Права человека (Бадальянц Ю.С., 2004)

Юридический механизм защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации

Судебная система защиты прав человека и гражданина

Конституция РФ устанавливает, что правосудие в Российской Федерации может осуществляться только судами. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя судебные функции. Не допускается создание чрезвычайных, шариатских судов, «троек», осуществление самосуда по мотиву кровной мести и т.п.

Судебная защита прав человека - совокупность материальных и процессуальных прав любого физического лица (независимо от каких-либо различий по признакам государственной, социальной, половой, расовой, национальной, языковой или политической принадлежности либо происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, места рождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств), обеспечивающих восстановление нарушенных прав либо предотвращение неправомерного применения правовых норм посредством обращения в суды.

Правосудие - это деятельность суда, осуществляемая в предусмотренном процессуальным законом порядке и заключается в рассмотрении и разрешении конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм гражданского, уголовного, административного и иных отраслей права.

Но применение этого способа защиты возможно лишь тогда, когда суду обеспечена реальная независимость, когда он принимает решения только на основе рассмотрения доказательств, по убеждению, по совести и полностью огражден от всякого давления извне, особенно со стороны властных структур. В этих условиях суд становится надежным гарантом прав и свобод личности в конфликтных отношениях, возникающих между гражданином и государством.

В цивилизованном обществе суду принадлежит центральное место во всей правовой системе. Именно суд олицетворяет подлинное право, истинную справедливость. Чем выше роль, авторитет суда и правосудия в целом, чем большей самостоятельностью и независимостью обладает суд во взаимоотношении с представительными органами и органами управления, тем выше в стране уровень законности и демократии, тем надежнее защищены от возможных посягательств права и свободы граждан.

С сожалением приходится констатировать, что в Российской Федерации роль суда как гаранта прав личности пока еще крайне низкая. Мы уже привыкли: что ни газета, то судебная драма. Нет смысла пересказывать варианты судебных ошибок - их бесконечно много. Вопрос в другом: как быстрее избавиться от этого социально опасного зла, творимого под видом правосудия? Почему суд не замечает явного брака в работе следователя и прокурора?

Причин тому много. Из-за культивировавшегося советской властью пренебрежения к регулирующим возможностям права, подмены юридических актов волевыми решениями, голым администрированием суд изначально оказался низведенным до уровня обычного управленческого учреждения.

Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ч.1 ст.46). Местоимение «каждому» означает, что право на защиту обеспечивается любому лицу: работающему в государственном, общественном, частном, смешанном или ином предприятии, нигде не работающему, пенсионеру, военнослужащему, студенту, школьнику, дееспособному либо находящемуся под опекой или попечительством (в таких случаях действует представитель) и т.д. Это право гарантируется не только гражданину, но и иностранцу, а также лицу без гражданства. Причем защите подлежат любые права и свободы, в каком бы документе они ни были закреплены - в Конституции, отраслевом законодательстве, других нормативных или индивидуальных правовых актах.

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением реализации политических прав и выполнения воинских обязанностей. Все лица, находящиеся на территории Российской Федерации вправе обращаться как в российский суды, так и в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Более десяти лет проводится судебная реформа, которая предусматривает:

а) создание независимой судебной власти, способной эффективно защищать права и свободы человека и гражданина;
б) отправление правосудия на основе принципа состязательности и равноправия сторон, освобождение суда от выполнения несвойственных для него функций;
в) участие граждан в отправлении правосудия в качестве присяжных заседателей;
г) усиление судебного контроля на стадии предварительного следствия;
д) расширение доступа к правосудию;
е) обеспечение граждан квалифицированной юридической помощью.

За прошедшие годы приняты определенные меры по утверждению судебной власти как самостоятельной, независимой и сильной ветви государственной власти. Вступили в силу такие новые законы, как «О судебной системе Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации», «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве», «О мировых судьях в Российской Федерации», Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации».

Принят также ряд существенных дополнений и изменений в действующие Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный кодекс, а также постановлений Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, направленных на усиление судебной защиты конституционных прав человека и гражданина, расширение возможностей доступа граждан к правосудию.

Важным шагом в создании механизмов защиты прав человека в России стал Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. Он устранил существовавшую ранее дискриминацию и закрепил право каждого на судебную защиту прав и свобод.

В последние годы принят ряд новых нормативных актов, обеспечивающих защиту прав и свобод человека. Однако, правовая база, обеспечивающая в полной мере отправление правосудия в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, еще не создана. Затягивается принятие базовых для правосудия законов о судах общей юрисдикции, о народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции, об адвокатуре, о государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству, о ювенальной юстиции и т.д.

Острой продолжает оставаться проблема своевременного рассмотрения судами уголовных и гражданских дел. По оценкам Верховного Суда РФ, каждое пятое уголовное дело и каждое шестое гражданское дело рассматривается с нарушением процессуальных сроков, чем грубо нарушаются права человека и гражданина, предусмотренные Конституцией Российской Федераций, общепризнанными принципами и нормами международного права.

Граждане редко обращаются в суды, боясь волокиты и бюрократизма, почти не надеясь добиться там истины. Судьи неправомерно отказывают в принятии исковых заявлений. Сроки исполнения судебных решений повсеместно нарушаются, система судебных приставов работает неудовлетворительно, особенно в части возмещения гражданам причиненного ущерба.

Однако осуществлению правосудия в соответствии с законом препятствуют объективные факторы. Судебная система испытывает острый недостаток в кадрах, отсутствует необходимое количество народных заседателей. Упростить процедуру рассмотрения дел и разгрузить суды могли бы мировые судьи, однако закон «О мировых судьях в Российской Федерации» по сути дела не работает.

Финансирование судов оставляет желать лучшего. В судах отключаются телефоны, отопление, электроэнергия, нет средств на оплату почтовых расходов, возмещение расходов, понесенных участниками судебного процесса. Здания и оборудование большинства судов находятся в аварийном состоянии, не приспособлены к отправлению правосудия.

Недостаточность финансирования ведет к прямой зависимости судей от органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Существуют большие претензии как к качеству работы судей, так и к их моральному облику. Ошибки, допускаемые судами при применении материального и процессуального законодательства, влекут пересмотр и отмену соответственно 15% уголовных дел и около 30% гражданских дел.

Государство не выполняет взятых на себя обязательств по обеспечению конституционного права каждого на квалифицированную юридическую помощь, оказание бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.

Таким образом, судебную защиту прав человека в России не следует идеализировать, но и пренебрегать ей тоже не стоит. Несмотря на все недостатки, судебная система защиты прав и свобод человека посредством правовых средств является наиболее эффективным механизмом восстановления нарушенных прав. Судебная система представляет собой основную структуру для защиты прав человека на национальном уровне.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.96 №1-ФКЗ судебную систему Российской Федерации составляют федеральные суды. Конституционные суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации.

К федеральным судам относятся:

Конституционный Суд Российской Федерации (по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан, по проверке запросов судов о конституционности законов, применяемых в конкретных делах);

Система федеральных судов общей юрисдикции:

Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные (по делам о воинских преступлениях, дисциплинарных проступках и по гражданским делам, отнесенным к их компетенции) и специализированные суды;

Система федеральных арбитражных судов:

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации (по делам о защите нарушенных или оспариваемых прав граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности).

К судам Российской Федерации относятся:

конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.

Теперь о Верховном суде Российской Федерации.

Согласно Конституции РФ (ст.126) Верховный суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным делам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Верховный Суд РФ осуществляет судебную юрисдикцию на всей территории России; является окончательной судебной инстанцией по всем делам, отнесенным к его компетенции; вправе проверить в порядке надзора любое решение нижестоящего суда, включая военные и специализированные суды, по любому делу; направляет судебную практику, давая разъяснения по вопросам применения законодательства; обладает правом законодательной инициативы; выносит заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления.

Верховный Суд РФ может изъять любое гражданское дело из нижестоящего суда и принять его к своему производству в качестве суда первой инстанции. Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции в порядке гражданского судопроизводства следующие дела: об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан; постановлений о прекращении полномочий судьи; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских и международных общественных объединений; об оспаривании решений и действий Центральной избирательной комиссии по подготовке и проведению референдума, выборов Президента РФ и депутатов Федерального Собрания; по решению споров между органами государственной власти.

Верховному Суду РФ подсудны уголовные дела, отнесенные к его подсудности федеральным законом, а также дела особой сложности или особого общественного значения, которые он вправе принять к своему производству по собственной инициативе либо по инициативе Генерального прокурора РФ при наличие ходатайства обвиняемого.

По сложившейся практике уголовное дело, по которому вынесен смертный приговор, истребуется Верховным Судом РФ для проверки в порядке надзора даже при отсутствии жалобы осужденного.

Согласно Инструкции по делопроизводству в Верховном суде Российской Федерации от 18 ноября 1996 г. в суде ведется прием граждан, обжалующих вступившие в законную силу судебные решения. Запись граждан на прием проводят заместитель начальника отдела приема граждан и старший консультант. Они же разъясняют порядок обжалования судебных постановлений и какой государственный орган полномочен разрешить их жалобу. Прием проводят судьи.

Если на личном приеме ставятся вопросы, которые не относятся к компетенции Суда или они не могут быть разрешены принимающим, то посетителю дается разъяснение, куда ему следует обратиться.

Жалобы от граждан принимаются под расписку с приложением надлежаще оформленных судебных материалов:

  • копии решения (приговора, определения) суда первой инстанции;
  • копии кассационного определения;
  • ответов на жалобы, поданные в надзорном порядке;
  • доверенности по гражданскому делу, если лицо не участвует в деле.

Если заявитель не имеет при себе необходимых документов, ему разъясняют порядок их получения. В случае, когда гражданин лишен возможности собрать необходимые документы, ему предлагается оставить жалобу в Суде для принятия решения по жалобе без личного приема.

Письменные ответы о принятом решении по жалобам вручаются в день приема. В случае оставления жалобы без удовлетворения, приложенные к ней документы возвращаются заявителям.

Надлежаще оформленные надзорные производства по жалобам, рассмотренным на личном примере, в трехдневный срок передаются в соответствующий судебный состав, секретариат Президиума или в отдел проверки судебных решений в порядке надзора.

Государственные институты несудебной защиты прав человека и гражданина

В соответствии с рекомендациями международных организаций в последние годы повышенное внимание уделяется развитию несудебной защиты прав человека как на международном, так и национальном уровне. Институты несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина призваны дополнить существующие механизмы судебной защиты.

Национальная система несудебных государственных институтов, призванных защищать права человека и гражданина в Российской Федерации состоит из нескольких звеньев: Законодательные собрания (депутатский корпус), органы исполнительной власти, министерства, ведомства, Уполномоченный по правам человека в РФ и субъектах Российской федерации, Прокуратура Российской Федерации, Комиссии по правам человека при Президенте РФ, в субъектах Российской Федерации и т.д.

Основная функция депутата законодательных собраний разных уровней представительных органов – это участие в законотворческом процессе. Являясь представителем и выразителем интересов избирателей, он должен постоянно поддерживать с ними связь и выражать их интересы. Это определено Федеральным Законом от 08.05.94 № 3-ФЗ (в редакции от 5 июля 1999г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

В соответствии с Законом депутат ведет прием граждан, рассматривает обращения избирателей, вносит предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественных объединений.

Депутат вправе обратиться к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.

Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (см. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 01 98 №2134-11 ГД с изменениями на 19 января 2000 года) депутат Государственной Думы отвечает на письма избирателей, изучает поступившие от них предложения и жалобы, осуществляет их прием в своем избирательном округе или в регионе.

В период заседаний Государственной Думы формой работы депутатов Государственной Думы с избирателями является, прежде всего, рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по которым депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные федеральным законодательством о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.

Депутат вправе направить запрос в различные органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации по вопросам входящим в их компетенцию. Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной согласованный с инициатором запроса срок.

Однако Закон ограничивает правомочия депутатов и не допускает их вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.

Ежемесячно в Государственной Думе рассматривается огромное количество обращений граждан, касающихся в основном вопросов соблюдения правопорядка, улучшения жилищных условий, социальной защиты, помилования, трудоустройства, получения пособий по безработице и т.д.

В большом числе обращений высказываются неудовлетворительное состояние в работе органов прокуратуры, внутренних дел, судов по соблюдению законности и многое другое. По всем этим заявлениям и обращениям каждый депутат в отдельности и депутатский корпус в целом должен немедленно реагировать и принимать меры к решению возникших проблем, используя для этого все элементы механизма защиты прав человека.

В контексте вышеуказанного, весьма странным выглядят рекомендации некоторых высокопоставленных чиновников частным лицам и НПО не злоупотреблять правом обращения к депутатам, ибо основная функция депутата – это творить законы. При этом советуют, чтобы до обращения с жалобой к депутату, использовались все другие законные механизмы защиты нарушенных прав. Не думаем, что гражданин сразу обратился к депутату, видимо, хождение по чиновникам и привело его к депутату. Депутат в своей законотворческой деятельности черпает материал как раз из обращений граждан. Грош цена такому закону, который не отвечает чаяниям и желаниям граждан. Кстати, последнее депутат должен знать как аксиому. Иначе, какой он депутат?!

Гарантии прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти

Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти требует четкого правового закрепления не только прав граждан, но и корреспондирующих им обязанностей соответствующих государственных органов. В данном случае регулятором должен быть закон. Основное требование, которое предъявляется к закону – это его полное соответствие Конституции РФ.

В Конституции РФ (ст.71, п.«в») указывается, что в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. А в статье 55 Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом, если это необходимо в целях защиты Конституционного строя страны, его обороны, прав и интересов других лиц и т.д.

Законодательное закрепление прав и свобод человека и гражданина в ряде случаев требует детализации и конкретизации в нормативно-правовых актах органов исполнительной власти. Последние регламентируют компетенцию тех или иных органов управления, определяют их взаимоотношения с гражданами.

Федеральный конституционный Закон «О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ 1997 №51. Ст.5712; 1998 №1. Ст.1) указывает на основные направления деятельности высшего органа исполнительной власти в сфере охраны прав и свобод человека: Правительство РФ реализует конституционные права граждан в области соцобеспечения, охрану здоровья, трудовые права, осуществляет обеспечение законности, прав и свобод граждан, общественный порядок и т.д. Кроме того, в других федеральных законах и подзаконных актах определяются обязанности органов исполнительной власти обеспечивать реализацию конституционных прав граждан.

Право граждан Российской Федерации участвовать в управлении государством, а также на равный доступ к государственной службе провозглашено в ст. 32 Конституции РФ. Конкретизация этого права определена в Федеральном Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (СЗ РФ 1995 №31 ст.2990) от 31 июля 1995 года, где указано на обеспечение равного доступа граждан России к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Государственный служащий обязан своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, принимать по ним решения (ст.10), строго соблюдать исполнительную дисциплину (СЗ РФ 1996 №24 ст.2868).

Конституция РФ в ст.30 закрепляет право граждан на объединение, включая право создавать профессиональные союзы. Это право конкретизировано в Федеральных законах от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (СЗ РФ 1995 №21 ст.1930; 1997 №20 ст.2231; 1998 №30 ст.3608), от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности» (СЗ РФ 1996 №3 ст.148), от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (СЗ РФ 1995 № 27 ст.2503).

Общественные объединения создаются без предварительного разрешения государственных органов, они свободны в определении своей внутренней структуры, самостоятельно принимают уставы, действуют на принципе добровольности и равноправия. Органы исполнительной власти в этой связи осуществляют государственную регистрацию общественных объединений. Эту функцию выполняют органы юстиции: Министерство юстиции РФ – в отношении общероссийских и межрегиональных объединений, управления юстиции в субъектах РФ – в отношении региональных организаций. Следует отметить, что закон не допускает отказа в регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности его создания, устанавливает сроки и правила регистрации, предусматривает судебный порядок обжалования отказа в регистрации и т.д.

Право граждан РФ на проведение публичных мероприятий – собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования гарантируется ст. 31 Конституцией РФ. Это право – одна из гарантий свободы мысли, слова, выражение убеждений и мнений, что является существенным признаком демократии.

Органы исполнительной власти должны обеспечить реализацию этого права граждан, применяя различные меры, которые отражены в Указе Президента РФ от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» (Ведомости РФ 1992 №22 ст.1216). Любые действия властей, запрещающих те или иные мероприятия могут быть обжалованы его инициаторами в суд в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (Ведомости РФ 1993 №19 ст.685; 1995 №51 ст.4970).

В ст.ст.22, 23 и 25 Конституции РФ закреплены право каждого гражданина на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, право на тайну переписки, право на неприкосновенность жилища и т.д. Это одновременно означает закрепленную законом обязанность органов исполнительной власти осуществлять свои функции и полномочия с учетом гарантий перечисленных прав человека и гражданина. Так орган исполнительной власти не может применить административный арест (ст.32 КоАП). В административном порядке можно задержать гражданина на срок до трех часов (ст.240 КоАП), личный досмотр вещей и имущества возможны лишь в строго определенных случаях (ст.242 КоАП).

Статья 27 Конституции РФ гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Реализация этого права обусловливает наличие конкретных обязанностей у соответствующих органов исполнительной власти. Они предусматриваются Законом РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (Ведомости РФ 1993 №32 ст.1227). Установлены основные правила регистрации граждан, которые существенно отличаются от ранее действующей системы прописки. При этом Закон учитывает необходимость защиты прав гражданина от возможных незаконных действий административных органов по ограничению этого права. В Законе исчерпывающе определены основания, ограничивающие права граждан на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания, а также предусмотрена судебная защита этих прав и возможность обжаловать действия или бездействие государственных органов и иных лиц, нарушающих права гражданина, по административной линии.

Охране прав граждан были призваны способствовать Указы Президента РФ об основных документах удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации как на самой территории страны, так и за ее пределами (СЗ РФ 1997 №11, ст.1301; 1996 №52 ст.5914). Правительства РФ, во исполнение Указов Президента РФ утвердило целую серию документов, удостоверяющих личность гражданина, всевозможные бланки и т.д. (СЗ РФ 1997 №28 ст.3444; № 12 ст.1435).

В федеральном Законе от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» определены административно-правовые формы защиты прав граждан РФ на въезд в страну и выезд из нее ( СЗ РФ 1996 №34 ст.4029; 1998 №30 ст.3606). В соответствии со ст.27 Конституции РФ, закон от 15 августа установил порядок оформления и выдачи документов для въезда и выезда из страны как гражданам России, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства. В законе содержится такой перечень оснований ограничивающий право граждан РФ на въезд и выезд из России. Вышеназванные вопросы регулируются таким Указом Президента РФ от 4 мая 1998 г. «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации» (СЗ РФ 1998 г. №18 ст.2021), а такие постановлением Правительства РФ об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их права на выезд из Российской Федерации (СЗ РФ 1997, № 12 ст. 1438).

Статья 29 Конституции РФ провозглашает право граждан передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Права граждан и обязанности органов исполнительной власти в этой сфере регламентированы Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» (Ведомости РФ 1992 г. №7 ст.300). Здесь о запрещении цензуры, об обязанностях госорганов и их должностных лиц представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций и т.д. Средства массовой информации могут публиковать сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, о фактах нарушения законности органами госвласти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, а эти органы и лица не имеют права утаивать такие факты (СЗ РФ 1997 №41 ст.4673).

В этой связи интересен Указ Президента РФ от 10 Января 1994 г. «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию», где установлено, что деятельность государственных органов и их должностных лиц должна осуществляться на принципах информационной открытости, выражающиеся в доступности для граждан информации, систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях, и, наконец, осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.

Защита прав гражданина РФ находит определенное отражение в принятых в 1998 г. Федеральном законе «О воинской обязанности и военной службе» и «О статусе военнослужащих» (СЗ РФ 1998. №13. Ст.1475; 1998. №22. Ст. 2331).

В Законе перечислены основания освобождения от призыва на военную службу и отсрочки от призыва на военную службу, а также урегулированы вопросы прав и обязанностей военнослужащих и т. д. Защита прав военнослужащих всегда находится в центре внимания и под неослабным контролем Министерства обороны РФ.

На органы исполнительной власти возложена обязанность реализовывать государственную политику в сфере охраны безопасности личности, осуществлять меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по борьбе с преступностью и другими правонарушениями. Это закреплено в положениях о «силовых» министерствах и федеральных службах.

Обязанности по обеспечению и защите прав, свобод человека и гражданина несут органы внутренних дел. Законами о милиции, о внутренних войсках, об оперативно-розыскной деятельности впервые в практике российского законодательства подробно урегулированы основания и порядок применения мер физического воздействия, специальных средств и оружия по отношению к лицам, нарушающим правопорядок и совершающим правонарушения.

В ст.1 Закона РФ «О милиции» подчеркивается, что милиция призвана защищать жизнь и здоровье, права и свободы граждан, собственность от преступных и иных противоправных посягательств. Особое внимание законодатель уделил формулированию обязанностей милиции (в ст.10 Закона «О милиции» из 24 пунктов, определяющих перечень этих обязанностей, 12 имеют непосредственное отношение к решению вопросов, прямо связанных с правами граждан). Речь идет о таких обязанностях, как выявлять и раскрывать преступления, возбуждать уголовные дела и осуществлять неотложные следственные действия, разыскивать лиц, совершивших преступления, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, оказывать помощь гражданам, пострадавших от противоправных действий и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном и ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни, принимать и регистрировать заявления, сообщения о преступлениях и иных событиях, угрожающих личной безопасности, принимать при чрезвычайных событиях меры по спасению людей и др.

Таким образом, роль органов внутренних дел, в частности милиции, заключается, прежде всего, в охране и защите прав и свобод граждан в пределах их компетенции, определенной законодательством.

В ст.11 Закона о милиции подробно изложены права милиции по отношению к гражданам, в том числе право требовать прекращения противоправных деяний, проверять документы, удостоверяющие личность, осуществлять административное задержание и т.д.

Основания и порядок вторжения правоохранительных органов исполнительной власти в личную жизнь человека (прослушивание телефонных разговоров, контроль почтовых отправлений и пр.) регламентируются Федеральным Законом «Об оперативно-розыскной деятельности» (СЗ РФ 1995. №33. Ст. 3349; 1997. №29. Ст. 3502; 1998. №30. Ст. 3613) и «О почтовой связи» (СЗ РФ 1995. №33. Ст. 3334). Закон допускает проникновение в жилище в двух случаях:

  1. при чрезвычайных обстоятельствах (стихийных бедствиях, взрывах, обвалах, авариях и пр.) и
  2. при защите правопорядка.

В настоящее время важную роль в деле защиты прав человека играет такой орган исполнительной власти, как Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС).

Для обеспечения реальной защиты прав и свобод человека и гражданина органами внутренних дел большое значение играет уровень правовой культуры работников органов внутренних дел. В механизме государственной власти органы внутренних дел призваны обеспечивать общественную безопасность и порядок, охрану прав, свобод, интересов граждан. Выполняя эти функции органы внутренних дел должны создавать условия для реализации прав личности. Все виды деятельности органов внутренних дел должны быть подчинены общей цели – охране прав граждан, укреплению правопорядка и законности.

Развитию системы юридических услуг в целях реализации прав и свобод и законных интересов граждан способствуют органы Юстиции РФ.

Министерство юстиции и его органы сотрудничают с объединениями и организациями адвокатов, стимулируя развитие правовой помощи гражданам и организациям. В соответствии с Положением 1999 г. Министерство юстиции дает в установленном порядке согласие на образование коллегий адвокатов; осуществляет контроль за соблюдением коллегиями адвокатов законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность адвокатуры; утверждает формы и устанавливает сроки представления отчетности коллегиями адвокатов в органы юстиции Российской Федерации.

Положение о Минюсте России расширяет сферу лицензионного контроля, осуществляемого Министерством юстиции, в частности, относит к компетенции Министерства вопросы аккредитации иностранных юридических фирм на территории России: выдает разрешение на открытие представительств иностранных юридических организаций на территории Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г, №642 «О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации» на Министерство юстиции РФ возложена реализация государственной политики в области правовой защиты интеллектуальной собственности.

Осуществление этого полномочия относится Положением 1999 г. к числу основных функций Минюста России. Оно подготавливает предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области авторского права и смежных прав, осуществляет взаимодействие с общественными объединениями, участвует в международном сотрудничестве в указанной сфере; осуществляет правовую защиту интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота результатов научно-исследовательских, опытно конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения.

Формы сотрудничества с объединениями и организациями адвокатов Министерства юстиции РФ и органов юстиции определяются в основном Положением об адвокатуре РСФСР, утвержденном Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г. Согласно этому Положению Министерство юстиции РФ, министерства юстиции республик, управления, отделы юстиции в краях, областях вправе в пределах своей компетенции издавать инструкции и методические рекомендации по вопросам деятельности адвокатуры и т. п. Взаимоотношения Минюста, органов юстиции на местах с учреждениями адвокатуры предполагают содействие органов юстиции в создании условий для наиболее полного использования адвокатами предоставленных им законом прав и выполнения возложенных на них обязанностей. Органы юстиции оказывают помощь президиумам коллегий в проведении мероприятий по повышению профессионального уровня адвокатов.

Министерство юстиции в соответствии с законом наделяется и иными полномочиями, реализуемыми в порядке осуществления общего руководства учреждениями адвокатуры. Так, предложения об образовании коллегий адвокатов направляются в Министерство юстиции РФ, которое, согласившись с этими предложениями, вносит соответствующие представления в администрацию региона (ст. 3).

Министерство юстиции РФ в определенных случаях разрабатывает и устанавливает правила оплаты труда адвокатов. Например, министром юстиции РФ 27 января 1994 г. утверждено Положение о порядке оплаты труда адвокатов за счет государства.

Своеобразны отношения Министерства юстиции РФ и его территориальных органов с нотариатом. Министерство юстиции РФ открывает и упраздняет государственные нотариальные конторы, дает поручения соответствующим органам юстиции на их открытие и упразднение, ведет реестр этих контор, а также контор нотариусов, занимающихся частной практикой, устанавливает порядок выдачи лицензий на право нотариальной деятельности и осуществляет другие полномочия, предусмотренные Основами законодательства Российской Федерации о нотариате. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате», принятым Государственной Думой 6 октября 1995 г., полномочия Министерства юстиции и его территориальных органов расширены: они обязаны осуществлять государственный контроль за деятельностью нотариата. Органы юстиции получили право истребовать от нотариуса сведения о совершенном нотариальном действии и иные документы; утверждать (или не утверждать) решения, принимаемые нотариальными палатами.

Органы юстиции вправе теперь направлять в суд ходатайство о лишении нотариуса лицензии на право нотариальной деятельности, а также право приостанавливать деятельность нотариуса. В соответствии с Положением о Минюсте России 1999 г. Министерство юстиции не только наделяет нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий от имени Российской Федерации, но и осуществляет контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей, в том числе соблюдения правил нотариального делопроизводства; организует выдачу лицензий на осуществление нотариальной деятельности, осуществляет иные полномочия, предусмотренные Основами законодательства Российской Федерации о нотариате. Особое место в функциональной деятельности органов юстиции занимает осуществление некоторых полномочий по обеспечению судебной деятельности, организации профессиональной подготовки судей и сотрудников аппарата судов с учетом постоянно обновляющегося законодательства, расширения компетенции судов, насыщения их компьютерной и электронно-вычислительной техникой.

Положение о Минюсте РФ 1999 г. возлагает на Минюст осуществление обеспечения установленного порядка деятельности судов, исполнения актов судов. Эти функции исполняет находящаяся в ведении Минюста служба судебных приставов, организационное и методическое руководство деятельностью которой возлагается на Министерство юстиции России. На Министерство юстиции возлагается также организационное и методическое руководство деятельностью судебно-экспертных учреждений системы.

Министерство Юстиции РФ осуществляет ныне особые надзорные функции в отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. «О дополнительных функциях Министерства Юстиции Российской Федерации» (СЗ РФ 1995. №24. Ст. 2281) на Министерство Юстиции РФ возложено проведение юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации. Цель экспертизы – выработка федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п.«а» ч.1 ст.72 Конституции РФ, совместно с органами государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Министерство Юстиции в случае обнаружения несоответствия того или иного акта субъекта РФ федеральному законодательству вправе представить мотивированное заключение в орган, издавший акт, а также информировать федеральные органы исполнительной власти.

В 1997 г. Правительством РФ были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (СЗ РФ. 1997. №33. Ст. 3895). В Правилах указано, что акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, независимо от срока их действия, подлежат государственной регистрации в Министерстве Юстиции РФ. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и обязательны к исполнению только после их государственной регистрации и официального опубликования. Это, несомненно, является определенных дополнительным механизмом защиты прав человека от неправомерных действий органов исполнительной власти.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Комиссии по правам человека

Россия, признавшая всеобщую декларацию прав человека, вошла в Совет Европы. Европейское сообщество специально рекомендовало всем странам, участницам Совета, создать институт Уполномоченного по правам человека, мотивируя это тем, что чем больше существует действенных способов зашиты прав гражданина в современном государстве, тем человечнее данное общество, тем более, что создание и упрочение института народного защитника в ряде стран явилось ответом гражданского общества на усиление исполнительной власти.

Для России институт Уполномоченного по правам человека является новым. Между тем в мировой практике он занимает важное место в системе органов, контролирующих деятельность аппарата управления и должностных лиц. В разных странах этот институт именуется по-разному: омбудсман, ом-будсмен, проведор, медиатор, уполномоченный, общественный адвокат, публичный советник и т.д.

Институт Уполномоченного по правам человека в России появился под влиянием западных традиций. Но в нашей стране есть и свой опыт правозащитной деятельности. В 1976 г. была образована Московско – Хельсинкская группа по защите прав человека. Позже создавались и другие правозащитные организации и объединения. В этом контексте появление Уполномоченного по правам человека в России можно считать процессом естественного развития общества, следованием демократическим тенденциям современного мира.

Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» следующим образом определяет термин «омбудсмен»: это «лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц». Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации была введена в декабре 1993 года, ее закрепила Российская Конституция.

В Конституции Российской Федерации нет специальной нормы, посвященной данному институту, как это имеет место в других странах. Упоминание об уполномоченном содержится в п. «д» статьи 103 через призму компетенции Государственной Думы. Такой подход к введению и оформлению в Конституции Российской Федерации нового правозащитного института оказался предпочтительным после изучения мировой практики, поскольку в большинстве стран этот орган работает от имени парламента.

Разработка концепции института омбудсмана в России началась еще до принятия федеральной Конституции. В этой работе участвовали видные отечественные ученые-юристы, которые провели анализ функционирования института Уполномоченного по правам человека в различных национальных правовых системах, сделали комплексные сравнительные юридические исследования возникновения и распространения идеи омбудсманства в мире. Однако наибольшую активность этот процесс получил после закрепления данного института на конституционном уровне.

В январе 1994 года в России появился первый Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — известный правозащитник Сергей Адамович Ковалев. Однако Государственная Дума затянула принятие конституционного закона об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. При этом закон сначала блокировали коммунисты, дабы не отдавать немалые возможности омбудсмана, в том числе предполагавшееся право иметь представителей на местах, в руки демократии. В начале 1996 года, после отстранения С.А. Ковалева от должности, блокировать данный закон по аналогичным соображениям начали уже демократы. За период с 1993 по 1996 год было предложено достаточно большое количество различных версий будущего закона. Лишь 26 февраля 1997 года после долгих согласований был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Исходя из концепции Закона, Уполномоченный по правам человека призван контролировать на территории России соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией и законами Российской Федерации, другими нормативными актами, а также международными пактами и соглашениями, ратифицированными или утвержденными Российской Федерацией.

Принятый конституционный Закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Как сказано в Законе, должность Уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Закон определяет следующие основные функции уполномоченного: восстановление нарушенных прав, совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина, правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты (ст.1.).

Согласно ст.2 Закона: «Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам. В своей деятельности он должен руководствоваться только законом».

Согласно ст.16 Закона: «Уполномоченный рассматривает жалобы на решение или действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих по мнению заявителя, его конституционные права и свободы, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.»

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

  1. Обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а так же лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах.
  2. Обратиться в компетентные органы государства с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина.
  3. Обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда.
  4. Обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащем применению в конкретном деле.» (ст.28)

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан, Уполномоченный вправе выступить с докладом на заседании Государственной Думы, а так же обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод и о проведении парламентских слушаний (ст.32).

По распространенному мнению потребность в такого рода органе, как Уполномоченный по правам человека, возникает прежде всего тогда, когда существующие институты не позволяют осуществить эффективный контроль в сфере исполнительной власти и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного производства.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в нашей стране дополнила существующие средства защиты прав и свобод граждан. Функционирование данного института в соответствии с федеральным конституционным законом не отменяет и не влечет пересмотра компетенции других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод индивида. Уполномоченный должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию федерального законодательства в этой области, а также приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Назначить нового Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Государственная Дума смогла лишь год спустя после принятия конституционного закона, так как для этого предусмотрена слишком сложная процедура назначения. На пленарном заседании Государственной Думы 22 мая 1998 года Уполномоченным по правам человека в России был избран большинством голосов Олег Орестович Миронов.

На своем посту Уполномоченного по правам человека О.О. Миронов проделал значительную работу по совершенствованию законодательства в сфере развития юридических механизмов по защите прав и свобод человека в нашей стране, высказав массу предложений, в том числе и предложение о наделении Уполномоченного властными рычагами и полномочиями. Однако все было тщетно, хотя в других странах они имеются. Например, Уполномоченные могут внести протест на судебное решение, налагать административные штрафы на должностных лиц, если те не исполняют его предписаний, возбуждать уголовные дела, даже на судей, которые нарушают права граждан (Швеция, Италия, Намибия и др.).

Сегодня на повестке дня в России формирование и совершенствование деятельности Уполномоченного по правам человека. Вне всякого сомнения Уполномоченные по правам человека должны иметь властные полномочия, вносить протесты в судебные решения, налагать административные штрафы., возбуждать уголовные дела, в отношении административных лиц за нарушение прав человека, должны быть наделены правом законодательной инициативы по вопросам соблюдения прав человека, иметь более широкие возможности обращения в Конституционный Суд РФ и т.д. Только при этих условиях можно ожидать положительных результатов в деле соблюдения прав человека в России и построения правового государства. Решение вышеизложенных задач предстоит уже вновь избранному Уполномоченному по правам человека РФ – Лукину В. Как будут решаться эти задачи – покажет будущее.

Учреждение постов уполномоченных по правам человека не исключает необходимости создания комиссий по правам человека. Как подчеркивается в ст. 3 Федерального конституционного закона «Об уполномоченных по правам человека в Российской Федерации», деятельность уполномоченного лишь дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции существующих органов, поэтому все они должны работать параллельно и каждый в пределах своей компетенции.

Уполномоченные по правам человека выбираются законодательными органами и работают в тесном контакте с ними. Комиссии же создаются при главах администрации субъектов Российской Федерации и оказывают им помощь и содействие в соблюдении и защите основных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому правильно поступают в тех субъектах Российской Федерации, где создается комиссия по правам человека и учреждается пост уполномоченного по правам человека.

Комиссии по правам человека должны уделять самое пристальное внимание фактам массовых и систематических нарушений прав и свобод человека и гражданина в своих регионах и принимать меры по их защите. Первостепенным среди таких вопросов является защита беженцев и вынужденных переселенцев, защита прав уязвимых слоев населения (детей, инвалидов, пенсионеров); защита лиц, находящихся в следственных изоляторах и тюрьмах; защита прав военнослужащих, обуздание чиновничьего произвола, защита трудовых прав и многие другие.

Особое место в работе комиссий должны занимать вопросы рассмотрения частных жалоб лиц, проживающих в данном регионе. Важную роль комиссии могут сыграть в устранении коллизий, возникающих между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Вся эта работа ведется Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации. Функции же региональных комиссий аналогичны компетенции общефедеральной комиссии.

Говоря о деятельности комиссий по правам человека и уполномоченных по правам человека, следует особо отметить, что эти органы имеют полномочия принимать решения, которые носят только рекомендательный характер. В целях более эффективной работы в сфере прав человека, следует создать также структуры, которые обладали бы властными полномочиями. Для этого не надо ничего изобретать. Такие структуры существуют во многих странах мира. Это министерство или департамент правительства по правам человека, в президентских структурах — один из заместителей руководителя аппарата президента или его специальный советник по правам человека, в парламенте — комиссия по правам человека. Жизнь властно диктует необходимость создания таких структур и в России.

Что же касается Комиссии по правам человека, то следует повысить ее статус, укрепить ее кадровый состав и решить вопрос о финансировании ее деятельности. Для повышения эффективности механизмов защиты прав российских граждан следует создать систему общественных инспекций, состоящих из членов комиссий по правам человека, представителей неправительственных правозащитных организаций и средств массовой информации. Эти общественные инспекции могли бы развернуть работу в следственных изоляторах и тюрьмах, Вооруженных Силах и повсюду, где нарушения прав человека носят систематический характер1.

Всеобщего уважения и соблюдения прав человека в нашей стране невозможно достичь без коренного перелома в распространении знаний о правах человека и кардинального обновления среднего и высшего образования в этой области. Поэтому Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации выступает за создание государственно-общественного Федерального центра информации и содействия обучению правам человека, демократии и культуре мира как общероссийского координационного центра по организации эффективного распространения информации о правах человека, разработке концепции и программ подготовки и переподготовки по правам человека для различных категорий государственных служащих на всех уровнях формального и неформального обучения.

Защита и обеспечение прав и свобод человека и гражданина должны стать национальной идеей, объединяющей российское общество.

Одной из несудебных инстанций рассмотрения жалоб на нарушения прав является Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан. Положение об этом Управлении утверждено Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 года № 288 (с изменениями на 21 апреля 1998 года).

Согласно этому Положению Управление рассматривает устные и письменные обращения граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, адресованные Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации. Под обращениями понимаются предложения, заявления и жалобы.

Жалоба документами Управления определяется как требование о восстановлении прав и законных интересов граждан, нарушенных действиями либо решениями государственных органов, владельцами частных предприятий, должностными лицами и общественными организациями.

Управление самостоятельно рассматривает обращения, либо направляет их для рассмотрения в соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации, в Аппарат Правительства Российской Федерации, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В исключительных случаях жалобы рассматриваются непосредственно аппаратом высшего должностного лица страны.

Примерно треть всех обращений поднимает вопросы, входящие в компетенцию местных исполнительных органов власти и Управление направляет такие обращения для разрешения на местах. В необходимых случаях осуществляет контроль за своевременным выполнением ими поручений по обращениям граждан. Для осуществления своих функций Управление имеет право запрашивать и получать необходимые материалы от всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также учреждений, организаций и должностных лиц.

В Управление поступает ежегодно несколько сот тысяч обращений. Управление также организует прием граждан работниками Администрации Президента РФ, в том числе ее руководителем, его заместителями и руководителями самостоятельных подразделений.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

В системе органов защиты прав человека особое место занимает прокуратура. Согласно ст. 129 Конституции РФ Прокуратура РФ – это единая централизованная система, которую составляет Генеральная прокуратура РФ, прокуроры федеральных округов, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, а так же прокуратуры городов и районов. В этих органах в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд.

В странах со сложившейся системой разделения властей, с действующими институтами правового государства прокуратура осуществляет только функцию уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в уголовном судопроизводстве. Эти функции были подвержены критике со стороны юристов, а Совет Европы, вернее Парламентская Ассамблея рекомендовала Российской Федерации принять закон о роли и деятельности прокуратуры, который бы соответствовал стандартам Совета Европы.

Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции от 17 ноября 1995 г. и с изменениями на 2 января 2000 г.) устанавливает, что предметом надзора является соблюдение конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а так же соответствие законам издаваемых ими актов.

В 1995 г. в Закон о прокуратуре РФ была включена особая функция надзорной деятельности прокуратуры – это надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (глава 2).

Предметом надзора прокуратуры в этом направлении является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а так же органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Прокуратура придает защите прав человека особое значение и основными направлениями надзорной деятельности считает надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений. Об этом свидетельствует, в частности, издание Приказа № 39 от 22 мая 1996 года «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Таким образом налицо всеобъемлющий характер надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской федерации.

Однако органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

При осуществлении этой функции прокурор имеет определенные законом полномочия и задачи:

  • он рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
  • прокурор должен разъяснить пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
  • прокурор принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор использует и другие полномочия, закрепленные за ним законом.

В соответствии с Законом прокурор вправе рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений этих прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон и возмещению причиненного ущерба.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор проверяет обращения граждан о нарушении их прав и разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод.

Прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных ему органов и организаций, иметь доступ к их материалам и документам, требовать от должностных лиц соответствующих сведений, вызывать их в прокуратуру по поводу нарушений закона.

В Законе о прокуратуре достаточно подробно регламентированы формы реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина. В случаях, когда нарушение прав и свобод имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки органу, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде свои права, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших. Аналогичное полномочие имеет прокурор и в случае, когда нарушение приобрело особое общественное значение.

Если прокурор усмотрит, что нарушение прав и свобод человека имеет характер преступления, он возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие были подвергнуты уголовному преследованию.

Закон предусматривает возможность принесения прокурором или его заместителем протестов на акты, нарушающие права человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, или обращаться в суд. Орган исполнительной власти обязан рассмотреть протест прокурора в 10-ти дневный срок и сообщить прокурору о результатах этого рассмотрения.

Представление об устранении нарушения прав человека и гражданина вносится прокурором в орган, уполномоченный устранить допущенные нарушения. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца должны быть приняты меры по устранению допущенных нарушений.

Однако и принесение протеста или представления прокурором не гарантируют устранения допущенного нарушения прав и свобод человека. Прокурор не обладает распорядительными полномочиями в отношении таких органов. Руководители и должностные лица могут не согласиться с доводами прокурора и оставить свое неправовое решение в силе, либо вообще могут проигнорировать законные требования прокурора.

Прокурор в данном случае может обратиться по фактам нарушения прав и свобод граждан в суд.

Исключения составляют постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условия содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения. Эти требования подлежат обязательному исполнению администрацией, а так же органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.

К сожалению, в Законе о прокуратуре не упомянуто право прокурора возбуждать вопрос о дисциплинарной ответственности должностного лица, виновного в нарушении прав человека. Ведь дисциплинарная ответственность государственных служащих так же является механизмом защиты гражданина от произвола чиновников.

Прокуратура осуществляет надзор в любой сфере применения закона. Этим определяется особое положение прокуратуры в системе правоохранительных органов. Принцип законности в этой сфере выражается в том, что деятельность органов прокуратуры связана с охраной интересов государства, прав и свобод человека, и поэтому прокурорские работники должны обладать высоким уровнем правовой культуры, основные черты которой состоят в следующем: надлежащая правовая подготовка, точное соблюдение законов, честность, неподкупность, моральная стойкость.

Следует отметить, что в многочисленных опубликованных официальных источниках приводятся конкретные данные деятельности прокуратуры за нарушения трудовых прав граждан, об административных правонарушениях, и т.д. Цифры исчисляются десятками тысяч, а обращения граждан в прокуратуры превышают 1 миллион и больше. Так, в среднем в течение одного календарного года органы прокуратуры России получают примерно полтора миллиона обращений, затрагивающих все жизненные проблемы нашего общества.

Многочисленные обращения граждан в прокуратуру (в суды поступают так же много заявлений граждан) объясняются рядом обстоятельств. Во-первых, многие граждане предпочитают обращаться в органы прокуратуры, считая, что они более оперативно реагируют на нарушения закона. Прокурор обязан рассмотреть в короткий срок обращение и внести протест на противоречащий закону правовой акт.

Протест должен быть рассмотрен в 10-ти дневный срок. Сроки же рассмотрения различных обращений в судах в связи с перегруженностью их другими делами нередко принимает затяжной характер. Во-вторых, преимущество обращений граждан в органы прокуратуры состоит в том, что при направлении исков (жалоб) в суд необходимо платить государственную пошлину, иногда довольно значительную, а так же оплачивать оказание юридической помощи со стороны адвокатов. В органы прокуратуры все заявления и жалобы подаются бесплатно. И, наконец, суды рассматривают только поступившие к ним заявления (иски), а органы прокуратуры вправе и обязаны защищать права граждан по своей инициативе.

Однако, прокуратура, которая стоит на страже закона, надзирает за соблюдением законов, сама зачастую и нарушает эти законы. Нередко ответы на жалобы затягиваются, или вообще остаются без внимания. Имеются случаи, когда прокуратура оставляет без внимания даже запросы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Достаточно ознакомиться с постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 29.09.99 г. № 4375-11ГД и др., чтобы убедится в безответственности некоторых работников прокуратуры в вопросе обращения граждан. И если такое пренебрежение к запросам депутатов, то можно себе представить, каково отношение к жалобам рядовых граждан.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что Конституция РФ в ст. 129 не определила четко место и компетенцию прокуратуры. Хорошо известно, что ст. 129 находится в 7 разделе Конституции РФ, а он посвящен судебной власти. Однако органы прокуратуры нельзя причислить ни к одному из видов судебной власти. Прокуратура не может быть причислена и к системе исполнительной власти. Это специальный правовой институт государства, который занимает особое положение в системе органов власти.

Следует сказать, что как бы ни был несовершенен закон о прокуратуре и какие бы недостатки ни проявлялись в ее деятельности, везде необходимо твердо и последовательно опираться на действующее законодательство и использовать органы прокуратуры как важнейший механизм в защите прав человека.

Неправительственные организации в механизме защиты прав и свобод человека в Российской Федерации

В странах со сложившимися демократическими традициями неправительственные организации выполняют роль буфера, демпферной прослойки между государством, - всегда склонным к подавлению личности, к насилию, - и отдельным человеком.

Неправительственной организацией (НПО) является любой добровольный некоммерческий союз граждан, организованный на местном, государственном или международном уровне. Ориентированные на достижение конкретных результатов неправительственные организации решают самые разнообразные задачи и выполняют множество гуманитарных функций. Они, например, доводят до сведения правительств нужды и чаяния людей, осуществляют общественный контроль за деятельностью правоохранительных органов и содействуют активному участию масс в политической жизни на местном уровне, решают проблемы культуры, окружающей среды и здравоохранения. Они обеспечивают анализ и экспертную оценку политических проблем, действуют в качестве механизма «раннего оповещения» и помогают осуществлять контроль за выполнением международных соглашений. Некоторые неправительственные организации созданы с целью решения конкретных проблем в области прав человека. Весьма и весьма обширный «третий сектор» (часто употребляется и такой термин) своими способами, средствами и методами, не запрещенными законом, защищает различные интересы граждан, в том числе права и свободы человека.

Законодательство России об НПО

Помимо установленных в ч.1 ст.45 Конституции России гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, ч.2 той же статьи гласит «Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». Это положение в совокупности с ч.1 ст.30 («Каждый имеет право на объединение…для защиты своих интересов». Свобода деятельности общественных объединений гарантируется») по сути дела является конституционной основой деятельности негосударственных, неправительственных (общественных) организаций (НПО), легализуют разветвленную систему правозащитных общественных институтов, существующих за пределами государственного аппарата.

Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч.5 ст.13 Конституции РФ).

Законодательство России почти не применяет понятие «неправительственные организации», хотя оно активно используется в общественно-политической и международно-правовой лексике, в терминологии правозащитных организаций.

Основными законами, регулирующими деятельность НПО, в том числе и правозащитных, являются Федеральный Закон РФ «Об общественных объединениях» от 19.05.95 №82-ФЗ (с изменениями на 19 июля 1998 года) и Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» от 12.01.96 №7-ФЗ (с изменениями на 8 июля 1999 года).

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе Закон «Об общественных объединениях» распространяется на все общественные объединения, за исключением религиозных организаций и коммерческих организаций. В виду отсутствия в Российской Федерации закона о политических партиях их деятельность регулируется также этим законом. Организационно-правовыми формами политических общественных объединений являются общественная организация (для политической организации, в том числе политической партии) и общественное движение (для политического движения).

В свою очередь некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности. Согласно закону «О некоммерческих организациях» они могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах.

Российские общественные объединения в соответствии с их уставами могут вступать в международные общественные объединения, приобретать права и нести обязанности, соответствующие статусу этих международных общественных объединений, поддерживать прямые международные контакты и связи, заключать соглашения с иностранными некоммерческими неправительственными объединениями.

Общественные объединения могут быть зарегистрированы в установленном порядке и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные с гражданами Российской Федерации права на объединение (право на свободу ассоциации с другими), за исключением определенных случаев.

Правозащитные НПО в России

В последние годы в России НПО играют все более заметную роль в защите прав граждан в политической, экономической, социальной сферах. С одной стороны, их рост обусловлен развитием гражданского общества в России, а с другой - вызван массовыми нарушениями прав человека. Некоторые организации специализируются на защите прав различных социальных групп населения (бездомные, заключенные, инвалиды, беженцы, дети, верующие, военнослужащие и др.), другие работают по отдельным видам нарушений (право на жизнь, свобода слова, избирательные права, право на образование, право на обращение в международные органы, свободное передвижение, экологические права и др.).

Ряд организаций как федерального, так и регионального уровня являются универсальными - они занимаются комплексом проблем, относящихся к правам человека, содействуют законотворческому процессу, осуществляют мониторинг прав человека, оказывают нуждающимся конкретную помощь в защите прав, ведут просветительскую работу в области прав человека, проводят тематические семинары и конференции, издают литературу, развивают международное сотрудничество и т п.

Одной из эффективных форм правозащитной работы в России является создание и функционирование общественных приемных, обеспечивающих бесплатной юридической помощью и психологической поддержкой всех нуждающихся.

Развитие НПО в России сдерживается в первую очередь экономическими причинами и отсутствием соответствующей нормативной базы. В России по сути дела нет внутренних источников финансирования НПО. Закон РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11.08.95 № 135-ФЗС - «мертвый» закон. Коммерческие структуры России не имеют никакой мотивации для финансовой поддержки третьего сектора. Услуги, предоставляемые правозащитными организациями, несомненно, востребованы обществом. Однако социально незащищенные и ущемляемые в своих правах группы населения, на которые в первую очередь направлена деятельность НПО, не в состоянии оплатить эти услуги.

Указ Президента РФ от 13 июня 1996 №864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» остался в значительной мере благим пожеланием. Никаких мер, тем более государственной поддержки НПО (предоставление в аренду правозащитным организациям помещений (зданий) на льготных условиях, оказание правозащитным организациям помощи в их деятельности) со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации не последовало.

В силу этих основных причин количество, роль, эффективность деятельности правозащитных НПО в России даже нельзя сравнить с аналогичными структурами и механизмами защиты, сложившимися в демократических, гражданских обществах.

Точную статистику правозащитных организаций России привести достаточно сложно - не все из них имеют «юридическое лицо», а значит, не попадают в данные регистрирующих органов; какие-то организации распадаются и прекращают свою деятельность, другие создаются вновь. В базе данных Московской школы прав человека собраны данные на более чем полторы тысячи российских организаций, работающих в области прав человека.