоречили нормам Основного закона страны.

Федеральный закон от 08.12.2020 г. № 428-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части недопущения применения правил международных договоров Российской Федерации в истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации» дополняет названные выше законы фразой о том, что «не допускается применение правил международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции России». Далее идёт пояснение, что такое противоречие можно установить в порядке, который определяет федеральный конституционный закон. Такие изменения внесены в пункт 2 части 1 статьи 7 ГК РФ («Гражданское законодательство и нормы международного права»), в часть 3 статьи 3, часть 4 статьи 13 АПК РФ («Законодательство о судопроизводстве в арбитражных судах», «Нормативные правовые акты, применяемые при рассмотрении дел»). Аналогичные поправки внесены в часть 2 статьи 1, часть 4 статьи 11 ГПК РФ («Законодательство о гражданском судопроизводстве», «Нормативные правовые акты, применяемые судом при разрешении гражданских дел»). Соответствующие изменения внесены и в КАС РФ, в котором положение о верховенстве Конституции РФ над нормами международных договоров закреплено в части 2 статьи 2, части 4 статьи 15 («Законодательство об административном судопроизводстве», «Нормативные правовые акты, применяемые при разрешении административных дел»). Положение о верховенстве Конституции РФ над нормами международных договоров закреплено и в УПК РФ в части 3 статьи 1 («Законы, определяющие порядок уголовного судопроизводства»).

Следует отметить, что верховенство Конституции РФ над международными договорами коснулись более 100 нормативно-правовых актов.

Тем не менее это не свидетельствует о том, что международные договоры будут игнорироваться нашим государством и все изменения направлены на постепенный отказ от международных обязательств. Все эти законы приняты для развития положений Конституции РФ о верховенстве Основного закона России на её территории. В тоже время в Российском государстве и его законодательстве по-прежнему отражается и проявляется уважение к основным принципам международного права. Принципиальная позиция и цель нашего государства в этой проблеме заключается в создании конституционно приемлемого механизма исполнения решений по международным договорам и обеспечения верховенства Конституции РФ на территории нашей страны.

Отсюда следует, что органы прокуратуры Российской Федерации в ходе осуществления своей надзорной деятельности должны обращать самое пристальное внимание правильному истолкованию положений международных договоров Российской Федерации при их применении на предмет их противоречия Конституции РФ.

Конституция Российской Федерации. Прежде чем перейти к изложению современного конституционного статуса прокуратуры Российской Федерации, обратимся к некоторым конституциям советского периода развития государства. В Конституции СССР 1936 года судебной системе и прокуратуре отводилась глава «Суд и прокуратура». В этой главе закреплялся статус органов правосудия и прокуратуры СССР. В частности, в соответствии с конституционными положениями на Генерального прокурора СССР возлагался высший надзор за точным исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами. Определялся порядок назначения и сроки действия полномочий на прокурорских должностях.

В Конституции СССР 1977 года данная глава стала называться несколько иначе – «Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор». О значении данной Конституции СССР в организации и деятельности органов прокуратуры страны подробно изложено в параграфе 1.1 «Основные исторические этапы становления Российской прокуратуры» данного учебного пособия. В нем же подробно изложены и основные положения принятого первого в советском государстве Закона о прокуратуре СССР. Тем не менее дополнительно к этому материалу следует отметить, что для рассмотрения наиболее важных вопросов состояния работы и деятельности органов прокуратуры Законом предусматривалось создание коллегий в Прокуратуре Союза СССР, Главной военной прокуратуре, прокуратурах союзных и автономных республик, краев, областей, городов и автономных областей. Согласно Конституции СССР 1977 года был снижен срок полномочий Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров до пяти лет.

С принятием 30 ноября 1979 года Закона о прокуратуре СССР был издан ряд Указов Президиума Верховного Совета СССР. В том числе 29 мая 1980 г. принято постановление «О структуре Прокуратуры СССР»; 28 октября 1980 г. утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР; 4 августа 1981 г. утверждено Положение о военной прокуратуре, которое отражало специфику деятельности органов военной прокуратуры, основные направления деятельности общего надзора, полномочия Главного военного прокурора и нижестоящих прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур, назначение на должность военных прокуроров и следователей военных прокуратур; 16 июня 1987 г. Указом «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР “О Прокуратуре СССР”»введены в число актов прокурорского надзора такие средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона, как предписание и предостережение. Один из этих форм прокурорского реагирования – предостережение о недопустимости нарушения закона – не только оправдал свое предназначение, а продолжает оставаться в арсенале средств прокурорского реагирования современной прокуратуры.

Конституция РФ 1993 года не относит прокуратуру к органам законодательной, исполнительной или судебной власти, а наделяет ее обособленным статусом в системе разделения и взаимодействия властей. Между тем в течение 20 лет действия Конституции РФ ученые и правоприменители активно обсуждали причины включения положений о прокуратуре в гл. 7 Конституции РФ, именуемую «Судебная власть». Существующие точки зрения о месте прокуратуры в системе государственных органов можно разделить на три позиции. Одни исследователи относят прокуратуру к четвертой (отдельной) ветви власти: надзорно-контрольной, и говорят о необходимости закрепления ее статуса в отдельной главе Конституции РФ. Другие авторы предлагают признать прокуратуру органом президентской власти. Есть мнение, что прокуратура России не относится ни к одной из трех ветвей власти в ее классическом понимании. В итоге, спустя два десятилетия с момента принятия Конституции, 5 февраля 2014 г. был принят Закон РФ о поправке к Конституции РФ № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», и глава 7 Конституции РФ получила новое, соответствующее ее содержанию название – «Судебная власть и прокуратура». Такая редакция данной главы, с одной стороны, не позволяет поставить знак равенства между судебной властью и прокуратурой, с другой – формально усиливает позицию авторов, воспринимающих прокуратуру как особый государственный орган или отдельную ветвь власти, наделенный такими полномочиями, как самостоятельность; функционирование от имени государства; выполнение свойственных только органам прокуратуры задач и функций; наделение властными полномочиями; осуществление конкретноорганизационной деятельности; обладание правовым статусом и действие на определенной территории.

Согласно Закону РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» значительно расширялись полномочия Президента РФ по назначению на должность руководителей прокурорских органов.

После принятия названных выше поправок Генеральный прокурор РФ и его заместители назначались на должность и освобождались от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначались на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Для освобождения прокуроров субъектов РФ согласование не требовалось, а лишь представление Генерального прокурора РФ Президенту РФ. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначались на должность и освобождались от должности Президентом РФ. Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначались на должность и освобождались от должности Генеральным прокурором РФ.

Президент РФ В. В. Путин 15 января 2020 года, выступая с ежегодным посланием Федеральному Собранию РФ, сказал: «Убежден, что наша страна с ее огромной территорией, сложным национальнотерриториальным устройством, многообразием культурно-исторических традиций не может нормально развиваться и, скажу больше, просто существовать стабильно в форме парламентской республики. Россия должна оставаться сильной президентской республикой». В этой части данное послание Президента РФ в некоторой степени коснулось и организации деятельности органов прокуратуры. В соответствии с Указом Президента от 3 июля 2020 года «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками» теперь статья 129 Конституции РФ изложена в следующей редакции.

1. Прокуратура Российской Федерации – единая централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. Полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом.

2. Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Прокурорам в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

3. Генеральный прокурор Российской Федерации, заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.

4. Прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуроры военных и других специализированных прокуратур, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации, назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.

5. Иные прокуроры могут назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом Российской Федерации, если такой порядок назначения на должность и освобождения от должности установлен федеральным законом.

6. Если иное не предусмотрено федеральным законом, прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.

Говоря о соотношении положений Конституции РФ и Закона о прокуратуре РФ следует отметить, что в соответствии с п. «о» статьи 71 Конституции РФ правовое регулирование статуса и деятельности прокуратуры отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации. Тем самым нормативные акты субъектов Федерации не могут регламентировать вопросы организации и деятельности прокуратуры России. До внесения поправок в Конституцию РФ пункт «л» статьи 72 относили совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатуры; нотариата и, в том числе, и прокуратуры. Данная норма была связана с тем, что назначение на должность прокуроров субъекта РФ осуществлялось лишь после согласования с органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок и процедура дачи такого согласия определялись конституциями (уставами) субъектов Федерации самостоятельно. С принятием поправок редакция пункта «л» ст. 72 Конституции РФ претерпела изменение, с исключением из этого пункта органов прокуратуры. Тем самым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утратили свое конституционное право на согласование назначения на должность прокурора субъекта РФ.

Помимо Конституции РФ, нормативно-правовые акты, составляющие правовую основу организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, могут быть классифицированы в зависимости от уровня и юридической силы: 1) международные договоры Российской Федерации. Решения межгосударственных органов, как уже указывалось выше, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации; 2) Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и федеральные законы. Однако они не исключают, более того предусматривают, возможность регулирования отдельных вопросов организации и деятельности прокуратуры нормативными актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и др.

Международные договоры. В части 2 статьи 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено положение о том, что деятельность прокуратуры Российской Федерации осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Безусловно, это указывает на то, что международные договоры являются одной из правовых основ организации и деятельности прокуратуры России.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Безусловно, отсюда следует, что по юридической силе такие международные договоры, нормы и принципы международного права выше, чем иные нормативные акты. Однако если при их истолковании они противоречат Конституции РФ, то они не подлежат исполнению в нашей стране.

В числе международно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры указывается лишь на международные договоры Российской Федерации, вместе с тем элементом правовой основы являются нормы и принципы международного права, под которыми понимаются императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.

Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.

Под международным договором Российской Федерации надлежит понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Правовая основа «сотрудничества в области оказания учреждениями юстиции правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам» государств – членов Содружества Независимых Государств предусмотрена Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. Например, одним из видов правовой помощи при непосредственном осуществлении международных договоров является выдача лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, особенность которой состоит в ее регулировании специальными международными договорами и отдельными организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ. В приказе Генеральной прокуратуры РФ от 3 июня 2020 г. № 297 «О порядке осуществления международного сотрудничества органами и организациями прокуратуры Российской Федерации» прямо указывается на взаимодействие с компетентными органами иностранных государств о выдаче лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, правовой помощи и правоохранительном содействии, с аргументацией позиции Генеральной прокуратуры РФ при рассмотрении указанных запросов. В названном приказе также ведется речь и о передаче и принятии лиц, страдающих психическими расстройствами, в отношении которых имеется решение суда о применении принудительных мер медицинского характера, правовой помощи, а также в связи с проведением проверки соблюдения запрета, установленного Федеральным законом от 07.05.2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Только в 2020 году по запросу Генеральной прокуратуры РФ экстрадированы: из Греции двое граждан для привлечения к уголовной ответственности, а также для отбывания наказания; из Франции – гражданин, признанный виновным в похищении человека; из Киргизской Республики – приговоренная к 15 годам лишения свободы и конфискации имущества за контрабанду наркотических средств. Также в рамках международного сотрудничества были выданы России лица для уголовного преследования или исполнения приговора из Кипра, Марокко, Испании, Польши и других государств.

В то же время Генеральная прокуратура РФ, выполняя обязательства по международному сотрудничеству, давала согласие на экстрадирование лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления в Чехию, Белоруссию, Турцию, Азербайджан и другие страны.

По информации Главного управления международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры РФ сотрудничество с компетентными органами иностранных государств, а также с международными органами и организациями является одним из приоритетных направлений деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В частности, Генеральная прокуратура РФ принимает активное участие в мероприятиях, проводимых по линии Организации Объединенных Наций (ООН), Совета Европы, Содружества Независимых Государств (СНГ), Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), объединения Федеративной Республики Бразилии, Российской Федерации, Республики Индии, Китайской Народной Республики и Южно-Африканской Республики (БРИКС), а также международных неправительственных организаций (Международная ассоциация прокуроров). В частности, представители Генеральной прокуратуры РФ в составе российских делегаций участвуют в работе сессий и (или) рабочих групп органов и профильных структур в комиссиях ООН по наркотическим средствам, предупреждению преступности и уголовному правосудию; конференциях государств – участников Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и Конвенции ООН против коррупции. Генеральная прокуратура РФ представлена в Совете Европы (Европейский комитет по проблемам преступности и подчиненный ему Комитет экспертов по действию европейских конвенций о сотрудничестве по уголовным делам, Консультативный совет европейских прокуроров) и других международных организациях.

Продолжается успешное международное сотрудничество Генеральной прокуратуры РФ на многосторонней основе и в рамках Координационного совета генеральных прокуроров государств – участников СНГ (КСГП).

С июля 2021 года в Закон о прокуратуре РФ включен раздел IV.1. (ст. 39.1) «Представительство и защита интересов Российской Федерации в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах). Тем самым Генеральной прокуратуре Российской Федерации предоставляется право защиты интересов Российской Федерации, кроме случаев рассмотрения споров между Российской Федерацией и иностранными государствами (за исключением споров, рассматриваемых Европейским Судом по правам человека) или международными организациями, а также споров, связанных с договорными (контрактными) обязательствами дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Российской Федерации при международных организациях, иных официальных представительств Российской Федерации и представительств федеральных органов исполнительной власти, находящихся за пределами территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено отдельными решениями Президента Российской Федерации. Помимо того, Генеральная прокуратура РФ обеспечивает представительство и защиту интересов Российской Федерации в Суде Евразийского экономического союза, Экономическом суде Содружества Независимых Государств и в соответствии со ст. 39.2 Закона о прокуратуре РФ защищает интересы Российской Федерации при рассмотрении Европейским Судом по правам человека жалоб, поданных против Российской Федерации на основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также представляет интересы Российской Федерации при рассмотрении Европейским Судом по правам человека жалоб, поданных в соответствии с пунктом 3 данной статьи Российской Федерацией в связи с нарушением другими государствами положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации». Закон о прокуратуре РФ был принят 17 января 1992 г. В дальнейшем в Закон неоднократно вносились изменения и дополнения. Очередные изменения были внесены Федеральным законом от 01.07.2021 г. № 265-ФЗ.

В Законе о прокуратуре РФ содержатся основные положения статуса прокуратуры в целом и различных составляющих ее звеньев, определяется понятие прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющей надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющей иные функции.

В Законе о прокуратуре РФ обозначены основные принципы организации и деятельности прокуратуры, функции прокуратуры, система и структура органов прокуратуры, полномочия прокуроров различных уровней по руководству подчиненными органами прокуратуры.

В самостоятельных разделах Закона содержатся нормы, характеризующие отдельные виды (отрасли и иные функции) прокурорского надзора, регулируются общие условия участия прокурора в рассмотрении дел судами.

Значительное место в Законе уделено вопросам прохождения службы в органах прокуратуры и требованиям, предъявляемым к кадрам органов и организаций прокуратуры. Закреплены ограничения, запреты и обязанности, связанные с работой в органах и учреждениях прокуратуры, а также основания для прекращения службы в органах и организациях прокуратуры.

Отдельным блоком в Законе о прокуратуре РФ рассматриваются вопросы материального, социального обеспечения и меры правовой защиты прокурорских работников.

Закон о прокуратуре РФ является базовым документом, определяющим организацию и обеспечение деятельности органов военной прокуратуры.

Федеральные законы, регламентирующие деятельность органов прокуратуры. Помимо Закона о прокуратуре РФ деятельность органов прокуратуры регламентируется также и иными федеральными законами.

В частности, процессуальное положение прокурора в уголовном, гражданском, арбитражном процессе, при производстве по делам об административных правонарушениях, регламентируется соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ (УПК РФ), Гражданским процессуальным кодексом РФ (ГПК РФ), Арбитражным процессуальным кодексом РФ (АПК РФ), Кодексом административного судопроизводства РФ (КАС РФ).

Надзорные полномочия прокурора в соответствующих сферах правоотношений регламентируются Таможенным кодексом РФ, Трудовым кодексом РФ и другими законодательными актами.

Касающиеся прокурорского надзора нормы содержатся и в федеральных законах, определяющих организацию и деятельность правоохранительных органов. К их числу относятся: Федеральные законы от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», от 3 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности», от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» и другие. В названных и иных законах воспроизводится требование Закона о прокуратуре РФ относительно осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности тех или иных государственных органов.

Задачи, полномочия и порядок деятельности прокуроров определяет и Федеральный закон от 15.07.1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Данная сфера прокурорского надзора является одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры по защите конституционных прав и законных интересов граждан, находящихся в исправительных и лечебнопрофилактических учреждениях, следственных изоляторах уголовноисполнительной системы, помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, транзитно-пересыльных пунктах при исправительных учреждениях и следственных изоляторах, содержащихся на гауптвахтах и в дисциплинарных воинских частях, а также отбывающих наказания, не связанные с изоляцией от общества.

Компетенция прокуроров закреплена также в Федеральных законах от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и др.

Нормативные акты Президента Российской Федерации, регламентирующие деятельность прокуратуры. С момента принятия Конституции РФ и до принятия соответствующих законов правовое регулирование в стране зачастую осуществлялось с помощью указов Президента РФ. Соответственно прокуроры также руководствовались указами Президента РФ, создающими правовой механизм реализации конкретных норм законов. Например, полномочия прокуроров и основные направления и формы координации ими деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Указом Президента РФ от 18.04.1996 г. № 567 (ред. от 31.12.2019 г.) «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (вместе с «Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»).

К таким нормативным актам также можно отнести Указы Президента РФ от 21.11.2012 г. № 1563 (ред. от 07.12.2020 г.) «О классных чинах прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» (вместе с Положением о порядке присвоения классных чинов прокурорским работникам органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, «Об установлении Дня работника прокуратуры Российской Федерации» от 29.12.1995 г. № 1329, «О дополнительных гарантиях и компенсациях работникам органов прокуратуры РФ, осуществляющим служебную деятельность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, и членам их семей» от 30.10.2009 г. № 1225 (с изменениями и дополнениями)и др.

Акты Генерального прокурора Российской Федерации. Для упорядочения и совершенствования организации и деятельности прокурорских органов важное значение имеют нормативные акты Генерального прокурора РФ. В соответствии со статьей 17 Закона о прокуратуре РФ Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Акты Генерального прокурора Российской Федерации относятся к категории ведомственных подзаконных нормативных актов и основываются на положениях Конституции РФ, Закона о прокуратуре РФ, других федеральных законах, положениях международных договоров Российской Федерации. В целях совершенствования порядка опубликования нормативных актов Генеральной прокуратуры РФ, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, Генеральной прокуратурой РФ издан приказ от 3 апреля 2018 г. № 189 «О порядке официального опубликования нормативных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации». К числу нормативных актов Генеральной прокуратуры РФ относятся: приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы российской прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Приказы Генеральной прокуратуры РФ, утвержденные Генеральным прокурором РФ, издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать: общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации деятельности по надзору за исполнением законов и т. д. В этой связи Генеральным прокурором Российской Федерации изданы следующие приказы, указания: от 26.08. 2019 г. № 596 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения уведомлений о распространяемой с нарушением закона информации в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет»; от 17.03.2010 г. №114 (ред. от 16.09.2020) «Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации»; от 10.10.2019 г. № 715 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением»; от 01.02.2016 г. № 67/36 (ред. от 20.05.2019 г.) «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований законов при назначении и производстве судебно-психиатрической экспертизы»; от 27.11.2007 г. № 189 (ред. от 19.08.2021 г.) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»; от 30.06.2021 г. № 376 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» и др.

Указания Генерального прокурора РФ регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Как правило, они посвящаются вопросам организации надзора за исполнением отдельных законов (например, о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др.) Нередко указания издаются на основе обобщения материалов прокурорской и судебно-следственной практики, результатов конкретных проверок.

Некоторые указания Генерального прокурора Российской Федерации по силе своей обязательности (по кругу субъектов) выходят за пределы прокурорской системы. Например, указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим дополнительного законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного расследования независимо от их ведомственной принадлежности.

Здесь имеются в виду указания не по конкретным делам, а указания более общего и принципиального характера. В качестве примера можно привести указание Генпрокуратуры России № 387/49, МВД России № 1/7985, СК России № 1/218, ФСБ России № 23, ФТС России № 266-р от 23.07.2020 г. «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях в сфере предпринимательской деятельности» или указание Генпрокуратуры России от 21.09.2018 г. № 602/27 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов при выявлении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений экстремистской направленности».

Вместе с тем следует отметить, что указания Генеральной прокуратуры РФ направлены не только на повышение эффективности и координации практической деятельности правоохранительных органов по применению законов в процессе расследования преступлений, но на совершенствование деятельности прокуратуры, повышение гарантий обеспечения законности, соблюдения прав и свобод граждан. В качестве примера можно привести Указание от 06.03.2020 г. № 137/9 «О совершенствовании работы по рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» или от 14.11.2008 г. № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики».

Распоряжения Генерального прокурора РФ связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. В качестве примера можно привести следующие действующие распоряжения. В частности, совместные распоряжения Генпрокуратуры РФ № 270/27р, МВД РФ № 1/9789, ФСБ РФ № 38 от 16.12.2008 г. «О совершенствовании работы по предупреждению и пресечению деятельности общественных и религиозных объединений по распространению идей национальной розни и религиозного экстремизма» или распоряжение Генпрокуратуры России от 19.12.2013 г. № 544/45р «О порядке предоставления органами прокуратуры отчетов о результатах рассмотрения обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту Российской Федерации, и принятых по ним мерах»; распоряжение Генпрокуратуры России от 16.05.2016 г. № 288/7р «Об организации надзора за исполнением законов межрегиональными территориальными органами федеральных государственных органов» и др.

Положения как нормативные акты, утверждаемые Генеральным прокурором РФ, регламентируют статус отдельных структурных подразделений прокуратуры. Например, структурных подразделений центрального аппарата Генпрокуратуры РФ или наиболее крупных специализированных прокуратур, а также Положение о порядке реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Также в качестве примера можно привести «Положение о правовом управлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации» (утв. Генпрокуратурой России 26.08.2019 г.) (ред. от 09.08.2021 г.); «Положение о Главном управлении по надзору за следствием Генеральной прокуратуры Российской Федерации» (утв. Генпрокуратурой России 01.03.2012 г.) и др. Как правило, такие документы в печати не публикуются, поскольку они подлежат внутреннему служебному использованию.

Инструкции, утверждаемые Генеральным прокурором РФ определяют процедуру осуществления отдельных видов деятельности. В частности, организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов, деятельности территориальных и специализированных прокуратур, порядок проведения прокурорских проверок и, помимо этого, через соответствующие инструкции регулируются многие другие вопросы прокурорской деятельности. Характерным примером тому является «Инструкция о порядке проведения служебных проверок в отношении прокурорских работников, органов и организаций прокуратуры Российской Федерации» (утв. приказом Генпрокуратуры России от 28.04.2016 г. № 255); «Инструкция о порядке прекращения (продления) службы прокурорских работников, достигших предельного возраста нахождения на службе» (утв. приказом Генпрокуратуры России от 12.10.2015 г. № 559); «Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» (утв. приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 г. № 45 (ред. от 28.09.2021 г.) и др.

Акты органов судебной власти как источник прокурорского права. Правовые акты органов судебной власти, вынесенные от имени Российской Федерации в установленной законом форме по результатам рассмотрения в конституционном, гражданском, административном или уголовном судопроизводстве, являются правовыми актами, содержащими государственно-властное предписание и исключающими правовую неопределенность. Следует отметить, что суды всех уровней не только регулируют определенные правоотношения в возникшем правовом конфликте, в пределах их интерпретационной деятельности, что в особенности характерно для Конституционного Суда РФ, судебных коллегий и Пленума Верховного Суда РФ, но и воздействуют на широкий круг правоприменителей и общественные отношения в целях единообразного понимания и применения законодательства. Например, Конституционный Суд РФ разрешая противоречия между нормативными актами, во многих случаях создает нормы права, то есть занимается правотворчеством. Данный тезис в полной мере можно отнести и к деятельности Верховного Суда РФ. Примером тому является определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11.03.2020 г. № 10-УДп20-1, в котором указывается, что «неправильное применение уголовного закона при квалификации действий виновного, и назначение ему, в связи с этим обстоятельством более мягкого наказания, является нарушением уголовного закона, искажающим саму суть правосудия и смысл судебного решения как акта правосудия». Безусловно, выводы такого определения являются обязательными для судов общей юрисдикции всех уровней.

Существенную роль в преодолении пробелов в правовом регулировании, противоречий и коллизий, существующих в действующем законодательстве, играют разъяснения Пленума ВС РФ, выступающие важнейшим средством обеспечения единства судебной практики. В качестве примера можно привести Постановление Пленума ВС РФ от 29.05.2012 г. № 9 «О судебной практике по делам о наследовании» (ред. от 23.04.2019 г.); от 27.12.2002 г. № 29 «О судебной практике по делам о краже, грабеже и разбое» (ред. от 16.05.2017 г.) и др.