Прокуратура Российской Федерации

Понятие, задачи и основные направления деятельности прокуратуры

Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами (ч. 1 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Историческая справка. Образование прокуратуры в России неразрывно связано с масштабными государственными реформами, проведенными Петром I. В его Именном Высочайшем Указе от 12 января 1722 г. провозглашалось: «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору».

Вскоре Государем был издан Указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей». Перед прокурорами ставилась задача «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах неправосудия, взяточничества и беззакония». Так произошло формирование прокурорского корпуса, а сами прокуроры стали занимать важное место в государственном аппарате.

Первым Генерал-прокурором при Правительствующем Сенате стал ближайший сподвижник Петра I — граф Павел Иванович Ягужинский.

Функции прокуроров в тот период состояли в осуществлении контроля за деятельностью центральных и местных учреждений, с последующим докладом генерал-губернатору о выявленных недостатках.

В дальнейшем прокуроры получили более широкие полномочия: следили за соблюдением интересов казны, правильностью сбора налогов, за местами содержания арестантов и осужденных уголовников.

Примерно в то же время наряду с центральной была образована и губернская прокуратура.

В губерниях и уездах на прокуроров возлагался надзор за правильным применением законов всеми государственными органами. Они участвовали в рассмотрении уголовных и казенных (гражданских) дел, проверяли соответствие законам их приговоров и постановлений, опротестовывали неправомерные судебные акты.

В 1755 г. Екатерина II своим Указом утвердила «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» — документ, оказавший существенное влияние на все дальнейшее развитие прокуратуры. Так, глава «О прокурорской и стряпческой должности» закрепила задачи и функции прокуратуры, которые стали классическими и действуют в наши дни. В документе говорилось, что губернский прокурор и губернские стряпчие «смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целость власти, установлений и интереса Императорского Величества, наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки».

«Губернскому прокурору для совета определяются губернский стряпчий уголовных дел и губернский стряпчий казенных дел и почитается, что они все трое едиными устами говорят. Никто не вправе перебивать речь прокурора и стряпчего, все должны терпеливо и в молчании выслушивать их заключения и предложения. Губернский прокурор попечение имеет о прокормлении под стражей содержащихся, и чтоб дела сих людей скорее решение получили, и они бы скорее отправлены или выпущены были: и для того губернский прокурор должен ходить чаще по тюрьмам, по крайней мере единожды в неделю, а именно: по пятницам после обеда, дабы посмотреть состояние в тюрьме содержащихся, и доходит ли до них все то, что им определено, и содержать ли их сходственно их состоянию и человеколюбию».

1802 г. ознаменовался образованием нового органа — Министерства юстиции, вследствие чего прокуратура стала его составной частью.

Министр юстиции одновременно совмещал должность Генерал-прокурора.

Судебная реформа 1864 г. проводилась в соответствии с «Основными началами судебных преобразований», установившими, что «при судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий, должны иметь товарищей».

Таким образом, на обер-прокуроров, прокуроров и их товарищей было возложено выполнение надзорных функций в судах. Прокуратура из института, осуществлявшего только надзор за исполнением законов, превратилась в орган уголовного преследования в структуре исполнительной власти. За прокуратурой сохранилось руководство расследованием преступлений и осуществление надзора за законностью его производства2. Именно в этот период были заложены основы организации прокуратуры как государственного учреждения, единоначального и независимого от влияния местных, административных и судебных органов, базирующегося при этом на жесткой иерархической дисциплине.

В подобном виде прокуратура существовала до 1917 г. После провозглашения Советской власти прокуратура, как государственный институт, была упразднена. Декретом № 1 (О суде), опубликованным 24 ноября 1917 г., Совет Народных Комиссаров — высший исполнительный орган Советской власти распустил существовавшие ранее институты судебных следователей и прокурорского надзора, а вместе с ними суды, присяжную и частную адвокатуру. Однако первые четыре года существования советской власти показали необходимость возрождения института прокуратуры.

28 мая 1922 г. ВЦИК РСФСР утвердил Положение о прокурорском надзоре, в соответствии с которым учреждалась Государственная прокуратура, во главе которой «в качестве Прокурора Республики стоит Народный Комиссар Юстиции». Воссозданная прокуратура длительное время не была самостоятельным органом, поскольку частично находилась в составе Наркомюста, а частично — при Верховном Суде.

На прокуратуру в тот период возлагалось:

• осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций, частных организаций и частных лиц и опротестование нарушений законов, постановлений и распоряжений;
• непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления;
• поддержание обвинения на суде;
• наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

С образованием Союза ССР 23 ноября 1923 г. прокуратура Российской Федерации была преобразована и получила статус общесоюзной прокурорской системы.

20 июня 1933 г. ЦИК и СНК СССР издали совместное постановление «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР», а 17 декабря 1933 г. постановлением указанного высшего органа государственной власти было утверждено «Положение о Прокуратуре Союза ССР». Поскольку Прокуратура Верховного Суда СССР была ликвидирована и одновременно вышла из состава Наркомата Юстиции, новый орган прокуратуры получил полную независимость от судебной и исполнительной власти. Вследствие этих преобразований произошло обособление органов прокуратуры, их централизация и превращение в самостоятельный институт прокурорского надзора. В систему прокуратуры, наряду с ее территориальными органами, входили военная и транспортная прокуратуры, а в 1936 г. в систему органов прокуратуры СССР были включены следственные органы.

Следующим важным этапом в развитии прокуратуры явилось принятие 24 мая 1955 г.

Положения о прокурорском надзоре в СССР, в котором были определены задачи, полномочия прокуроров, средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов в уголовном и гражданском судопроизводстве.

14 декабря 1966 г. было издано Положение о военной прокуратуре, внесшее преобразования в систему, структуру, полномочия военных прокуроров. В соответствии с Положением военная прокуратура входила в систему органов прокуратуры, была подотчетна Генеральному прокурору СССР.

30 ноября 1979 г. был принят Закон СССР «О прокуратуре СССР». В нем были закреплены основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры, определялись задачи прокуратуры. Подчеркивалось, что деятельность прокуратуры должна быть направлена на укрепление социалистической законности, правопорядка, охрану от всяких посягательств на закрепленный Конституцией СССР общественный строй государства, его экономическую и политическую систему; прокурорам предписывалось обеспечивать социально-экономические, политические и личные права и свободы граждан, провозглашенные и гарантированные Конституцией СССР и советскими законами, права и законные интересы государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.

4 августа 1981 г. было утверждено новое Положение о военной прокуратуре, внесшее коррективы в организацию и деятельность органов военной прокуратуры.

Однако придание в 70-е и 80-е гг. прокурорам дополнительных полномочий не решило всех проблем, стоящих перед прокуратурой.

После распада СССР и провозглашения Российской Федерации большинство действовавших в стране правоохранительных органов, включая прокуратуру, были сохранены. Однако цели и задачи их деятельности существенно скорректированы на реализацию основополагающего конституционного принципа, закрепленного в ст. 2 Конституции РФ, в соответствии с которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — обязанностью государства.

В стране развернулась широкомасштабная судебная реформа, концепция которой была одобрена Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 18 001–1, в котором отдельная глава была посвящена вопросам реформирования органов прокуратуры.

С учетом концептуальных положений судебной реформы 17 января 1992 г. был принят Федеральный закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202–1, действующий, с изменениями и дополнениями, до настоящего времени.

Нормативное правовое регулирование организации и деятельности российской прокуратуры определяют: Конституция РФ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы, международные договоры, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты Генерального прокурора РФ (приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции).

Деятельность прокуратуры подразделяется на прокурорский надзор (основная функция прокуратуры) и отдельные направления, по которым действуют прокуроры.

Прокурорский надзор — специфический вид государственной деятельности, осуществляемой от имени государства специально уполномоченными должностными лицами — прокурорами в различных урегулированных законом сферах правовых отношений. Действуя в пределах предоставленных полномочий, прокуроры осуществляют надзор за соблюдением различными органами и их должностными лицами Конституции РФ, исполнением правоприменителями законов, действующих на территории Российской Федерации, а также соответствием законам издаваемых ими нормативных правовых актов (табл. 14).

От иных форм социального контроля, осуществляемого другими государственными органами, прокурорский надзор отличается своим целевым назначением и специфическими правовыми средствами.

Цели прокурорского надзора — обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; защита прав и свобод человека и гражданина; защита охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Указанные цели прокуроры реализуют посредством осуществления самостоятельного обособленного вида государственной деятельности, направленной на: обеспечение соблюдения Конституции РФ, точного исполнения и единообразного применения законов на территории государства; своевременное выявление нарушений законов, причин и условий, им способствующих; установление лиц, виновных в этом, и привлечение их к установленной ответственности; принятие мер по устранению нарушений и восстановлению прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства; предупреждение нарушений законов.

Поскольку законодательство насчитывает десятки тысяч нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы деятельности общества и государства, надзорная функция прокуратуры подразделяется на отрасли.

Отрасли прокурорского надзора — законодательно закрепленные, относительно самостоятельные и в то же время находящиеся в системной взаимосвязи и взаимообусловленности отдельные части единой надзорной функции прокуратуры.

Поскольку каждая отрасль имеет обособленные предмет, объект и субъекты, постольку указанные критерии позволяют классифицировать отрасли по группам.

В соответствии с Законом о прокуратуре РФ (ч. 2 ст. 1) прокурорский надзор осуществляется по соответствующим направлениям (отраслям) (табл. 14).

Действуя по отраслям, прокуроры вступают в определенные правоотношения с должностными лицами контролируемых ими органов (объектами проверки).

В результате между прокурором, с одной стороны, и субъектом надзорной проверки, с другой, формируются прокурорско-надзорные правоотношения.

Прокурорско-надзорные правоотношения — правовые связи, возникающие между прокурором, осуществляющим свои полномочия, и субъектом прокурорского надзора. При этом участники таких правоотношений обладают субъективными правами и юридическими обязанностями.

Объекты прокурорского надзора — это органы — правоприменители, вовлеченные в сферу прокурорско-надзорных правоотношений.

Субъекты прокурорского надзора — это должностные лица, представляющие указанные органы.

Для осуществления своих функций прокуроры наделяются соответствующими полномочиями.

Полномочия прокурора — совокупность законодательно предусмотренных специальных прав и возложенных на него обязанностей, что образует правовую основу деятельности прокурора. Полномочия рассчитаны на инициативное их использование прокурорами, т. е. вне зависимости от обращений к ним заинтересованных лиц.

Различают универсальные и специальные полномочия прокурора.

Универсальные (характерные для всех отраслей надзорной деятельности) полномочия наделяют прокурора правом:

• по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей информацией о фактах нарушения закона;
• требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, определенных ФЗ «О прокуратуре»; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Помимо этого прокурор (его заместитель) по основаниям, установленным законом, уполномочен возбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегать их о недопустимости нарушения закона.

Вместе с тем, осуществляя надзор в некоторых отраслях, прокуроры наделяются дополнительными — специальными полномочиями. Например, при осуществлении надзорной проверки исполнения законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, прокурор вправе немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в таких учреждениях, либо, в нарушение закона, подвергнутого административному задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение на основании решений несудебных органов.

По результатам надзорной проверки, в целях устранения выявленных нарушений, прокуроры уполномочены применять правовые средства прокурорского надзора — письменные акты прокурорского реагирования.

Акты прокурорского реагирования — установленные ФЗ «О прокуратуре РФ» обязательные для исполнения письменные правовые документы, адресуемые прокурорами соответствующим должностным лицам в целях устранения ими нарушений в собственной деятельности. Иными словами, акты прокурорского реагирования — это форма применения прокурорами своих полномочий в отношении индивидуальных случаев выявленных нарушений закона.

Установлено несколько форм таких документов.

Протест прокурора — документ, внесенный в поднадзорный объект, с требованием отменить противоречащий закону правовой акт полностью или частично либо о приведении его в соответствие с законом.

Сфера применения протеста ограничена только правовыми актами, а его принесение направлено на оперативное устранение выявленного в таком акте правового дефекта.

Протест на противоречащий закону правовой акт прокурор (его заместитель) приносит в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (ст. 23 ФЗ «О прокуратуре»).

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом (ст. 23 ФЗ «О прокуратуре»).

Представление прокурора — комплексный акт прокурорского надзора, основанный на результатах обобщения материалов проверки и содержащий анализ выявленных правонарушений, причин и условий, им способствовавших, а также указывающий конкретных лиц, допустивших нарушение норм права.

Представление вносится прокурором (его заместителем) в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания (ст. 24 ФЗ о прокуратуре РФ).

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ (ст. 24 ФЗ «О прокуратуре»).

Постановление прокурора — письменный акт, в котором изложены правовые мотивы принятого прокурором решения о возбуждении производства об административном правонарушении.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится исходя из характера нарушения закона в сроки, установленные ст. 28.5 КоАП РФ, и должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 указанного Кодекса.

При этом закон наделяет прокурора исключительными полномочиями по возбуждению дел определенных категорий, а при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, — правом возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации (ст. 28.4 КоАП РФ).

Постановление прокурора об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента вынесения постановления об административном правонарушении (ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ).

Постановление прокурора об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения) (ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ).

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме (ст. 25 ФЗ «О прокуратуре»).

Предостережение о недопустимости нарушения закона — документ, направляемый в письменной форме в адрес соответствующего лица, при наличии сведений о готовящихся им противоправных деяниях либо готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности.

Предостережение имеет превентивный характер, нацелено на заблаговременное предупреждение лица о том, что за совершение противоправного деяния оно будет привлечено к установленной законом ответственности.

Субъектами выносимого прокурором (его заместителем) предостережения являются должностные лица, а также руководители общественных (религиозных) объединений.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре»).

Наряду с прокурорским надзором прокуратура осуществляет и некоторые другие виды деятельности. Так, прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ (ст. 2 ФЗ «О прокуратуре»).

Уголовное преследование — процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ).

Сущность уголовного преследования состоит в том, что в каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь и дознаватель принимают предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления (п. 2 ст. 21 УПК РФ).

Существуют две процессуальные формы осуществления прокурорами уголовного преследования:

- на стадии досудебного производства. Уголовное преследование в отношении подозреваемого или обвиняемого на досудебном производстве осуществляют прокурор, следователь и дознаватель.

При этом прокурор, являясь должностным лицом прокуратуры, в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществляет от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов следствия (ст. 21 УПК РФ).

При осуществлении уголовного преследования, помимо УПК РФ, прокурор руководствуется требованиями Генерального прокурора РФ, изложенными в приказах от 28.12.2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», а также от 26.01.2017 № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»;

- непосредственное участие прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства. Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ.

Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.

Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (ст. 35 ФЗ «О прокуратуре»).

Участие прокурора в рассмотрении дел судами регулируется УПК РФ, а также приказом Генерального прокурора РФ от 25 декабря 2012 г. № 465 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства».

Прокуроры участвуют в гражданском и административном судопроизводстве, а также в рассмотрении судами арбитражных дел.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (ч. 3 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре»).

Правовой основой участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и административных дел являются ГПК РФ, КАС РФ, ФЗ «О прокуратуре», иные федеральные законы, а также нормативные правовые акты Генерального прокурора РФ (см. Приказ Генерального прокурора РФ от 10 июля 2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве»).

Правовое регулирование участия прокурора в арбитражном процессе составляют АПК РФ, ФЗ «О прокуратуре», а также нормативные правовые акты Генерального прокурора РФ (см. Приказ Генерального прокурора РФ от 7 июля 2017 г. № 473 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе»).

В целях повышения эффективности борьбы с преступностью Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов и другие территориальные прокуроры, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры в пределах компетенции осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью — одна из функций Прокуратуры РФ (ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре»).

Субъекты этой деятельности — органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности, Федеральной службы охраны, Службы внешней разведки, войска Национальной гвардии, органы уголовно-исполнительной системы, таможенные органы Российской Федерации, органы Следственного комитета РФ и других правоохранительных органов.

Правовая основа деятельности прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью — Конституция, ФЗ «О прокуратуре», другие федеральные законы, в том числе ФЗ «О полиции», «О федеральной службе безопасности», «О Следственном комитете», «О внешней разведке» и др.

Прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование (ст. 9.1 ФЗ «О прокуратуре»).

При проведении антикоррупционной экспертизы прокурор руководствуется ФЗ «О прокуратуре», а также приказом Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».

Генеральная прокуратура РФ ведет государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти (ст. 51 ФЗ «О прокуратуре»).

В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (ст. 10 ФЗ «О прокуратуре»).

Прокуратура участвует в правотворческой деятельности. При установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов прокуратура вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре»).

Вопросы организации этой деятельности регулирует Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры РФ, утвержденное приказом Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 141 (в ред. приказа Генерального прокурора РФ от 06.02.2013 № 56).

Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет международное сотрудничество — прямые связи с соответствующими компетентными органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ (ст. 2 ФЗ «О прокуратуре»).

Принципы организации и деятельности прокуратуры

Принципы организации и деятельности прокуратуры — основанные на Конституции РФ и федеральных законах основные руководящие положения, определяющие место и роль прокуратуры в государственном механизме страны, организационное построение и деятельность по осуществлению возложенных на прокуратуру функций и стоящих перед органами прокуратуры задач.

Все основополагающие начала организации и деятельности прокуратуры делятся на общие и внутриорганизационные.

Общими являются принципы: законности, централизации, единства, независимости, гласности.

Законность — основополагающий принцип деятельности прокуратуры и необходимое условие реализации всех иных принципов прокурорского надзора.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Приведенное требование в полной мере относится как к субъектам прокурорского надзора, так и ко всем без исключения органам прокуратуры и прокурорским работникам. Противопоставление законности и целесообразности недопустимо, поскольку именно в законах проявляется высшая целесообразность.

Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что прокуроры обязаны действовать исключительно в пределах определенных законом полномочий, каждое требование прокурора, каждый исходящий от него правовой акт должны основываться на законе и выполняться в формах, предусмотренных законом.

Централизация — основной организационный принцип построения органов прокуратуры и отношений внутри прокурорской системы (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Согласно этому принципу прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и организаций прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются (п. 2, 3 ст. 11 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Прокурор субъекта Российской Федерации назначается на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектом Российской Федерации в порядке, установленном субъектом Российской Федерации (ст. 15.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Прокуроры городов и районов, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры (далее — прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры) назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ (ст. 16.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Вышестоящий прокурор наделен полномочиями давать нижестоящим прокурорам обязательные к исполнению указания и поручения, контролировать их исполнение. Он наделен правом отменять нормативные акты, изданные нижестоящим прокурором. Вышестоящий прокурор несет ответственность перед Генеральным прокурором РФ за положение дел и состояние работы, как в возглавляемой им прокуратуре, так и в нижестоящих прокуратурах.

Единство — выражается прежде всего в том, что как территориальные, так и специализированные прокуратуры организационно входят в единую систему органов прокуратуры.

Прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ст. 4 ФЗ «О прокуратуре»).

Кроме того, этот принцип означает единство правового поля прокурорского надзора, общность целей, задач, правовых средств и методов осуществления надзора в стране. Этот принцип также находит свое выражение в установлении на уровне ФЗ «О прокуратуре РФ» единства статуса прокурорских работников, единого срока полномочий для прокуроров каждого звена.

Независимость означает, что прокуроры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами (п. 2 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре»).

Гласность — организационный принцип деятельности прокуратуры, в соответствии с которым органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (п. 1 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Реализация принципа гласности организационно обеспечивается созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений, отвечающих за связь со средствами массовой информации.

Система и организационная структура органов прокуратуры Российской Федерации

Прокуратура РФ представлена в виде независимой и самостоятельной системы — совокупности органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории, а также выполняющих иные функции, возложенные на органы прокуратуры федеральным законом (схема 16).

Прокурорская система — упорядоченное построение прокурорских органов различных уровней и компетенции, объединенных единой подчиненностью, общностью целей и задач, приемов и способов их достижения.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и организаций прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается.

Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ. Генеральный прокурор и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации РФ по представлению Президента РФ.

В соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации в республиках, краях, областях, городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе и в автономных образованиях учреждены и действуют прокуратуры субъектов Российской Федерации — нижестоящее по отношению к Генеральной прокуратуре РФ звено. Они являются территориальными органами прокуратуры.

Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов РФ освобождаются от должности Президентом РФ.

В субъектах Российской Федерации действуют прокуратуры городов и районов, прокуроры которых назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ.

Следует отметить, что в одних субъектах Российской Федерации действуют только территориальные прокуратуры городов и районов, в других (главным образом с небольшой численностью населения) созданы межрайонные прокуратуры, осуществляющие свои полномочия на территории нескольких районов.

В крупных городах с районным делением наряду с прокуратурой города созданы и действуют прокуратуры районов (межрайонные прокуратуры), также входящие в систему территориальных прокуратур.

Составной частью прокуратуры Российской Федерации является военная прокуратура (схема 17), которая относится к специализированным, но в силу того, что она имеет свою автономную систему, которая замыкается непосредственно на заместителя Генерального прокурора РФ — Главного военного прокурора, а также ввиду специфики сферы надзора и статуса военных прокуроров, ее особо выделяют из общего перечня специализированных прокуратур.

Систему органов военной прокуратуры возглавляет Главный военный прокурор — заместитель Генерального прокурора Российской Федерации.

Он обеспечивает выполнение военными прокурорами возложенных на них задач по осуществлению от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, где законом предусмотрено прохождение военной службы. Надзорная компетенция органов военной прокуратуры распространяется на органы военного управления, воинские части, учреждения, военные комиссариаты, военно-учебные заведения, предприятия, организации и учреждения Министерства обороны РФ, органы и подразделения Федеральной службы безопасности, войска Национальной гвардии, Федеральной службы охраны, Службы внешней разведки, а также на воинские формирования других министерств и ведомств. В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры, а также за пределами Российской Федерации, где в соответствии с международными договорами находятся войска Российской Федерации, на военных прокуроров могут возлагаться надзорные функции (ст. 46 ФЗ о прокуратуре РФ)

Наряду с военной прокуратурой в системе органов прокуратуры Российской Федерации функционируют другие специализированные прокуратуры, к которым относятся транспортные; природоохранные; прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, а также следственных изоляторах; прокуратуры в закрытых административно-территориальных образованиях и на особо режимных объектах. Их создание обусловлено необходимостью осуществления функций прокуратуры в специфических сферах правовых отношений, не зависящих от административно-территориального деления страны.

Специализированные прокуратуры Российской Федерации — выделенная по принципу специализации неотъемлемая часть единой федеральной централизованной системы государственных органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, в строго определенной сфере.

Деятельность специализированных прокуратур основана на общих для органов прокуратуры принципах; они руководствуются теми же законами, что и территориальные прокуратуры; перед ними стоят общие для всех органов прокуратуры задачи; они используют те же средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. Однако в их системно-структурном построении, а также в объектах и предмете надзора за исполнением законов есть некоторые особенности и свойственная им специфика.

Транспортные прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов администрациями предприятий и учреждений железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта по вопросам безопасности движения, соблюдения прав человека и гражданина, а также органами таможни и внутренних дел на транспорте.

Природоохранные прокуратуры призваны обеспечить надзор за единообразным исполнением законов, направленных на охрану окружающей среды. Цель прокурорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства — выявление нарушений экологического законодательства, допускаемых как юридическими, так и физическими лицами; установление обстоятельств, способствующих этим нарушениям и принятие мер к их устранению, принятие мер по привлечению к установленной законами ответственности лиц, допустивших нарушения природоохранительного законодательства; предупреждение нарушений природоохранительного законодательства. Природоохранная деятельность органов прокуратуры предусматривает надзор за исполнением международных обязательств России по охране биоресурсов морей, мигрирующих видов животных, борьбы с трансграничным загрязнением атмосферного воздуха, а также по гармонизации юридико-технических мер по возмещению вреда, причиненного воздействием на природную среду.

Прокуратуры по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемых судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу созданы в отдельных регионах в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Эти прокуратуры осуществляют свои полномочия на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам субъекта РФ.

В закрытых административно-территориальных образованиях, на особо режимных объектах и в специальных воинских формированиях надзор за исполнением законов осуществляют специализированные прокуратуры — прокуратуры ЗАТО. Это обусловлено спецификой оборонного промышленного комплекса Российской Федерации, предприятия и объекты которого расположены на территории нескольких субъектов Российской Федерации либо за пределами страны.

Управление в органах прокуратуры

Генеральный прокурор РФ руководит деятельностью всей системы прокуратуры Российской Федерации. Он издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников. Генеральный прокурор Российской Федерации несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры.

Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и организаций прокуратуры.

В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ, а также действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с деятельностью органов прокуратуры.

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений), в том числе, например, главные управления: организационно-аналитическое; кадров; по надзору за исполнением федерального законодательства; по надзору за следствием и др. Среди управлений можно выделить управления: по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере; по надзору за расследованием особо важных дел; по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью; по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму; по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе; по взаимодействию со средствами массовой информации и другие.

Особое место в структуре Генеральной прокуратуры РФ отводится управлениям Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах — Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Уральском, Сибирском, Дальневосточном, Южном и Северо-Кавказском, которые являются самостоятельными структурными подразделениями, находящимися непосредственно в центрах соответствующих федеральных округов. Компетенция указанных управлений не ограничивается каким-либо одним конкретным направлением деятельности и осуществляется по широкому кругу вопросов.

Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах не подменяют другие подразделения Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры субъектов Российской Федерации. Управления в федеральных округах возглавляют начальники управлений — старшие помощники Генерального прокурора РФ (схема 18).

Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управлений Генеральной прокуратуры РФ являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов управлений — помощниками Генерального прокурора Российской Федерации.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации создаются и функционируют управления и отделы по направлениям деятельности органов прокуратуры, которые возглавляют их начальники — старшие помощники и помощники прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации. Им подчиняются старшие прокуроры и прокуроры отделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации руководят деятельностью прокуратур городов и районов, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками.

Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры.

В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров.

По решению Генерального прокурора Российской Федерации в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.

Служба в органах прокуратуры и правовой статус прокурорских работников

Служба в органах и учреждениях прокуратуры является федеральной государственной службой (табл. 15).

Прокурорами могут быть только граждане России, имеющие высшее юридическое образование, полученное в учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

На должности помощников прокуроров прокуратур городов, районов, приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в учреждениях высшего профессионального образования и окончившие третий курс указанного высшего учебного заведения.

На прокурорских работников распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О противодействии коррупции». Лица, претендующие на замещение прокурорских должностей, представляют сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Лицам, впервые принимаемым на службу в органы прокуратуры, в целях проверки их соответствия занимаемой должности может устанавливаться испытание на срок до 6 месяцев. Продолжительность испытания определяется руководителем соответствующего органа прокуратуры по соглашению с лицом, принимаемым на службу.

Лицо, впервые назначаемое на должность прокурора, принимает Присягу прокурора: «Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь: свято соблюдать Конституцию РФ, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления; непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора; активно защищать интересы личности, общества и государства; чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей; строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну; постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры. Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры» (ст. 40.4 ФЗ «О прокуратуре РФ).

Прокурорам, научным и педагогическим работникам в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы пожизненно присваиваются классные чины, порядок присвоения которых определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом РФ.

Для определения соответствия занимаемой должности и в целях повышения квалификации прокурорских работников, укрепления служебной дисциплины проводится их аттестация.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорских работников, руководители органов и организаций прокуратуры имеют право налагать на них дисциплинарные взыскания, виды которых и порядок их наложения установлены ФЗ «О прокуратуре РФ».

Служба в органах и учреждениях прокуратуры прекращается при увольнении прокурорского работника. Помимо оснований, предусмотренных законодательством РФ о труде, прокурорский работник может быть уволен в связи с выходом в отставку и по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры в случаях: достижения прокурорским работником предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры; прекращения гражданства РФ; нарушения Присяги прокурора, а также совершения проступков, порочащих честь прокурорского работника; несоблюдения ограничений, связанных со службой в органах прокуратуры; разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.

Предельный возраст нахождения прокурорских работников (за исключением научных и педагогических работников) на службе в органах и организациях прокуратуры — 65 лет. Решением соответствующего органа или организации прокуратуры допускается продление срока нахождения на службе работников, достигших предельного возраста. Однократное продление срока допускается не более чем до 70 лет (ст. 43 ФЗ о прокуратуре РФ).

Прокуроры имеют право на выход в отставку. Отставка Генерального прокурора Российской Федерации, его первого заместителя и заместителей признается принятой после принятия решения об этом Советом Федерации Федерального Собрания РФ, а прокуроров субъекта РФ и приравненных к ним прокуроров, а также прокуроров городов и районов признается принятой после принятия решения об этом Генеральным прокурором РФ.

Денежное содержание прокурорских работников состоит из должностного оклада; доплат за классный чин, за выслугу лет, за особые условия службы, за сложность, напряженность и высокие достижения по службе; процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, за почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации»; премий по итогам службы за квартал и год; других выплат, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пенсионное обеспечение прокуроров, научных и педагогических работников и членов их семей осуществляется применительно к условиям, нормам и порядку, которые установлены законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и членов их семей (ст. 44 ФЗ о прокуратуре РФ).