Форма правления Российской империи

Верховная власть Российской империи

Понятие верховной власти.

В России до известных событий 1917 г. терминологически понятие верховной власти совпадало с понятием и содержанием власти монарха. Государственный суверенитет как таковой был неотделим от формы правления. Таково было легальное и доктринальное определение русского права.

Соответственно под выражением "верховная власть" мы понимаем права, прерогативы и преимущества русского самодержца, его положение как главы государства и как главную учредительную силу всех властей и правительственных учреждений Империи.

Форма правления Российской империи.

Государственная власть в ее проявлениях при монархии приобретает характер полного властвования и господства, при котором осуществление суверенитета государственного целого совпадает с проявлениями узкого значения любой правительственной власти. Одним словом, в монархиях и правительственная, и законодательная, и судебная власти не отделены от высшей формы суверенитета - верховной власти как таковой. Следовательно, до тех пор, пока любой акт трех упомянутых "ветвей" власти совпадает с проявлениями верховной власти, то до этих пор сохраняется форма государственного властвования как властвования единодержавного. На практике (в государственном общении) это означает, что верховная власть, суверенитет в общем смысле, не противопоставляется подчиненным по определению "ветвям" властвования. На подобном принципе построены наиболее чистые формы монархии, в которых осуществлены единение государственного суверенитета и практическая деятельность по управлению всеми частями государственного организма.

Картина резко меняется, если происходит подобное противопоставление, поскольку оно (это противопоставление) в силу законов своего логического содержания губительно не только для государственного организма, оно бессмысленно в силу логической несостыковки собственных внутренних частей. Так как суверенитет есть основание (causa) для любой власти в государстве, то коль скоро следствия противопоставляются основанию, так сразу же происходит по необходимости перемещение суверенитета к третьему элементу в данной комбинации. Суверенитет отходит к народу, под определение которого подводятся совершенно разные понятия. Народ может быть противопоставлен нации, как это было в революционной Франции, или олигархам, как это произошло в современной России.

Как только монарх поступается своей привилегией - являть собой и олицетворять единство верховной власти и управления (государственного властвования в узком значении), так сразу же происходит деформация прежде всего государственного целого. Первоначально монарху вручается исполнительная власть (высшая правительственная), а законодательная и судебная, дистанцируясь от него, обособляются в виде независимых и, следовательно, действующих автономно от него центров власти. Верховная власть (суверенитет) в таком положении, как правило, передается всему народу - национальной корпорации избирателей. Тезис этот нашел свое подтверждение, например, в ст. 1 разд. III Конституции Франции 1791 г.: "Суверенитет принадлежит нации: он един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем", а ст. 4 того же раздела гласила: "Власть исполнительная вверена королю и осуществляется под его главенством министрами и прочими ответственными органами". Подобного рода форма организации государственной власти давно заслужила определения "дуалистической монархии", т.е. такой, в которой по сути выявляется два общих центра политического притяжения, находящихся в состоянии равновесия друг с другом, так как закон не может быть исполнен без участия правительства, а последнее не может действовать вне рамок, установленных законом. Вместе с тем историческое развитие показало, что подобная форма государственного дуализма обречена на нежизнеспособность, в связи с чем понадобилось пойти дальше по пути урезания прерогатив монарха, что превратило его в современных условиях в de iure простого статиста государственного ритуала. Нередко данную форму монархии называют парламентарной. Уже при такой форме организации государственной власти монарх царствует, но не правит. Соответственно и первая, и вторая названные формы монархии определяются как конституционно ограниченные, так как формально и фактически государь здесь лишен высшей формы верховного властвования, несмотря на пышные фразы о "главе нации", "символе суверенитета" и т.п.

* * *

Если мы сравним только что полученную историческую справку с тем, что являлось юридическим фактом в России в начале XX в., мы заметим вроде бы повторение этой общей мысли западноевропейского государствоведения. До 1905 г. сначала законодательно, а потом уже и в форме

Основных государственных законов (появившихся в Св. зак. 1832 г.) определялся статус Императора следующим образом: "Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный, повиноваться которому не только за страх, но и за совесть Сам Бог повелевает" (ст. 1 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1832 г.). Эта норма имела своим источником следующие законодательные акты: Толкование на арт. 20 Воинского устава 1715 г.: "Ибо Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен. Но силу и власть имеет свои государства и земли, яко Христианский государь, по своей воли и благомнению управлять"; ст. 2 Духовного регламента 1721 г.: "Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться Сам Бог за совесть повелевает"; § 9 гл. II Наказа Екатерины Великой 1767 г.: "Государь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в Его особе, власть не может действовать сходно с пространством столь великого государства". Прежде чем эти формулировки были слиты воедино при Павле I, следует отметить, что общее доктринальное толкование, получившее позднее силу закона (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 4880), было дано Ф. Прокоповичем: "...и согласно вси хощем, да ты, государь, к нашей общей пользе владел нами вечно". До 1906 г. данная формулировка отечественного права означала, что формой правления Всероссийской империи является абсолютная (неограниченная) самодержавная монархия.

После потрясений 1905 г. формулировка эта радиально изменилась: "Императору Всероссийскому принадлежит Верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его не только за страх, но и за совесть Сам Бог повелевает" (ст. 4 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Соответственно форма правления Империи изменилась - абсолютную, т.е. неограниченную, сменила конституционная, т.е. ограниченная. Факт этот вынуждены были признать практически все ведущие русские конституционалисты, невзирая на собственные политические убеждения.

Правовая природа русского самодержавия.

Термин "самодержавие" впервые появился в актовом материале еще в 911 г., в договоре князя Олега (Аскольда?) с Византией, где употреблен в качестве простой кальки (дословного перевода) одного из элементов титула императора ромеев: АльфаИпсилонТауОмикронКаппаРоАльфаТауОмегаРо; некоторые русские князья в удельный период также именовали себя "самодержцами", но окончательно данная часть титула в более общем титуле: "Государь и Самодержец всея Руси" закрепилась только за московскими Рюриковичами. Первоначально, как доказывают исследователи, данный термин означал только то, что великий князь Московский, а потом уже и царь являются независимыми владыками, источник власти, грубо говоря, находится у них в руках. "А Российское самодержавство изначала сами владеют своими государствы, не боляре и вельможи", - с полным основанием мог воскликнуть царь Иоанн IV (Грозный). В дальнейшем по мере проведения реформы по европеизации России уже при Петре I утверждается взгляд на самодержавие как на власть, независимую от народа. Безусловно, подобные мысли мы встречаем уже у цитировавшегося Иоанна Грозного: "А о безбожных языцех что и глаголати! Понеже те все царствии своими не владеют: как им повелят работные их, так и владеют".

Однако благодаря парадоксальному опыту правления этого царя известно, что как раз именно в его правление земля - подданные - напрямую были вовлечены через Земские соборы в дело управления государством. Следовательно, при Иоанне Грозном, а вместе с ним и при первых Романовых вплоть до Петра Великого в понятие самодержавия вкладывался какой-то особый смысл. Очевидно, при таком понимании этого термина независимость царской власти от народа понималась не так формально, как на этом впоследствии стал настаивать великий модернизатор России.

Мы коснулись очень сложной проблемы - понятия русского самодержавия, особенно сложной потому, что обычные юридические приемы формально-догматического исследования здесь не уместны, они только способны затемнить, увести в сторону от действительной сердцевины проблемы.

Представляется, что не так уж глупы были "свободной мысли коноводы" (П.А. Вяземский) либерально-радикальных группировок начала XIX в. в России, натравливавшие народ на самодержавие, с формально-юридической стороны понимаемое как суверенитет. Казалось бы, как суверенная власть может угнетать свой собственный народ?

Чтобы ответить на этот вопрос - какое, собственно, самодержавие ниспровергали деятели 1905 - 1907 гг. и февраля 1917 г., бездумно расчищая дорогу антинациональным силам, - представляется необходимым отойти от узких рамок либерального конституционализма, для которого самодержавие есть только одна из форм монархизма, и взглянуть на проблему исторически. Исторически сложилось так, что под самодержавием в России понимался принцип государственного управления, при котором осуществлялось тесное единение царя с народом. Историческая заслуга выяснения содержания этого принципа, безусловно, всецело принадлежит школе славянофилов, над которой так неумно издевались все западники всех мастей и направлений. Фактически опровергнуть полученное славянофилами содержание принципа самодержавия не смогли ни просвещенные бюрократы абсолютистского государственного аппарата, ни профессора конституционного и государственного права.

* * *

В юридических формулировках основных российских законов 1906 г. на самом деле под определением "верховная самодержавная власть" крылось весьма тонкое различение общего понятия верховной власти не просто как власти суверенной, суверенитета в его общем понимании, но еще и как власти нейтрализующей, гарантирующей необходимую стабильность существующего порядка вещей, каковая стабильность при зрелом размышлении представлялась залогом будущего развития государственных форм России, так как при сохранении старого понимания формулы "народ и царь - единое целое" последний получал санкцию на властвование в интересах народа, санкционирующего, дающего свое согласие на существование исторической формы власти. Форма эта может быть легче всего пояснена с помощью понятия "окончательное решение" - выражения крайней формы самосознающей себя воли, становящейся суверенной. Понятие это встречаем в § 279 "Философии права" Гегеля. Персонификация этой воли находится в личности монарха, который только один является носителем суверенитета. Факт этот почему-то подвергся осмеянию в послереволюционные годы, хотя на самом деле с позиций строгого права только самодержавие, царская власть, за всю более чем тысячелетнюю историю России обладало абсолютной легитимностью, поскольку в 1613 г. народ посредством Земского собора единогласно (sic!) избрал для себя только такую форму правления.

Следовательно, только этот факт имеет характер causa remota всего государственного строя России, с которым не в силах соперничать ни советский, ни нынешний республиканско-демократический строй.

Парадокс российской юридической истории последних ста лет заключается в том, что после 1917 г. абсолютно все режимы государственного властвования не являются правовыми, следовательно, законными.

Верховная самодержавная власть в Основных законах 1906 г. представляла собой ту сторону понятия государственного суверенитета, которая направлена на охранение существующего, данного правопорядка (positum ius). Такая власть есть власть гаранта (pouvoir royal есть pouvoirneutre, говорил даже такой закоренелый либерал, как Бенджамин Констан). Одним словом, "это власть самостоятельная, независимая. Хотя бы и не в повседневных, но в весьма важных сферах своего применения, власть, особо над остальными парящая, есть власть уравновешивающая. Эта власть имеется в настоящей нашей конституции, но вылилась она у нас особо в более широкую, нежели в других конституциях, форму, или, говоря точнее, это понятие власти уравновешивающей может служить известным ограничением современного понятия о нашей самодержавной власти" [Захаров. 1912. С. 279]. При этом невозможно не отметить, что парадоксальность отечественной истории и здесь дает о себе знать, несмотря на всю разность формулировок и определений ст. 4 Осн. зак. 1906 г. и п. 2 ст. 80 Конституции России 1993 г. Обе эти статьи говорят об одном и том же, между ними нет никакого противоречия.

Права верховной власти.

До 1906 г. права Императора ни в одной из областей верховного государственного управления не были ограничены. Единственно, начиная с Петра Великого произошла техническая рационализация отправления верховной властью своих прав, поскольку, это признается за очевидное, ни один, даже самый гениальный монарх не в силах справиться с потоком текущих дел. В России, в частности, данная рационализация проявилась, во-первых, в отделении в техническом смысле судебных полномочий монарха от его общих полномочий по законодательствованию и управлению Империей. Так, Указ 1718 г. по этому поводу гласил: "В случае же, который может свыше чаяния припасть, что вовсе же неудовольствованные челобитчики от своей неразумности и оного Сената правосудием не удовольствуются, потом им уже больше некуда своего челобитья не иметь; понеже тот высший Сенат от Его Царского Величества высокоповеренный есть и в особах честных состоит, которым не только челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть. И кто дерзает о том же Его Величеству бить челом, и тот смертному осуждению повинен будет" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 3261). Такое же движение в сторону рационализации наблюдаем в сферах законодательствования и управления, когда последнее было вверено Сенату, поставленному в этом случае во главе системы коллегий (см. Именной указ о должности Сената от 27 апреля 1722 г. и Генеральный регламент коллегиям от 27 февраля 1720 г.). Надо заметить, что система, созданная Петром, просуществовала неизменно до 1906 г. Единственное серьезное изменение, затронувшее суть прав верховной власти, произошло в указанному году, когда законодательная власть Императора подверглась ограничению, поэтому с нее мы и начнем наш анализ.

Права верховной власти в области законодательства. До 1906 г. вся полнота законодательной власти сосредоточивалась в руках Императора. Сосредоточение этого полномочия в руках Императора породило известную проблему, когда по общему убеждению отечественной юридической науки было практически трудно провести разграничительную линию между законом (lex generalis) и указом (lex specialis) . Возьмем, к примеру, определение, данное в свое время двумя выдающимися русскими юристами: "Под именем закона разумеется общее правило, установляемое Верховной властью, определяющее род однородных отношений и служащее основанием для разрешения конкретных случаев в судебной и административной практике" [Градовский. 1907. VII. 1 : 9] или: "Указ есть общее правило, установляемое в порядке управления. Указ отличается от закона отсутствием законодательной формы, от других актов управления тем, что им установляется не частное распоряжение, а общее правило" [Коркунов. 1894. С. 227]. Фактически для того, чтобы различить, какого рода норму необходимо применить к данному делу, правоприменительная инстанция Российской империи должна была бы проводить различие понятия закона в формальном и материальном смысле, когда в материальном отношении и тот и другой акты, являясь появлением воли абсолютного монарха, по сути были равны друг другу, но по форме один подчинялся другому. После 1906 г. в связи с изданием Основных государственных законов появилась новая норма, которая довольно четко определяла положение указа перед законом: "Государь Император в порядке Верховного управления издает в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов" [Ивановский. 1912. С. 25 - 26].

Наконец, законодательные полномочия российского самодержца до 1906 г. отличались еще одной своеобразной чертой - формально до указанной даты существовала категория так называемых устных указов Императора. Несмотря на то что сам Петр I запретил действие устных указов, впоследствии он неоднократно сам же не соблюдал установленное им правило. При Екатерине I устные указы вполне утвердились в праве в качестве самостоятельного его источника. При Петре III устные указы могли объявляться от имени Императора сенатором, генерал-прокурором Сената и президентами трех важнейших коллегий. Таким образом, устное повеление, выраженное через определенный круг лиц, получало в результате письменную форму, так как облекалось в соответствующий акт того правительственного места, к которому это изустное выражение было обращено. При составлении Свода законов устное повеление получило дальнейшую разработку и составило отдельный вид источников права, соединенных в целый институт.

Так, по кругу лиц право объявлять словесные указы верховной власти получили: председатели департаментов Госсовета, Государственный канцлер - он же министр иностранных дел, Канцлер орденов, вице-канцлер, министры и главноуправляющие ведомств, сенаторы, обер-прокуроры Синода, дежурные генерал-адъютанты (прим. 1 ст. 55 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). По кругу дел подобные изъявления воли, согласно законам, могли последовать только в случае "дополнения и объяснения закона, коими установляется только образ его исполнения или же определяется истинный его разум" (ст. 55) и когда "объявляемый указ не может иметь силы в делах: о лишении жизни, чести, имущества; об установлении и уничтожении налогов, о сложении недоимок и казенных взысканий и об отпуске денежных сумм свыше тех, кои особыми постановлениями ограничены; о лишении дворянства; об определении в высшие должности и об увольнении от них на основании учреждений" (ст. 66 Там же).

После 1906 г. данные положения государственного права утратили свою силу.

По своему общему смыслу институт словесных распоряжений в условиях существования народного представительства неизменно должен был поменять сферу своего применения и из общегосударственной всецело сойти к области частной жизни Государя, его окружения, династии и двора. Что же касается проблемы аутентичного толкования, то ratio этого технического приема, его действенность в условиях существования независимой и компетентной судебной власти представляется весьма сомнительной, поскольку в данном случае вступает в силу простой принцип: nemo iudex in propria causa, а раз так, то толковать норму уполномочивается только суд, а не монарх или парламент, так как только суд может судить о пределах собственной компетенции; указанные выше органы государственной власти это делать не могут, поскольку Основные законы содержат четкое перечисление объема их компетенции. Остается только сожалеть, что Россия в новых условиях прожила 12 лет - срок, безусловно, ничтожный для того, чтобы практика подсказала единственно верный, и притом исторический, вариант решения данной проблемы.

По способу осуществления законодательных полномочий Императора мы видим следующую картину. Законодательная инициатива Императора в условиях существования абсолютизма не была связана никакими формальностями. Государь волен был поручить разработать проект предполагаемой законодательной меры кому угодно, если не вполне доверял собственным способностям. Данный принцип нашел свое полное подтверждение за более чем 75-летнюю историю гинекократии в России.

Вместе с тем рядом с Сенатом довольно рано появляется ряд государственных органов, которым на постоянной основе поручается среди прочих дел разработка и обсуждение мер в области законодательствования. Прежде всего следует указать на Правительствующий Сенат, который за свою более чем 200-летнюю историю в 1711 - 1725 гг. и 1740 - 1763 гг. непосредственно занимался указанной деятельностью. В период с 1726 по 1730 г. данная функция находилась в руках Верховного Тайного Совета, в десятилетие с 1731 по 1740 г. - Кабинета Министров, в правление императрицы Елизаветы - Конференции, с 1768 г. - Совета при высочайшем дворе. В 1802 г. учреждается Непременный совет, в 1810 г. он переживает реформу, окончательно определившую место Государственного Совета как высшей законосовещательной инстанции Империи. До 1906 г. фактически Государственный Совет представлял собой "сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к Верховной Императорской власти" (ст. 1 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Вместе с тем следует указать, что согласно пр. 48 ЖГД дворянские собрания получили право петиции, т.е. обращения к верховной власти с предложением, которое по сути могло представлять собой формальную законодательную инициативу; наконец, по смыслу норм Учреждения комиссии прошений (т. I Св. зак.) частное лицо могло от себя представить на высочайшее имя проект того или иного мероприятия в области государственной жизни; в том случае, "если комиссия признает проект заслуживающим внимания, то испрашивает Высочайшего повеления на внесение его в Государственный совет" (ст. 60. Уч. ком. прош. Т. I ч. 2 Св. зак. изд. 1892 г.).

В составлении проекта законодательного мероприятия до 1906 г. Государь мог и не принимать участия, однако истории известны случаи, когда только благодаря воле монарха работы по составлению закона сдвигались с мертвой точки или получали свое разрешение. Прекрасный пример - личное участие императора Александра II в заседаниях редакционных комиссий, составлявших документы крестьянской реформы. Прения в комиссиях, как известно, выявили ряд неразрешимых противоречий и только благодаря жесткому указанию на срок, к которому Государю угодно видеть готовые проекты актов реформы, позволили совершиться грандиозному делу освобождения крестьян. После 1906 г., когда законодательная инициатива по целому ряду конституционно-правовых вопросов перешла в исключительное ведение монарха (напомним: это дела по пересмотру Основных законов, ст. 8 Св. осн. гос. зак., вопросы регулирования престолонаследия и статуса династии (ст. 125 Там же)), мы также встречаем факты непосредственного участия Императора в обсуждении мер законодательного порядка, имеющих важное государственное значение. Нередко подобные факты имели форму докладов Председателя Совета Министров Государю по тем или иным законопроектам, вносимым в Думу.

Наконец, стоит указать, что как до 1906 г., так и после правом разрабатывать тот или иной законопроект были наделены отдельные министерства и ведомства.

Утверждение законопроекта, прошедшего стадию обсуждения до и после 1906 г., подлежало ведению Государя Императора (ст. 50 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г. и ст. 9 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Санкция имела форму личной подписи Императора на готовом законопроекте.

Правда, до 1906 г. Император при утверждении законопроекта, обсужденного в Госсовете, не являлся связанным мнением состоявшегося большинства; он мог (1) согласиться с мнением большинства или меньшинства членов Госсовета, (2) наложить собственную резолюцию или видоизменить отдельные части законопроекта. Таким образом, традиционное для главы государства право veto в принципе не составляло в российском праве одного из главных сдерживающих механизмов, принятых в обычном законодательном процессе. Не погрешим против истины, если заметим, что до 1906 г. Государь был волен прекратить сам законодательный процесс на любой из его стадий, однако после издания Основных государственных законов 1906 г. Император в силу положений ст. 112 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. получил право суспензивного (отлагательного) вето, т.е. право отказаться утвердить рассмотренный Госдумой и Госсоветом законопроект; при этом повторно законопроект мог быть обсужден вновь только уже на следующей сессии.

Права верховной власти в области управления. По смыслу российской практики государственного управления начиная с реформ Петра было установлено, что монарх, сосредоточивая в себе всю силу правительственной распорядительной власти, не ограничен в ее отправлении практически ничем, разве что только обстоятельствами самого дела, разрешить которое он призван. Так, ст. 80 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г. гласила: "Власть управления во всем ее пространстве принадлежит Государю. В управлении Верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него лицам и местам, действующим его именем и по его повелению". Надо заметить, что под первым уровнем - верховным управлением - закон подразумевал те государственные задачи, которые ipso facto не могут быть разрешены никем, кроме как самой верховной властью, как это ни парадоксально, несущей единственную ответственность за состояние государства Российского в целом. В данном случае высшая форма ответственности предполагала и высшую степень концентрации властных полномочий.

Возможный демагогический вопрос об адресате данной ответственности бессмыслен, поскольку монарх в отличие от любого другого властного лица рискует в случае неверно принятого решения ни должностью, ни положением, ни своим достоянием, а головой. Старая шутка времен ancien regime, что с королей корона снимается только вместе с головой, безусловно, верна. Тем более, что в истории России, к сожалению, есть факты, соответствующие этой прописной истине.

Во втором уровне государственного управления сосредоточены силы и средства для решения менее важных задач государственной жизни, но постоянный характер последних, по общим данным управленческой (административной) науки, требует и постоянных усилий по их решению, в связи с чем на данном уровне образуется целая система органов государственного управления. Как гласила ст. 81 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г., "предметы управления подчиненного, образ его действия, степень и пределы власти, оному вверяемой, во всех вообще установлениях, как высших государственных, так и низших, им подведомых, определяются подробно в Учреждениях и уставах сих установлений". После 1906 г. в данной двухуровневой системе общего государственного управления произошли изменения, связанные только с появлением новых органов государственной власти.

Первое и самое главное - возник коллегиальный орган, координирующий деятельность учреждений государственного управления, что фактически может быть расценено как появление формального правительства (до 1906 г. de iure и de facto в России отсутствовало правительство в том понимании слова, которое вкладывают в него сегодня); второе, что также отразилось на системе соподчиненности областей административного управления управлению верховному, - появилось народное представительство, получившее в силу своей финансовой прерогативы право оказывать влияние на всю систему государственного управления в целом. Вместе с тем положение старой редакции ст. 80 Осн. гос. зак. вошло без изменений в ст. 10 Осн. гос. зак. 1906 г.; редакция ст. 81 старых Осн. гос. зак. была упразднена, вместо нее, можно предположить, вводилась ст. 18, устанавливающая право Императора регулировать прохождение службы чиновниками, а равно гл. II. Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г., вводившая легальное определение "высшее государственное управление" и учреждавшая Совет Министров в качестве высшего правительственного органа. Наконец, в 1906 г. были кодифицированы положения прежней редакции ст. 47 Осн. гос. зак. и некоторых общих норм, регулировавших деятельность министерств и ведомств (ст. ст. 158 и 31 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.), прежде всего МВД, в результате чего в России на основании ст. 87 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. появился особый институт чрезвычайно-указного права (Nothverordnungrecht), одним из важнейших образцов которого послужили аналогичные постановления германского и австрийского законодательства.

Согласно положениям ст. 87 Св. осн. гос. зак. во время прекращения заседаний Госдумы в случае острой необходимости Император, по согласованию с Совмином, издавал необходимый указ, с тем только ограничением, что он не мог вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в Учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в указанные Совет и Думу.

Необходимо отметить, что знаменитые события, происшедшие 3 июня 1907 г., когда был в обход Думы принят новый государственный закон, действительно формально шли вразрез с постановлениями ст. 87. Данный факт в работах юристов либерального образа мысли того времени был расценен как нарушение конституции и прямой государственный переворот. Нам представляется, что Государь в данной ситуации действовал скорее не в порядке ст. 87, поскольку действительно ex iniuria non oritur ius , а в порядке ст. 4 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г., в порядке реализации верховной самодержавной власти своего полномочия гаранта, ибо затягивание разрешения сильнейшего государственного кризиса, в котором деятельное участие приняли депутаты I и II Государственной Думы, грозило Империи в конечном счете гибелью. Именно такова была главная идея, средостение монаршей воли, выраженной в Манифесте от 3 июня 1907 г. Как совершенно верно писал С.С. Ольденбург: "Манифест провозглашал, что историческая власть Русского Царя остается основой государства.

Все законы исходят от нее. Манифестом 17 октября и Основными законами 23 апреля установлен новый обычный законодательный путь, ограничивающий царскую власть в области издания новых законов. Но в случае, если спасение государства не может быть достигнуто на обычном законодательном пути, - за Царской властью остаются обязанность и право изыскать иной путь. Эту верховную суверенность Государь и подразумевал под словами самодержавие, такое как встарь" [Ольденбург. 1991. С. 383].

* * *

В области верховного управления Государю до 1906 г. принадлежало исключительное право формирования высших органов государственной власти. После 1906 г. происшедшими изменениями было установлено, что половина членов Государственного Совета подлежит избранию (ст. 100 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.), а все члены Государственной Думы избираются от населения Империи (ст. 101 Там же). В остальном прерогатива русского царя осталась неизменной: все чиновники Империи, начиная с министра и заканчивая коллежским регистратором, назначались и увольнялись от должности либо его именем, либо им непосредственно.

В области верховного финансового управления до 1906 г. власть монарха также не знала ограничений: он и только он утверждал роспись государственных расходов (государственный бюджет), назначал и отменял налоги, пошлины и тому подобные сборы. Известное ограничение в этой сфере власти монарха устанавливали только Пол. о зем. уч. и Гор. пол., которыми, как известно, органам земского и городского самоуправления предоставлялась самостоятельная компетенция по установлению местных сборов и налогов на местные же нужды. После 1906 г. за Государем осталось только право утверждения росписи, которое формировалось теперь Государственной Думой (п. "б" ст. 31 Уч. Госдумы 1906 г.). Более того, одобрение Думы теперь полагалось получать и для заключения внутренних и внешних займов (ст. 118 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.), отчуждения (т.е. приватизации) государственных имуществ (п. 2 ст. 31 Уч. Госдумы) - вещь, до сих пор недостижимая в современной демократической России. Государю Императору в порядке верховного управления, однако, предоставлялось право осуществлять краткосрочные и чрезвычайные заимствования из государственного казначейства, но в пределах, установленных законом (ст. 118 Св. осн. гос. зак.).

Общий же предел устанавливался ст. 116 Св. осн. гос. зак. - не более 1/12 от расходов на данную статью государственной росписи прошедшего финансового года. В целом практика реализации финансовых полномочий Императора после 1906 г. показала, что Дума в этом вопросе обладала достаточно конкурирующей компетенцией.

В области внешних сношений за Императором как главой государства традиционно устанавливалось право представительства Империи перед другими государствами, назначения и приема послов, определения задач внешней политики Империи. Последняя функция всегда находилась в непосредственном ведении Императора, его верховной власти управления. Президент коллегии иностранных дел, затем министр иностранных дел всегда оставался на положении доверенного лица монарха, выполняющего в целом его державную волю. Исключительно ведению Императора подлежали вопросы объявления войны и заключения мира, заключения и ратификации международных договоров (п. 6 ст. 23 Уч. Госсовета. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.) позже 1906 г. (ст. 13 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). После указанной даты Дума также могла косвенно способствовать ратификации того международного договора, исполнение обязательств по которому для России вело к тратам из государственного бюджета.

Другой сферой государственной деятельности, в которой власть Императора всегда проявлялась лично, были армия и флот. Последний возник в России, как известно, только благодаря стараниям императора Петра Великого. Соответственно монарх ex officio являлся Верховным главнокомандующим: например, гл. 9 Воинского устава 1716 г. постановляла, что чин генералиссимуса "коронованным главам и великим владетельным принцам только принадлежит". Однако четкое законодательное оформление положения монарха в качестве Верховного главнокомандующего состоялось только после 1906 г., когда в Основных законах появилось легальное определение: "Государь Император есть Державный Вождь российской армии и флота. Ему принадлежит верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского Государства" (ст. 14 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Необходимо отметить, что Государственная Дума и в этом вопросе оказывала прямое влияние, утверждая бюджет оборонного ведомства. К чести парламентариев следует отметить, что они не скупились на военные кредиты; другое уже дело, что само руководство военного ведомства перед Первой мировой войной оказалось не на высоте.

Государь обладал некоторыми чрезвычайными полномочиями - он объявлял местности на военном или исключительном положении (ст. 15 Св. осн. гос. зак.), он же обладал правом регалии (чеканки монеты) (ст. 16 Там же), жаловал титулы, ордена и другие государственные знаки отличия.

Права верховной власти в области суда. Необходимо заметить, что в этой сфере государственной деятельности права верховной власти ранее и более всего подверглись самоограничению. Основанием к чему, по верному замечанию профессора А.С. Алексеева, служило то, что "правосудие тем лучше организовано, чем меньше в нем места свободному усмотрению и чем более оно сводится к строгому применению закона органами подзаконными" [Алексеев. 1892. С. 184].

Соответственно, уже Петр I положил за правило не вмешиваться в течение дел в судебных инстанциях, той же линии старались придерживаться и его преемники. Последнее, впрочем, не удавалось. Тому было несколько причин: главнейшая из них - отсутствие института кассации, т.е. проверки правильности применения формальной нормы права к делу. Всякое обжалование судебных решений до 1864 г. означало повторное рассмотрение дела по существу.

Естественно, что до учреждения цивилизованных форм судопроизводства просто по необходимости должна была существовать норма следующего содержания: "Но, как гласит закон, могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к Императорскому Величеству было бы отнять избавление у страдающего, то в таком случае допускаются всеподданнейшие жалобы на определения департаментов Сената" (ст. 217 Уч. Сената. Т. I Св. зак. изд. 1857 г.). С изданием Судебных уставов 1864 г. установился правильный порядок отправления правосудия, из которого вместе с тем до 1917 г. делались некоторые исключения: так по ст. 97 Уч. Имп. Фам. Т. I Св. зак. изд. 1892 г. и ст. 222 Уч. Имп. Фам. ред. 1906 г. "Царствующий Император, яко неограниченный самодержец, во всяком противном случае имеет власть отрешать неповинующегося (члена династии. - М.И.) от назначенных в сем законе прав и поступать с ним яко преступным волей Монаршей". В остальном даже имущественные споры, в которых стороной являлись лица императорской фамилии, подлежали рассмотрению в общих судах (ст. 217 Уч. Имп. Фам. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.).

В остальном Императору принадлежало право назначения судей (ст. 212 Уч. суд. уст.); правосудие осуществлялось от его имени (ст. 796 Уст. уг. суд.; ср. ст. 22 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); утверждение приговоров в некоторых случаях (п. 1 ст. 945 Уст. уг. суд.; ср. ст. 22 Уч. Госдумы, ст. 27 Уч. Госсовета. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); осуществление права помилования и амнистии (в легальном определении права "совершенное прощение") (ст. 72 Уг. ул. 1903 г.; ср. ст. 23 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.).

Преимущества верховной власти.

Одним из главнейших принципов, на котором покоится положение главы государства, является принцип его личной неприкосновенности, которая гарантируется усиленной уголовной защитой. Во все времена наказание за покушение, пусть и не закончившееся совершением преступного умысла, на жизнь, здравие и свободу Императора, Императрицы и наследника устанавливалось в виде смертной казни: ст. 1 гл. II Соб. ул. царя Алексея Михайловича 1649 г., ст. 242 Уг. ул. 1845 г., ст. 99 Уг. ул. 1903 г.

Усиленному уголовному преследованию подвергались лица, уличенные в оскорблении величества, которое могло состоять в бранных выражениях, составлении письменных или печатных сочинений оскорбительного характера. Более общие основания неприкосновенности Императора были зафиксированы в ст. 5 Св. осн. гос. зак. изд. 1906 г.

Из неприкосновенности монарха вытекает и другой принцип, определяющий его положение: безответственность монарха. Правда, в конституционных монархиях западного типа принцип безответственности главы государства довольно рано стал пониматься как перенесение всей ответственности за действия в сфере государственного управления на министров, контрассигнующих указы монарха. В России, где не была установлена парламентская форма ответственности министров, подобный порядок существовать не мог по той простой причине, что Император, являясь формально источником всей власти в стране, носителем ее верховного суверенитета, логически нес ответственность за свои действия только перед самим собой. С 1906 г., напомним, появилась, однако, и эта форма: ст. 24 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.

Другая форма безответственности ранее полагала судебный иммунитет для монарха и по делам, связанным с реализацией им личных имущественных прав. При господстве узкопатримониального взгляда на государство как на личное достояние государя его собственная имущественная неответственность также играла большую роль при определении монаршего статуса. Вместе с тем начиная с Петра, когда в отечественном правопонимании устанавливается отделение физической личности царя от его политического, так сказать, лица, когда монарх объявляется только первым слугой государства, то и в России торжествует принцип лишения короны судебного иммунитета по частноправовым спорам. Подобная норма устанавливается в отношении собственности монарха в 1797 г., с образованием особого Министерства уделов, в отношении которого могут быть предъявлены иски в суде, затрагивающие личные имущественные права Императора (ст. 92 Уч. Имп. Фам. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.; ср. ст. 1299 Уст. гр. суд.: "Дела по имениям, приобретенным особами императорской фамилии на праве частной собственности и не состоящие в заведовании императорского двора, подлежат производству в судебных установлениях на общем основании"). Уголовная неответственность монарха устанавливалась в России на тех же принципах, что и политическая.

Монарху в качестве почетных прав присвоены герб и титул.

Надо заметить, что вопрос о титуле при монархической форме правления не является обрядовой формальностью, согласно нормам международного права того времени монархи Европы были выстроены по своеобразному ранжиру. Место каждого из них, например, в вопросах дипломатического протокола определялся его титулом. Поэтому в международной практике той эпохи было принято получать на свой титул признание от других монархов, тем самым получать одновременно с этим и согласие на соответствующее положение в системе международных отношений. В Европе в это время был только один император - Священной Римской империи германской нации, который имел право председательствования на международных конгрессах, поэтому в ту эпоху новый титул вел к претензиям и на новое положение, в конечном счете к новым правам. Императорский титул российских самодержцев был признан в следующей последовательности ведущими европейскими державами той эпохи:

• 1721 г. - Пруссия, Голландия, Швеция;
• 1739 г. - Турция;
• 1742 г. - Англия и Германская империя;
• 1745 г. - Франция и Испания;
• 1762 г. - Польша.

В качестве особого преимущества монарх имел право на содержание от государства по традиции именуемом цивильным листом (liste civile); до 1906 г. его размер определялся всецело Императором при утверждении государственной росписи доходов и расходов, но после указанной даты это право перешло к Государственной Думе с единственным ограничением: ассигнуемая сумма не могла быть ниже уровня подобного финансирования, отпущенного на 1906 г. финансовый год (ст. 115 Св. осн. гос. зак.).

Порядок престолонаследия.

Формально в России до Петра I престолонаследие определялось государственно-правовым обычаем, согласно которому право на престол получало лицо мужского пола по праву первородства; этот принцип, утвердившийся еще со времен московских Рюриковичей, в дальнейшем был подкреплен правом Земского собора либо избирать династию, либо утверждать на царство нового монарха, иногда могло произойти и простое избрание из нескольких кандидатов подходящего к царскому венцу лица.

Последним царем из династии Романовых, который был формально избран царем в обход, кстати, принципа первородства, стал сам Петр I.

В связи с делом царевича Алексея Петр Манифестом от 3 февраля 1718 г. определил главную причину, заставившую его прибегнуть к крайним мерам, заявив: "Ибо не могу такова наследника оставить, которой бы растерял то, что через помощь Божию отец получил, и испроверг бы славу и честь народа российского, для которого я здоровье свое истратил, не жалея в некоторых случаях и живота своего, к тому ж и боясь Суда Божия, вручить такое правление, знав непотребного к тому"; в связи с чем было постановлено следующее: "И тако мы сожалея о государстве своем и верных подданных, дабы от такого властителя наипаче прежнего в худое состояние не были приведены, властию отеческою, о которым по правам государства нашего и каждой подданный наш сын своего наследства лишить и другому сыну, которому хочет оное определить, волен, и яко самодержавной государь для пользы государственной лишаем его, сына своего Алексея, за те вины и преступления наследства по нас, престола нашего Всероссийского, хотя б ни единой персоны нашей фамилии по нас не осталось".

Престол, таким образом, передавался сводному брату Алексея от брака с Екатериной. Однако на этом вопрос исчерпан не был. Именным указом от 5 февраля 1722 г. он, фактически отменяя прежнее правило, установленное обычаем: "токмо от обычая старого, что большему сыну наследство давали", ссылаясь на прежние примеры несоблюдения этого правила, установил завещательный порядок престолонаследия: "дабы сие всегда было в воли правительствующего государя, кому оный хочет, тому и определит наследство". Правда, по смыслу самого Указа было очевидно, что монарх все же ограничен в своем праве выбора нисходящими родственниками, а не посторонними людьми. Полной свободы завещания, таким образом, установлено не было.

Последнее подтверждается дальнейшей практикой передачи престола: Петр II - внук Петра I, Анна Иоанновна - его племянница, дочь сводного брата Петра - царя Иоанна Алексеевича V, Иоанн VI - внучатый племянник Петра (внук Иоанна V), Елизавета - дочь Петра, Петр III - его внук. Исключения из общего ряда царствований XVIII в. (до 1797 г.) составляют только Екатерины I и II, чьи права на престол определялись всецело условиями государственного переворота. Права Павла I на престол определяются его рождением в законном браке от Петра III с Екатериной II, однако впоследствии явились сведения, которые ставили под сомнение его происхождение именно от Петра III, - историки до сих пор не могут установить этого с точностью. Но именно Павел Петрович - формальный правнук Петра I - упразднил чехарду с престолонаследием, установив в этом важном государственном вопросе твердый и законный порядок, который действовал до 1917 г.

Новый порядок престолонаследия был утвержден Указом от 14 апреля 1797 г. Текст Указа составлен еще ранее - 4 января 1786 г. в форме договора между тогда еще великим князем Павлом и его супругой великой княгиней Марией Федоровной. Последнее, впрочем, не помешало ведущему юристу дореволюционной России Н.М. Коркунову утверждать, что данный акт тем не менее не может считаться семейным договором, а "его следует признать законом" [Коркунов. 1893. 1 : 172], тем более что в последующем ему была придана, несомненно, легитимная форма.

Указом о престолонаследии устанавливался так называемый австрийский порядок наследования престола, по которому права на престол получали все нисходящие императора-родоначальника, а таковым являлся, как известно, сам Павел I, вне зависимости от пола. Право преимущества, однако, устанавливалось для лиц мужского пола согласно факту первородства. Это означает, что сыновья предшествуют дочерям при престолонаследии. В случае пресечения мужского потомства к наследованию призываются дочери последнего царствовавшего Императора, что было названо в акте "правом заступления".

Нормы Указа о престолонаследии 1797 г. дополнялись в последующем уточняющими постановлениями. Так, в 1820 г. по поводу морганатического брака великого князя Константина Павловича с католичкой был определен принцип равнородности брака, что юридически основывалось на необходимости получения разрешения Императора на такой брак. Дети от мезальянса устранялись от наследования престола, что законодательно было подтверждено, однако, только в 1886 г. Манифестом от 12 декабря 1825 г. и одновременно с обнародованным с ним Манифестом Александра I от 16 августа 1823 г. определялся порядок отречения от престола. Далее, при составлении Свода законов в 1830 г. и внесении в первый том этого акта Учреждения Императорской Фамилии было постановлено, что лицо, вступающее в равнородственный брак с представителем Императорского дома, должно до бракосочетания перейти в православие; несоблюдение этого положения вело к потере прав на престолонаследие для детей от такого межконфессионального союза. Вместе с тем в 1886 г. появляется новая редакция ст. 142 Осн. гос. зак., ставшая теперь ст. 60 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г., которой устанавливалось требование перехода в православие до брака только для прямых наследников престола: "Брак наследника престола и старшего в его поколении мужского лица с особой другой веры совершается не иначе, как по восприятии ею православного вероисповедания"; тем самым было восстановлено старое правило, утвержденное еще Петром III: как известно, Алексей Петрович - несчастный сын отца-реформатора - был женат на католичке (австрийской принцессе), которая даже после брака не перешла в православие, соответственно у Петра II мать не была православного вероисповедания. Наконец, Манифестом 1826 года право на престол устанавливалось для лиц императорской крови с момента зачатия.

Совершеннолетие наследника престола устанавливалось с 16 лет, тогда как наступление общей дееспособности для подданных начиналось только с 21 года. Впрочем, для Императора момент дееспособности не имел определенного значения. До достижения совершеннолетия над ним учреждалась опека во главе с правителем или регентом. Назначение регента и опеки подлежало ведению последнего царствовавшего Императора, в случае же невозможности подобного волеизъявления опека и Регентство вручались отцу или матери Государя, но никак не отчиму или мачехе (ст. 44 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). "Когда нет отца и матери, то правительство и опека принадлежат к ближайшему к наследию престола из совершеннолетних обоего пола родственников малолетнего Императора" (ст. 45 Там же). При регенте учреждался Совет из особ первых двух классов по Табели о рангах в количестве шести человек, впрочем, Совет имел только совещательное значение (ст. 51 Там же).

Вступление на престол следующего Императора осуществлялось автоматически без каких-либо формальностей, "силою самого закона о наследии". Таким образом, старый монархический принцип: "Le roi est mort: vive le roi" получал и в России свое полное подтверждение. Коронация не имела строго юридического значения и осуществлялась, если можно так сказать, с целью придания должной пышности началу нового царствования. В этом коронация отличается, например, от инаугурации современных президентов России, поскольку для последних данный акт имеет юридическое значение - только со дня вступления в должность (инаугурации) вновь избранный президент начинает отправлять свои обязанности.

Учреждение Императорской фамилии.

Круг кровных родственников Императора, как восходящих, так и нисходящих, и боковых, составлял в России с 1797 по 1917 г. особое привилегированное сословие, статус которого определялся

Основными государственными законами страны. Выше говорилось, что Уч. Имп. Фам. включалось в качестве особого отдела в первый том Свода законов с первого по последнее издание. Вплоть до 1885 г. этот акт не претерпевал существенных изменений, однако в связи с расширением династии, увеличением ее численности понадобилось точнее определить как статус ее членов, размер их привилегий, так и суммы денежного содержания, отпускаемые ежегодно. К чести императора Александра III необходимо отметить, что он, пожалуй, единственный в истории России произвел радикальное сокращение расходов на содержание правящего слоя страны. Во многом сокращение составило снижение сумм в 3 или 5 раз, а некоторые графы расходов, например, на праправнуков Императора, были упразднены вовсе. Реформой 1885 г. значительно сужался и круг Императорской фамилии.

Управление имуществом династии находилось в ведении Министерства двора и уделов.

Высшая представительная власть в Российской империи

Идея представительства в период Российской империи.

Все время существования Петербургской империи в России непрестанно возникал в тех или иных формах призрак представительства. Наследие прежних Земских соборов все время давало о себе знать.

Последнее также было обусловлено не только чувством филиации, но и общим состоянием дел управления страной. Так, фактически половину отпущенного историей срока существования Империя прожила, не имея даже упорядоченной системы источников права - не было, например, регулярного издания их, не говоря о специальных инкорпорационных или кодификационных сборниках; впрочем, в конце XVIII в. такие стали появляться, но они обладали характером частной кодификации, т.е. были выполнены частными лицами в исключительно партикулярных целях.

Далее, при сложности задач государственного управления, при технической невозможности даже, казалось бы, для всесильной российской бюрократии решать все за всех всегда оставалась ниша для деятельного народного участия в разрешении этих дел, что было осознано в виде концептуальной идеи в середине XIX в., результатом чего явились грандиозные земская и городская реформы. Однако уровень общегосударственных дел по-прежнему оставался недосягаем для народных представителей.

Хотя недостатка в реальных попытках осуществить этот план в России тоже не наблюдалось.

Сразу же после кончины Петра Великого, "оставившего недостроенной храмину", началась попытка аристократического реванша, образцом для которого была взята Швеция. Верховники, члены ВТС, управлявшие Россией в течение двух непродолжительных царствований, оказались в наивыгодном положении. Трон внезапно оказался вакантным, реальных претендентов на него не было, следовательно, стало возможным избрать подходящую кандидатуру, взяв с нее поручную запись, которую в свое время брали бояре с Шуйского и первых Романовых.

Учрежденное в краткий период 1730 г. олигархическое правление существенно ограничивало власть Императрицы. Она, в частности, обязывалась не издавать указов без ведома ВТС, последний должен был иметь постоянный состав (восемь человек), право вхождения в который ограничивалось известным кругом аристократических фамилий; Императрица также лишалась права самостоятельно назначать налоги и подати, объявлять войну и заключать мир, лишать имущества и чести дворян без судебного следствия; наконец, верховники ревизовали и право ее назначать себе наследника.

Фактически, таким образом, в России вводилась выборная монархия. Все требования олигархов были изложены в так называемых "Кондициях", которые в отечественной литературе либерального толка (например, П.Н. Милюков) получили характеристику "конституции". Однако общее желание народа (шляхетства), недовольного появлением вместо одного самодержца целых десяти, или "толпы государей", по меткому выражению князя М.М. Щербатова, привело к тому, что по прошествии месяца Анна Иоанновна разорвала в буквальном смысле этот олигархический "конституционный" акт; все члены ВТС за упразднением последнего оказались в ссылке и опале (за исключением графа Остермана - во многом уникальной в силу "незаурядных" личных качеств фигуры).

Таким образом, вплоть до 1881 г. в России осталась только одна возможность для составления конституционных проектов - составление их на бумаге. Наиболее значимые из них те, которые в краткий период времени, обусловленный случайными факторами, действительно имели шанс для своего осуществления. Прежде всего это проект М.М. Сперанского, готовившего по поручению императора Александра I проект широких государственных преобразований. По плану последнего в России предполагалось ввести институт народного представительства (под народом тогда понималась только юридически свободная часть населения страны, т.е. дворянство, городские жители и государственные крестьяне). Первую ступень представительства предполагалось создать в волостях, где образовывались волостные думы из всех владельцев недвижимости; волостные думы из своего состава делегировали членов в уездные думы, те в свою очередь в губернские. Губернские думы формировали Государственную Думу на общеимперском уровне. Интересно то, что рядом с Государственной Думой полагалось учредить Государственный Совет для предварительного рассмотрения законопроектов, утверждавшихся Думой. Министры при этом подпадали под ответственность перед Госдумой, а не перед царем.

С одной стороны, объективные причины - нападение Наполеона на Россию, с другой - личностные черты характера императора Александра I не позволили реализоваться данному, безусловно, очень интересному проекту. Вместе с тем необходимо заметить, что некоторые идеи Сперанского не пропали втуне и были использованы в ходе широких конституционных преобразований 1905 - 1906 гг.

Деятельность графа М.М. Сперанского, таким образом, - пример редкостного по силе влияния на будущее.

Другой важный проект, не реализованный в силу поражения восстания декабристов, заключался в том, что во многих проектах будущего конституционного устройства Империи заговорщики предполагали ввести принцип федеративного устройства России. Последний смог реализоваться только в XX в., хотя опыт его реализации и вызывает серьезные споры среди современных правоведов.

Более важное значение имела последняя для XIX в. попытка ввести конституционные начала народного представительства в царствование императора Александра II. Хотя сразу же необходимо заметить, что проект, одобренный Императором утром в день его злодейского умерщвления, может быть расценен только как начало того пути, по которому, пойди Россия, она, несомненно, получила бы истинно народное представительство и, вполне возможно, смогла бы избежать Октябрь 1917 г.

Начало тех событий, которые в литературе получили название "реформы Лорис-Меликова" или "диктатуры сердца", было положено созданием в 1880 г. Верховной распорядительной комиссии, назначение которой первоначально ограничивалось борьбой с опасно возросшим политическим экстремизмом, выразившимся в террористических актах, в которых гибли не только представители администрации, но и ни в чем не повинные люди - те, ради которых "революционеры" полагали учредить совершенное общество. Во главе Комиссии был поставлен боевой генерал, обнаруживший к тому же и незаурядные качества администратора, - М.Т. Лорис-Меликов. Решительными и глубоко продуманными действиями он сумел разгромить наиболее радикальное крыло экстремистов; так, известно, что полиция опоздала только на 24 часа в деле предотвращения покушения на Императора 1 марта. В то же время, проводя репрессивные меры, М.Т. Лорис-Меликов пришел к выводу о необходимости придать учреждениям, созданным эпохой великих реформ, новую жизнь, наделить их новыми полномочиями.

Главным пунктом его политики становились земства, на основе которых в дальнейшем предполагалось призвать выборных от народа к разрешению важнейших государственных задач в рамках Госсовета.

Технически участие земств в общегосударственном управлении должно было, по мысли М.Т. Лорис-Меликова, осуществляться на базе особых комиссий, создаваемых из земцев и части наиболее способного государственного чиновничества. После обсуждения государственного вопроса в такой комиссии предполагалось создать общую комиссию, в которую входили бы в полном составе участники подготовительной комиссии, а также специально приглашенные в качестве экспертов представители общественности - земства и научной интеллигенции. После окончательной выработки законопроекта в данной комиссии он поступал в обычном порядке в Государственный Совет, в который в обязательном же порядке приглашалось известное число (от 10 до 15) членов от земств. Такая сложная и многоступенчатая система выработки законодательных решений, как показала практика реформ середины XIX в., а именно тогда она и была опробована впервые, могла привести в конечном счете к положительным результатам.

Участие выборных от населения в отправлении государственных задач в период Российской империи.

Практическая необходимость разрешать те или иные задачи заставляла самодержавие не только опираться на бюрократический аппарат, но и привлекать к разрешению вопроса выборных от населения.

Наиболее яркое подтверждение этому находим, например, в деятельности кодификационных комиссий, безуспешно трудившихся весь XVIII в. над приведением в порядок системы источников русского общеимперского законодательства. Так, в 1722, 1725, 1728 г. неоднократно призывались для работы в таких комиссиях представители от населения, в первую очередь от дворян и купечества. Особое значение выборные от населения получили во время деятельности елизаветинской Уложенной комиссии, работавшей над составлением нового уложения с 1757 по 1763 гг. Основанием к призыву представителей в эту Комиссию, в частности, послужила ссылка последней на опыт Земского собора 1649 г., утвердившего Соборное уложение.

Наиболее значительный пример участия представителей от населения в деле решения общегосударственных задач находим в деятельности Комиссии 1767 г., созванной для обсуждения Наказа Екатерины II, что должно было, по мысли Императрицы, закончиться принятием нового акта, устанавливавшего новое уложение, т.е. создающего новую систему права.

В основу формирования Уложенной комиссии 1767 г. отчасти был положен старый принцип созыва Земских соборов. Так, в нее входили представители государственных ведомств ex officio, в остальном полагалось посылать в Комиссию от сословий в определенной пропорции. Всего в Комиссии присутствовало 564 депутата: 28 от правительственных учреждений, 161 от дворян, 208 от городских жителей, 54 от казаков, 79 от государственных крестьян и 34 от инородцев. Важно отметить, что представителей от духовенства в данной Комиссии не было. История работы депутатов этого "законодательного собрания" хорошо известна и подробно описана и освещена в литературе как дореволюционного, так и советского периода, поэтому мы не станем подробно останавливаться на ее работе. Отметим только, что очень скоро депутаты стали проявлять самостоятельность как в своих речах, так и поступках, при этом обнаружилось, что состояние общих дел в России далеко от совершенства и Екатерина II, воспользовавшись нападением Турции на Россию, распустила Комиссию.

Вплоть до 1906 г. в России более не предпринималось, за исключением указанных фактов, попыток призвать представителей от народа к разрешению общегосударственных дел.

Учреждение Государственной Думы.

Впервые о призыве представителей от народа к участию в решении дел общегосударственного значения было возвещено Манифестом от 6 августа 1905 г. Статья 1 Уч. Госдумы от 5 августа 1905 г., утвержденного вместе с Манифестом, устанавливала законосовещательный характер этого народного представительства, однако под давлением внешних обстоятельств Манифестом от 17 октября того же года объявлялось: "Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа облегчена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей" (ст. 3 Манифеста).

Одновременно с изменением роли Государственной Думы потребовалось изменить и положение Государственного Совета. Августовским учреждением предусматривалось, что "законодательные предположения, рассмотренные Государственною Думою, вносятся с ее заключением в Государственный Совет" (ст. 48 Уч. Госдумы 6 августа 1905 г.), после обсуждения в котором законопроект представлялся на утверждение Императора. Таким образом, de iure Дума становилась придатком Госсовета, являлась чем-то вроде консультативной комиссии при нем и, следовательно, реализовывался на этом этапе еще проект М.Т. Лорис-Меликова, но в больших масштабах и при совершенно новых условиях. После издания октябрьского Манифеста и воспоследовавших за ним изменений был издан Манифест от 20 февраля 1906 г., которым изменялось положение как самой Думы, так и Госсовета. Последний становился в совершенно равное положение с Думой, превращаясь тем самым в особую, вторую палату общего института представительства. Но при этом Госсовет формировался на отличных принципах, нежели Дума. В него входила 1/2 часть членов по назначению от Императора, другая половина избиралась от сословных групп населения Империи, а также от земств.

Последний элемент следует признать чрезвычайно важным, поскольку тем самым Совет призывался отражать мнение отдельных территорий Империи. В определенном смысле это был первый шаг в сторону формирования федеративного устройства Империи, несмотря на всю его осторожность и неопределенность. Новым Учреждением Государственной Думы от 21 февраля 1906 г. и Государственного Совета от 20 февраля 1906 г. окончательно устанавливались их положения как двух равноправных между собой палат законодательного корпуса.

Государственная Дума избиралась населением Империи согласно специальному закону (Положение о выборах в Госдуму от 3 июня 1907 г.) сроком на пять лет (ст. 2 Уч. Госдумы 1906 г.). Из четырех Дум дореволюционной России только одна - третья - смогла проработать полностью отпущенный ей по закону срок легислатуры. Правом избирать и быть избранным в Думу обладали лица мужского пола старше 25 лет, не обучающиеся в учебных заведениях, не состоящие на государственной и военной службе (ст. 9 Пол. о выб. в ГД 1907 г.), не опороченные по суду и т.п. (ст. 10 Там же).

Согласно избирательному закону значительное влияние на избирательное право оказывал имущественный ценз (ст. 12 Там же). При этом сохранялось старое правило, утвержденное еще в земские времена, что женщины могут участвовать в выборах косвенно, передавая свой имущественный ценз ближайшим родственникам мужского пола.

Выборы проводились по мажоритарной системе, при которой победившим считался тот кандидат, который набирал в свою пользу больше всего голосов в данном округе. Одновременно с этим в избирательном округе, основу которого составляли губернии, области и города (ст. 1 Там же), учреждались специальные избирательные съезды, на которых, собственно, и происходили выборы депутатов (ст. 27 Там же). Всего созывалось несколько таких избирательных съездов в зависимости от сословной принадлежности избирателей: 1) съезд землевладельцев (дворян по преимуществу); 2) съезд уполномоченных от волостей (крестьяне); 3) съезд городских избирателей; 4) съезд уполномоченных от рабочих. Основным критерием, определявшим право участия в таких избирательных съездах, было владение имущественным цензом (ст. 28 Пол. о выб. в ГД - для землевладельцев (дворян и крестьян); ст. 32 - для городских жителей). Несколько иной принцип был положен в основу представительства от рабочих. Последние избирали от себя уполномоченных по пропорциональному принципу: по одному выборщику от каждой тысячи рабочих на предприятиях, число занятых на которых не менее 50 человек в каждом.

Выборы были косвенными, сначала в уездах и городах избирались выборщики на губернский или областной съезды, потом на этих съездах происходили выборы уже непосредственно в Государственную Думу.

Избирательный закон 1907 г. сменил аналогичный Акт от 6 августа 1905 г., по которому, согласно первоначальному замыслу, должны были проводиться выборы еще в законосовещательную Думу. Но последующие события вынудили правительство постепенно вносить в этот избирательный закон все новые и новые изменения, сущность которых сводилась ко все большей либерализации избирательной системы, пока состав I и II Дум не показал всю неподготовленность населения, а во многом даже и чрезмерные требования вожаков политических партий. В связи с чем был разработан новый законопроект, сменивший впоследствии прежний избирательный закон и внесший в него новые коррективы. В целом охранительные тенденции, воплотившиеся в Пол. о выб. в ГД 1907 г., принесли временное успокоение, позволив правительству сформировать работоспособную Думу, но в исторической перспективе и этот акт не сумел предотвратить метаморфозы, приведшие Думу в феврале 1917 г. к форме заговорщицкого клуба.

Государственная Дума согласно своему Учреждению представляла собой автономно организованную единицу в общей системе органов государственной власти Империи. Полное ее конституирование происходило с избранием Председателя, в помощь которому избиралось два заместителя - товарища Председателя Госдумы. Выборы осуществлялись тайно и из числа депутатов самой Думы (ст. 9 Уч. Госдумы), в этом вопросе она радикально отличалась от Госсовета, председателя которого назначал царь. При этом следует отметить, что заседание Думы новой легислатуры открывал старший ее депутат, это правило было выработано в ходе самой парламентской практики и было внесено в Наказ Думы (ст. 1). Первое заседание I Думы открыл по поручению Государя статс-секретарь Фриш.

Дума для предварительного рассмотрения вопросов, подлежащих ее ведению, могла образовывать специальные отделы и комиссии (ст. 5), председатели которых также избирались самой Думой из среды депутатов (ст. 11). Другим важным правилом, выработанным в ходе думской практики, было самостоятельное право определять собственную повестку дня. Наказ Думы гласил, что она заседает по понедельникам, вторникам, четвергам и пятницам. В остальные дни происходит работа в комитетах и комиссиях. Вопросы вносятся в повестку дня депутатами на последнем заседании, по ним проводится голосование. Время заседаний также определяется самой Думой.

Общее руководство делопроизводством в российском парламенте осуществлялось Советом Думы (ее президиумом, как сказали бы сейчас) в составе: председатель, два его товарища, секретари Думы (ст. 12 Уч. Госдумы). Секретари представительного собрания Российской империи равно избирались Думой (ст. 24 Там же). Интересно отметить, что в ходе практики было установлено правило: в секретари избираются самые молодые по возрасту члены Думы. Все должностные лица Думы по выборам избирались на пятилетний срок. Закон не предусматривал вместе с тем возможность отозвания этого выборного должностного лица. При Думе учреждалась канцелярия (ст. 27). Особенно важным в опыте прошлого российского парламента было то, что Учреждение Государственной Думы предусматривало существование особого института думских приставов, назначавшихся Председателем. Общее руководство ими возлагалось также и на председателей думских отделов и комиссий. Главная обязанность пристава: "исполнение последовавших со стороны Председателя Государственной Думы распоряжений в виде поддержания порядка в ее помещениях" (ст. 28 Уч. Госдумы). Сразу необходимо отметить, что данный институт не худо было бы заимствовать и современной Думе России. Кворум для принятия законного решения составлял тогда не менее 1/3 от всего ее списочного состава (ст. 7. Там же ).

Особо стоит остановиться на внутренней структуре Думы. Как мы уже сказали, Госдума из своего состава образовывала комиссии. Согласно ст. 32 ее Наказа она избирала комиссии ad hoc и постоянные комиссии. В числе постоянных комиссий в порядке ст. 33 Наказа создавались следующие подразделения:

1. распорядительная комиссия - для рассмотрения дел, касающихся членов Думы, а также для решения административно-хозяйственных вопросов деятельности самого парламента;
2. бюджетная комиссия - для рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно сметы министерств и ведомств;
3. финансовая комиссия - для рассмотрения предварительных дел, касающихся финансового законопроекта;
4. комиссия по исполнению государственной росписи - для контроля за исполнением бюджета; эта комиссия активно сотрудничала с Государственным контролем, в ее заседаниях участвовали представители этого ведомства;
5. редакционная комиссия - для окончательного редактирования текста законопроекта;
6. библиотечная комиссия - для заведования библиотекой Думы;
7. комиссия для разбора адресуемой в Госдуму корреспонденции.

Новая редакция ст. 33 Наказа пополнила Думу еще одной постоянной комиссией: по запросам.

Данная комиссия переизбиралась во время каждой сессии. Специальных комиссий также было довольно много, вот, например, их список во II Государственной Думе: 1) об отмене военно-полевых судов; 2) о неприкосновенности личности; 3) о местном суде; 4) о свободе совести; 5) аграрная; 6) о местном самоуправлении; 7) о церковном законодательстве; 8) о народном образовании; 9) о рабочем законодательстве; 10) продовольственная; 11) о выработке Наказа; 12) о безработных; 13) для приема помещений; 14) об амнистии; 15) о привлечении 55 членов Госдумы.

Численность членов Государственной Думы Российской империи не была точно указана в законодательных актах, поэтому мы приводим ниже специальную таблицу численности Думы первых четырех легислатур:

Депутаты Государственной Думы пользовались депутатской неприкосновенностью (ст. 15 Уч. Госдумы); лишение неприкосновенности могло последовать "за преступные деяния, совершенные при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сему званию" (ст. 22); здесь следует учитывать то, что по всем остальным случаям депутат обладал полным иммунитетом (ст. 15), при этом неприкосновенность могла снять только сама Дума (ст. 16). Из последнего правила, впрочем, делалась резонная ссылка на случай задержания депутата на месте преступления. Определенной особенностью депутатского статуса в России той эпохи были следующие случаи законного лишения думца его статуса: а) утрата русского подданства; б) утрата ценза, дающего право на участие в выборах; в) поступление на военную службу; г) назначение на государственную службу (ст. 18 Уч. Госдумы).

Важной особенностью статуса дореволюционного депутата было то, что право прямо запрещало принцип так называемого императивного мандата (ст. 14 Уч. Госдумы), согласно которому избиратели могли бы влиять на своего избранника. Депутатам Думы выплачивалось значительное денежное содержание, оплачивались их путевые расходы, содержание квартиры и пр. (ст. 23. Там же).

Предметы ведения Госдумы в общем были весьма многочисленны, но вместе с тем реального механизма реализации этих полномочий у дореволюционного "парламента" не было. Итак, согласно ст. 31 Уч. Госдумы, ее ведению подлежали все вопросы, требующие формы законодательного разрешения, утверждения государственной росписи доходов и расходов, утверждения отчета государственного контролера по исполнению предыдущей росписи, приватизации госсобственности, разрешения постройки железных дорог за счет казны, разрешения на продажу части государственного пакета акций в акционерных обществах Империи (п. "ж" ст. 33 Уч. Госдумы). Сверх того, Дума рассматривала все те вопросы, которые специально будут в нее внесены по распоряжению верховной власти. Таким образом, полномочия Думы могут быть подразделяемы на несколько областей: законодательную, административную, финансово-хозяйственную и дисциплинарную.

Законодательная компетенция Думы была ограничена, несмотря на широкое утверждение ст. 33

Учреждения. Собственная ее законодательная инициатива ограничена была, как известно, невозможностью возбуждать вопрос о пересмотре Основных государственных законов (ст. 32 Уч. Госдумы, ст. 8 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); также в порядке ст. 87 названного источника Госдума могла только a posteriori контролировать чрезвычайно-указную власть монарха. Значительную трудность представляла и собственная законодательная инициатива Думы. Для ее реализации необходимо было представление в письменном виде на имя Председателя, содержащее в себе готовый проект законодательного решения. Необходимо было также указать в случае выдвижения нового законопроекта его будущее место в Своде законов. Под заявлением должны были стоять подписи не менее 30 депутатов, только в этом случае проект принимался к рассмотрению (ст. 55 Уч. Госдумы).

Далее законодательная инициатива Думы подлежала следующему порядку реализации: утвержденный на ее общем пленарном заседании проект нового закона полагалось направлять на дальнейшую доработку соответствующему министру; в случае отказа последнего рассматривать этот вопрос Дума образовывала из своего состава необходимую комиссию (ст. 57 Уч. Госдумы).

Так, А. Пиленко, подробно изучивший практику I и II Дум, сформулировал следующую картину реализации Думой собственной законодательной власти:

"1) внесение заявления с 30 подписями;

2) слушание дела с точки зрения его направления;

3) слушание дела с точки зрения его желательности:

а) общее;

б) постатейное;

в) окончательное;

4) выработка законопроекта министром или думскою комиссиею;

5) общее суждение о законопроекте;

6) первое постатейное чтение;

7) второе постатейное чтение;

8) обработка в редакционной комиссии;

9) окончательная баллотировка" [Пиленко. 1907. 1 : 97].

При этом следует учитывать, что в случае реализации министром законодательной инициативы от имени императора проект проходил стадии обсуждения, обозначенные в данной таблице под N 3 - 9.

Далее, следует отметить, что в такой громоздкой системе обсуждения законопроекта отразилось общее неустройство парламентской практики. Первая и вторая Думы отказались сотрудничать с правительством, ввиду чего в них не было внесено ни одного серьезного правительственного законопроекта, что вынудило думцев изобрести обсуждение собственных проектов с точки зрения их направления. Впоследствии такая практика получила наименование "нулевого чтения" - чем-то ведь нужно было заполнить время между внесением запросов и огульным охаиванием правительства! Третья и четвертая Думы практически не прибегали к подобного рода действиям и законодательный процесс в них приобрел более или менее правильные формы.

Другим значительным сдерживающим фактором законодательной работы Думы были равные с нею права Государственного Совета, поскольку в силу ст. ст. 29 - 49 Уч. Госдумы, ст. 110 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. утвержденный Думой законопроект передавался на рассмотрение Государственного Совета, который мог наложить на него свое veto, правда, в последнем случае для разрешения конфликта полагалось создавать согласительную комиссию, "образуемую из равного числа членов от Государственного Совета и Государственной Думы по выбору Совета и Думы по принадлежности" (ст. 51 Уч. Госдумы). Наконец, действовавшими на тот момент законами не предусматривался порядок преодоления российским парламентом тех воспрещений (veto), которые налагались монархом на утвержденный и Думой и Советом законопроект.

Финансово-хозяйственная компетенция Думы ограничена была в меньшей степени, хотя и здесь в Основных государственных законах существовали зарезервированные статьи государственного бюджета (по дворцовому и военному ведомствам), которых Дума в принципе не могла существенно изменить. Стоит также отметить, что роспись вслед за Думой утверждалась и Государственным Советом, который также мог внести в нее свои коррективы.

Административная компетенция Думы покоилась на положениях ст. 33 ее Учреждения, согласно которой Дума могла обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными ведомствами с запросами по поводу их деятельности. Обычно в парламентской практике такие полномочия народных представительств именуют "контрольными", подразумевая под ними реальную возможность парламента, выразив соответствующему министру вотум недоверия по результатам депутатского запроса, отправить его в отставку. В России, где ответственность министров полагалась только перед Императором, последнее было просто невозможным. Вместе с тем действующее законодательство предусматривало для депутатов возможность получения необходимой в их работе информации от самого министра или соответствующего должностного лица. Правда, чиновник мог сослаться на соображения "государственного порядка" и отказать Думе в представлении требуемых сведений (ст. ст. 40 и 41 Уч. Госдумы). Одновременно с этим Дума могла принять мотивированное заявление о "незакономерности" действий тех или иных должностных лиц; проект такого заявления подавался Председателю и подписывался не менее чем 30 депутатами (ст. 59 Уч. Госдумы). По проекту заявления проводились прения, и если Дума не удовлетворялась разъяснениями соответствующего чиновника, она квалифицированным большинством (2/3 от ее списочного состава) представляла через Председателя Государственного Совета на рассмотрение царя вопрос о дальнейшей участии такого должностного лица.

Дисциплинарные полномочия Думы определялись прежде всего ее властью в отношении собственных членов. Так, Дума проверяла законность выборов депутатов (ст. 102 Св. осн. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); она лишала депутатов неприкосновенности (ст. 16 Уч. Госдумы). Правда, в последнем случае, как теперь известно, закон устанавливал довольно широкий перечень оснований к такому решению. Дума устанавливала правила внутреннего распорядка в собственных стенах, а также принимала Наказ (регламент) (ст. 62 Уч. Госдумы). Правда, поскольку согласно своей последней статье Наказ публиковался Правительствующим Сенатом, то он мог в силу положений ст. ст. 91 и 92 Св. осн. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. отказаться публиковать Наказ Думы, если находил, что его положения противоречат Основным законам Империи.

Таким образом, учитывая все вышесказанное, можно заключить, что Государственная Дума находилась в стеснительных условиях существования, особенно если учитывать, что правом ее роспуска, а также прерывания сессии на неопределенный срок обладал Император (ст. 4 Уч. Госдумы).

Учреждение Государственного Совета.

"Верхняя палата" российского "парламента", как известно, обязана была своим появлением реформам графа М.М. Сперанского начала XIX в. Правда, почти вековой срок своего существования Совет представлял собой административный орган управления с законосовещательными функциями.

Только Манифестом от 20 февраля 1906 г. для него открывалось новое значение в общей системе органов государственной власти. Кодифицированные постановления Манифеста и Именного указа Сенату от 20 февраля 1906 г. были выражены в Учреждении Государственного Совета от 23 апреля 1906 г., внесенном позднее во вторую часть т. I Св. зак. Государственный Совет состоял из равного количества членов по выборам и по назначению от Императора (ст. 2 Уч. Госдумы). В отношении последних закреплялось то, что они находятся в составе учреждения неограниченный срок, а увольняемы могут быть со своих постов только по собственному желанию (ст. 9 Уч. Госдумы); из их же состава назначались Императором Председатель и вице-председатель Совета (ст. 3 Уч. Госдумы).

Члены по выборам избирались от сословных групп и территорий Империи (ст. 12 Уч. Госдумы), по следующим квотам: от духовенства - 6 членов (ст. 13); от губернских земств - по одному члену (ст. 14); от дворянских обществ губерний и областей - по 2 члена (ст. 15); от Императорской Академии наук и университетов - 6 членов (ст. 16); от советов при торговых биржах Империи - 12 членов (ст. 17). Все эти члены Совета избирались сроком на девять лет, вместе с тем каждые три года полагалось проводить перевыборы '/3 таких членов (ст. 18). Подобным образом устанавливался принцип постоянно действующего высшего законодательного органа Империи. Обычно такой порядок функционирования представительного органа символизирует государственный континуитет - незыблемость государственного строя; нечто похожее, например, находим в США, где Сенат функционирует на приблизительно аналогичных принципах.

К кандидатам в члены Государственного Совета предъявлялись следующие требования: 40 лет от роду, наличие среднего образования, в остальном применялись те же ограничительные постановления, что и для кандидатов в депутаты Государственной Думы (см. ст. ст. 9 - 10 Пол. о выб. в ГД 3 июля 1907 г.). Особенностью Уч. ГС было то, что прямо в этом акте и в приложении к нему устанавливались правила производства выборов в данное представительное собрание. В отношении статуса членов Госсовета действовали аналогичные постановления, применимые к положению депутатов Госдумы (ст. 27 Уч. ГС). Членам Госсовета полагались также особое денежное содержание (выше, чем думцам) и определенные льготы, связанные с их статусом (ст. 28). Полномочия Государственного Совета в области законодательства уравнивались с полномочиями Государственной Думы (ст. 106 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.).

Отличительной особенностью Совета от Думы было то, что он, несмотря на новую компетенцию и положение в структуре госорганов. Империи, продолжал сохранять за собой некоторые старые полномочия. Так, в составе Госсовета были сохранены прежние департаменты; правда, было сокращено их число. Первый и второй департаменты состояли из членов по назначению Императора (ст. 67 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). При этом первый департамент ведал делами об учреждении заповедных имений (разновидность вотчин), утверждал в дворянских титулах, в соединенном своем заседании он образовывал особое судебное присутствие для рассмотрения обвинений против членов Госсовета и Госдумы, а также высших чиновников Империи (ст. ст. 75 - 77 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Ведению второго департамента подлежали дела по отчетности финансовых институтов (сберегательных касс, Государственного банка и казначейства), дела по отводу казенных земель в наследуемое пользование (чинш) и др. (ст. 70 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Помимо департаментов при Госсовете состояли также особые присутствия по рассмотрению жалоб на высочайшее имя, подаваемых на определения департаментов Сената (ст. 100 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). При Государственном Совете состояла Государственная канцелярия под руководством государственного секретаря. Помимо текущей работы по делопроизводству в Совете эта канцелярия осуществляла подготовку изданий ПСЗРИ и СЗРИ.

Практика русского парламентаризма.

Практика функционирования представительного учреждения в России показала наличие традиционных проблем, с которыми сталкивается любой представительный институт, созданный буквально на пустом месте в стране, где до этого не существовало никакого представительства, кроме личного. Вот весьма яркое свидетельство наблюдательного современника: "Первая Дума хорошо известна. Любопытная черта русского народа: как только прошел на Руси слух об учреждении Думы, так в народе решили, что учреждена новая инстанция для всяких жалоб, и отовсюду повалили прошения по всякого рода делам: о наделении землею, о пособиях, о пересмотре дел судебных и административных и т.п. Было немало прошений о разводе. Всего поступило в Первую Думу до 12000 таких прошений. Туча мужичья, в значительной степени из распропагандированных, живо попала в руки кадетов, поймавших ее на удочку. Вообще не обобраться было забавного. Ходоки из мужиков в новое учреждение проникали через своих в зал и рассаживались с котомками между депутатами. Был даже случай, что два из них голосовали, и приставам Думы пришлось удалять их силой. Члены из мужиков продавали желающим попасть в Думу свои входные билеты. Один из таких членов был схвачен на Шпалерной полицией. Очутившись в столице, мужики пустились в промысел.

Один поступил дворником (депутат Думы - дворник - это что-то. - М.И.), другой открыл торговлю на Сенной" [Крыжановский. 1997. N 3: 123 - 124].

Некоторые исследователи указывают, что Земские соборы отчасти могли бы сойти за сословно-представительные органы, на традиции которых в дальнейшем могла бы опереться и Государственная Дума Российской империи. Тем более, что в конце XIX - начале XX в. идея созыва Земского собора довольно часто реанимировалась партийными публицистами. Другое уже дело, что Земский собор по своей сути было бы неправильно рассматривать именно как сословно-представительный орган власти, т.е. отождествлять его с аналогичными формами представительства Западной Европы в Средние века.

Дума и Государственный Совет, безусловно, создавались на основе западноевропейских (прежде всего австрийских и германских) образцов парламентаризма. Представляется дискуссионным вплоть до сегодняшнего дня вопрос, насколько оправданным в исторической перспективе оказался подобный шаг модернизаторства, столь же дискуссионным является и политический вопрос о том, сколь успешной или неуспешной оказалась практика самих этих органов. Одиннадцать лет, на которые приходятся две революции и мировая война, оказались явно неблагоприятным фоном для становления в России парламентаризма. Правда, и в других странах аналогичный представительный институт создавался тоже не в тепличных условиях, войны и революции предшествовали его появлению и здесь. Очевидно тогда, что слабость и неразвитость российского парламентаризма во многом были запрограммированы в структуре самого общества, представлять которое и призван был парламент. Полагаем, что слабость и неразвитость российского парламентаризма явились следствием переоценки либеральной интеллигенцией своей роли в тогдашней России.

На Западе парламент увеличивал свою власть и силу не с помощью оказания давления на власть, а через увеличение электората, что в корне противопоказано именно либерализму, так как последний является проявлением своеобразного духа элитаризма и эгалитаризма. Массы ему претят, поэтому настоящий либерал всегда одинок, он проповедует религию личности, но не масс, последним он противостоит. В некоторых обстоятельствах (на университетской кафедре, в быту и т.п.) это очень хорошо, а в политической деятельности ведет к сектантству и поражениям. В России в начале XX в. думскую трибуну получили в основном либеральные силы, разбавленные традиционными максималистскими группками, полагавшими в полном соответствии с худшими сторонами русского национального характера возможным радикально и быстро изменить общество. Сказались и другие традиционные черты, с таким запозданием проанализированные в известном сборнике "Вехи", к которому и отсылаем пытливое студенчество, старающееся самостоятельно понять, что же, собственно, случилось со страной в начале XX в.

В законодательной сфере Дума, невзирая на все препоны, поставленные для нее Осн. гос. зак. 23 апреля 1906 г., продемонстрировала все же возможность реального законодательствования, даже в обход законодательной инициативе правительства. Более того, изобретательный русский ум сумел приспособиться к неповоротливой правительственной машине, оказывая на нее давление в сторону принятия необходимых законопроектов. В этой связи следует назвать уже упоминавшуюся здесь практику изобретения "нулевого чтения законопроекта" и появления такой формы давления на правительство, как "формула перехода к очередным делам", правда, к сожалению, и здесь вся энергия была, как видим, потрачена на давление, а не на сотрудничество! Суть последнего института, выработанного практикой, заключалась в том, что поскольку министры не обязаны были подавать в отставку в случае выдвижения против них Думой обвинения в "незакономерной" деятельности, последняя стала практиковать особую форму давления на министра посредством обсуждения его ответа на запрос или просто министерского заявления в палате. Зачем это делалось? Гласность, которая в данном случае разъедала и парализовала государственный аппарат, как считали думцы, помогает им бороться с самодержавием.

Наконец, определенным достижением парламентской культуры России следует признать тот факт, что многие постановления Наказа Думы - ее регламента - были выработаны самой практикой; сюда относятся способы голосования, культура думских дискуссий, иногда, впрочем, и она страдала, и многое другое. Напоследок укажем, что Дума постепенно училась работать; если Первая ее легислатура показала еще низкую результативность самой законодательной работы, то Вторая легислатура значительно исправила этот недостаток. По этому поводу могут быть приведены следующие цифры эффективности работы, высчитанные в свое время А. Пиленко.

Время показывает, что, не случись Февральская революция, Дума вполне могла бы превратиться в надежный оплот демократии и государственности в России.

Высшая правительственная власть в Российской империи

Место и роль правительства в системе органов государственной власти Российской империи.

В России все время существования Петербургской империи отсутствовал четко оформленный институт коллегиальности министров, известный как правительство - governement в западных аналогах.

Краткий период истории "думской монархии" можно в этой связи рассматривать только как начальный этап формирования органа, координирующего деятельность ведомств центрального государственного управления. Во многом такая ситуация объяснялась характером власти Императора и его положением среди других органов государственной власти. Старая редакция Основных государственных законов гласила, что русский монарх "есть монарх самодержавный и неограниченный" (ст. 1 Осн. гос. зак. Т. 1 Св. зак. ред. 1832 - 1892 гг.), при этом в силу ст. 80 ред. 1892 г., "власть управления во всем ее пространстве принадлежит Государю". Таким образом, Император лично руководил деятельностью подчиненных "мест управления", как тогда говорили. Правительства de iure в виде особой корпорации министров не существовало.

Конечно, во многом становление коллегиальной системы организации высшего правительственного органа обусловлено было появлением и укреплением института парламентаризма, когда министры, формально оставаясь слугами короны, ее советниками, тем не менее несли политическую ответственность перед парламентом. Одновременно с этим формировался и другой принцип организации правительства, обычно обозначаемый через английскую формулу: King in the Council. Под последним подразумевалось, что министры в своем общем собрании под председательством монарха образуют единую и солидарную корпорацию - по сути формальное правительство, позднее обозначаемое как исполнительная ветвь общегосударственной власти. Именно солидарная организация правительственной власти делала ее нечто большим, чем власть каждого отдельного министра, так как таким образом совместное заседание всех министров могло принимать решения по вопросам, выходившим за рамки компетенции каждого из них.

Место такого соединенного собрания всех министров под председательством главы государства внутри системы органов государственной власти определяется обычно как высший орган исполнительной власти. Именно такому органу неформально поручается исполнение задач, вытекающих из исполнения законов, формально же исполнение каждого закона по-прежнему вверяется ведомству отдельного министра. В то же время этот орган присваивает себе и некоторые высшие прерогативы главы государства, вернее, он сам их делегирует ему в силу факта своего председательствования. В государствах, для которых характерна самостоятельная роль его главы, предусмотрено, конечно, подчиненное положение корпорации министров, при этом министры продолжают оставаться официальными советниками или помощниками главы государства, посредством которых он реализует собственные полномочия, либо непосредственно, либо делегируя их министрам, фактически соединенной корпорации министров.

Все это было характерно, повторимся еще раз, для стран Западной Европы и Северной Америки уже в середине XIX в. В России подобная система реализоваться не могла хотя бы уже потому, что единственным носителем власти здесь являлся абсолютный монарх, который в управлении верховном действовал непосредственно; "в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него лицам и местам, действующим Его именем и по Его повелениям", - так гласил закон (ст. 80 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Иными словами, советникам Императора вверялась подчиненная власть управления, что фактически было установлено со времени реформ Петра Великого.

Все это вело к тому, что монарх лично, in personam, подменял собой солидарное собрание собственных советников и выносил все решения, выходившие за рамки их компетенции, единолично. Нельзя сказать, что подобная организация власти была удобна в практическом плане, за более чем 200-летнюю историю

Империи расцвет такой организации власти пришелся на тридцатилетнее царствование императора Николая I (1825 - 1855 гг.), да и то даже этот выдающийся монарх не смог обойтись без вспомогательного аппарата, взявшего на себя техническую работу по проведению должной координации деятельности министров.

С формированием различных отраслей государственного управления, реализованных вначале в системе коллегий, а потом и министерств, понадобилось сразу же организовывать должное взаимодействие между ними, а после создать орган, который бы санкционировал проект решения, подготовленный несколькими из них, - это понял уже сам Петр; и одной из форм решения данной проблемы при нем стал Сенат.

Сенат как правительственное учреждение.

В первом же указе об учреждении Сената было сказано, что он создается на время отлучек Императора, тем самым ex officio Сенат замещал самого Императора, в связи с чем Сенат получил наименование "Правительствующий" (Указ от 22 февраля 1711 г.). Сразу заметим, что только на краткий период с 14 марта 1726 г. по 12 декабря 1741 г. он именовался "Высоким". Указом от 2 марта 1711 г.

Сенату передавалось самостоятельное указное право, реализуемое по докладу проекта решения Сенатом непосредственно Императору. Наконец, более четко правительственная роль Сената была определена впервые Указом от 12 декабря 1718 г. Пункт 1 этого Указа считал президентов всех коллегий членами Сената, следующий пункт еще более четко указывал, что "когда кому в коллегии такое дело случится, то ему одного того учинить невозможно", тогда надлежит дело передавать на общее заседание Сената и решать его уже в соединенном заседании. Более четко указанное правило было сформулировано в п. 2 Указа от 27 апреля 1722 г. "О должности Сената": "Дело сенатское то, когда кому решить невозможно, то те дела президенту коллегии приносить и объявить генерал-прокурору, который должен представить в Сенате, и оное решить в Сенате, а чего невозможно решить, о том, приложа свое мнение, учинить предложение в доклад". Последний раз аналогичное положение упоминается в п. 3 Указа от 7 марта 1726 г., с тем только исключением, что дела, выносимые в Сенат из Военной коллегии, должны решаться в присутствии кого-либо из членов ВТС.

В дальнейшем место Сената в посреднической роли и собственной указной практике заступили другие органы высочайшей власти, которые учреждались непосредственно под председательством Императора (вплоть до 1917 г. Председателем Сената числился Император) и по форме и на деле восполняли пробел между органами центрального управления (коллегиями-министерствами) и Императором. Однако эти органы не смогли приобрести необходимого постоянства своей структуры и компетенции, в связи с чем Указом от 12 декабря 1741 г. "О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел" Сенат вновь получает всю полноту правительственной власти. По замечанию А.Д. Градовского, из его ведения изъяли только дела по внешним сношениям.

Дополнительным средством усиления власти Сената было еще и то, что вышло несколько указов (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XI. N 8480, 8575), подтверждавших действие прежних законоположений Петра Великого, воспрещавших подачу челобитных на высочайшее имя, минуя Сенат. В эту же эпоху, как отмечал А.Д. Градовский, Сенат получает совершенно новые области компетенции: финансово-хозяйственную и территориальную. В первом случае он распоряжался насчет мер к поощрению развития промышленности России, а равно регулировал ее внешнюю торговлю, активно предоставляя откупа по винной и соляной регалиям; в области территориального управления Сенат прямо вмешивается в управление инородцами, активно регулирует колонизационную политику на тогдашних окраинах Империи. Обращает на себя внимание еще и то, что военные дела в это время также решались Сенатом.

В правление императора Петра III из ведения Сената изъемлются дела по Военной и Адмиралтейств-коллегии. В правление Екатерины II должность и роль Сената подвергается еще большему ограничению. Отчасти падение значения Сената можно объяснить реформой децентрализации управления страной, предпринятой Императрицей. Децентрализация сказывается на структуре Сената - в общем виде он получает ту систему департаментов, которая в последующем только меняется численно. С функциональной точки зрения Сенат, разделившись на департаменты, передает многие свои полномочия на места - в губернские правления, некоторые из них переходят на усмотрение самого монарха. Центр власти, таким образом, перемещается со среднего уровня (который всегда являлся местом правительства) на высший уровень. Во многом такая ситуация может быть понята как усиление абсолютизма, а не как бюрократическая централизация. На верхнем уровне, уровне самого монарха, одновременно с этим вновь восстанавливается прежний характер координации деятельности тех органов центрального управления, включая и сам Сенат, которые просуществовали вплоть до нового царствования. При Павле I должность Сената подвергается еще большему умалению, а в царствование потомков этого императора Сенат окончательно становится высшей кассационной инстанцией Империи, сохраняя за собой лишь некоторые административно-хозяйственные функции.

Первоначальная структура Сената была достаточно простой - общее присутствие в составе нескольких доверенных лиц Императора; с Указом от 27 марта 1711 г. при Сенате учреждается канцелярия, а с учреждением коллегий президенты их по должности входят в последний. Указом от 12 января 1721 г. при Сенате учреждается должность рекетмейстера; в феврале того же года ему дается общая инструкция. В 1713 г. Сенат переехал из Москвы в Петербург, где и оставался вплоть до своего упразднения в 1917 г. Только спустя девять лет после переезда в Петербург в Москве по Указу от 19 января 1722 г. создается Сенатская контора, ведавшая делами московских отделений коллегий, причем наиболее важные дела полагалось посылать в новую северную столицу. Окончательно система главных подразделений Сената при Петре устанавливается Указом от 27 апреля 1722 г., в том же году издается Указ о должности генерал-прокурора Сената (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. VI. N 3978 и 3979). Последняя должность с самого начала аккумулировала в своих руках огромную власть, впоследствии, по мнению А.Д. Градовского, позволившую ей превратиться в фактического премьер-министра в царствование императриц Елизаветы и Екатерины II. Единственный перерыв в функционировании этого должностного лица наблюдался в краткий период господства ВТС. Последним новшеством в структуре Сената в правление Петра I явилось назначение Указом от 18 января 1722 г. герольдмейстера (Указом от 5 февраля 1722 г. ему дана инструкция). По общей своей должности герольдмейстер наследовал дела прежнего Разрядного приказа.

Следующая серьезная реорганизация структуры Сената наступает уже в 1730 г., когда Указом от 1 июня Сенат разделяется на несколько департаментов: 1) духовных дел; 2) военных и морских дел; 3) камер-коллежских дел; 4) дел юстиции и челобитий; 5) купецких и государственных заводов; тогда же определяется и состав каждого департамента Сената: четыре-пять сенаторов. Следующая крупная реформа структуры Сената, совпавшая по времени с умалением его власти, произошла в 1763 г. В Санкт-Петербурге учреждаются четыре департамента, в Москве из прежней Сенатской конторы - два департамента. Первый департамент по этой реформе ведал государственные внутренние и политические дела; второй - судебные дела (кассация и апелляция); третий - управление губерний, состоявших на особом положении (Малороссия и Остзейский край); четвертый - дела из Военной и Адмиралтейств-коллегии; все перечисленные департаменты находились во второй столице. В Москве бывшая Сенатская контора преобразована была в первый департамент, в который перешли все прежние дела, подведомственные конторе, во второй - апелляционные дела; во многом этот московский департамент конкурировал с деятельностью второго петербургского департамента. В правление императора Павла I в состав Сената вводятся многочисленные экспедиции, образованные из реорганизованных коллегий. Наконец, при императоре Александре I Сенат, "яко верховное место правосудия и исполнения законов" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVII. N 19908), получает окончательное свое положение в виде органа подчиненного управления. Последнее вместе с тем было установлено de facto только в ходе последующей практики, так как выражение закона - Уч. Сената 1802 г. de iure оставляло за ним некоторую роль в делах верховного управления. Подобная терминологическая путаница существовала, надо сказать, вплоть до 1917 г.; это было обусловлено тем, что формально Император продолжал числиться его председателем (ст. 4 Уч. Сената изд. 1892 г.), несмотря на то что доктрина русского государственного права начала XX в. считала это положение "анахронизмом".

В дальнейшем, особенно по СЗРИ изд. 1857 г., Сенат был разделен на 12 департаментов: с первого по пятый, а также межевой и герольдии (последний преобразован в особый департамент только в 1848 г.) находились в Санкт-Петербурге; шестой, седьмой и восьмой - в Москве; девятый и десятый - в Варшаве. В 1876 г. в связи с введением в губерниях бывшего Царства Польского действия Судебных уставов 1864 г. варшавские департаменты были упразднены, такая же участь постигает и московские.

Дела упраздненных департаментов отходят к петербургским, в составе которых равно производится реорганизация - появляются специальные кассационные департаменты согласно ст. ст. 114 и 115 Уч. суд. уст. 1864 г., состав и порядок работы которых мы рассмотрим ниже в параграфе, посвященном судебной системе Империи. Таким образом, к изданию Уч. Сената 1886 г. последний превращается в высшую судебную инстанцию, попутно осуществляющую административный надзор в порядке административной юстиции: первый, второй герольдии, межевой ведали теперь делами высшего административного надзора и управления; с четвертого по седьмой ведали дела апелляционного и кассационного порядка. Важно при этом отметить, что в 1802 г. должность генерал-прокурора (фактического премьер-министра второй половины XVIII в.) соединилась с должностью министра юстиции и превратилась в исключительно правоохранительную власть.

Верховный Тайный Совет.

Верховный Тайный Совет и учрежденный впоследствии на его месте Кабинет Министров в период с 1726 по 1741 г. представляли собой реальную попытку, хоть и олигархического порядка, учредить в России некое подобие глав центральных ведомств, осуществляющих управление страной. Поэтому представляется вряд ли правильной точка зрения М.Ф. Владимирского-Буданова, посчитавшего, что ВТС был учреждением центрального управления.

Верховный Тайный Совет создавался по Именному указу от 8 февраля 1726 г., в котором достаточно четко было обозначено ratio самого учреждения.

"А понеже усмотрели мы, что тайным действительным советникам и кроме сенатского правления есть немалый труд в следующих делах: 1) что они часто имеют по должности своей, яко первые министры, тайные советы о политических и о других важных государственных делах; 2) из них же заседают некоторые президентами в первых коллегиях... от чего в первом и весьма нужном деле в Тайном Совете немалое им чинится помешательство, да и в Сенате в делах остановка и продолжение, от того, что они за многодельством не могут вскоре чинить резолюции на государственные внутренние дела. Того для за благо мы рассудили и повелели с нынешнего времени, при дворе нашем, как для внешних дел, так и для внутренних государственных важных дел, учредить Верховный Тайный Совет, при котором мы будем сами присутствовать".

Этим же Указом постановлялось, что председателем Совета является Императрица, все доклады на высочайшее имя от Сената и коллегий полагалось подавать только через него; коллегии сносятся с Сенатом посредством промеморий, т.е. простых уведомлений. Таким образом, верховники создавали орган, в значительной степени устранявший от дел верховного управления не только Сенат, но и даже самого монарха. В подтверждение последнего тезиса можем указать на протокол заседания ВТС от 8 февраля 1726 г., по результатам которого и был издан указ о создании самого Совета. В протоколе значилось: "Понеже Ея Величество во оном Тайном Совете свое президентство сама управляет и причина имеется уповать, что она персонально часто присутствовать будет, и того ради оный Тайный Совет толь наименьшее за особливый коллегиум или тако почтен быть может, понеже оной токмо Ея Величеству по облегчению в Ея правительства бремени служит все дела скорее отправлены и решены, и государства прекращения рассуждение иметь будет, дабы толь безопасны высоким Ея именем указы выходили".

Последнее означало, что формально монарх мог проявлять свою указную (законодательную) власть только через ВТС. Формально перед нами четкое указание на правительство, единую властную корпорацию, создаваемую по формуле King in the Council или Kongen i Statsradet, если брать очевидный шведский образец российского Совета. Вместе с тем Екатерина I все же отказалась утверждать пункт протокола вышеупомянутого заседания Совета, в котором устанавливалось непременным условием заслушивание последним проектов всех указов, идущих на подпись к Императрице.

В дальнейшем, после подтвердительного Указа от 28 марта 1726 г., ВТС, развив бурную деятельность, пошел по пути самостоятельного расширения собственной компетенции, в частности, он стал своей властью назначать сенаторов и во многом способствовал ревизии результатов преобразований Петра I. Поднявшись на недосягаемую высоту власти в краткий период междуцарствия, Совет закончил свое существование в первый же год правления императрицы Анны Иоанновны, но потребность в органе, принявшем бы на себя значительную часть бремени высшего государственного управления, оставалась, в связи с чем на смену Совету приходит Кабинет Министров.

Кабинет Министров.

Кабинет министров появляется впервые на месте ВТС уже по Указу от 10 ноября 1731 г., фактически подтвердившему указ, данный месяцем ранее (от 18 октября 1731 г.). По своему положению Кабинет полностью соответствовал правительственному органу, так как восполнял промежуток в системе органов государственной власти между коллегиями и Сенатом, с одной стороны, и Императрицей - с другой. Первоначальный состав Кабинета определялся в три человека. Компетенция его не распространяется сперва широко, но постепенно расширяется и она в основном за счет подчинения Кабинету Министров все новых и новых органов управления. В частности, к нему в прямое подчинение со временем перешла Тайная канцелярия - ведомство всемогущее на Руси. Далее, вскоре после создания Кабинет получает в свое заведование дела внешних сношений, руководство армией и флотом. Заведование последней категорией дел в силу вещей заставляет его подчинить своему надзору все финансовое управление страной. С 1735 г. подписи трех членов Кабинета Министров стало достаточно, чтобы указ, подписанный им, приравнивался по значению к указу за собственноручной подписью Императрицы: "Никаких наших словесных указов, кроме тех, которые за подписанием собственные Наши руки или за руками Наших кабинетных министров, не принимать и в действо не производить" (Указ от 9 июня 1735 г.).

Однако, как замечают исследователи, должной функциональной значимости в системе высших органов государственной власти Кабинет Министров не получил. Тому было две причины. Первая общая причина заключалась в рыхлой и неопределенной структуре самого Кабинета; между его членами не было установлено сколько-нибудь правильного распределения компетенции. Вторая причина, субъективная во многом, заключалась в системе фаворитизма - явлении практически неизбежном при гинекократии, существовавшем в России на протяжении 75 лет галантного века. Фаворит является не просто болванчиком (предметом амурного поклонения - так называли любовников в то время), но и всесильным министром, подчас распоряжающимся государственными делами по собственному усмотрению. Все вышеперечисленные факторы в целом способствовали тому, что к концу правления Анны Иоанновны Кабинет постепенно утратил собственное государственное значение, превратившись во что-то вроде личной канцелярии Императрицы, чем не замедлил воспользоваться Сенат. Наконец, как отмечал А.Н. Филиппов, деятельность Кабинета Министров способствовала в историческом плане становлению института контрасигнатуры, поскольку "в конце 1738 года императрица повелела, чтобы представляемые ей для подписи именные указы и резолюции были контрассигнованы кабинет-министрами" [Филиппов. 1916/C/710]. De iure контрассигнатура устанавливается только в 1906 г. (ст. 24 Св. осн. гос. зак. изд. 1906 г.).

Совещательные органы при монархе.

Верховный Тайный Совет и Кабинет Министров были, пожалуй, единственным примером за весь XVIII в., когда в России создавались на постоянной основе специальные учреждения, в той или иной мере структурированные и наделенные компетенцией, похожей на правительственную. В дальнейшем, несмотря на все возрастающую потребность в координации деятельности сначала президентов коллегий, а затем и министров, монархи и монархини создавали учреждения, по своей юридической природе более похожие на специальные комитеты, комиссии ad hoc, как их называют юристы, нежели на постоянно действующую правительственную коллегию министров.

Так, императрица Елизавета Петровна, первоначально восстановив деятельность Сената (по Указу от 12 декабря 1741 г.), не помышляла о создании некоего подобия Кабинета при своей особе. Но обстоятельства, вызванные вступлением России в войну против Пруссии на стороне Франции и Австрии (Семилетняя война), однако, вынуждают и ее для руководства дипломатическими и военными делами в ходе названной войны создать некое подобие координирующего органа: Конференцию при Высочайшем Дворе. В значительной степени эта Конференция взяла в свои руки функции Верховного главнокомандования, для выполнения которых в период войны в любом государстве необходима координация действий всех важных органов. Соответственно к концу войны роль Конференции только усилилась.

В краткое правление императора Петра III Конференция была переименована в Совет при Высочайшем Дворе (Указ от 18 мая 1762 г.). В состав Совета входило восемь человек, которым вверялся надзор за верховным управлением и отправлением дел в коллегиях и Сенате. При воцарении императрицы Екатерины II Совет этот упраздняется, но ввиду нападения Турции на Россию учреждается Императорский Совет, который Указом от 17 января 1769 г. переименовывается в Совет при Высочайшем Дворе. Самим Указом устанавливался срочный его характер - только на период войны, но и после ее окончания он продолжал действовать. В задачу Совета входило информирование и консультирование императрицы - компетенция, таким образом, была чисто совещательной. Вместе с тем одновременно с Указом, учреждавшим этот Совет, был дан специальный Наказ о порядке учрежденному по нынешним военным обстоятельствам Совету. Анализ этого акта показывает, что Совет имел все шансы превратиться в постоянно действующий совещательно-консультативный орган при Императрице, поскольку (а) ему придавалась четкая система организации, (б) вверялась определенная компетенция.

Организация екатерининского Совета представляла собой трехуровневую структуру: общее заседание под председательством Императрицы, на котором, как показала практика, могли решаться чрезвычайно важные государственные вопросы; так, незадолго до своей кончины Екатерина II поставила перед его членами вопрос о лишении Павла (тогда цесаревича) прав на наследование престола и передаче их внуку Александру. Несмотря на явное желание монархини, члены Совета воспротивились этому. Формально они связаны были положением Манифеста самой Екатерины о вступлении ее на престол после переворота 1762 г. (или "революцией", как назвал это событие в своих "Записках" Г.Р. Державин); так как последним подтверждалось право Павла на престол, сама Екатерина обещала править до его совершеннолетия. Далее, Совет подразделялся на два департамента: политических и военных дел. При Совете Наказом учреждалась канцелярия. Заседания Совета, согласно Наказу, проводились регулярно два раза в неделю.

Это учреждение было одним из немногих, которое не затронул в своей политике император Павел I, но которое было преобразовано следующим императором Александром I, в Непременный совет.

Последний был учрежден Указом от 30 марта 1801 г. для рассмотрения важных государственных дел.

Во многом этот орган может быть понят как прообраз двух важнейших позднейших учреждений, поделивших друг с другом высшие правительственные функции: Государственный совет и Комитет Министров. Первоначально от Непременного совета отпочковался Комитет Министров, уже в 1802 г., но более стройную организацию и общую компетенцию он получает только по реформе Сперанского 1810 - 1811 гг. Оба эти органа в неизменном виде и компетенции просуществовали до первой русской революции, когда Кабинет Министров был вовсе упразднен, а Госсовет получил новую организацию и ведомство.

Государственный Совет.

Неясность первоначального статуса Государственного Совета (он был одновременно и законосовещательным, и исполнительным органом) объясняется, с одной стороны, механической попыткой ввести в государственную администрацию России принцип разделения властей, с другой - незавершенностью реформы Сперанского. Причем в первом случае в определение "механическая попытка" не вкладывается какой-либо отрицательный смысл. Государственный строй Империи покоился на всеохватывающей власти монарха, поэтому даже с рациональных позиций приходилось испытывать большие трудности при разделении одной и той же власти на три ее независимых (по определению) ветви. В традиционной картине разделения властей каждая из них имеет свой особый источник, тогда как при абсолютной монархии неизбежен бюрократический солипсизм, своеобразная форма тавтологии, когда любое решение, принятое особым органом, тем не менее получает силу только с одобрения той же самой бюрократии, но более высшей инстанции. В связи с этим в российском законодательстве и появляются такие странные на первый взгляд определения, как "верховная власть управления" и "подчиненная власть управления". Следовательно, формального разделения власти не происходит, а осуществляется ее только иерархическое упорядочивание.

Сперанский, как известно, стремился ввести в России формы народного представительства, для которых планируемый им Госсовет должен был явиться последней инстанцией, одобряющей принятый Думой законопроект, перед его подписанием Императором. Тогда, в 1810 - 1811 гг., эту реформу осуществить не удалось, в связи с чем Госсовет автоматически приобрел законосовещательную функцию, получив вдобавок еще и некоторые права по координации деятельности органов центрального управления (министерств), для которых первоначально, согласно плану реформ, он должен был служить инстанцией предваряющего обсуждения министерского законопроекта перед внесением его на рассмотрение народного представительства. Этим же объяснялось и появление в Уч. ГС 1810 г. формулы "вняв мнению Государственного Совета", по сути являвшейся калькой с французских образцов той эпохи, что в свое время вызвало гневную инвективу Карамзина: "Поздравляю изобретателя сей новой формы, или предисловия законов... государь российский внемлет только мудрости, где находит ее: в собственном ли уме, в книгах ли, в голове ли лучших своих подданных; но в самодержавии не надобно никакого одобрения для законов, кроме подписи государя; он имеет всю власть" [Карамзин. 1991. С. 60]. Отчасти великий историк не понял или сделал вид, что не понял истинного намерения Императора ограничить свою самодержавную власть.

Не учитывая две указанные выше особенности, всегда трудно определить действительное место Госсовета среди высших органов государственной власти в период с 1810 по 1905 г. Связано это напрямую с тем, что Совет формально при Императоре во многом получил значение, превышающее его первоначальную компетенцию. Это очень четко уловил А.Д. Градовский: "Государственный Совет есть вообще установление, призванное подавать свое мнение по вопросам, подлежащим непосредственному разрешению Верховной власти" [Градовский. 1907. VII. 2 : 194]. Следовательно, Совет аккумулирует в своих руках и значительные права по координации деятельности высших правительственных сил, как тогда говорили. Естественно, это нездоровая ситуация. В такой своей деятельности он конкурирует и с Кабинетом Министров и с Совмином, учрежденным позднее, в 1861 г.

За время существования в XIX в. Госсовет не претерпел существенных изменений своей структуры. В 1820 г. его состав пополнился 5-м департаментом: дел Царства Польского, но уже в 1862 г. он упраздняется. В 1861 г. при Госсовете под председательством самого Императора учреждается Главный комитет об устройстве сельского состояния; в 1882 г. этот орган Совета упраздняется. С 1826 по 1892 г. комиссия по составлению законов отсутствовала в структуре Совета, впоследствии она появилась вновь под названием Кодификационного отдела. С 1835 г. из состава Совета изъята комиссия прошений на высочайшее имя, превратившаяся впоследствии в самостоятельное учреждение. С 1874 г. при Госсовете существовало особое присутствие по воинской повинности. Радикально структура Совета изменятся только по Манифесту от 20 февраля 1906 г., о ней мы уже говорили выше. Этим же Манифестом Совет получает законодательные полномочия, сохранив за собой незначительные административные функции.

Общее собрание членов Государственного Совета, назначение которых до 1906 г. подлежало исключительно ведению Императора, только министры входили в него по должности (ст. 4 Образования Госдумы от 1 января 1810 г., позднее Уч. Госдумы ("Учреждением" он стал именоваться в Своде законов)), составляло его присутствие, где принимались решения, утверждаемые впоследствии Императором и от этого получавшие силу закона. Председателем Государственного Совета являлся Император (ст. 5 Образования Госдумы или Уч. Госдумы). Первоначально в Совете было четыре департамента: 1) дел военных; 2) дел гражданских и духовных; 3) законов; 4) государственной экономии.

Помимо департаментов в него также входили: комиссия составления законов, комиссия прошений, Государственная канцелярия. Каждый из департаментов состоял из председателя и трех членов (ст. ст. 10 и 11 Уч. Госдума. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Помимо этих постоянных членов на заседаниях департаментов могли присутствовать министры. Так, на заседаниях Департамента государственной экономии при обсуждении им дел по земским повинностям присутствовало сразу несколько министров: финансов, государственных имуществ, внутренних дел и уделов; на заседаниях Департамента дел гражданских и духовных присутствовал обер-прокурор Синода. Впрочем, департамент мог пригласить на свои заседания в качестве экспертов необходимое число лиц (ст. 12 Уч. Госдумы Т. I Св. зак. изд. 1892 г.).

Государственная канцелярия, единственная сохранившаяся из всех подразделений Госсовета к 1906 г., включала в себя Государственного секретаря и статс-секретарей, общее число которых вместе с их помощниками определялось согласно штату данного учреждения. Канцелярия имела в своем составе следующие отделения: 1) законов; 2) военных дел; 3) гражданских дел; 4) государственной экономии; 5) дел Госсекретаря; 6) архив (ст. 130 Уч. Госдумы. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.).

Ведомству Государственного Совета в первую очередь подлежали дела законодательные: "все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием державной власти поступают к предначертанному им совершению" (ст. 1 Образования Госдумы 1810 г.; ср. ст. 1 Уч. Госдумы Т. I Св. зак. изд. 1892 г. и ст. 50 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Известен случай, когда Император одобрил мнение только одного члена Совета! В то же время требование об обязательном предварительном рассмотрении росписи в Совете соблюдалось очень строго.

В финансовой сфере Совет рассматривал государственный бюджет (роспись) Империи, а равно все то, что вытекает из данного правомочия (п. п. 7, 10 - 15 ст. 23 Уч. Госдумы изд. 1886 г.). За всю историю обсуждения государственного бюджета в России он рассматривался лишь однажды в секретном комитете Министерства финансов - бюджет на 1813 - 1814 гг. из-за обстоятельств войны с Наполеоном. В силу ст. 97 собственного Учреждения Совет замещал in corpore Императора при долгом отсутствии последнего при условии определения им в соответствующем Указе степени власти Совета в данном случае.

До издания Судебных уставов 1864 г. на Госсовет ложилась также обязанность и по судебной власти: ipso iure он рассматривал судебные дела в том случае, если в общем собрании Сената не находилось требуемого законом большинства голосов (2/3) по данному делу (последнее обусловлено было тем, что в России официально не признавалась доктрина свободного судебного толкования и судебного прецедента, после 1864 г. положение изменилось, но споры о степени силы судебного решения в качестве источника права продолжаются в науке до сих пор); по докладу министра юстиции, бывшего еще по должности и генерал-прокурором Сената, на те решения судебных дел, с которыми он не мог согласиться. После издания Судебных уставов 1864 г. Сенат мог обращаться прямо к Совету в случае обнаружения им пробела в законодательстве (Закон от 25 мая 1883 г.).

По форме принятия решений постановления Совета либо имели форму закона, в таком случае они оформлялись соответствующим образом: в преамбуле акта указывалось: "Вняв мнению Государственного Совета, постановляем или утверждаем", либо актом, который имел следующую формулу: "Государственный совет по вошедшему на рассуждение его вопросу... уважив... мнением положил". Последняя формула применялась к актам подзаконного нормотворчества либо служила предваряющей обсуждение рассмотренного в Совете дела в каком-либо другом высшем органе государственной власти Империи. Определенности в этом вопросе было в общем-то мало, что объяснялось невозможностью проведения функционального разделения властей, в связи с чем, по остроумному замечанию А.Д. Градовского, проводили разграничение подведомственности дел.

Последнее замечание. Формула "вняв мнению Государственного Совета" повлекла за собой недоразумение не только для Карамзина, но и для некоторых правоведов, например Градовского, который полагал, что сама суть этой формулы требует от Императора утверждения мнения только большинства Совета. Отчасти это объяснялось двусмысленностью деепричастия "вняв", его можно понять, как заметил в свое время Н.М. Коркунов, и как "выслушав", и как "согласившись"; "между тем нетрудно убедиться, что установление этой формулы "вняв мнению" не имело и не могло иметь своею целью ограничить чем-либо власть Императора" [Коркунов. 1893. 2 : 74]. Поэтому в данной формуле при ее толковании следует исходить из значения "выслушав". Все это, взятое вместе, указывает на то, что Совет выполнял чисто консультативную функцию, так как последнее слово при любом исходе обсуждения решения Государственного Совета было за Императором.

Комитет Министров.

Комитет Министров, образованный Манифестом от 8 сентября 1802 г. (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVII. N 2046), тогда же, когда и министерства, по смыслу п. 15 Манифеста олицетворял собой известное разделение власти на роды управления между Непременным советом, учрежденным годом ранее, и министрами: "Все министры суть члены Совета и присутствуют в Совете, Совет не иначе приступает к рассмотрению дела, как в присутствии по меньшей мере 5 министров, в числе которых должен находиться и министр, по части которого дело будет трактовано. Дела обыкновенно трактуются в Комитете, составленном единственно для них, для других же, особенную важность в себе содержащих, прочие члены Совета будут собираться один раз в неделю". В дальнейшем развитие организации и компетенции Комитета нашло свое отражение во Вр. пр. Комитета Министров 1805 г. и 1808 г. (соответственно: ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVIII. N 21896 и Т. XXX. N 23352). В Правилах 1805 г. постановлялось: "Дела, подлежащие рассмотрению Комитета, суть: 1) по которым министр обязан приносить Его Величеству всеподданнейшие доклады; 2) из текущих те, которые угодно назначить; 3) которые министр, для разрешения собственных своих сомнений, сочтет за нужное туда представить".

Это же было повторено и в Правилах 1808 г., перешедших затем в аналогичные акты 1810, 1829 и 1831 гг.

С учреждением Государственного Совета и изданием Общего учреждения министерств в 1811 г. проясняется и роль Комитета Министров как частного совещания министров друг с другом по делам управления, при этом значительная часть вопросов и дел, подлежащих ведению каждого из них, предпочитается решаться ими непосредственно с доклада Императору. Возникает даже своего рода соревнование в этом вопросе, заключавшееся только в одном: перенесение как можно большего числа таких вопросов непосредственно на доклад к Императору. Последнее не может показаться простой формой бюрократической работы, поскольку личные доклады Императору увеличивали вес и авторитет данного министра по сравнению с остальными и, заручившись поддержкой монарха, такой министр мог действовать в обход как самого Комитета, так и многих других высших правительственных учреждений Империи. Прямым следствием такого положения дел явилось, с одной стороны, принижение роли Комитета, с другой - увеличение степени личного вмешательства Императора в дела непосредственно подчиненного управления. Последнее в значительной мере сказалось в правление императора Николая I, в связи с чем при последнем приобретает чрезвычайное значение Собственная Его Императорского Величества канцелярия.

Таким образом, окончательно круг ведомства Комитета Министров установился в следующем виде: дела верховного управления, имеющие второстепенное значение и требующие высочайшего разрешения, но для принятия которых не обязательно личное присутствие монарха при их обсуждении (ст. 23 Уч. КМ Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Последнее позволяет определить статус Комитета как особую форму решения второстепенных административных дел.

По своему составу Комитет также не выражал ничего экстраординарного. Так, председателем его могло быть специально назначенное лицо, как правило, особо доверенный министр (ст. 44 Уч. КМ); помимо него в Комитет входили все министры, председатели департаментов Госсовета, главноуправляющий кодификационным отделом Госсовета (после 1892 г.), лица, особо назначенные в его состав Императором, впрочем, Комитет мог пригласить на свое заседание и экспертов по усмотрению. При Комитете Министров учреждалась канцелярия (ст. 16 Уч. КМ).

Комитет был упразднен в июне 1906 г.

Совет Министров.

Учреждение этого ведомства последовало в 1861 г. в связи с невозможностью правильной организации координации деятельности отдельных министров, продолжавших практику представления докладов Императору в обход Комитета Министров. Функционально это учреждение существует в России и по сей день, претерпев существенные изменения в 1906 г. В советский период с 1917 по 1946 г. он существовал как Совет народных комиссаров (СНК), затем вновь был переименован в Совет Министров, затем в Кабинет Министров (1990 - 1991 гг.), а сейчас просто Правительство России.

Конечно, вряд ли правильно сравнивать Совет Министров дореволюционной России с нынешним правительством; если это делать формально, фактически, строго функционально между Совмином Российской империи и Правительством Российской Федерации имеется гораздо больше общего, нежели это можно было бы себе представить. Немаловажным для такого функционального сравнения является еще и то, что статус и полномочия Императора по Осн. гос. зак. от 24 апреля 1906 г. представляют собой разительное сходство со статусом и полномочиями Президента РФ.

Итак, Правительство Российской империи в качестве единой корпорации министров существует с 1861 г. Всего исследователи истории этого учреждения выделяют во времени его существования несколько периодов: 1857 - 1861 гг. - время становления; 1861 - 1881 гг. - активная работа министров в Совете; 1881 - 1905 гг. - эпоха номинального существования этого органа; 1906 - 1914 гг. - становление новой организации и практики уже единого правительства: 1914 - 1917 гг. - эпоха войны, потребовавшая от Совета Министров новой организации, отвечавшей требованиям военного времени. Каждый из этих периодов имеет свои особенности, приведшие к изменениям в ту или иную сторону роли Совета.

Состав Совета Министров в первый период его существования целиком был обусловлен функциональным предназначением этого органа: Император - председатель, все министры и главноуправляющие ведомств - члены. Впрочем, Император мог назначить к присутствию в нем и других лиц. В случае обсуждения Советом мер законодательного характера в его состав входил Государственный секретарь, начальник Государственной канцелярии - структурного подразделения Госсовета.

Радикальное изменение состава и компетенции Совмина состоялось в ходе широкой конституционной реформы 1905 - 1906 гг. Потребность в обновлении роли и места Совета очень четко и емко выразил барон Б.Э. Нольде: "С одной стороны, общее признание, что надо чем-то гарантировать единство действий глав отдельных управлений, и, с другой стороны, что такое единство делается настоятельным требованием политической жизни, раз рядом с управлением создаются строго обособленные органы власти законодательной" [Нольде. 1911. С. 121 - 122]. Характерно при этом то, что по времени такая коренная реформа Совета совпала с изданием Манифеста от 17 октября 1905 г., выражением чего послужило опубликованное Высочайшее повеление от 18 октября 1905 г.: "Государь Император Высочайше соизволил повелеть Председателю Комитета Министров статс-секретарю графу Витте принять меры к объединению деятельности министров впредь до утверждения законопроекта о Совете Министров" (ПВ. N 222. 18 октября 1905). Фактически данное Повеление санкционировало подготовленный к тому времени проект нового Положения о Совете Министров, которое и было утверждено в качестве закона (Именным указом) 19 октября 1905 г., явившегося позднее источником гл. 5 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г., при дальнейшей кодификации - гл. 11 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.

Значение Учреждения Совета Министров 1905 г. по условиям того времени трудно переоценить, так как этот акт явился очень подробным законом, регулировавшим статус и полномочия единого Правительства России. Самым главным нововведением закона было учреждение постоянно действующего главы правительства - Председателя Совета Министров и существенное сужение практики всеподданнейших докладов министров в обход самого Совета. Окончательно практику таких докладов искоренить не удалось. В частности, это обусловливалось приданием ведомству трех министров: иностранных дел, Двора и уделов военного статуса, определяющегося скорее положениями ст. ст. 8, 12 - 14 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г. и ст. 14 Указа от 19 октября 1905 г. как ведомств, находящихся в прямом подчинении Императора. В остальном только Председатель Совета Министров мог теперь входить со всеподданнейшими докладами, которые требовали резолюции Государя (ст. 7 Указа от 19 октября 1905 г.); министры, в случае необходимости получения такой резолюции, обязаны были вносить свой доклад в предварительном порядке в Совет: "Такие всеподданнейшие доклады вносятся на рассмотрение Совета его Председателем или же, по соглашению его с подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью, докладываются сими последующими непосредственно Государю Императору, при том в случае надобности в присутствии Председателя Совета Министров" (ст. 17 отд. I Указа от 19 октября 1905 г.). Однако после успокоения страны Император de facto возобновил прежнюю практику заслушивания всеподданнейших докладов. Впрочем, она не была соизмерима с прежней, кроме того, всегда следует помнить, что законодательство предоставляло такое право Императору по ведомству трех вышеупомянутых министров. В добавление к трем министрам дальнейшая практика установила право самостоятельного доклада Государю в обход Совмина Государственного контролера, обер-прокурора Синода, таким же правом пользовались и председатели внесоветских органов: Совета обороны, Адмиралтейств - совета, Комитета финансов и некоторые другие.

Другой важнейшей новеллой в отношении Совета Министров явилось учреждение поста Председателя Совмина - формального премьера, главы правительственной коллегии страны. Несмотря на явную новизну этого органа, отсутствие прямых аналогий, как говорил барон Б.Э. Нольде, "председатель не pimus inter pares, каким являются председатели многих наших административных коллегий; его должность не почетное удаление от дел, скрашенное внешним почетом и правом руководить прениями авторитетной коллегии, какой была, например, должность дореформенного председателя Комитета Министров. Напротив, Председатель Совета Министров пользуется такими правами по отношению к другим членам Совета, которые ставят их в подчиненное по отношению к нему положение, и, вооруженный этими правами, он является представителем Совета перед Верховной властью, с одной стороны, и перед законодательными учреждениями - с другой" [Нольде. 1911 : 175].

Нам же представляется возможным увидеть в этой административной фигуре кумуляцию компетенции и прав некоторых высших должностных лиц Империи.

Прежде всего представляется возможным указать на должность Председателя Комитета Министров, чье формальное положение главы коллегии и вытекающие отсюда процедурные права (руководство заседанием и т.п.) унаследовал глава правительства; также представляется возможным указать на сферу компетенции министра внутренних дел, который, по признанию современников, до конституционной реформы являлся фактическим премьером - лицом, несшим всю полноту ответственности за формирование и осуществление внутренней политики Империи. Одновременно с этим можем сослаться на четкую юридическую формулу, выведенную бароном Б.Э. Нольде в его превосходном исследовании, которой он пытался объяснить природу власти Предсовмина: "Если закон по общему правилу не налагает на Монарха обязанности управлять при участии Совета Министров, то, напротив того, обязанность обращения к Совету Министров в делах управления самым категорическим и определенным образом возложена на министров. В этом основной источник авторитета и влияния этой коллегии на дела управления. Этот авторитет и влияние почерпается Советом не сверху, не путем делегации ему части прав Монарха, а снизу, путем делегации ему части полномочий отдельных министров" [Там же. С. 193].

* * *

Итак, Председатель Совета Министров как глава Правительства Империи осуществлял общее руководство деятельностью Совета: он получил право всеподданнейших докладов, которым ранее пользовался каждый министр (ст. 7 отд. I Указа от 19 октября 1905 г.); представлял Совет и любое из министерств по делам общего управления в Думе и Госсовете (ст. 6 отд. I. Там же); он требовал от подчиненных ему министров предоставления всех необходимых сведений (ст. 8 отд. I. Там же); приглашал на заседания Совета своей властью необходимое количество экспертов; санкционировал осуществление министрами мер по законодательным проектам и по делам общего управления (ст. 13. Там же). Вместе с тем предполагавшееся в прежних проектах наделение Предсовмина широкой дисциплинарной властью, например предполагалось предоставить ему единственному право представлять Императору кандидатуры на тот или иной министерский пост, право инициировать перед ним отставку того или иного министра, не состоялось. Вместо этого принята была статья неопределенного содержания: "Предположения начальников ведомств, принадлежащих к министерскому устройству, о замещении главных должностей высшего и местного управления поступают на обсуждение Совета Министров" (ст. 15 отд. I Указа от 19 октября 1905 г.). Одновременно с этим к ведению исключительно Императора относились назначения по ведомствам: военному, иностранных дел, Двора и уделов. Председатель не наделялся правом решающего голоса в случае разделения мнений членовСовмина поровну (ст. 16. Там же).

По составу Совмин периода 1906 - 1917 гг. не претерпевал серьезных изменений, единственное новшество - это упразднение председательствования в нем Императора, хотя ст. 5 отд. I Указа от 19 октября 1905 г. предусматривала случаи, когда "Императорскому Величеству благоугодно председательствовать в Совете Министров, Председатель Совета участвует в нем на правах члена".

Членами Совета являлись все министры и главноуправляющие ведомств, состоящих на правах министерств, начальники прочих учреждений присутствовали на заседаниях Совета Министров "лишь по предметам своего ведомства" (ст. 2 отд. I. Там же). Как мы указывали выше, Предсовмина мог приглашать на заседания Совета экспертов.

Дальнейшая практика существования Совета Министров как коллегиального правительственного органа была подвержена разноплановым, подчас противоположным влияниям и направлениям.

Огромное значение для положения Совмина имели и личностные качества его Председателя. В этой связи история правительственной коллегии после 1906 г. может делиться на два периода: при П.А. Столыпине и после него. Мощь и государственный ум Петра Аркадьевича Столыпина, планы его реформ по преобразованию государственного управления России, осуществись они, как знать, не прошло бы по стране "красное колесо". Другая сумма влияний выражалась в интенсификации управления различными отраслями государственной жизни. В этой связи привлекает внимание практика создания межведомственных комитетов под эгидой Совмина: малый Совмин (так он именуется в литературе), посвященный рассмотрению технических и малозначительных дел, подведомственных Совету; Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского, созданное в 1907 г. в связи с изменением статуса Императора - Великого князя: между ним и этой провинцией после 1906 г. стала Государственная Дума (подробно этот вопрос мы рассмотрели выше); Комитет по заселению Дальнего Востока, образованный в 1909 г. в рамках общей столыпинской аграрной реформы, и др.

Вместе с тем расширение общей государственной политики, направленной на вмешательство государства в экономику, ставило перед правительством задачу более широкого и глубокого регулирования различных областей жизни общества. Мы бы погрешили против истины, если бы не упомянули и обратных тенденций, во главе которых стоял Император; они были направлены к постепенной ревизии всех конституционных актов 1905 - 1906 гг. Об этом достаточно много писалось до революции и после. Если оставить в стороне непозволительный тон, составлявший отличительную черту советской историографии по этому вопросу, то в целом придется согласиться, что во многом советские историки были правы. Но во многом - не значит, что во всем. Личность Николая II, убитого большевиками вместе с детьми, обязывает видеть в его попытках "реставрации" доконституционных порядков лишь шаги к улучшению далеко не идеального порядка управления Россией после 1906 г. Он понимал эти шаги так, как мог, но это вовсе не повод к предвзятой обструкции его политики; очевидно, что речь в данном случае может идти только о той системе ценностей, которой он руководствовался, и о той, которой руководствуются его хулители.

Нападение Германии на Россию в августе 1914 г. поставило перед ней задачу организации управления армией и тылом, управления всем народным хозяйством. Немаловажную роль в реорганизации промышленности страны на военный лад сыграла система так называемых особых совещаний - уникальных органов управления отдельными отраслями промышленности. Совещания создавались под руководством соответствующего министерства, включая одновременно представителей промышленных кругов и рабочих. Всего по Закону от 17 августа 1915 г. было создано четыре особых совещания: по обороне; по перевозкам; продовольствию и топливу. Система возглавлялась Особым совещанием по обороне и действовала в теснейшем взаимодействии с органами военного и гражданского управления.

Собственная Его Императорского Величества канцелярия.

Среди разнообразных органов, которым в разные периоды истории Империи поручались те или иные правительственные функции, обращает на себя внимание еще один - личная канцелярия монарха, с помощью которой он осуществлял свои прямые функции по верховному управлению. Можно сказать, канцелярия Императора существовала всегда, и только в период правления Екатерины II и Николая I это учреждение приобрело исключительное значение для координации политики органов центрального управления, вообще руководства всей внутренней, а подчас и внешней политикой.

При Екатерине II ее личная канцелярия пока еще не совпадала с Советом при Высочайшем дворе, но уже давно историками было обращено внимание на выдающуюся роль в управлении Империей статс-секретарями этой монархини. Николай I доводит систему личного управления страной до совершенства, в связи с чем особое значение в его тридцатилетнее царствование приобретает СЕИВК.

По своей природе это орган с исключительной компетенцией, стоящий над всеми остальными существовавшими на тот момент установлениями государственной власти. Исключительность компетенции и особенность положения обусловлены тем, что само это ведомство работало под непосредственным руководством (не председательствованием) Императора. Отчасти даже можно заключить, что Император являлся в ней простым чиновником. Многое в полномочиях и положении канцелярии, конечно же, объясняется и личными чертами императора Николая I - этого "донкихота самодержавия".

СЕИВК состояла из нескольких отраслевых отделений: I отделение образовано в 1826 г. под управлением особого статс-секретаря. Первоначально оно разбирало бумаги усопшего императора Александра I, но впоследствии круг ведомства отделения расширяется и ему доверен надзор за исполнением указов и распоряжений Императора. В дальнейшем I отделение приобретает контрольные функции над властью министров, нередко рекомендуя Николаю I сместить одного и назначить другого на министерский пост. С 1846 по 1857 г. в его составе существовал особый инспекторский департамент. II отделение СЕИВК образовано в 1826 г. из комиссии законов Государственного Совета. В дальнейшем всю свою историю до 1892 г. II отделение трудилось над кодификацией русского права, что с успехом ему удавалось. В указанный год II отделение преобразовано было в кодификационный отдел Госсовета. III отделение образовано в 1826 г. на месте особой канцелярии МВД. Здесь необходимо сделать небольшое историческое отступление.

В петровские времена Тайная полиция, заведовавшая мерами государственной безопасности, сосредоточена была в знаменитом Преображенском приказе, который в 1718 году преобразован был в Тайную канцелярию - ведомство с неопределенной компетенцией и от этого с неограниченными возможностями. При Петре II Тайная канцелярия упраздняется, с тем чтобы возродиться вновь в 1731 г. под именем Канцелярии тайных розыскных дел; в 1743 г. значение этого ведомства усиливается, так как ему отныне дается право внесудебной расправы без какой-либо контрольной власти над ним.

Император Петр III, которому сильно досталось от историков, своим знаменитым Указом от 21 февраля 1762 г. (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XV. N 11445) упразднил эту организацию, запретив попутно использовать знаменитое выражение "Слово и дело". Екатерина II первоначально подтверждает силу Указа своего супруга, но в конце царствования создает Тайную экспедицию, которая получает очень много работы в беспокойное царствование Павла I. Одним из первых своих указов Александр I в 1801 г. упраздняет эту экспедицию, но дела по ее ведомству не кассируются, а передаются в разные учреждения. Одно время существовало даже особое Министерство полиции (с 1810 по 1819 г.). В 1811 г. большинство этих дел снова аккумулируется уже в Особой канцелярии МВД, на основе которой в 1826 г. и создается III отделение СЕИВК. В 1827 г. к нему прикомандировывается особый корпус жандармов; в 1837 г. жандармский корпус сливается с отделением в одно целое.

Жандармы как род военно-полевой полиции появились в России в 1716 г. по Воинскому уставу Петра Великого, гл. XLV которого трактовала о генерале гевалдигере или румормейстере: "Понеже правосудие всюды содержано имеет быть, того ради потребно есть, чтоб сие и при войску чинено было, дабы всем непорядкам благовременно упредить и добрые порядки содержать". Уже тогда для исполнения полицейских обязанностей жандармскому генералу передавалась в подчинение небольшая конная команда. В 1815 г. отдельный Борисоглебский драгунский полк был переименован в жандармский и личный состав его расквартирован по полкам русской армии; двумя годами позже из жандармских чинов в полках создаются особые команды, которые в свою очередь в 1827 г. получают особую организацию в виде отдельного корпуса, каковой, как мы уже сказали, и вливается в 1837 г. в III отделение. Таким образом, Россия обязана императору Николаю I правильной постановкой дела по военной и внутренней контрразведке. Причем организация оперативной и агентурной работы в III отделении была поставлена на такую недосягаемую высоту, что историки спецслужб до сих пор затрудняются определить масштаб деятельности Отделения. Совершенно точно известно, что Отделение "держало под колпаком" всю Россию и некоторые европейские страны, притом штат центрального аппарата Отделения не превышал 20 человек!

К ведомству III отделения СЕИВК относились дела: высшей полиции; доставление сведений о сектантах и раскольниках, борьба с фальшивомонетничеством; надзор за политически неблагонадежными, выявление этих лиц среди населения; надзор за иностранцами (в данном случае губернатор являлся одним из органов по сбору таких сведений); заведование тюремным содержанием государственных преступников; ведение полицейской статистики. Именно со времен III отделения в Империи появились самые высокие здания в России, как шутили остряки тех времен: "Как войдешь - сразу Сибирь видна". В 1882 г. ведомство III отделения совмещено с ведомством отдельного корпуса жандармов и перешло под юрисдикцию МВД.

IV отделение СЕИВК, созданное в 1826 г., состояло под управлением статс-секретаря и занималось управлением всех благотворительных учреждений ведомства императрицы Марии Федоровны. Вдова Павла I со временем сделалась почетной патронессой всех богаделен Империи.

V отделение СЕИВК, созданное в 1836 г., работало над реформой управления государственными крестьянами; позднее, после образования Министерства государственных имуществ, в рамках этого отделения работали временные секретные комитеты по выработке мер к облегчению положения крепостных крестьян. Отделение прекратило свою работу в 1848 г.

VI отделение СЕИВК создано было в 1842 г. для разработки мер по управлению Кавказом.

В 1882 году Канцелярия упраздняет свою структуру и превращается в обычную личную канцелярию главы государства.

Центральные органы государственного управления Российской империи

Старая московская система приказного управления в царствование императора Петра I подвергается коренному реформированию - таково мнение большинства исследователей. Однако выше указывалось, что петровские преобразования не укладываются в привычную схему: упразднил старое и учредил новое. Сегодня многое из того, что делал Петр, может быть оценено как попытка модернизации, причем на основе старых традиций, никак не бездумное копирование заграничных образцов.

Немаловажным при этом следует считать и то, что некоторые приказы пережили сами коллегии, благополучно просуществовав до начала XX в.! Так, Сибирский приказ был упразднен только при Екатерине II, когда многие коллегии исчезают и переводятся на уровень губернских правлений и казенных палат; Сыскной приказ упраздняется только в 1763 г., а Судный - в 1783 г. Тюремный приказ прекращает свое существование в 1904 г.! Впрочем, это было уже местное (сибирское) учреждение, но характер его деятельности был точным слепком со старомосковских порядков.

Понятие коллегии.

Коллегии вводятся под влиянием западноевропейских образцов, но не копируют эти образцы слепо. Вместе с тем было бы неправильно в этой связи считать и исключительно оригинальной природу петровских учреждений, так как прямое указание на западные образцы мы находим в законодательстве той эпохи: "А дабы иноземцы не удерживаемы были от приезда в Россию опасением, чтобы их не подвергали установлениям, судебной расправе или роду наказаний, несообразным с их земскими законами и обычаями, того ради мы сим и в силу сего повелели из иноземцев, искусных в делах военного штаба, образовать Тайную военного совета коллегию, имеющую состоять из президента, советников, секретарей и других канцелярских служителей" (п. 3 Указа 1702 г. // ПСЗРИ. 1-е изд. Т. IV. N 1910). Важно подчеркнуть, что иностранцы, подведомственные данной коллегии, подлежали суду по "законам Божеским, а потом по римскому гражданскому праву и другим народным обычаям" (Там же).

Вообще впервые слово "коллегия" упомянуто именно в этом Указе.

До окончательного учреждения коллегий в 1717 г. Петр живо интересовался иностранным опытом.

Так, полагают, что первый проект создания новых административных органов ему представил еще в 1699 г. англичанин Ф. Ли, в результате Бурмистерская палата, созданная в том же году, явилась первым опытом коллегиального устройства. Позже появлялось еще несколько проектов: барона Гюйссена, генерала Вейде, барона Бреверна, барона Любераса, знаменитого ученого Лейбница - все они в некоторой степени повлияли на форму коллегий и порядок их работы. Впрочем, из советов Лейбница получилось только учреждение в России Академии наук, существующей и поныне. Несмотря на первые опыты (относившиеся уже к 1715 г.), работа коллегиальных учреждений оказалась весьма неудовлетворительной. Царь тем не менее в еще большей степени укрепился в полезности самой идеи коллегиального принятия решений для российской администрации.

Как известно, старая приказная система основывалась на принятии решений единоличной властью; по мысли Петра, такая система была крайне неудобной, следовательно, ее необходимо было менять.

Система коллегий.

История коллегий в качестве устоявшегося органа центрального управления начинается с Указа 1717 г.: "О штате коллегий и о времени открытия оных" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 3129). Указом устанавливалось: "Начать надлежит всем президентам с нового года сочинять свои коллегии и ведомости отовсюду брать, а в дела не вступать до 1719 года, а с будущего года конечно зачать свои коллегии управлять. А понеже новым образцом еще не управились, того ради 1719-го управлять старым манером в тех коллегиях, в 1720 году новым президентам, которые ныне не в Сенате, сидеть в Сенате с будущего 1718". Несколько дней спустя последовал еще один указ (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 3133), создававший девять коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинскую, Адмиралтейскую, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур. Ровно через год выходит другой указ, которым устанавливался следующий порядок распределения ведомств по коллегиям.

Отсюда видно, что только одна коллегия полностью восприняла компетенцию одного приказа, а именно Посольского. В дальнейшем компетенция Коллегии иностранных дел перешла в ведомство Министерства иностранных дел.

Весь 1718 г. шла активная подготовительная работа, именно в этот год некоторые коллегии обзаводятся собственными регламентами, которые впоследствии входят в Генеральный регламент всем коллегиям 1720 г., "по которому Государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярии и кантор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправление своего чина подданнейше поступать имеют". В 1721 г. учреждается Духовная коллегия, вскоре переименованная в Синод. В 1722 г. учреждается Малороссийская коллегия, в том же году разделяются ведомства Берг- и Мануфактур-коллегий на два самостоятельных учреждения. Далее к коллегиям присоединяется Вотчинная коллегия, учрежденная на месте Поместного приказа, Главный магистрат и некоторые другие. Одновременно продолжают действовать старинные приказы. Фактически система центрального управления весь XVIII в. была смешанной.

При преемниках Петра коллегиальная система испытала колоссальные трудности. Помимо несуразности самого способа принятия решения в них за коллективно принятое решение никто не нес персональной ответственности, уже при самом Петре сказалась такая трудность, как нехватка грамотного и квалифицированного чиновного аппарата. Дело доходило до того, что Петр назначал в некоторые коллегии на руководящие должности (асессоров) пленных шведских офицеров! Начиная с правления Екатерины II, т.е. через 40 лет после создания коллегий, они переживают период существенных метаморфоз и в конце концов превращаются в отдельные департаменты новых министерств. При создании министерств в 1802 г. соблюдается старый порядок расписания ведомства коллегий по отдельным министерствам:

Структура коллегий.

Коллегию возглавлял президент, под руководством которого находилось присутствие коллегии - главный ее рабочий орган, ответственный за принятие решений по существу. Присутствие состояло из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Особенностью присутствия коллегии во времена Петра было то, что кто-либо из советников или асессоров обязательно должен был быть иностранцем (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 3129). Коллегиальное управление отрицало начало личного руководства, что зримо проявлялось в должности президента коллегии и членов ее присутствия. Вот, например, как трактовался вопрос распределения компетенции между ними: "В коллегии президенты не имеют особливого труда или надзирания, но генеральную и верховную дирекцию, а дела между советниками и асессорами тако разделяются, что каждому как из происходящих в коллегии дел определенная часть, так и над канцеляриею и конторами и над делами и трудами оных особливое надзирание дается, яко о том в партикулярных инструкциях коллегиев пространно усмотреть можно" (гл. VIII Ген. рег. 1720 г.). В 1726 г. произошла реорганизация состава присутствия, теперь оно состояло из президента, вице-президента, двух советников и двух же асессоров. Последнее новшество было объяснено тем, что "в таком множайшем числе членов в управлении дел лучшего успеха не находится, но паче в разногласиях в делах остановка и помешательство происходит", - гласил указ того же года.

Следующее структурное подразделение коллегии - ее канцелярия, впоследствии усилившая свою роль в управлении, несмотря на изначальный технико-вспомогательный свой характер. Уже известным Указом 1717 г. ее состав определялся следующим образом: секретарь, нотарий (нотариус), актуарий (архивариус), регистратор, переводчик, подьячии трех статей. Глава XXVIII Ген. рег. 1720 г. определяла состав канцелярии уже следующим образом: секретарь, нотариус, переводчик, актуариус, регистратор, канцеляристы и копиисты. Из этих должностных лиц, конечно, наиболее экзотической была должность переводчика. Вот как она определялась самим актом: "Переводчика должность в коллегиях есть чтоб оное, что до коллегии касается и ему дано будет, из иностранного языка на русский явственно и ясно переводил, дабы сенс справедлив и мнение подлинного письма в переводе согласно было" (гл. XXXI Ген. рег.). Помимо прекрасного образчика тарабарщины, на которой написано громадное большинство актов Петра, этот представляет собой доказательство еще и рабского копирования иноземных порядков, поскольку переводчик был предназначен для составления справок по иностранному законодательству, которое подлежало практически механическому применению в коллегиях, что послужило еще одной причиной упадка этих учреждений. Кроме того, по Генеральному регламенту в каждой коллегии по штату полагалось иметь особого фискала, который "должен смотреть, чтоб все порядочно по данным регламентам и указам управляемо было, правдою и доброю ревностью, а кто в том погрешит, о том он о всем фискальски в коллегию доносить должен" (гл. XLV Ген. рег.). Наконец, каждой коллегии полагалось иметь "ко услуге своей одного вахмистра и канцелярских слуг, которым всегда быть подлежит в прихожей, и когда в колокольчик позвонят, войтить и принять повеление" (гл. XLV Ген. рег.).

Интересным новшеством в масштабе всей страны можно назвать практику откомандирования молодых людей в канцелярии коллегий, "чтоб прилежным списыванием дел в письме и в арихметике обучались и прислучающиеся ваканции, ежели они к делу способны и доброй натуры и поступки суть употребляемы быть могли" (гл. XXXVI Ген. рег.). Таким образом, вместе с учащимися юнкерской школы при Сенате эти молодые люди составляли первое ученое сословие, получающее более или менее правильное юридическое образование. Первый университет в России (Московский) с юридическим факультетом был открыт только в 1755 г.

Назначение технического персонала коллегий подлежало ведомству Сената, почин избрания - самой коллегии. Члены присутствия: асессоры и советники назначались Сенатом, президента и вице-президента - Император. Кандидатуру вице-президента ему представлял Сенат.

Решение коллегия принимала большинством голосов: "...по том во всем коллегии каждое дело обстоятельно рассуждают, и наконец с низу, не впадая один другому в речь, голосы свои дают, и множайшему числу голосов следуют; а ежели голосы равны, по оным следовать, с которым президент соглашается" (гл. VI Ген. рег.). Малозначительные дела, однако, решались в канцелярском порядке (гл. VIII. Там же).

Весьма важную особенность в деятельности коллегий составляла реализация (исполнение) указов, данных по их предметам ведомства от Императора или Сената. Глава IV Генерального регламента притом различала уже устную и письменную форму такого указа: "Дела разумеются, о которых надлежит письменный указ, те, которые в действо производить, не те, которые к сочинению действа надлежат".

Последующая практика (Указ 1721 г. "О разграничении указов") ввела следующее правило в дополнение к прежнему: "Указы все за нашею подписью разбирать надвое: которые временные - в особливую книгу, а которые в постановление какого дела, то припечатывать, а именно что подлежит до коллегии, то в регламент коллегии, а что к Уставу или к артикулам и прочим делам - в Регламент, а не на время".

Согласимся, некоторым образом это напоминает практику ведения указных книг московских приказов.

Несмотря на первую попытку отделения суда от администрации, предпринятую как раз Петром, коллегии во многом несли на себе отпечаток прежнего приказного объединения административной и судебной отрасли управления, свидетельством чего, например, являлось официальное наименование присутствия коллегии: "судейское правление" (гл. XXIII Ген. рег.). Кроме того, по крайней мере три коллегии: Юстиц, Вотчинная и Коммерц заведовали некоторыми категориями судных дел. Из Юстиц-коллегии впоследствии в губерниях были созданы судебные палаты гражданских и уголовных дел. Также практически все коллегии первое время своего существования являлись апелляционными инстанциями на решения подчиненных им приказов.

В коллегиальном управлении при Петре узаконивалась своеобразная система оплаты труда канцелярского персонала: "Как коллегии, а особливо канцелярии, впредь некоторые акциденции получать и в чем оные состоять могут, о том его царское величество по всемилостливейшему своему благоизобретению впредь особливый регламент выдать изволит" (гл. XXXIX Ген. рег.). Фактически речь шла об узаконивании взяточничества, канцелярским служителям велено было прямо брать деньги с просителей. Несмотря на строгие указания Петра в Генеральном регламенте о быстром разрешении дел, именно эта часть благих пожеланий царя-реформатора осталась невыполнимой.

Учреждение министерств.

Министерства учреждаются на месте коллегий по Манифесту 1802 г. (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVII. N 20406) . Первоначально учреждалось восемь министерств: Военных сухопутных сил, Морских сил, Иностранных дел, Юстиции, Внутренних дел, Финансов, Коммерции, Народного просвещения. Этим же Манифестом для каждого министра определялась должность его заместителя - товарища министра.

Министерства ставились под контроль Сената. Более того, первоначально министерства представляли собой министра, его товарища и небольшую канцелярию, которые все вместе ставились во главе прежних коллегий, отнесенных законом к ведомству министра. Коллегии при этом даже не упразднялись, а продолжали функционировать, но уже не с президентом, а с министром во главе. Отчасти это было повторение той системы, которая устоялась во время краткого правления Павла I, последний ввел вместо президента пост директора коллегии, принимавшего решения единолично. Только к 1811 г., когда выходит Общее учреждение министерств, подготовленное графом Сперанским, в России вплоть до сего дня начинают функционировать особые органы центрального управления.

Понятие министерства и министерской власти.

Министерство, по терминологии той эпохи, представляло собой орган реального управления. Под реальным понималось управление отдельной отраслью государственных дел на централизованной бюрократической основе. Таким образом, реальное противопоставлялось территориальному, децентрализованному управлению, когда управление одними и теми же делами государственной жизни рассредоточено по местным учреждениям государственной власти. С такой стороны министерства не сильно отличаются от коллегий, единственное их отличие заключается в том, что министр, возглавляющий один из органов реального управления, является агентом (представителем) верховной власти (суверена) в делах высшего правительственного управления. Последнее допускается потому, что из отдельных министров, их должностей и компетенции слагается правительство в целом, in corpore.

Развитие этого догматического определения происходит во временной промежуток с 1802 по 1811 г. Так, если Манифест 1802 г. гласил: "Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части сообразно естественной связи их между собой и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность" и далее: "Управление государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое заключает в себе части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое министерство и находится под непосредственным управлением министра", то Общее учреждение министерств 1811 г. в ст. 206 эту же мысль выражало более догматически точно: "В порядке государственных сил министерства представляют установление, посредством коего Верховная исполнительная власть действует на все части управления".

Без изменений это определение позднее вошло в Свод законов Российской империи (ст. 189 Уч. мин. Т. I).

Министр как представитель верховной власти ответствен перед ней за свои действия. Например, в республиканских государствах с парламентской или президентской формами правления министр получает власть посредством делегации от парламента или от президента, избранных в конечном счете народом, в монархиях - непосредственно от монарха. Эта связь рождает ответственность. В российском Об. уч. мин. 1811 г. данное правило выражалось следующим образом: "Все министры в действиях их подчинены непосредственно Верховной власти" (ст. 209); ср. ст. 216 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.: "Поелику все министерства единое управление, одно из них не может отделяться от других ни в видах управления, ни в общей его цели. Разделение разных частей управления по министерствам не есть разделение самого управления, которое по существу своему всегда должно быть едино". Таким образом, министерство - это инструмент, посредством которого верховная власть приводит свою волю в исполнение. Эта формула вошла в Свод законов всех изданий. Кроме того, на данной формуле базировался принцип единства министерского управления, поскольку, как совершенно верно заметил А.Д. Градовский, русские министры могут быть солидарны не между собой, а только с Государем.

Учреждение Совета Министров, по сути, не вносило в этот коренной принцип Основных государственных законов ничего принципиально нового, несмотря даже на то, что ст. 120 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. гласила: "Направление и объединение действий министров и главноуправляющих отдельными частями по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления возлагается на Совет Министров", поскольку данную статью всегда необходимо толковать, учитывая положения ст. 10 Св. осн. гос. зак.: "Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах государства Российского. В управлении Верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям". Таким образом, коллегиальность российских министров, сообразность их действий между собой после 1906 г. чисто технически были перенесены на высший административный орган - Совет Министров, правительство Российской империи. Причем соблюдение данного порядка вверялось гарантии верховного управления, а в конечном счете самому Императору. Отсюда вновь подтверждается старый принцип, зафиксированный еще в 1802 г. и подтвержденный в 1811 г., - министр ответствен перед Императором, а не перед появившимся с 1906 г. народным представительством.

Характер власти министра до 1906 г. также чисто технически напрямую замыкался на личность Императора, на усмотрение которого каждый отдельный министр в порядке предоставленной ему компетенции подавал доклад. Подобный порядок устанавливался еще Манифестом 1802 г., причем в данном акте делалось уточнение о еженедельном представлении докладов. И хотя министр в административном порядке подчинялся первоначально Сенату по Указу "О правах и обязанностях Сената" того же 1802 г., то вскоре выяснилось, что надзор Сената над министерствами представляет собой фикцию, так как все решения министров утверждаемы были по докладу на высочайшее имя непосредственно самим Императором. Именно этот установившийся порядок привел к необходимости преобразования всей системы центральных учреждений, с таким блеском проведенного графом М.М. Сперанским. Самостоятельное право министра докладывать Императору по делам своего ведомства определено было точной законной формулировкой ст. 220 Об. уч. мин. 1811 г. применительно к участию министра в законодательстве: "Отношения министров к власти законодательной состоят в том, что они могут представлять о необходимости нового закона или учреждения или об отмене оного". Помимо этого министры по образовании Государственного Совета в 1810 г. по должности своей стали еще и членами этого Совета и напрямую участвовали в обсуждении вносимых в него законопроектов. После 1906 г. это положение министров претерпевает изменения, и отныне они обладают правом только законодательной инициативы солидарно как члены Совета Министров (ст. 12 отд. 1 Указа от 19 октября 1905 г.) и единолично, in personam (ст. 34 Уч. Госдумы 1906 г.).

Общее содержание власти министра заключалось в традиционной сфере исполнительной власти: "Власть министров состоит в том, что они могут понуждать все подчиненные им места и лица к исполнению законов и учреждений" (ст. 210 Об. уч. мин. 1811 г.). Сперанский задумывал новое учреждение министерств специально с целью углубления административного разделения власти, что, по его мнению, должно было улучшить общее управление. Согласно этому, ст. 191 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г. (ср. ст. 208 Об. уч. мин. 1811 г.) гласила: "Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному; никакой иной закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установляемы властью министра", при этом отправление такой власти мыслилось законодателем постоянным: "Министерства устроены на тот конец, чтобы непрерывным действием их и надзором доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение" (ст. 190 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.).

Структура министерства.

По своему составу министерство представляло собой смешение начал личной ответственности и коллегиальности в выработке общих мер по управлению, решения по которым принимает министр под свою личную ответственность. Согласно этому порядку организации министерство подразделялось на управление и главные части, по терминологии Общего учреждения министерств 1811 г. Управление министерства вверялось министру: "Управление каждого министерства вверяется лицу, определенному непосредственно Его Императорского Величества избранием, с званием министра, главноуправляющего или главноначальствующего" (ст. 1 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). По должности пост министра приравнивался к званию сенатора. При министре состоял в должности его помощника товарищ министра, в некоторых министерствах их было больше (например, в МВД было три товарища министра).

Должность товарища министра была без определенной функции, поскольку от самого министра зависело, поручить ему управление отдельной категорией дел в ведомстве данного министерства или же позволить замещать самого министра в случае отлучек последнего. Следующий по важности орган министерства, воплощающий в себе коллегиальное начало, - Совет министерства. Совет заседал под председательством министра в составе товарища министра, директоров всех департаментов, особенных членов по назначению от Императора, а также лиц по приглашению самого министра (ст. ст. 12 - 15 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Назначение Совета - оказание министру помощи консультацией или советом; все решения его поэтому носили исключительно рекомендательный характер, поскольку только министр нес личную ответственность за деятельность своего учреждения.

Основная масса бюрократической работы происходила в департаментах министерств, образованных на основе бывших коллегий, вошедших в министерства по реформе 1802 г. Разумеется, с усложнением государственного управления в ведомстве министерств появились новые отраслевые департаменты, которым поручалось под надзором министра управление того или иного вопроса (круга дел). Нередко в дальнейшем такой департамент разрастался настолько, что с течением времени он превращался в новое министерство.

Департамент возглавлял директор. В том случае, если департаменту было поручено управление сложным и важным вопросом государственной жизни, при директоре назначался вице-директор, в этом же случае при директоре полагалось учреждать и особое общее присутствие для координации деятельности подразделений самого департамента. Решения общего присутствия имели также рекомендательный характер. Общее присутствие департамента состояло под председательством директора, в него по должности входили вице-директор, начальники отделений департамента, а также лица, специально приглашенные на его заседания директором. Департамент в зависимости от организации работы в нем подразделялся на отделения, во главе которых стояли начальники отделений. Отделения, в свою очередь, подразделялись на столы, возглавлять которые поручалось столоначальникам.

Последним структурным подразделением министерства была канцелярия. По смыслу структурной организации министерства канцелярия полагалась в личном управлении министра, поскольку служила своеобразным каналом связи между ним, окружающим миром и непосредственно департаментами самого министерства. Канцелярия возглавлялась директором и подразделялась на отделения, те, в свою очередь, на столы.

Развитие системы министерств.

Первоначально, в 1802 г., учреждено было восемь министерств: МИД, Военное и Морское министерства, Минфин, МВД, Минюст, Минпрос, Министерство коммерции, на правах отдельного министерства учреждалось Государственное казначейство. К этим министерствам следовало бы добавить еще одно - Министерство императорского двора и уделов, образованное еще при Павле I.

Государственный банк был учрежден только в 1860 г. В 1810 г. эта система министерств изменяется, поскольку к существовавшим ранее добавляется Министерство полиции, а Министерство коммерции упраздняется. В 1811 г. появляется Главное управление духовных дел. В 1819 г. Министерство полиции упраздняется. В период с 1817 по 1824 г. в России существовало Министерство духовных дел. В 1837 г. из Управления государственных имуществ МВД образуется Министерство государственных имуществ и земледелия. С постройкой первой железной дороги из Москвы в Петербург учреждается Министерство путей сообщений (МПС). В 1863 г. Государственное ревизионное управление преобразуется в особое ведомство на правах министерства - Государственный контроль.

По состоянию на 1 января 1917 г. Правительство Российской империи включало в себя следующие министерства и ведомства: МИД, МВД, МПС, Минфин, Министерство земледелия, Министерство торговли и промышленности, Минюст, Военное и Морское министерства, Министерство Императорского Двора, Св. Синод, Государственный контроль, Управление народным здравоохранением. Вот и все высшие органы царской бюрократии! Сравнение явно не в пользу современного состояния дел!

Синодальная церковь

Более 200 лет пребывала Русская церковь в синодальном пленении, более 200 лет торжествовал дух секуляризма. Столь резкая оценка обусловлена неканоническим характером реформы управления Церковью, проведенной Петром I.

Каноническая оценка реформы Петра I.

Понятие Церкви, пожалуй, существует только в христианском вероучении. Согласно ему Церковь есть Божественное учреждение, в котором "Святой Дух подает людям благодатные силы для духовного возрождения, спасения и обожения. Церковь Христова - это Царство не от мира сего" [Цыпин. 1996. С. 5], в то же время это Царство, видимо явлено в сем мире. С человеческой стороны она представляет собой "общество человеков, соединенных православною верою, законом Божиим, священноначалием и Таинствами".

Будучи объединением людей, Церковь обладает всеми видимыми институтами организации данной группы в определенное общество (союз), каковых в государстве всегда было множество, поэтому с этой своей видимой стороны Церковь всегда, являясь частью общества, подлежала регулирующей власти государства. Но власть государства распространяется на Церковь не прямо, а опосредованно.

Церковь как учреждение невидимое, конечно, не может быть осязаемо и властью государства, осязание этой власти лежит на людях, входящих в Церковь, говоря каноническим языком, "на народе Божием".

Положение христианина перед властью государства определяется только как положение подданного, который либо терпится властью, либо, если сама власть богоборческая, гонится. Государство не в силах определять положение христианина в Церкви и по отношению к Церкви. В саму Церковь государство проникнуть не может, даже влиять на своих подданных в том или ином направлении. Попытавшись сделать это, государство попадает в своеобразный замкнутый круг (petitio principii), поскольку, будучи творением рук человеческих, оно может проникать в то, что ему равно по сущности. Но даже если исходить из Божественного происхождения государства, то и тут придется признать неравенство двух творений Божества. Здесь возможно следующее размышление. Поскольку Бог безымянен, но и в то же время сообразен всякому имени (Areopagita. De divinus nominibus. I. 6), то Он "как таковой никому не подобен, но Он дарует Божье подобие обращающимся к Нему, чтобы они по мере сил подражали Сущему" (Ibidem. IX. 6). Соответственно, Церковь отличается от государства как одна сущность от другой, например как святость от царства, каковые в словах Ареопагита имеют следующие неравные качества: "...святость... есть свобода от всякой скверны и совершенная во всех отношениях незапятнанная чистота", а "царство же - это распределение всяких ограничений, постановлений, законов и порядков" (Ibidem. XII. 2).

В то же время государство и Церковь существуют бок о бок. С момента принятия христианства Первым Римом встал вопрос о распределении между этими двумя образованиями "ролей" в обществе. Римский католицизм, как известно, встал на позиции преобладания missio divina над missio humana, т.е. превратил епископа города Рима в светского владыку. Отпочковавшийся от католицизма протестантизм, следуя принципу светских князей cujus regio, illius religio, поступил с точностью до наоборот и низвел Церковь до состояния одного из органов государства. Только православие постановило действительно взвешенный подход к проблеме взаимоотношения Церкви и государства, выработав теорию симфонии власти священства и власти царской, государственной в конечном смысле.

Именно этот принцип был утвержден шестой новеллой императора Юстиниана Великого: "Величайшие блага, дарованные людям высшею благостью Божией, суть священство и царство (sacerdotum et imperium). Первое служит делам Божеским, второе заботится о делах человеческих, оба, исходя из одного источника, составляют украшение человеческой жизни. Поэтому ничто так не лежит на сердце царей, как честь священнослужителей, которое со своей стороны служит им, молясь непрестанно за них Богу. И если священство во всем будет благоустроено и угодно Богу, а государственная власть будет по правде управлять вверенным ей, то будет добрая симфония (bonum concentus) между ними во всем, что служит на пользу и благо человеческого рода".

До Петра в Русской церкви симфония в целом соблюдалась, изредка нарушаясь на непродолжительное время яростью земных владык. При преобразователе в ходе реформ 1718 - 1721 гг. происходит фактическое превращение Церкви в придаток государства, когда государственная власть дерзает вступать не только в управление церковными делами, но и в руководство богослужебной (литургической) практикой. Довершением реформы Церкви стала насильственная секуляризация (обмирщение) духовной жизни русского народа. С одной стороны, дух секуляризма врывался через идеологию полицейского (регулярного) государства, согласно которой все население страны, включая духовенство, должно исполнять задачу по обслуживанию государства, служить ему. Петр, правда, в этом вопросе соблюдал честность, так как самого себя объявил лишь первым слугой государства. Тем не менее сервилизм в мирской жизни вел к деградации жизни духовной, затрагивая самые сокровенные стороны ее. Здесь уместно вспомнить об указах Петра, предписывающих священнослужителям нарушать тайну исповеди. Имеет смысл указать и на дикие пародии, пьяные оргии, участником которых был сам царь, в которых высмеивалась Церковь.

С другой стороны, дух секуляризма внес в общество, особенно в верхние его слои, те семена нигилизма и рационалистического убожества мысли, которые на русской почве только и смогли разве что породить трагедии сродни перу Достоевского.

Вот характерное признание, принадлежащее Н.И. Костомарову - историку либерально-народнического направления середины XIX в. Отец этого историка, помещик средней руки, по воспоминаниям сына, представлял собой "тип старинного вольнодумца. Он фанатически отдался материалистическому учению и стал отличаться крайним неверием, у себя в имении собирал кружок своих крепостных читал им филиппики против ханжества и суеверия" [Костомаров. 1992. С. 79]. Жизнь свою этот барин-вольтерьянец закончил трагически - был убит. Следствие установило, что он пал жертвой несчастного случая, правда, в тот трагический вечер, писал позже Костомаров, из усадьбы пропала крупная сумма денег. И только несколько лет спустя обнаружилась настоящая причина смерти: "Кучер, возивший его в лес, явился к священнику и потребовал, чтобы был собран звоном народ: он на могиле барина объявит всю правду о его смерти. Так было сделано. Кучер, всенародно припадая к могиле, находившейся близ церкви, возопил: "Барин, Иван Петрович, прости меня! А вы, православные христиане, знайте, что его убили не лошади, а мы, злодеи, и взяли у него деньги, а им суд подкупили".

Началось следствие, потом - суд. Кучер обличил двух лакеев, которые, однако, от убийства упорно запирались, но не могли скрыть того, что грабили деньги и ими подкупали суд. К делу привлечен был и повар, но тот запирался во всем и за неимением улик был оставлен в покое. Главнейший же из убийц был уже в могиле. Замечательно, что, когда виновных стали допрашивать в суде, кучер говорил: "Сам барин виноват, что нас искусил: начнет, бывало, всем рассказывать, что Бога нет, что на том свете ничего не будет, что только дураки боятся загробного наказания, - мы и забрали себе в голову, что коли на том свете ничего не будет, то, значит, все можно делать" [Там же. С. 91]. Очень знаменательное признание!

История синодального управления.

15 ноября 1700 г. умер последний патриарх Андриан, двумя месяцами спустя Петр назначает "Екзархом святейшего патриаршего престола, блюстителем и администратором" митрополита рязанского Стефана (Яворского). Уже в этом назначении проявилось пренебрежение нормами канонического права, так как ЭпсилонКсиАльфаРоХиОмикронСигма есть лицо, назначенное от самого патриарха или от церкви, но никак не от светского лица, каким являлся царь. Также представляется довольно трудным совмещение данного назначения со следующим каноническим правилом: "Аще который епископ, мирских начальников употребив, чрез них получит епископскую в Церкви власть, да будет извержен, и отлучен, и все сообщающиеся с ним" (пр. 30 Св. Апостолов).

В январе 1701 г. издается указ, которым повелевается: "Дом святейшего патриарха и домы же архиерейские и монастырские дела ведать боярину Мусину-Пушкину", таким образом, вновь учреждается Монастырский приказ, который постепенно забрал в свои руки заведование всем церковным имуществом; восстанавливалась и судебная функция этого учреждения. На достигнутом Петр не остановился и в 1721 г. происходит коренное преобразование высшего церковного управления, в результате которого появляется Духовная коллегия. Регламент ее утвержден 14 февраля того же года.

Первоначально мысль реформатора, казалось, не шла далее создания некоего подобия коллективной личности патриарха Русской церкви: "Уставляем Духовную коллегию, то есть духовное соборное правительство, которое по следующем здесь Регламенте имеет всякие духовные дела управлять".

Вместе с тем Регламент содержал текст присяги членов коллегии: "Исповедую же с клятвою крайнего судию Духовной сей коллегии бытии самого Всероссийского Монарха, государя нашего всемилостливейшего". В дальнейшей синодальной практике эта часть присяги получила более четкую форму: "признаю и клятвенно утверждаю, что верховный судия сего св. Синода есть Император всероссийский". Эти слова присяги были отменены только Указом 1901 г.

Немного спустя коллегия была заменена Синодом. Вместе с тем Петр, чувствуя несоразмерность поднятой им самим ноши, попытался одобрением своих мероприятий со стороны других церквей-сестер снять с себя часть ответственности. В 1723 г. от Вселенского патриарха Иеремии III пришел ответ, в котором он на просьбу царя признал Синод Русской церкви своим "братом". То есть легитимировал его каноничность. Значительным новшеством в деле управления Церковью явилось учреждение в 1721 г. должности обер-прокурора Синода. Именно этому должностному лицу вменялось в обязанность быть "оком государя и стряпчим по делам государственным". Должность обер-прокурора полностью совпадала с должностью генерал-прокурора Сената и так же, как и она, со временем чрезвычайно усилилась.

К концу правления Петра в подчинении Синоду находились следующие учреждения: Монастырский приказ, Приказ церковных инквизиторских дел, Печатный двор, а также духовные школы. Все указанные учреждения со временем (1726 г.) преобразуются в два департамента: церковных и экономических дел, при этом последний департамент состоял уже только из светских чиновников. Далее, в 1738 г. Синод лишается права управления церковным имуществом, которое передается в ведение Сената. При Елизавете восстанавливается прежний порядок, но Петр III снова возвращается к политике секуляризации, финалом которой явилась реформа управления церковным имуществом 1764 г. Манифестом 1764 г. было оформлено фактическое ограбление Церкви, в результате которого была уничтожена база материальной ее независимости от государства - все духовенство стало получать жалованье из казны. При Павле I Император Всероссийский был объявлен главой церкви (ст. 42 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1832 г.). В период с 1817 по 1824 г. Синод подчинялся напрямую Министерству духовных дел. Окончательно Синод превращается в Министерство по управлению Русской православной церковью в 1830 г.; при этом необходимо иметь в виду, что с 1824 г. Церковь официально именуется "ведомством православного вероисповедания".

Положение обер-прокурора Синода также развивается в сторону придания ему всей полноты власти министра. Юридически это закрепляется окончательно в правление императора Александра I.

Так, Выс. утв. мнение Госсовета от 13 декабря 1865 г. вводилась должность товарища обер-прокурора Синода, при этом указывалось, что эта должность устанавливается "с правами и обязанностями, присвоенными товарищам министров". Начиная с 1880 г. обер-прокурор Синода заседает наравне с другими министрами в Комитете и Совете Министров. Другим законодательным актом 1904 г. постановлялось, что обер-прокурор присутствует в Госсовете, Совмине и Комитете Министров "на равных с министрами основаниях". После 1906 г. тем не менее положение "министра церкви" существенно не меняется; хотя он наравне с остальными министрами продолжает входить в Совмин, его ведомство не подчинено напрямую Императору, как, например, МИД, поэтому правительство берет на себя часть забот по регулированию положения Церкви.

Эта ситуация вызывает в церковной среде движение за восстановление патриаршества, поскольку между царем и Церковью возникает также и неправославная по своему составу Дума. Вдобавок ко всему в период первой русской революции произошло существенное улучшение положения инославных и даже нехристианских вероисповеданий, что поставило перед Русской церковью задачу начать борьбу за равноправие. Царь согласился с необходимостью созвать предсоборное совещание, которому предшествовала работа предсоборного присутствия. В этих формах проходила работа по выработке нового устава Церкви, порядку избрания ее главы, реорганизации Синода. Подготовительная работа в основном увенчалась успехом, правда, одновременно выявилось в Церкви движение (протестантское по форме и еретическое по существу) так называемых обновленцев, сумевших после революции при поддержке большевистских комиссаров нанести ощутимый вред Церкви. Начавшаяся Первая мировая война помешала созвать Собор, но после падения самодержавия в феврале 1917 г. такая возможность Церкви представилась - 200-летнее иго синодализма пало! Поместный собор заседал с августа 1917 г. по сентябрь 1918 г. Отчасти силою вещей, отчасти усилиями самой Церкви состоялось полное преобразование ее управления.

Организация Синода.

Первоначально Синод представлял собой Духовную коллегию, состав которой не отличался от состава прочих коллегий. Духовная коллегия возглавлялась президентом-митрополитом Стефаном. У него было два вице-президента в чине архиепископов, четыре советника из архимандритов и четыре асессора из пресвитеров и монахов. В 1726 г. Синод был разделен на два департамента: церковных и экономических дел. Еще ранее, в 1720 г., из-за смерти митрополита Стефана был упразднен пост президента коллегии, вместо президента на каждое заседание полагалось выбирать первоприсутствующего. Впрочем, можно догадаться, что пост обер-прокурора учреждался не без умысла поставить его на место первоприсутствующего в Синоде. Экономический департамент прекратил свое существование по реформе 1764 г. Со временем уменьшилась и штатная численность членов Церковного департамента. В XIX в. из состава Синода выводят священнослужителей пресвитерского чина, их места занимают епископы. С 1814 г. при Синоде находится Грузино-имеретинская контора под председательством экзарха Грузинской церкви. В 1839 г. при обер-прокуроре появляется собственная канцелярия, отдельная от синодальной. В 1867 г. учреждается при Синоде Духовно-учебный комитет для заведования духовными учебными заведениями. В Москве Синод имел особую контору для заведования соборами Кремля и другими важными церковными объектами города.

Компетенция Синода.

На Синоде лежала главная обязанность по защите чистоты православия, от проникновения в него ересей. В этой связи он получал ежегодные доклады с мест от епархиальных властей (ст. 19 Уст. консисторий 1841 г.). Епископы уведомляли Синод о совращенных в раскол (ст. 2), о появлении новых сект (ст. 24). Административные меры в данном случае предпринимало уже МВД по ходатайству Синода. Далее, Синод управлял Церковью, поскольку стоял во главе ее администрации. Формально власть Синода - это власть высшего иерарха Церкви. Также Святейшему Синоду принадлежало право суда над духовенством. Следует отметить, что вопросы семьи и брака в России до 1917 г. находились в исключительном ведении Синода. В делах духовного образования Синод также играл первостепенную роль.

Практически весь XVIII в. положение Русской православной церкви регулировалось постановлениями Духовного регламента 1721 г. и некоторыми последующими указами. В 1841 г. издается Устав духовных консисторий, впитавший в себя все предыдущее законодательство и приведший его в систему. В 1883 г. была издана обновленная редакция Устава. Стоит сказать, что этот Устав формально не входил в состав Свода законов Российской империи, чего нельзя сказать о законодательстве, регулировавшем положение инославных и нехристианских вероисповеданий: Уставы духовных дел иностранных вероисповеданий (ч. 1 т. XI Св. зак.).

Правовая система Российской империи

Понятие закона по русскому праву.

Источник права есть его форма выражения - это общее определение одного из важнейших элементов права достигло в эпоху Империи наивысшей точки развития. Таким образом, по состоянию на 1 января 1917 г. право Российской империи вполне можно было рассматривать в определенной системе, т.е. во внутренних взаимоотношениях различных источников права друг с другом. Особенностью правовой системы права Российской империи была ее мозаичность или многоуровневость; с полным основанием дореволюционные юристы могли бы воскликнуть: "Constat autem ius nostrum aut ex scripto aut ex non scripto, ut apud Graecos" (I. 1. 2. 3).

В общем виде российское право имело следующие формы выражения: а) официальное право, представленное прежде всего результатами законотворчества органов государственной власти Империи; б) церковное право - огромные отрасли человеческой жизни до 1917 г. регулировались исключительно нормами канонического права; в) обычное право, по которому жило все стомиллионное русское крестьянство, при этом не следует забывать, что оно официально было санкционировано к применению в волостных учреждениях и мировых судах; г) местное право - правовые нормы инородцев, для многих из которых в качестве привилегии (priva lex) было сохранено пользование теми правовыми порядками, которым они подчинялись до присоединения к Империи. Все эти формы права были санкционированы к применению и с успехом действовали до 1917 г.

Первым по иерархии в системе источников права, как известно, всегда идет закон. Понятие закона - общей нормы права (lex generalis), регулирующей наиболее общие стороны жизни, - в российском праве до 1917 г. не подвергалось сомнению, поскольку шло вслед за традицией в этом вопросе: "закон есть общее предписание... общее обещание государства" (D. 1.3.1). При этом до 1906 г. действенна была и другая древняя норма: "То, что император постановил путем письма и подписи или предписал, исследовав дело, или вообще высказывал, или предписывал посредством эдикта, как известно, является законом" (D. 1.4.1 § 1). Совершенно естественным тогда кажется практическая невозможность отличия на практике закона от подзаконного акта (административного распоряжения). Правда, А.Д. Градовский в своем фундаментальном курсе находил, что так называемые высочайшие повеления, особенно изданные в словесной форме, могут считаться административными распоряжениями.

Совершенно оригинальную точку зрения высказал Н.М. Коркунов. Согласно его точке зрения, закон - тот акт, который прошел стадию обсуждения в Государственном Совете, указ (lex specialis), соответственно, не прошедший эту стадию, мог вполне претендовать на статус подзаконного акта.

Следует отметить, что в данном случае Н.М. Коркунов был не совсем оригинален, так как следовал за традицией, основанной еще М.М. Сперанским, последний также пытался безуспешно найти точку разграничения закона и подзаконного акта в способе принятия названных актов.

Надо заметить, точка зрения Н.М. Коркунова оказала довольно сильное влияние на русскую доктрину, кроме того, взгляды зарубежных юристов той эпохи на русский государственный строй также отчасти исходили из данного положения: закон - тот акт, в выработке которого принимало участие народное представительство. Следует помнить, что подобные взгляды утвердились в европейской науке только после 1789 г. под влиянием идей Французской революции. Именно тогда известной Декларацией прав человека и гражданина было постановлено: "Закон есть выражение общей воли. Все граждане имеют право участвовать лично или через своих представителей в его образовании" (п. 6). Однако представляется очевидным, что при подобной оценке критерия закона юрист неизбежно впадает в противоречие с объективным правом, для которого не существует иных определений, кроме догмы того же самого права. Получается, что государственный строй в силу тех или иных своих особенностей может быть начисто лишен естественных правовых форм, к одной из которых относится закон. Что это, как не попытка нравоучительного наставления, политического морализаторства и предвзятого отношения? В общем виде - попытка судить о чем-то через призму чуждой предмету суждения системы ценностей?

Безусловно, любая такая оценка не научна, поскольку категория "ценность" и производные от нее сродни категориям "плохой" - "хороший", что напоминает личное, т.е. внутреннее, пристрастие автора оценки, а не систему выверенных объективных данных. Напомним, именно такая система способна к верификации, к объяснению и толкованию, а не противоположная ей.

Соответственно, в России подзаконным актом или административным распоряжением могла быть такая норма права, на придание характера подзаконности которой воспоследовала высочайшая воля.

Следовательно, если обратиться к ст. ст. 80 и 81 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г., которыми устанавливалось деление государственного управления на верховное и подчиненное, что в дополнение постановлений ст. 51 того же акта ("никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти"), то мы получаем определение административного распоряжения по русскому праву до 1906 г. как норму, направленную к исполнению закона (прим. к ст. 51 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Понятно, что подобные меры, могущие иметь нормативно-технический характер, принимаются в рамках подчиненного управления. Подтверждение столь ригористическим образом выраженному понятию законности или "закономерности управления", как говорили до 1917 г., находится снова в статьях Основных государственных законов и после 1906 г., не изменивших этого главного оселка российской государственности: "Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке" (ст. 84 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); ср. прежнюю редакцию этой же статьи (ст. 47 в Св. зак. изд. 1892 г.): "Империя Российская управляется на твердом основании положительных законов, уставов и учреждений, от самодержавной власти исходящих".

Итак, повторим: до 1906 г. различие между законом и указом (подзаконным актом) устанавливалось на каждый отдельный случай самой верховной властью, после указанной даты формальный закон стал означать тот акт, который был издан в порядке ст. 7 Св. осн. гос. зак.! Все же остальные акты, издаваемые в порядке исполнения других статей Основных государственных законов, имели силу либо указа (общее правило, установленное в порядке верховного управления, т.е. проявления власти монарха как гаранта существующего порядка вещей), либо административного распоряжения - технического ли, частного ли или иного какого характера.

Классификация законов Российской империи.

В России за период существования Империи сложилась своеобразная дуалистическая система классификации законов. Данный род классификации можно определить как (1) законы по сфере применения и (2) законы по форме выражения. Добавим здесь, что, в свою очередь, законы по форме выражения могут подразделяться на понятие закона в материальном и формальном смысле, но последняя классификация, будучи чересчур специальной, в данном случае не принимается.

Законы по сфере применения. Под названной категорией нормативных актов следует понимать те общие нормы права, которые, формируясь постепенно весь XVIII в., в кодификации графа М.М. Сперанского приобретают характер актов, регулирующих отдельные сферы государственной жизни.

Одним из главных разделений подобных законов следует считать, конечно же, законы основные и законы коренные. Под первыми, основными законами российское право понимало те нормы права, которые были призваны регулировать важнейшие отрасли государственного общения, - словом те, которые сегодня получают свое разрешение в конституционных актах; законы коренные в таком случае будут теми актами, которые призваны регулировать также важнейшие сферы государственного общения, но в отличие от основных коренные законы заключаются в давности издания первых и, как следствие этого, в практической невозможности их изменения. Как отмечалось в Наказе Непременному совету от 5 апреля 1801 г., коренные законы те, "коих предметы постоянны и непременны и которые объемлют в себе все времена и узаконения навеки". По меткому определению А.С. Алексеева, подобные законы устанавливают своеобразие государственного строя страны, отличающее его от государственного строя других стран.

В дальнейшем законы подразделялись на постоянные и временные. Впервые практика подобного разделения встречается уже при Петре Великом, например Указ от 29 апреля 1721 г. "О различении указов на временные и к всегдашнему наблюдению издаваемые и о напечатании последних"; ср. Указ от 16 марта 1714 г., в котором между прочим читаем: "Указы все за нашею подписью разбирать надвое: которые временные - в особливую книгу, а которые в постановлении какого дела, то припечатывать, а именно что подлежит до коллегии, то в регламент коллегии, а что к уставу или к артикулам и прочим делам - в регламент, а не на время: то оные припечатывать на все годы к оным книгам". Впоследствии важные законы получили наименование "непременных", так они были названы в Манифесте от 14 декабря 1766 г., а законы временные получили более точное легальное толкование: "все те, кои определяют какое-либо обстоятельство государственное, перемене подлежащее" (Наказ Непременному совету от 5 апреля 1801 г.).

При Петре I устанавливается и общее деление законов на генеральные и сепаратные, иными словами, общие и частные. Правда, если в правление царя-реформатора различие этих актов определяемо было по способам издания, то в позднейшую эпоху под lex generalis подразумевается общая норма, регулирующая ряд однородных отношений, а под специальным законом (lex special's) подразумевается норма, регулирующая ряд фактов, характерных либо для части населения Империи - сословные законы, либо для части территории Империи - местные законы. Именно под определение lex specialis подпадало обычное право. Наконец, особенным видом специальных законов следует признать сепаратные акты (priva lex), согласно легальному определению, "указ так называемый сепаратный, то есть состоявший по частному делу, если в нем не будет именно означено, что он распространяется в подобных случаях и на будущее, и при этом если он не будет надлежащим порядком обнародован, не имеет силы закона" (ст. 67 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Надо отметить, что сила сепаратных законов, одной из разновидностью которых были так называемые привилегии, представлялась чрезвычайно великой, не случайно ст. 70 Осн. гос. зак. по этому поводу гласила: "Высочайший указ по частному делу, последовавший или особенно на каком-либо роде дел состоявшийся по сему именно делу или роду дел, отменяет действие законов общих". Впрочем, это постановление только подтверждало старую презумпцию: lex specialis derogat generalis.

Последней классификацией в этом ряду следует признать уже неоднократно упоминавшиеся нами устные указы, каковые по характеру своего применения представляли собой дополнение и изъяснение закона ("истинный смысл закона" - ст. 55 Осн. гос. зак.), а также указывали способ его исполнения.

Законы по форме выражения. Во многом эти акты представляли собой смесь установлений самых разных наименований, объединенных их материальным содержанием, - по этому критерию все они содержали общие нормы права. Последуем в классификации этих форм за М.М. Сперанским, доктринальные определения которого были положены в основу легального же определения. Как гласил закон, ст. 53 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1857 г., "законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения". Примечание к данной статье гласило: "Высочайшие повеления в порядке управления изъявляются сверх сего рескриптами и указами".

Итак, уложение представляло собой систематическое изложение законов, посвященных какой-либо отрасли права вообще. В этом смысле уложение представляет собой кодификацию отдельной отрасли права. На этом сходились практически все ведущие юристы дореволюционной России. Особое внимание обращалось на то, что уложение никак нельзя было отожествлять со сводом, так как последний всегда представлял собой инкорпорационный акт. Наиболее яркий пример уложения - Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., смененное в 1903 г. Уголовным уложением.

Учреждения есть совокупность законов, которыми определяется организация "мест и властей, их состав, их предметы и порядок производства в них дел" или, по Градовскому, "совокупность законов, определяющих устройство и порядок действия известных отраслей государственного управления".

Такими актами, например, были Общее учреждение министерств, Учреждение Государственного Совета, Учреждение губерний 1775 г. и ряд других.

Устав - совокупность правил управления какой-либо отдельной частью администрации или, по определению В.Н. Латкина, "специальные законодательные акты, изданные для известного ведомства и имеющие в виду определенную отрасль материального права". Здесь в первую очередь следует назвать Воинский устав 1716 г., Устав благочиния 1782 г., Устав о питейном сборе 1817 г., Судебные уставы 1864 г. и целый ряд других важнейших актов.

Грамота или "грамата", если пользоваться старой орфографией, происшедшей от греч. ГаммаРоАльфаМиМиАльфаТауАльфа ДельтаЭтаМиОмикронСигмаЙотаАльфа, представляет собой акт, устанавливающий, как правило, привилегии для целых сословий, такова, например, Жалованная грамота дворянству 1785 г., либо изъятия из общих правил по управлению какой-либо отраслью или местностью, например, Жалованная грамота городу Риге 1713 г. Положение - совокупность однородных законов, относящихся к учреждению и способам деятельности неправительственных установлений, к учреждениям сословным и общественным и даже к правам состояний. Наиболее яркие примеры таких законов: Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости 1861 г. и др.

Наказ или инструкция представляют собой порядок деятельности того или иного органа государственного управления в осуществление тем своих задач. Наказ в данном случае тесно примыкает к учреждению. Примеры издания наказов также многочисленны: Инструкция или наказ воеводам 1719 г., Наказ министрам 1811 г. и ряд других.

Манифест - объявление высочайшей воли в торжественной форме, поводом к чему могут служить совершенно разные обстоятельства: объявление войны, заключение мира, присоединение (инкорпорация) территории к Империи, дарование монарших милостей, правда, в этом случае отличие манифеста от грамоты будет заключаться в адресате нормы, манифест адресуется ко всему населению Империи. Своеобразие манифеста заключается еще и в том, что, будучи актом личной воли, непосредственного обращения Монарха к своему народу, он тем не менее является законом, пусть даже и не прошедшим стадию обсуждения в Государственном Совете, - последнее лишний раз подтверждает ошибочность воззрений Н.М. Коркунова.

Указ - одна из старейших форм законодательства российских монархов, которой не чужды и современные президенты России, правда, в отличие от дореволюционных Указов современные не могут претендовать на статус закона, хотя подчас выполняют не менее важную роль. Указ служил формой выражения личной воли Императора и, как правило, выходил помимо всех вспомогательных, правительственных и законосовещательных органов государственной власти. Указы, изданные за личной подписью монарха, именовались "именными" в отличие от Указов, издававшихся Сенатом по его уполномочиванию.

Мнения Государственного Совета, удостоенные высочайшего утверждения, представляли собой законы, прошедшие стадию обсуждения в Государственном Совете (ст. 109 Уч. Госсовета Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Данные акты могли регулировать различные стороны государственной жизни. В отношении их интересно отметить, что Император фактически мог утвердить мнение любого числа членов Совета, как большинства, так и меньшинства, причем истории известны случаи, когда Император утверждал мнение только одного члена Совета.

Рескрипты давались Императором на имя отдельных должностных лиц Империи; в них, как и в Манифестах и Указах, выражалась его личная воля. Рескрипты, как правило, содержали в себе выражение монаршей благодарности, но нередко включали в себя некоторые правовые нормы.

Приказ издавался Императором по текущим делам управления.

Административные распоряжения.

Только в XIX в. в России начинают осознавать четкое различие между законом и подзаконным актом. Надо заметить, Россия не была одинока в этом процессе - вся Западная Европа в равной мере переживала сходный процесс отличия закона от административного распоряжения. Однако как только появляется строгая форма закона как акта выражения воли народного представительства, так сразу же появляется и форма подзаконного акта как форма выражения воли государственного органа, отличного от парламента.

Эта догма конституционного права начинает утверждаться на континенте, как мы говорили выше, со времен Французской революции. Соответственно, с этого же времени устанавливается и другое правило: административное распоряжение не может противоречить или отменять положение закона.

Под влиянием подобной теории в сфере конституционного права стали происходить изменения и в тех странах, которые напрямую не испытали на себе влияния революционности. Не осталась в стороне и Россия.

Первая попытка провести в теоретическом плане разграничение между законом и подзаконным актом состоялось при М.М. Сперанском, что было сделано по способу исполнения, однако эта попытка не увенчалась успехом, так как практика российского законодательствования не терпела никакого различия в силе актов, санкционированных самодержавной волей. Оставался только один путь - проводить эту разграничительную линию согласно разделению всего порядка управления на верховное и подчиненное. При этом устанавливалось, что закон в условиях российской абсолютной монархии принимается через обсуждение в Государственном Совете, т.е. в порядке ст. 50 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г., хотя практика неоднократно опровергала именно это положение, например, в Высоч. утв. мнении Госсовета от 23 мая 1879 г. "О гарантии земств строительства железных дорог" законодательным был назван порядок прохождения обсуждения законопроекта через Комитет Министров.

Соответственно единственной возможностью различения закона и указа до 1906 г. в России был путь, который указывал, что всякая норма, изданная непосредственно волей Императора, есть закон, всякая норма, изданная органами правительственной власти в порядке осуществления ими своей компетенции, есть административное распоряжение. Таким образом, к подзаконным актам относились указы Сената, толкующие закон, приводящие закон в исполнение, при этом, как гласила ст. 200 Уч. Сената Т. I Св. зак. изд. 1892 г., "Сенат основывает определения везде во всех делах на изданных законах, не изменяя в оных без докладу Императорскому Величеству ни единой буквы". Далее, власть издавать административные распоряжения была предоставлена министрам, которые издавали необходимые распоряжения в исполнение собственной компетенции (ст. ст. 232 - 236 Об. нак. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Начальникам губерний также предоставлялась широкая административная власть по изданию распоряжений относительно частей управления той местностью, руководить которой они призваны.

Положение резко меняется после 1906 г. Во-первых, это обусловлено было появлением народного представительства, и, как следствие этого, стало возможно более четкое формальное определение закона. Во-вторых, Основными государственными законами Империи от 23 апреля 1906 г. устанавливается круг формальных же актов, которые соответствуют определению административных распоряжений. Таковых было несколько. Согласно ст. 11 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.

Император издавал указы в порядке верховного управления и повеления, необходимые для исполнения законов. Указы, изданные в порядке верховного управления, не должны были противоречить законам, они издавались в соответствии с ними. В то же время необходимо отметить, что категории "соответствие" и "непротиворечие" суть категории временные, не могущие быть рассмотренными в качестве непременного условия существования самого государственного порядка. Последний вечен и непреложен, тогда как закон, постановленный частной волей государства по единичному случаю, может связывать только этот единичный случай; для государства важен континуитет самого своего существования, который не должен страдать от случайностей, привносимых обстоятельствами, пусть даже и урегулированных законами. Данный тезис следует понимать, конечно, только в совокупности с формулировкой ст. 4 Св. осн. гос. зак. изд. 1906 г.: "Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть". Последнее означает, что ради сохранения государственного целого имеет применение непосредственно сама прямая воля государства, выраженная в любой форме.

Конечно, такое возможно и терпится только в исключительных случаях, когда уклонение от проявления подобной государственной воли грозит самому государству гибелью. Если уместна в таком контексте аналогия, то это право государства на самозащиту и самопомощь.

Указы, изданные для исполнения законов, представляют собой административные распоряжения, которыми (а) закон приводится в силу и (б) закон применяется к тем или иным фактическим составам. В этом случае указанная власть могла быть передана отрасли подчиненного управления, но с общей ограничительной мерой - содержание такого указа не должно противоречить закону.

Император имел право издавать указы в отношении собственного имущества (ст. 20 Св. осн. гос. зак. изд. 1906 г.), а также в отношении удельного имущества и ведомства Императорского двора (ст. 21 Там же). Подобного рода административные распоряжения, обладая специфической сферой регулирования, никак не могли быть отнесены к важной категории правительственных актов и удерживали за собой таковое наименование исключительно потому, что Россия по форме правления являлась монархией.

Наконец, последним видом административных распоряжений, появившихся в российском праве после 1906 г., стал чрезвычайный указ (Nothverordnung). Порядок его издания регулировался ст. 87 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. Ничего предосудительного в появлении данного рода актов искать не приходится. Это нормальная практика любого государства, сталкивающегося с обстоятельствами, требующими немедленного реагирования на них. Условия издания указов в порядке ст. 87 были следующими: а) прекращение заседаний Госдумы; б) наличие обстоятельств, не терпящих отлагательств. Отмена указа происходила автоматически, если соответствующий министр в течение двух месяцев не вносил его в виде законопроекта в парламент. Закон также предусматривал ограничение сферы применения подобных указов: они не могли вносить изменения в основные законы, учреждения Госсовета и Госдумы, в правила выборов в вышеуказанные органы.

И последнее замечание, категория административных распоряжений, имевших такой характер до 1906 г., после указанной даты перешла в категорию ведомственных актов; более четкому отграничению последних от указов помешала революция, вообще прервавшая русскую правовую традицию и самым губительным образом сказавшаяся на развитии права в России.

Обычай.

Правовой обычай (usus, consuetudo и пр.) являлся одним из важнейших источников действующего права периода Империи, несмотря на дружные заявления всех ведущих юристов дореволюционной России об обратном. К слову сказать, дореволюционные цивилисты проявляли в этом вопросе больше такта и сдержанности, что, на наш взгляд, объясняется, конечно же, тем, что обычай продолжал применяться в сфере торгового оборота и в сфере личных имущественных отношений; в сфере публичного права периода Империи его влияние действительно было ничтожным.

Итак, в частном праве применение обычая было санкционировано, например, ст. 130 Уст. гр. суд.: "При постановлении решения мировой судья может по ссылке одной из сторон руководствоваться общеизвестными местными обычаями, но лишь в том случае, когда применение местных обычаев дозволяется именно законом". Наконец, можно сослаться на ст. 107 Об. пол. о крест. Т. IX Св. зак. изд. 1886 г., согласно которой обычай являлся главным источником права для волостных судов, что фактически было признано еще по реформе графа Кисилева (управления государственными крестьянами в 1837 г.), а по крестьянской реформе, упразднявшей крепостное право, это положение было перенесено с государственных крестьян на все сословие сельских обывателей в целом. Последнее означало, что 9/10 населения Империи регулировало свои имущественные, семейные (на последнее махнула рукой даже синодальная Церковь) и иные отношения с помощью местного обычая. Точно такой же порядок дел установлен был и для инородцев. Не ошибемся, если скажем, что русская деревня пользовалась обычаем и после 1917 г., вплоть до сталинской коллективизации в конце 1920-х - начале 1930-х гг., когда государством был нанесен действительно сокрушительный удар по общине.

В сфере торгового права usus seu consuetudo mercatorum играл очень важное значение. При этом особой разновидностью торгового обычая, известного русскому праву, признавались и так называемые stylus mercatorum - торговые обыкновения, под которыми понималась торговая обрядность, в более широком смысле - вообще культура общения продавца с покупателем. К сожалению, современные businessmen и работники торговли не имеют об этом ни малейшего понятия.

Согласно ст. 1 Уст. торг. Т. XI Св. зак. изд. 1887 г. "права и обязанности, проистекающие из сделок и отношений, торговле свойственных, определяются законами торговыми. В случае недостатка этих законов применяются законы гражданские и принятые в торговле обычаи". Статья 327 Уст. суд. торг. Т. XI Св. зак. изд. 1903 г. гласила еще более определенно: "Решения коммерческих судов утверждаются на законах; в тех же случаях, на кои нет точных и ясных законов, дозволяется принимать в основание торговые обычаи и примеры решений (res iudicata - те же обычаи, но в форме судебных прецедентов. - М.И.) в том же суде последовавших и вступивших окончательно в законную силу"; более того, п. 4 ст. 148 того же акта постановлял при составлении мотивировочного обоснования решения суда принимать во внимание "в недостатке положительных законов - принятые в торговле обычаи и примеры бывших в том же суде решений в подобных случаях".

Согласно официальной точке зрения обычай в сфере гражданского и торгового оборота играл субсидиарную, т.е. вспомогательную, роль, что тем не менее позволяет сделать вывод о значимости обычая, так как гражданское и торговое (особенно последнее) право не было столь разработанным, как, например, в странах Западной Европы. Например, в России первый Гражданский кодекс появился только после революции 1917 г. - ГК РСФСР 1922 г., хотя кодификационные работы над ним начались в конце XIX в. Торгового кодекса Россия не имеет до сих пор.

Судебное решение.

Старая московская практика, состоявшая в том, что решение суда считалось особым законом, изданным ad hoc, в эпоху Империи канула в Лету. Практически все время до издания Судебных уставов 1864 г. с точки зрения правительства судебные места должны были подчас механически, не рассуждая, применять к обстоятельствам дела нормы положительного закона. На этот счет имеется прямая ссылка в Указе от 13 июня 1715 г.: "...повелел всякого чинам судьям всякие дела делать и вершить все по Уложению, а по Новоуказным пунктам и сепаратным указам отнюдь не делать, разве тех дел, о которых в Уложении не мало не помянуто... А те все указы, которые учинены не в образец, также которые учинены противно Уложению, и прочие тому подобные, хотя помечены именными указами и полатными приговорами, все оставить и на пример не выписывать". Со временем устанавливаются еще большие ограничения, например, Указ от 17 апреля 1722 г. гласил: "...буде же в тех регламентах что покажется темно, или такое дело, что на оное ясного решения не положено, такие дела не вершить, ниже определять, но приносить в Сенат выписки о том, где повинны, Сенат собрать все коллегии и об оном мыслить и толковать под присягою, однако ж не определять, но положить на пример свое мнение, объявлять нам, и когда определим и подпишем, тогда оное напечатать и приложить к регламентам, и потом в действо по оному производить" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. VI. N 3970). Этот закон явился источником ст. 227 Уч. Сената Т. I Св. зак. изд. 1857 г.: "Сенат не приступает к решению тех дел, на которые не окажется точного закона, но о всяком случае, требующем издания новых или пополнения либо перемены существующих узаконений, составляет проект разрешения, и все дела по ст. 205 вносятся министром юстиции с его заключения к Императорскому Величеству через Государственный Совет". Следующие царствования равно отрицательно относились к свободному усмотрению суда, например, ст. ст. 152, 153 и 158 Наказа 1767 г. Екатерины II вообще отрицали за судом право толкования закона. Аналогичные инвективы встречаем и в более поздних актах: "Понеже всякое решение дела не инако да учинится как точно в силу узаконений и по словам закона" (ст. 184 Уч. губ. 1775 г.). Одно из позднейших подобных установлений датируется 1825 г. Все вместе они явились источником ст. 65 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак., изд. в 1857 г.: "Законы должны быть исполняемы по точному и буквальному смыслу оных, без всякого изменения или распространения. Все без изъятия места, не исключая и высших правительств... должны утверждать определения свои на точных словах закона, не переменяя в них без доклада Императорскому Величеству ни единой буквы и не допуская обманчивого непостоянства (какой стиль! - М.И.) самопроизвольных толкований. Но если бы где-либо по различию буквального смысла узаконений встретилось затруднение в избрании и приложении закона к рассматриваемому делу, в таком случае, по невозможности согласить буквальный смысл одного закона с таковым же другого, самая необходимость предписывает, особенно в высших местах, следовать общему духу законодательства и держаться смысла наиболее оному соответствующего". Таким образом, толкование после издания в 1832 г. Св. зак. допускалось в исключительных случаях и в ограниченном объеме.

Естественно, при таком положении дел судебное решение не могло играть роль прецедента - особого источника права, суть которого состоит в юридической обязанности нижестоящих судов в своих решениях следовать или руководствоваться решениями вышестоящих. При этом решения вышестоящего суда, которому следуют нижестоящие, содержат в себе норму права (группу норм), регулирующую тот состав фактических отношений, который не урегулирован каким-либо иным объективным источником права. Одним из непременных условий возникновения прецедентного права является свободное толкование судами применяемого закона (разумеется, речь в данном случае идет о континентальной системе права). В России свободное толкование появляется только с изданием Судебных уставов 1864 г., в которых находим следующие положения: "Воспрещается останавливать решение дела под предлогом неполноты, неясности или противоречия законов" (ст. 13 Уст. уч. суд.; ср. ст. 10 Уст. гр. суд. аналогичного содержания). Не секрет, что образцом для постановлений этих законов явилась следующая норма Французского гражданского кодекса 1804 г.: "Судья, который отказался судить под предлогом молчания, темноты или недостаточности закона, может подлежать преследованию по обвинению в отказе в правосудии" (ст. 4). Однако подобная норма еще не устанавливают, как известно, прецедентного права - судья в своем решении, преодолевающий недостатки закона, постановляет право, действительное только для данного конкретного случая, вовсе не факт, что нормативная часть данного решения будет применена в дальнейшем судами в сходных обстоятельствах. Последнее правило или принцип устанавливается в странах континентальной правовой системы посредством правильно организованного института апелляции и кассации решений нижестоящих судов судами вышестоящими.

Посмотрим же, как развивалась практика российских судов в период с 1864 по 1917 г. Основанием ее принято считать разд. V Уст. уг. суд. и разд. II Уст. гр. суд. В этих частях процессуальных законов содержатся правила о производстве обжалования состоявшихся решений судов в кассационном и апелляционном порядке. По смыслу кассация, как известно, есть обжалование решения суда на основании неправильного применения им норм формального и материального права к фактическим обстоятельствам дела; апелляция же представляет собой обжалование решения суда на основании неправильного установления самого фактического состава дела и уж, как следствие, неверного применения норм права. Очевидно, что в таком случае наиболее важным институтом будет кассация, так как именно она служит делу установления единообразной практики и через это укрепляет решение судьи, найденное им в ходе свободного толкования.

Соответственно, в таком случае наибольший авторитет приобретают кассационные решения суда высшей инстанции. Об этом как раз и говорили Судебные уставы: "Суд, в который обращено дело для нового решения, обязан, в изъяснении точного разума закона, подчиняться суждениям Правительствующего сената. Жалобы против постановленного на сем основании решения не допускаются" (ст. 930 Уч. суд. уст.; ср. ст. 813 Уст. гр. суд.: "В разъяснении точного разума закона судебные установления обязаны подчиняться суждению Сената, и кассационные жалобы против постановленного на сем основании второго решения ни в каком случае не приемлются"). Важно подчеркнуть, что кассационная практика Сената в лице его особых департаментов (ст. 114 Уч. суд. уст.) публиковалась во всеобщее сведение "для руководства к единообразному истолкованию и применению законов" (ст. 933 Ус. уг. суд. и ст. 815 Уст. гр. суд.). Гарантию единообразия судебной практики можно усмотреть и в Законе от 10 июня 1870 г., предоставившем министру юстиции (он же и генерал-прокурор Сената) право предлагать на обсуждение кассационных департаментов вопросы о недостаточно единообразном применении законов в нижестоящих судебных инстанциях.

Конечно, единообразная практика судов, следующая за решениями высшего суда, не в полной мере могла считаться формирующей прецедентное право. Русская судебная практика шла по пути признания решений высших кассационных инстанций субсидиарным источником права при вынесении решений по существу в судах низших инстанций (см. ст. ст. 119, 130, 766 Уч. суд. уст.; ст. ст. 82, 129, 142, 367, 711 Уст. гр. суд.; ср. ст. ст. 352 Уст. торг. суд. ред. 1903 г.). То, что данная практика не сформировалась в полной мере, конечно, объяснимо только сравнительно ранним ее прерыванием, подчас прямым противодействием властей, но не ошибемся, если скажем, что именно судебные решения, особенно практика кассационных департаментов Сената, явились в конце XIX в. мощнейшим фактором развития права в Российской империи.

Статутное право.

Под статутным правом в дореволюционной России понималась такая его форма, в которую облекали свои нормативные решения органы местного самоуправления. Зарождение этого официально признанного источника права также следует относить к эпохе великих реформ середины XIX в. Статья 66 Пол. о зем. уч. 1864 г. предоставляла губернским земским собраниям право издавать обязательные постановления для местных земских учреждений, равное право, но с меньшим объемом компетенции предоставлялось уездным земским собраниям. Правда, Градовский утверждал, что из смысла данной статьи "никак не вытекает права их издавать какие-либо постановления, обязательные для всех жителей губернии или уезда". Отметим, что вкупе со ст. ст. 2, 61, 68 Пол. о зем. уч., устанавливающими круг ведомства земских учреждений, представляется все же несомненной нормообразующая власть земств и по отношению к населению, коль скоро это население соотносит свои нужды с объемом компетенции органов местного самоуправления. Аналогичные положения находим и в Гор. пол. 1870 г., ст. 103 которого прямо гласила, что "городской Думе предоставляется... издавать... обязательные для городских жителей постановления". К сожалению, со временем правительство пошло по пути уменьшения контроля как за содержанием актов статутного права, так и за ограничением сферы их применения, поэтому существенного значения они не имели.

Доктрина.

Юридическая наука не во всех странах и не во все времена имела силу и значение источника права. Традиционно сильные позиции науки были, как известно, в Древнем Риме, вспомним хотя бы знаменитый Lex Allegatoria, в странах мусульманского права и в Англии. В последней, впрочем, значение доктрины подвергается сомнению. Юриспруденция по своему значению призвана объяснять, а не создавать право, однако такое условие для самой науки вовсе не обязательно, примеров тому множество, и отчасти мы их уже приводили. Ученый-юрист влияет на развитие права косвенно, опосредованно: с одной стороны, через разработку важных проблем материального и формального права, с другой - оказывая консультативную помощь эксперта правотворящим органам государства.

Надо сказать, в истории русского права имперского периода мы встречаем примеры и того и другого порядка. Классическим примером воздействия доктрины на право Российской империи можно назвать работу сотрудников II отделения СЕИВК под руководством графа М.М. Сперанского, создавшего и разработавшего систематику всего корпуса российского права, во многом лично внесшего в право целые институты его, равно можно указать в качестве примера на работу редакционной комиссии графа Сольского, из-под пера которой вышли Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г., созданные буквально на пустом месте. Равно огромное значение для практики в области цивилистики имели труды таких выдающихся ученых, как А.Х. Гольмстен, Г.Ф. Шершеневич, К.П. Победоносцев и др., для разработки институтов публичного права - Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин и др.

Рецепция права.

В XVIII и XIX вв. правовая система России испытала на себе сильное влияние иностранного права, причем степень этого влияния не идет ни в какое сравнение с предыдущей эпохой. В царствование Петра Великого, как, впрочем, и других монархов, чье правление ознаменовалось какой-либо реформаторской деятельностью, мы встречаем заимствования подчас целых отраслей права, целых институтов государственного управления. Порой такие заимствования происходили механически, чем особенно грешил Петр I, порой происходила вдумчивая и кропотливая работа по обогащению собственного нормативного материала зарубежным опытом. Самый простой пример: знаменитые Судебные уставы 1864 г. имели своим образцом Французский и Бельгийский процессуальные кодексы, отечественная цивилистика во второй половине XIX в. пережила сильнейшее влияние немецкой школы пандект, что отчасти было связано с расцветом российской школы юридической романистики. Именно под влиянием впечатляющих успехов кодификации гражданского права в Германии, вылившейся, как известно, в принятие Германского гражданского уложения, в России также приступают к работе над собственным гражданским кодексом, проект Гражданского уложения был готов к 1916 г., только война и разразившаяся за ней революция помешали России принять первый в своей истории кодекс гражданского права.

В связи с влиянием норм иностранного права на российское встает логичный вопрос, насколько российское право в данной ситуации было самобытным. Обычно ответ на такой вопрос связан с другим, насколько Россия вписывается в общие рамки европейской правовой культуры. Очевидно, ответ может быть дан только в рамках самого права: форма российского права во многом была самобытной, как форма права любого другого народа, содержание его - как степень дозволенной свободы индивидуума - было точно такое же, как и у любого другого народа.

История кодификации русского права.

История кодификации, приведения в систему, удобную для пользования правом, занимает 132 года. Ровно столько лет понадобилось России, если считать срок с 1700 по 1832 г., чтобы создать упорядоченный Свод законов Российской империи.

Итак, I кодификационная комиссия для обработки и упорядочивания отечественного права создается еще при Петре I, 18 февраля 1700 г. выходит Указ об учреждении особой палаты - Палаты об уложении; в ее задачу входило создать Новоуложенную книгу, которая, по замыслу Петра, должна была заменить Соборное уложение 1649 г. Основной материал, с которым ей пришлось работать, заключал в себе нормативные акты, вышедшие в период с 1650 по 1699 г. Сама Палата об уложении комплектовалась за счет дьяков и подьячих московских приказов (общим числом более 70), председателем Палаты был князь И.Г. Троекуров. Поскольку работать приходилось со старым материалом, хорошо известным московской бюрократии, кроме того, задача была достаточно простой - дополнить Соборное уложение, то Палата в основном закончила работу к июню 1701 г. Составленный проект был представлен Петру, им одобрен, но не обнародован. Стремительное развитие законодательства при Петре все время ставило задачи по своевременному учету кодификацией всех изменений, поэтому Петр приходит к выводу о необходимости отказаться от дополнения Соборного уложения новым материалом, а вместо этого создавать совершенно особый кодификационный акт.

Однако и эта задача правительством преследовалась крайне непоследовательно, доказательством чему является деятельность второй кодификационной комиссии.

II кодификационная комиссия была образована в 1714 г. с той же задачей, что и первая, - исправить Соборное уложение, но теперь вместо Новоуложенной книги полагалось создать Сводное уложение . В отличие от предыдущей работы теперь главный упор делался на обработку материалов собственно петровского законодательства, а не законодательства его предшественников, но и здесь основанием к кодификации продолжала оставаться систематика Соборного уложения. Председателем комиссии был назначен сенатор Апухтин. Работа этой комиссии ничем не завершилась, так как 9 мая 1718 г. вышел Указ, предписывающий прервать работу комиссии и начать работу над составлением Свода законов, взяв за образец Шведское уложение (Sveriges riketslag). Петр при этом указал, когда должна быть закончена эта работа - декабрь 1719 г.

Работа III комиссии ознаменовала собой крутой поворот в ее задаче: если ранее полагалось использовать материал собственной правовой традиции, то отныне ставка делается на механическое копирование иностранного опыта. Последнее, еще по замечанию М.М. Сперанского, должно было натолкнуться на обычные трудности, "вызванные разностью в языке, от недостатка сведущих людей, от коренного несходства двух разных систем законодательства" [Сперанский. 1961. С. 17]. Подобное шараханье от одной задачи кодификации к другой продолжалось и далее.

Разумеется, работа III комиссии закончилась ничем, поэтому следующая, IV комиссия образуется Сенатским указом от 8 августа 1720 г. Ее основная задача состояла опять-таки в составлении нового Уложения. Однако в ноябре 1723 г. выходит Указ, которым предписывается весь законодательный материал классифицировать по ведомствам коллегий; фактически указы петровского царствования полагалось разместить в качестве приложения к Регламентам коллегий. Подобная мера также наглядно свидетельствовала о полной неспособности тогдашней бюрократии разрешить поставленную перед ней задачу. Интересно отметить при этом, что предложенный самим Петром способ систематизации указного материала являлся не чем иным, как повторением практики московских приказов, когда после издания Второго судебника стали возникать Указные книги приказов, содержащие в себе новый нормативный материал, дополнявший постановления Судебника. Основанием к этому, напомним, послужила ст. 98 названного акта: "А которые будут дела новые, а в сем Судебнике не написаны, и как те дела с государеву докладу и со всех бояр приговору вершатся, и те дела в сем Судебнике приписывати".

Конечно, и эта практика, хоть и проверенная временем, не увенчалась успехом. На ее основе новый кодификационный акт создать было нельзя.

V кодификационная комиссия была образована Указом ВТС от 14 мая 1728 г. Ее особенность заключалась в том, что к работе в ней полагалось привлечь выборных от населения: "А для этого... выслать к Москве из офицеров и дворян добрых и знающих людей из каждой губернии, кроме Лифляндии и Эстляндии и Сибири, по пяти человек за выбором из шляхетства". Как видим, выборных полагалось посылать только из дворянства. Работу этой комиссии также постигло фиаско. Дворяне ехали неохотно, кроме того, скорая перемена царствования ознаменовалась и переменой самой комиссии.

VI кодификационная комиссия была учреждена Указом от 1 сентября 1730 г. В основу ее работы была положена не оправдавшая себя идея заимствования иностранных юридических образцов, поэтому в 1735 г. эта комиссия вернулась к проекту 1700 г., над которым проработала до 1740 г., но сумела подготовить только несколько глав (о богохульниках, о вотчинах, о суде). С воцарением Елизаветы деятельность и этой комиссии сходит на нет, хотя формально она продолжает существовать до 1742 г.

VII кодификационная комиссия образуется в марте 1754 г. из сенатской комиссии по систематизации указов. Работа этого кодификационного собрания была организована уже несколько лучше. На местах при губернаторах создавались ее специальные отделы, точно такие же отделы были созданы и при центральных ведомствах. Работа этих отделов проходила по единому плану, выработанному "центральной комиссией". Кроме того, скопив к 1761 г. материал и выработав проект нового Уложения, комиссия попросила Сенат назначить выборы от дворянства, духовенства и купечества, с тем чтобы выборные могли участвовать в окончательной доработке проекта и принятии его в качестве главного законодательного акта Империи. Такие выборы были назначены, но к 1763 г. так и не смогли собрать "кворума" - население пассивно участвует в этих выборах, поэтому и эта комиссия закончилась ничем. Вместе с тем, как отмечал В.Н. Латкин, проект Уложения, планировавшийся к принятию елизаветинской комиссией, отличался определенной новизной, в нем имелось "много совершенно новых постановлений, не встречающихся в прежних законодательных актах, изданных до них. По многим вопросам отдельных отраслей права проекты предлагают совершенно новые ответы, зачастую реформируя юридический быт народа и внося в него новые начала на смену прежним" [Латкин. 1909. С. 60].

Деятельность VIII комиссии всецело связана с попыткой Екатерины II издать новое Уложение, для которого она, как известно, собственноручно составила свой Наказ (проект будущего Уложения).

Манифестом от 14 декабря 1766 г. велено было созвать комиссию выборных от основных сословий (за исключением духовенства). Уложенная комиссия собралась и начала свою работу в 1767 г.; особенностью ее депутатского корпуса было то, что, пожалуй, впервые в России создавался институт депутатской неприкосновенности. Выборным в качестве привилегии было дано освобождение от смертной казни, телесных наказаний, пыток и конфискации имущества; их личность находилась под усиленной уголовной защитой.

Депутаты съехались, имея на руках особые наказы от своих избирателей, некоторые из них были подвергнуты обсуждению во время заседаний комиссии. Работа этого представительного органа проходила в два этапа. Сначала заседания проходили в Москве, затем они были перенесены в Петербург. Заседания комиссии закончились также ничем, воспользовавшись, как предлогом, объявлением Турцией войны России, комиссия была распущена. Вместе с тем влияние идей екатерининского Наказа ощущалось в отечественной литературе вплоть до 30-х гг. XIX в., т.е. до составления Свода законов.

IX кодификационная комиссия была образована Указом от 16 декабря 1796 г. Перед ней ставилась задача составить три книги законов: уголовных, гражданских и казенных дел. Вскоре комиссия была переименована в Комиссию для составления законов Российской империи. Комиссия эта использовала в своей работе метод сенатского законодательства: в случае обнаружения пробелов в законах (а им несть числа) она обращалась к генерал-прокурору Сената с проектом заполнения подобной лакуны, последний, снабдив его собственным представлением, восходил на "Высочайшее благовоззрение", как тогда говорили, - представлял проект Императору, Император выносил решение, оформленное, таким образом, уже в качестве законодательного акта. С одной стороны, комиссия прибегала к законодательствованию, совершенно не свойственному подобного рода органам, а с другой - подобная работа затягивала принятие кодификационного акта целиком, поскольку по бюрократическим условиям того времени законодательная работа требовала усложненной процедуры и занимала очень много времени.

Результатом работы IX комиссии были 17 глав о судопроизводстве, 9 глав о правах вотчинных, 13 глав законов уголовных. "Но так как все эти работы были лишь началами, - отмечал С.В. Пахман, - и не представляли ничего целого, то оставались без рассмотрения. Тем и закончились кодификационные усилия XVIII века" [Пахман. 1876. 1. С. 380].

X кодификационная комиссия была образована на месте предыдущей по Указу от 5 июля 1801 г. (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVI. N 19904) под руководством графа Завадовского, двумя годами позже комиссия была передана в ведомство Министерства юстиции (председателем ее стал князь Лопухин); вскоре комиссию возглавил барон Розенкампф. Последний имел специальное юридическое образование, но не знал ни единого слова по-русски (именно к этому времени относится попытка известного английского философа-утилитариста Иеремии Бентама по объявленному конкурсу написать для России свод законов, основанных на Разуме). Все служащие комиссии Розенкампфа были иностранцами. Понятно, что из подобной организации работы ничего путного получиться не могло бы и, естественно, не получилось.

В августе 1808 г. в состав X комиссии входит М.М. Сперанский, с его приходом она получает новую организацию и начинает работать вполне правильно. В связи с чем комиссию, в которой участвовал Сперанский, в литературе принято считать одиннадцатой по счету. Итак, XI комиссия состояла из следующих учреждений: совета, правления и сословия юрисконсультов. Последние разделялись на шесть отделений, возглавлявшихся особыми начальниками. Правление надзирало за работой отраслевых отделений и координировало их работу. Совет состоял из чинов правления и особо назначенных в него членов от имени Императора. Совет разрешал своей властью те затруднения, с которыми встречались юрисконсульты: санкционировал своей властью те кодификационные нормы, которые содержали в себе нечто новое, восполняющее пробел в прежнем законотворчестве.

1 января 1810 г. данная комиссия получила новую организацию, так как ввиду ее присоединения к образованному Государственному Совету она превратилась в структурное подразделение последнего.

Комиссию возглавил М.М. Сперанский в звании экзекутора. Данная комиссия уже будет двенадцатой по счету. Сперанский в качестве ее руководителя составил план работы этого структурного подразделения Госсовета.

"1. Составить и проверить лучшие и вернейшие своды Уложения или расположить законы по материям, отвечая за верность и полноту сих сводов всех членов подписанием, - своды сии под ее смотрением напечатаются. 2. Сочинить историю российских законов, изобразив в ней перемены, их начала, случаи и, есть ли можно, влияние на государственное благо. 3. Привести в ясность и порядок рассеянные упражнения прежних комиссий, извлечь из них проекты и материалы, в них изготовленные, дополнить то, что временем и небрежением в них потеряно, перевесть или исправить и дополнить переведенные уже уложения: шведское, датское и особенно прусское" [Сперанский. 1961. С. 23 - 24].

Работа, надо заметить, предстояла гигантская, ибо сам ее руководитель отмечал: "В бездне наших указов есть множество статей, кои или вовсе не определены, или на кои изданные законы темны и противоречащи. Поверят ли, что у нас нет точного закона о наследстве ab intestato (без духовного завещания. - М.И.), нет точного закона о завещаниях и проч. В уголовной части - но у нас нет почти всей уголовной части - на самые простые и обыкновенные вещи нет определения, например, сколько раз судили людей за перелив монеты, и пусть мне укажут хотя одну строку, которая бы определяла за сие или суд, или наказание" [Там же. С. 24].

Последний крик души великого законодателя на самом деле идет от незнания - фальшивомонетничество судили в России весь XVIII в. по Соборному уложению.

Как отмечали историки гражданского права, XI и XII кодификационные комиссии интересны еще и тем, что под их эгидой в России отмечены первые попытки составить специальное Гражданское уложение (кодекс). В этой связи обращают на себя внимание два проекта: 1809 г. и 1814 г. Гражданского уложения, в систематике и содержании которых обнаруживается сильнейшее влияние норм ФГК 1804 г. Проект 1814 г. был даже принят к законодательному рассмотрению Госсоветом, правда, рассмотрение это длилось очень долго. Исследователи объясняют подобное положение вещей падением Сперанского, последнего, как известно, в 1812 г. перед самой войной с Наполеоном в лучших российских традициях объявили французским шпионом и сослали сначала в Пермь, а потом в Сибирь.

Правда, как в Перми, так и в Сибири Сперанский находился на руководящих должностях.

После удаления Сперанского работа XII кодификационной комиссии фактически замирает. Только с воцарением императора Николая I дело сдвигается с мертвой точки.

XIII кодификационная комиссия представляла собой в организационном плане II отделение СЕИВК, учрежденное в 1826 г. Во главе Отделения был поставлен генерал Богульянский, но фактически руководство над всей работой по кодификации осуществлял М.М. Сперанский, вернувшийся к тому времени из ссылки и вновь приближенный к Государю. До сих пор точно не известно, однако, кто является истинным творцом произведенной в 1826 - 1832 гг. кодификации русского права. Дело в том, что первоначальный план, представленный Сперанским Николаю I, выполнен не был. Кроме того, до сих пор определенную загадку составляет истинная степень влияния Императора на ход и объем кодификационных работ.

Известно, например, что план Сперанского предполагал три этапа: 1) составление полного собрания законов; 2) выработка Свода этих законов; 3) составление Уложения. По общему смыслу предложенного плана полное собрание должно было представлять собой публикацию всех нормативных актов с определенной даты (забегая вперед, скажем, что ей был определен 1649 г. - Соборное уложение ) в хронологическом порядке; Свод должен был представлять собой систематическую обработку законодательного материала, объединенного в целое методом инкорпорации; выработка же Уложения представляла собой чистый кодификационный акт. Однако творческая роль Николая I проявилась в том, что он указал на практическую непригодность последнего метода применительно к российскому правовому материалу. В речи на заседании Государственного Совета 19 января 1833 г., утверждавшего Свод законов, он отметил, что при издании Свода преследовал цель "составить из всех многочисленных указов Свод тех узаконений, которые действительную силу ныне имеют". Эта же мысль была еще раз подчеркнута и в Манифесте от 31 января 1833 г. (ПСЗРИ. 2-е изд. Т. VIII. N 5947): "В самом начале царствования нашего, признав необходимым привести отечественные наши законы в ясность и твердый порядок, повелели мы прежде всего собрать и издать их в полном их составе и потом из сего общего состава, отделив одни действующие ныне в Империи нашей законы, соединить их в правильный и единообразный свод и изложить их в точной их силе, без всякого в существе их изменения". Во многом эти мысли являлись логическим развитием положений Указа от 31 января 1826 г. (ПСЗРИ. 2-е изд. Т. I. N 114).

В период с 1826 по 1830 г. под руководством М.М. Сперанского была проделана гигантская работа, результатом которой явились подготовка и издание Полного собрания законов в 46 томах. В период с 1830 по 1832 г. было с успехом завершено составление Свода законов. Вся серьезность, с которой Сперанский отнесся к порученной ему работе, видна также из того, что по его почину были командированы за границу молодые люди для получения юридического образования. Вернувшись после учебы, многие из них плодотворно работали не только на ниве кодификации, но и на ниве отечественной науки. Именно с этого "призыва" можно вести отсчет истории российской юридической науки.

Полное собрание законов Российской империи.

Выполняя волю державного руководителя, М.М. Сперанский выработал следующие задачи выполнения первого этапа общего плана. Полное собрание законов необходимо (1) для уяснения истинного смысла узаконений, помещаемых в Свод, (2) для работ законодательных по дополнению законов (восполнению обнаружившихся пробелов), (3) для научных целей (познание истории России, ее учреждение и права), (4) собрание должно послужить базой для дальнейшей работы.

В основу составления Собрания, как мы уже говорили, был положен хронологический метод.

Вместе с тем, и это отмечалось в литературе, Собрание не в полной мере оправдывало свое название как Полного. В него не включались явно устаревшие акты, а также те, которые "в уважение особых исключительных обстоятельств признано было неудобным оглашать во всеобщее сведение". Такая обтекаемая формулировка указывала на политические мотивы, за которыми скрывались события прошедших времен, по тем или иным причинам считавшиеся секретными (хотя во многом это был секрет Полишинеля). Например, в первое издание ПСЗРИ не вошли 5115 узаконений, датируемых периодом с 1725 по 1741 г., среди них: Форма присяги от 21 февраля 1730 г., которой Анна Иоанновна отрекалась от самодержавной власти в пользу ВТС, Манифесты от 5 и 17 октября 1740 г., Указы от 17 октября 1740 до 25 ноября 1741 г., охватывавшие царствование несчастного Иоанна VI Антоновича и регентство Анны Леопольдовны, Манифест от 6 июля 1762 г. о воцарении Екатерины II. В Собрание не включались также акты, регулировавшие внутренний распорядок правительственных учреждений; не было отражено в нем и местное право, те акты, которыми определялся статус отдельных местностей Империи: Царства Польского, Великого княжества Финляндского и др.

К 1 апреля 1830 г. было завершено печатание всех 46 томов Полного собрания законов. Оно охватывало акты с 29 января 1649 г. по 12 декабря 1825 г., т.е. до Манифеста о воцарении императора Николая I. Собрание состояло из 30920 актов, каждый из которых имел свой порядковый номер. Особый интерес представляли приложения к Собранию: т. XLI - хронологический указатель актов; т. XLII - алфавитный указатель; т. XLIII и XLIV - штаты ведомств; т. XLV - книги тарифов; т. XLVI - чертежи и рисунки, образцы гербов, монет. Для юридической техники интерес представлял т. XLII, содержавший алфавитный указатель, в котором "в начале были даны по алфавиту "главные слова", содержавшие родовые понятия предмета акта, затем - эти же "главные слова", размещенные по группам, предмету законодательства, и затем сам алфавитный указатель. Поскольку в каждом случае по "главному слову" указаны страницы алфавитного указателя, создается возможность обозреть при необходимости все законодательство по отдельным отраслям и институтам права" [Мишуткин. 1969. С. 31 - 32].

Сразу после завершения работы над первым изданием ПСЗРИ начались работы по выпуску второго издания. Единственно, следует добавить, что высочайшим повелением определялось не вносить в данное издание акты секретного рода. Секретными по условиям той эпохи были документы, в отношении которых это определялось высочайшим же повелением, что они не подлежат огласке.

Указом от 10 апреля 1843 г. (ПСЗРИ. 2-е изд. Т. XVIII. N 16728) повелевалось всем ведомствам доставлять во II отделение СЕИВК те узаконения, которые подлежат всеобщему сведению. Из таких актов к 1855 г. составили два дополнительных тома: первый том содержал ведомственные акты с 1825 по 1843 г., второй - с 1844 по 1850 г. С переменой царствования в 1855 г. велено было продолжить печатание второго издания ПСЗРИ прежним порядком. Однако уже к 1879 г. общее число томов этого собрания достигло 53, а общее число опубликованных в них актов - 59182; во втором издании при этом отсутствовали специальные указатели, составлявшие такое большое подспорье для первого издания. В этой связи 19 февраля 1880 г. решено было приступить к третьему изданию Полного собрания законов, однако убийство императора Александра II отсрочило это издание, в связи с чем понадобилось издание 55-го тома второго издания ПСЗРИ, охватывавшего нормативный материал с 19 февраля 1880 г. по 1 марта 1881 г.

Для третьего издания Собрания законов устанавливались следующие правила: 1) внесению подлежат обнародованные соответствующим образом узаконения как по гражданской, так и по военной сфере управления; 2) секретные акты публикуются только с Высочайшего разрешения в силу настоятельной государственной необходимости; 3) "Узаконения и Высочайшие повеления помещаются в полном собрании законов в порядке хронологическом, соответствующем времени их утверждения, с указанием нумерации издаваемого Правительствующим Сенатом Собрания узаконений и распоряжений правительства"; 4) не подлежат обнародованию в ПСЗРИ уставы акционерных обществ и акты министерств и ведомств. Особенностью третьего издания Полного собрания было то, что в него могли теперь помещаться мотивы законодателя. Последний, 33-й том третьего издания ПСЗРИ вышел в 1916 г. и охватывал материал за 1913 г.

Надо заметить, что система Полного собрания законов оказалась не совсем удачной для использования, в связи с чем Указом от 22 декабря 1862 г. (ПСЗРИ. 2-е изд. Т. XXXVII. N 39070) велено было начать издание хронологического собрания узаконений и распоряжений правительства. Со временем официальные издания текущего законодательства только умножаются, в добавление к прежним появляются новые. Важно при этом иметь в виду, что многие министерства и ведомства Российской империи имели собственные официозы в виде газет или журналов, в которых также помещались важные нормативные акты.

Свод законов Российской империи.

Несмотря на общее определение Свода как акта инкорпорации (corpus legum), М.М. Сперанскому удалось провести в отдельных его частях скрытую кодификацию. Сам великий администратор при составлении Свода руководствовался следующим: 1) не включать в Свод устаревших законов; 2) исключать повторения, включая то, которое есть полнейшее из имеющихся; 3) сохранять терминологию инкорпорируемого закона, включая его самые мелкие и дробные части, после соединяя их по порядку; 4) излагать только саму суть юридической нормы, отсекая изложение обстоятельств, вызвавших ее издание; 5) противоречия между нормами разрешать по принципу lex posteriori derogat priori; 6) подвергнуть составленный Свод процедуре прохождения через законодательные органы Империи; 7) при составлении Свода включать в него только нормы общеимперского права. Работа над составлением Свода проходила параллельно работе над ПСЗРИ, но растянулась на два дополнительных года и закончилась к концу 1832 г., когда, он, собственно, и был издан. По мере составления различных частей Свода они были подвергнуты ревизии департаментами соответствующих министерств. Целью ревизии было удостовериться в правильности изложения статей подготовительного акта: в полной ли мере они соответствуют опубликованным в ПСЗРИ законам. Особый интерес в этой связи представляет работа Комитета Министерства юстиции, ревизовавшего положение Законов гражданских, помещенных в т. X Св. зак. Во многом это объяснялось тем, что именно в этой части Свода кодификационная работа сказалась более всего. Комитет состоял из управляющего (министра юстиции), двух сенаторов, обер-прокурора, директора канцелярии Министерства юстиции, управляющего II отделением СЕИВК, юрисконсульта, редактора той части ревизуемой части Законов гражданских, которая находилась в данное время на обсуждении в Комитете. На заседаниях этого органа практически всегда присутствовал Сперанский. Историки права отмечали, что в общей сложности Комитет высказал около 2000 замечаний к тексту Законов, из которых Сперанским было принято только 500; в остальном противоречия полагалось разрешать, повергая их, как тогда говорили, на "Высочайшее благоусмотрение". Позднее этот Комитет рассматривал Основные государственные законы и Учреждение центральных правительственных мест и ведомств.

Обращает на себя внимание систематика Свода законов. В ее основу Сперанский положил принцип дуализма права: противопоставление публичного частному и материального формальному. В терминологии той эпохи публичное право определялось как законы союза государственного, частное - как законы союза гражданского, материальное - как законы определительные, формальное - как законы охранительные. Сама систематика Свода представляла собой следующее: законы союза государственного определительные разделялись на законы основные, учреждения, законы сил государственных, законы о состояниях; законы союза государственного - на законы предохранительные (уставы благочиния), законы уголовные; законы союза гражданского определительные - на законы союзов семейственных, общие законы об имуществах, особенные законы об имуществах; законы союза гражданского охранительные - на законы о порядке взысканий по делам бесспорным, законы судопроизводства, законы о мерах гражданского взыскания. Таким образом, Свод состоял из восьми книг, распределенных на 15 томов: кн. I включала основные государственные законы (т. I ч. I Св. зак.); кн. II - учреждения центральные, местные, уставы о службе государственной (т. I ч. 2 Св. зак.); кн. III - законы правительственных сил (т. IV - VIII Св. зак.); кн. IV - законы о состояниях (т. IX Св. зак.); кн. V - законы гражданские и межевые (т. X Св. зак.); кн. VI - уставы государственного благоустройства (т. XI и XII Св. зак.); кн. VII - уставы благочиния (т. XIII и XIV Св. зак.); кн. VIII - законы уголовные (т. XV Св. зак.).

При каждом акте, составлявшем в Своде отдельную его часть, помещался хронологический указатель актов, послуживших основанием для его инкорпорации, равно помещалось и оглавление, руководствуясь которым можно было отыскать требуемую статью.

Свод законов изд. 1832 г. содержал около 36000 статей, вместе с приложениями к нему - 42198 статей. Справочный аппарат к Своду издавался отдельными томами: в 1833 г. издано оглавление Свода, в 1834 г. - алфавитный указатель, в 1835 г. - указатель хронологический.

Свод законов Российской империи был введен в действие 1 января 1835 г., одновременно с этим вводились положения о толковании и негласной проверке Свода. Правила толкования (ПСЗРИ. 2-е изд. Т. VII. N 7654) были разработаны самим Сперанским и позднее они помещались в качестве приложения к ст. 66 Уч. Сената Т. I Св. зак. изд. 1892 г.; правила негласной проверки были установлены Положением Госсовета от 16 марта 1833 г.: "Сомнение в точности статьи может представляться, когда при сличении с нею законов, к делу принадлежащих, примечено будет, что смысл их существенно различен от смысла, какой им дан в своде.

Такие сомнения по мере их открытия обер-секретарями в порядке служебной подчиненности, восходя до министра юстиции, рассматриваются в особом комитете, при нем составленном, и затем, когда будут им уважены, сообщаются от него во II отд. СЕИВК для надлежащего объяснения. Если это объяснение будет найдено удовлетворительным и по оному смысл и изложение статьи признаны будут правильными, то представление оставляется без дальнейшего последствия, в противном случае, оно вносится на рассмотрение Государственного Совета установленным порядком".

В Свод изд. 1832 г. тем не менее не вошли местные законы, из них позднее были составлены особые Сводные сборники; не вошли в него также узаконения по Министерству народного просвещения, постановления по ведомству православной Церкви, узаконения, относящиеся к МИДу, удельному ведомству, управлению почт, ведомству учреждений императрицы Марии; не включались военно-морские постановления. Манифестом 1833 г., вводившим в действие Свод законов, определялся порядок издания Продолжений Свода законов. Продолжения издавались к каждому тому Свода с одновременным указанием измененных новым законом постановлений прежнего. Всего к первому изданию Свода законов вышло шесть томов Продолжений: 1834, 1835, 1836, 1837, 1838 и 1840 гг.

Второе полное издание Свода законов состоялось в 1842 г., в действие оно было введено 4 марта 1843 г. (ПСЗРИ. 2-е изд. Т. XVII. N 16594). Это издание, несмотря на исправление погрешностей предыдущего, в частности были исключены повторения, уже включало в себя 52328 статей, при этом приложения содержали 7040 дополнительных постановлений. В издании содержалось 870 форм и образцов деловых бумаг. К нему также издавались Продолжения общим числом 19 томов.

Продолжения эти носили хронологический характер.

Третье издание Свода законов вышло в 1857 г., в действие введено 12 мая 1858 г. (ПСЗРИ. 2-е изд. Т. XXXIII. N 33140). Это издание повторяло систему предыдущего, но ввиду расширения законодательного материала некоторые тома (I, II, VII, X, XI, XII, XV) пришлось разделить на две части.

Это издание отличалось от предшествующих еще и тем, что включало в себя акты, не вошедшие в них.

Общее число статей в данном памятнике дошло до 90000. Это издание было последним в истории полностью переизданным Сводом законов, после указанной даты издавались либо отдельные акты, например Устав рекрутский 1862 г. из т. IV Св. зак., либо отдельные тома самого Свода. Практика издания Продолжений Свода также имела место, причем теперь тома Продолжений сами стали издаваться в сводном виде, например Сводное продолжение в четырех томах, вышедшее в 1863 г. и включавшее материалы крестьянской реформы. Выс. утв. мнением Госсовета от 5 ноября 1895 г. (ПСЗРИ. 3-е изд. Т. XV. N 3261) велено было внести в Свод законов новый том, шестнадцатый по счету, в который включались Судебные уставы 1864 г. императора Александра II. В 1892 г. сразу были полностью переизданы I, II, IV, XII и XVI тома Свода законов. В 1897 г. переиздаются т. XIII и ч. 1 т. XI. В 1900 г. переиздается ч. 1 т. X. Практика изданий Продолжений к Своду имела место и в новом XX в.

В общем к началу Первой мировой войны практическое применение частей Свода представляло довольно большую трудность и требовало определенных навыков. Сама форма ссылок на действующее законодательство приобрела следующие черты: 1) указание времени издания Свода или Продолжений; 2) указание тома Свода и части его, если том делился на таковые; 3) указание названия закона с допущением лишь указанного в самом законе сокращения его заглавия; 4) номер статьи цитируемого акта.

Отношение Свода законов к Полному собранию законов.

В отечественной дореволюционной доктрине существовало довольно большое разногласие по поводу того, что считать действующим или применимым правом, иначе, какой из плодов деятельности М.М. Сперанского - ПСЗРИ или СЗРИ - является действующим правом Империи. Данная неопределенность обусловлена была самим характером Свода, он занимал промежуточное положение между актами инкорпорации и кодификации одновременно. В результате, как отмечал известный дореволюционный процессуалист Е.В. Васьковский, при толковании его статей в первую очередь должно применяться историческое толкование, т.е. привлечение норм ПСЗРИ. В результате получалась парадоксальная ситуация: одновременному применению к определенному фактическому составу подлежали статьи и Свода законов, и Полного собрания законов.

Уже сам М.М. Сперанский предлагал законодателю на выбор три основных способа применения Свода: 1) признать статьи Свода единственным основанием в решениях дел, но так, чтобы текст законов служил лишь указанием источников, из коих статьи составлены; 2) признать статьи Свода законом, но не единственным, а действующим в тех только случаях, где нет сомнения ни о существовании закона, ни о его смысле; 3) признать текст законов единственным и исключительным основанием при решении дел, а статьи Свода только средством вспомогательным, или, так сказать, совещательным к приисканию и познанию их смысла. На заседании Государственного Совета 19 января 1833 г. постановлено было придерживаться первого правила, позднее подтвержденного п. 4 Манифеста от 31 января 1833 г.: "Как Свод законов ничего не изменяет в силе и действии их, но приводит их только в единообразие и порядок, то как в случае неясности самого закона, так и в случае недостатка или неполноты его порядок пояснения и дополнения остается тот же, какой существовал доныне".

Соответственно. подобное решение вопроса, предложенного законодателем, вело к ситуации, когда Свод нельзя было считать новым законом; он представлял собой лишь новую форму ранее действующих законов, "для установления точного смысла которых решающее значение имеет не положение статей Свода, а первоначальный законодательным порядком утвержденный текст" [Коркунов. 1909. С. 332]. Другая точка зрения (интересно отметить, что среди ее приверженцев преобладали в основном цивилисты) состояла в том, что полагала Свод законов новым постановлением, заменившим собой по принципу lex posteriori derogatpriori старый закон.

Судебная практика тем не менее указывала, что применению в основном подлежали нормы СЗРИ, но в особых случаях судьи прибегали к историческому толкованию данной нормы, т.е. обращались к условиям ее составления, и в конечном счете восходили к тексту, помещенному в ПСЗРИ. Данная ситуация объясняется тем, что как Собрание, так и Свод представляли собой незавершенную работу по кодификации правовой системы Российской империи, подобная незавершенность и позволила появиться данной юридической неопределенности.

Свод законов духовных.

Состав СЗРИ не включал в себя некоторые отрасли русского права. Прежде всего это относилось к законоположениям, регулирующим статус и полномочия Русской православной церкви. Ввиду этого профессор А.П. Куницын, работая во II отделении СЕИВК, подготовил проект особого Свода законов духовных; в 1836 г. этот проект был представлен М.М. Сперанским на утверждение Николая I. Проект носил наименование "Полное собрание духовных узаконений в России со времен учреждения Святейшего Синода". Проект этот встретил в самом Синоде резкое сопротивление, поэтому работы над его составлением были прекращены. В 1865 г. уже сам Синод инициировал издание такого Свода. В основу его были положены: проект Куницына; Сборник узаконений, составленный оренбургским епископом Августином, и Предметный указатель, составленный диаконом Волобуевым. Весь законодательный материал должен был располагаться в хронологическом порядке. К 1901 г. было издано 10 томов Полного собрания постановлений и распоряжений по ведомству православного исповедания Российской империи. Тома охватывали период с царствования Петра I до воцарения Елизаветы. Дальше работа не продвинулась.

Свод военных постановлений.

Работа над законодательством по военному праву Империи началась уже в 1827 г. в рамках Главного штаба. Работу эту курировал М.М. Сперанский. В 1831 г. проект был представлен на ревизию в Военное министерство. Ревизия положений Свода заняла несколько лет, и в 1839 г. этот акт был обнародован Манифестом от 25 июня 1839 г. (ПСЗРИ. 2-е изд. Т. XIV. N 12468). Свод состоял из пяти частей и размещался в 12 томах. Первая часть (т. I - IV) содержала учреждения военных установлений; вторая (т. V - VI) - Устав о службе по военному ведомству; третья (т. VII) - Наказ войскам; четвертая (т. VIII - XI) - Устав хозяйственный; пятая (т. XII) - Устав военно-уголовный. Переиздание этого Свода осуществлено было в 1859 г. (ПСЗРИ. 2-е изд. Т. XXXIV. N 36464); система его изменена не была.

Третье издание началось в 1869 г. (ПСЗРИ. 2-е изд. Т. XLIV. N 47267), но происшедшая в 1874 г. широкая военная реформа существенно изменила систему Свода; необходимо отметить, что главный акт этой реформы - Устав о воинской повинности 1874 г. вошел в т. IV Св. зак. Сама систематика Свода военных постановлений приобрела следующие черты: ч. I - акты военного управления; ч. II - войска регулярные; ч. III - войска иррегулярные; ч. IV - военные заведения; ч. V - военное хозяйство; ч. VI - уставы военно-уголовный, дисциплинарный и военно-судебный.

Свод морских постановлений.

Работа над этим актом началась 13 мая 1833 г. по инициативе начальника Главного морского штаба. М.М. Сперанский курировал и эту работу; в частности, он составил план Свода. Работа над ним тем не менее тянулась более 50 лет, наконец, 18 апреля 1888 г. он был обнародован (ПСЗРИ. 3-е изд. Т. VIII. N 5115). Сам Свод состоял из 18 книг: 1) общее образование управления морским ведомством; 2) экипаж и команда; 3) учебные заведения; 4) врачебные заведения; 5) технические заведения; 6) учреждения по гидрографической части; 7) тюремные заведения; 8) прохождение службы; 9) награды, пособия и меры призрения; 10) Морской устав; 11) Портовый устав; 12) общие распоряжения по хозяйству; 13) о довольствии чинов морского ведомства; 14) хозяйство экипажей команд на берегу и хозяйство на судах флота; 15) Счетный устав; 16) Военно-морской устав о наказаниях; 17) Военно-морской дисциплинарный устав; 18) Военно-морской судный устав. С 1896 г. работы по кодификации военно-морского права сосредоточены были в канцелярии Морского министерства (ПСЗРИ. 3-е изд. Т. XVI. N 12994). Текущее законодательство по морскому ведомству издавалось в виде Продолжений свода морских постановлений.

Наряду с перечисленными выше изданиями в Российской империи выходили сборники местных узаконений.

Суд и процесс периода Российской империи

Суд, как одна из важнейших отраслей государственного управления, очень долго в эпоху Империи представлял собой самое бедственное зрелище. Эпоха Петра Великого, вместившая в себя глобальные изменения государственного быта, довольно своеобразно отразилась на старом московском процессе и суде. Вот как описал эту ситуацию академик М.М. Богословский: "Медленность суда в эпоху Петра Великого равнялась его бессилию, которое нередко, вероятно, было также одною из причин продолжительности процессов. Трудно себе представить ту беспомощность, в которой оказывался иногда суд начала XVIII в. Он в постоянном страхе перед сильными персонами, с которыми, конечно, ничего не может поделать; ему приходилось лавировать между правосудием и гневом сильных персон. Сам президент Юстиц-коллегии, чувствуя себя в сиротстве, опасался знатных особ, угрожающих ему за это беспристрастие, прося защиты у Государя. Но помимо сильных особ суд не всегда был в состоянии справиться даже с обыкновенным нежелающим явиться ответчиком. Судебный агент, посланный с повесткой, всюду встречал сопротивление. Сельский мiр, куда появлялся подьячий с понятыми для исполнения какого-нибудь судебного распоряжения или приговора, собирался ему навстречу "многолюдством" и принимал его "с дубьем, с цепы и с кольи завостренными, с крючьи железными; присланного указа не слушал" и при малейших поползновениях со стороны подьячего совершать какие-либо действия исполнительного характера с криком бросался на судебных чинов, которым едва удалось уносить ноги. Любопытнее всего, что эти вооруженные сопротивления судебной власти остаются совершенно безнаказанными; суд ограничится тем, что пошлет подьячего с небольшим числом солдат другой и третий раз и, встретив вновь такое же упорное сопротивление, откажется от дальнейших попыток довести до конца начатое дело, которое и продолжает лежать в канцелярии без всякого движения" [Богословский. 1902. С. 251 - 252].

Истины ради надо заметить, что и суд ведет себя в данное время не лучшим образом. Вот выдержка из подлинного документа, описывающего бесчинства подьячих, посланных исполнять судебное решение: "...Для подлинного о вышеозначенном разорении известия пишут устюжские фискалы... и от разных крестьян во многих разных сказках и доношениях заручных объявлено на подьячего, вологжанина, на Якова Зубкова и с ним на солдат на вологжан же на Ивана Круглого с товарищи - Южской трети из 14 волостей, двинской трети из 6 волостей, в сказках объявлено: великими и непомерными всякими муками мучили одного человека священника, 38 человек мужеска, 30 человек женска полов; в том числе у одного мужа изломали руки и ноги, да у одной жены, казня, перст отсекли, да и у одной жены ж выломали зуб и руки изломали, да трех девиц мучили ж и ругательски нагих водили, а куды водили за срамом не сказывали, да трех младенцев от матерних грудей в снег бросали, да от великих его и непомерных тиранских мук померло два человека мужеска, два женска полов; да от непомерных же мучений жена извергла дву человек младенцев мертвых; всего от непомерных мучений померло шесть человек. Блудным воровством сильно обесчестили двух жен, да одну жену ж возили долгое время и от великих побой была беспамятна и сказать подлинно, как над ней ругались, не ведает; да в церковных трапезах мучили шесть человек мужеска, четыре человека женска полов, в том числе 4 человека окровлены и мертвы были долгое время и тут в церковной трапезе упразднились. Да в тех же сказках объявлено: из-за вышеоказанных мучений деньгами взяли сильно 269 рублей 23 алтын" и т.д. - документ очень длинный.

Ситуация в дореформенном суде не менялась десятилетиями. Так, в своих мемуарах известный русский поэт Г.Р. Державин, в последующем министр юстиции писал: "Хаживала к ним в дом в соседстве живущего приходского дьякона дочь, и в один вечер, когда она вышла из своего дома, отец или матерь, подозревая ее быть в гостях у соседей, упросили бутошников, чтоб ее подстерегли, когда от них выйдет. Люди их и Блудова увидели, что бутошники позаугольно кого-то дожидаются: спросили их; они отвечали грубо, то вышла брань, а потом драка; а как с двора сбежалось людей более, нежели подзорщиков было, то первые последних и поколотили. С досады на таковую неудачу и чтоб отомстить, залегли они в крапиве на ограде церковной, через которую должна была проходить несчастная грация. Ее подхватили, отец и мать мучили плетью и, по научению полицейских, велели ей сказать, что была у сержанта Державина. Довольно было сего для крючков, чтобы прицепиться. На другой день, когда он в часу пополудни в первом ехал из Вотчинной коллегии, где был по своим делам, в карете четвернею, и лишь приблизился только к своим воротам, то вдруг ударили в трещотки, окружили карету бутошники, схватив лошадей под уздцы, и, не объявя ничего, повезли чрез всю Москву в полицию. Там посадили его с прочими арестантами под караул. В таком положении провел он сутки. На другой день поутру ввели в судейскую. Судьи зачали спрашивать и домогаться, чтоб он признался в зазорном с девкою обхождении и на ней женился; но как никаких доказательств, ни письменных, ни свидетельских, не могли представить на взводимое на него преступление, то, проволочив, однако, с неделю, должны были с стыдом выпустить, сообща, однако, за известие в полковую канцелярию, где таковому безумству и наглости алгвазилов дивились и смеялись. Вот каковы в то время были полиция и судьи!" [Державин. 2000. С. 30 - 31].

Положение радикально изменилось только в 1864 г. Итак, до указанной даты система судебных инстанций представляла собой следующую картину.

Судебные инстанции до 1864 г.

Упраздняя старые приказы, Петр стал одновременно вводить новые судебные учреждения. Новым в них было, пожалуй, более четкое разделение на местные и центральные судебные ведомства. Хотя, если вспомнить, подобные учреждения той поры - губные и земские суды - создавались самодеятельной силой населения, которой при Петре, разумеется, места не было никакого. Более важное нововведение петровских преобразований - отделение судебных функций от административных. В связи с этим рядом с губернаторами появляются специальные чиновники-ландрихтеры, обязанность которых заключается только в отправлении правосудия. Реформа эта приходится на 1713 г. (Указ от 24 апреля 1713 г.). В результате углубления реформы, связанной с обновлением (реорганизацией) центральных и местных учреждений, на местах появляются такие органы, как надворные суды, учреждение которых приходится на 1719 г. (Указ от 8 января 1719 г.). К 1720 г. система местных учреждений представляет собой следующую картину: нижний городовой суд (низшая инстанция), провинциальный суд (суд 2-й инстанции), надворный суд. Последний представлял собой уже смешение местного и центрального судебных ведомств, это станет понятным, если вспомнить характер петровских губерний. Одновременно общей апелляционной инстанцией Империи в это время была Юстиц-коллегия, учрежденная вместе со всеми коллегиями в 1717 - 1719 гг. Сенат также получает определенную судебную компетенцию; со временем он ее развил еще больше и превратился в главный кассационный суд Империи.

После Петра судебные инстанции, созданные его реформами, упраздняются. Указом от 24 февраля 1727 г. уничтожаются все местные судебные учреждения, их ведомство de iure закрепляется за губернаторами и воеводами. При этом происходит увеличение числа губерний. Главным судебным присутствием губернии становится губернская канцелярия во главе с начальником губернии. Нередко канцелярия образует в своем составе особые розыскные отделы (экспедиции, как они тогда назывались); возглавляются такие экспедиции особыми асессорами. Губернской канцелярии во главе с губернатором подчинялись в апелляционном порядке низовые суды - провинциальные, а городовые - воеводам. Последние появляются вновь в 1726 г. По Указу от 31 марта 1731 г. учреждаются пригородные воеводы. В помощь воеводам для отправления правосудия назначались особые асессоры, а также секретари. Все вместе перечисленные лица составляли воеводскую канцелярию. Юрисдикция воеводской канцелярии по гражданским и уголовным делам не была стеснена ничем. Единственное ограничение касалось преступлений, наказание за которые устанавливалось в виде смертной казни, приговор по которым подлежал утверждению губернатора. Пригородные и городовые воеводы, однако, состояли в подчинении губернатора, последнее выражалось в праве апелляционного обжалования решений губернатору, провинциальный воевода в эти дела не вступался. В центре суд в виде рассмотрения жалоб на решения нижестоящих судов по-прежнему был представлен приказами (в период с 1730 по 1786 г. существовало два особых судных приказа: Судный и Сыскной), Юстиц-коллегией и Сенатом.

В 1775 г. по Уч. губ. в России впервые вводился строгий порядок определения судебных инстанций: Сенат - высшая апелляционная инстанция; палата уголовного и палата гражданского суда. В силу узаконений, до них касающихся, эти судебные места производили апелляцию и рассмотрение дел по первой инстанции по делам, стороной в которой могло быть любое лицо сословной принадлежности.

Это можно объяснить тем, что в палатах совмещался одновременно центральный и местный суд (ст. 106 Уч. губ. 1775 г.). Ниже находились уже только чисто сословные суды.

На уровне каждой губернии учреждался особый верхний земский суд - данный суд предназначен был разбирать дела между дворянством губернии; в апелляционном подчинении к нему состоял уездный или окружной суд - для разбора дел между дворянством уезда. Особое положение дворянства подчеркивалось еще и тем, что в столице для него учреждались также особые сословные суды: верхний и нижний надворные суды.

Городские жители получили также особые сословные установления - губернский магистрат - для жителей губернского города и как апелляционная инстанция на решения городовых судов и ратуш. Для сословия так называемых однодворцев, государственных крестьян, а равно и некоторых других в губернии учреждались верхняя расправа - на уровне губернии, на уровне уезда - нижняя расправа.

Совершенно особое установление, навеянное философией эпохи Просвещения, представлял собой совестный суд, сословность которого, впрочем, также сохранялась.

По букве закона высшим судебным установлением губернии были палаты гражданского и уголовного суда. Закон четко определял существо этих учреждений: "Палата уголовного суда не что иное есть, как Юстиц-коллегии департамент, которому поручается особенно уголовные дела и следственные дела в преступлении должностей в той губернии" (ст. 106 Уч. губ. 1775 г.), ст. 115 названного акта определяла палату гражданского суда как "соединенный департамент Юстиц- и Вотчинной коллегии". Состав палат определялся следующим образом: председатель, два советника и два асессора. Председатели палат назначались верховной властью по представлению Сената, советников и асессоров своей властью назначал сам Сенат.

Позднее все эти должности замещались губернским дворянством по выбору. Основная компетенция палат состояла в апелляционном пересмотре решений всех нижестоящих судов губернии.

Помимо этого палата уголовного суда являлась судом первой инстанции по делам, наказание за которые предусмотрено в виде смертной казни, лишения чести по ст. 107 Уч. губ., а равно по ст. 106.

Наконец, эта же палата утверждала преюдициальные решения нижестоящих судов (ст. ст. 180, 197, 322, 337, 450 Уч. губ.). К достоинствам учреждения палат следует отнести то, что их должности были четко урегулированы и разделены. Так, законом запрещалось одной палате вступать в решения другой (ст. 129) ; палата выносила окончательное решение, которое она уже не могла отменить. Обжалование решений палат допускалось в Сенат; по гражданским делам устанавливалось ограничение цены обжалуемого иска - не ниже 500 руб. Последнее, правда, следует понимать с учетом такого процессуального действа той эпохи, как перенос дела. Под последним понималось право истца потребовать рассмотрения его иска в вышестоящем суде. Основаниями для такого требования были цена иска и неудовольство стороны вынесенным решением. Таким образом, перенос представлял собой особую форму апелляции.

Нижестоящей по отношению к палатам инстанцией сословного суда был верхний земский суд, который формировался губернским дворянством по выборам сроком на три года. Земский суд состоял из двух председателей и 10 заседателей. Суд разделялся на два департамента: уголовный и гражданский в составе председателя и пяти заседателей. Закон при этом предусматривал следующий случай: "Буде же не случится уголовных дел, тогда оба департамента разделяют труд в отправлении гражданского правосудия" (ст. 171 Уч. губ.). Компетенция верхнего земского суда представлялась исключительно апелляционной: "В Верхний земский суд вносятся по апелляции на уездные суды, дворянские опеки и нижние земские суды все дела, жалобы и тяжбы дворянские и на дворянина как гражданские, так и уголовные дела, касающиеся до вотчин, привилегий, завещаний, до наследства в имении и до права наследования, спорные о владении, тяжкие до бесчестия и до права стряпчих касающиеся, також и все дела разночинцев тех, кои по правам апелляции на уездные и нижние земские суды непосредственно до верхнего земского суда принадлежат" (ст. 173 Уч. губ.). Перенос дела по апелляции на решение земского суда допускался в палату по искам ценой не ниже 100 руб. Кроме того, все решения этой инстанции по уголовным делам подлежали утверждению палаты уголовного суда (ст. 180 Уч. губ.). При верхнем земском суде состояли прокурор и два стряпчих: один казенных, другой уголовных дел (ст. 192 Уч. губ.). Верхний земский суд заседал не постоянно, в отличие от палаты. Законом особо указывалось, что он заседает "всякий год трижды, включая воскресные и табельные дни; первое от 8 числа января до Страстной недели, второе после Троицина дня до 27 июня, а третие от 2 октября до 18 декабря" (ст. 185 Уч. губ.). Последнее также мешало углублению профессионализации членов этого суда.

Уездный суд представлял собой низовой суд первой инстанции, который учреждался в каждом уезде губернии. В суд входили уездный судья и два заседателя, которых избирало дворянство сроком на три года. Суд уполномочивался решать как уголовные, так и гражданские дела. Сверх этого законом ему особо предписывалось участвовать в разборе межевых споров; он же занимался регистрацией покупок недвижимости в уезде. Обжалование решений уездного суда в апелляционном порядке допускалось в Верхний земский суд, при этом цена иска по гражданским делам должна была быть никак не ниже 25 руб. Уездный суд заседал три раза в год в точно таком же порядке, как и Верхний земский суд.

Губернский магистрат учреждался в качестве специального сословного суда городских жителей губернии. Он состоял из двух председателей и шести заседателей, последние избирались сроком на три года из купцов и мещан губернского города (ст. ст. 307 и 308 Уч. губ.). Магистрат разделялся на два департамента уголовных и гражданских дел, по председателю и три заседателя в каждом. В случае необходимости Департамент уголовных дел совмещался с Департаментом гражданских дел, последнее, как и в Верхнем земском суде, предусмотрено было на случай отсутствия уголовных дел в производстве данного суда. Губернский магистрат рассматривал в качестве суда первой инстанции следующие дела: привилегии, спорные владения "или прочие дела, до целого города касающиеся" (ст. 315). Однако, как и в случае главного сословного суда дворянства губернии, его решения по уголовным делам носили преюдициальный характер и подлежали утверждению палаты уголовного суда. Обжалование в апелляционном порядке его решений допускалось в палату гражданского суда, при этом цена иска должна была быть не ниже 100 руб. (ст. ст. 316 и 317). Сам же магистрат выступал в качестве апелляционной инстанции по решениям, выносимым магистрами и ратушами городов данной губернии.

При магистрате состояли прокурор и два его стряпчих. Сроки заседания губернского магистрата были те же, что и у других сословных судов.

Для сословия однодворцев, как мы сказали выше, учреждались особые суды: верхняя и нижняя расправы; как гласил сам закон, "в тех городах и округах, где жительство имеют однодворцы или всяких служеб служилые люди, или черносошенные, или государевы крестьяне приписные к каким ни есть местам, или заводам; то для таковых... дозволяется в губернии учредить по усмотрению главнокомандующего... у десяти до тридцати тысяч душ по одному суду под названием нижняя расправа" (ст. 335 Уч. губ.). "В губернии, где учреждена нижняя расправа, там учреждается суд под названием верхняя расправа" (ст. 350 Уч. губ.). Состав нижней расправы определялся следующим образом: расправный судья и восемь заседателей, два из них откомандировывались в нижний земский суд (последний представлял собой полицейское местное учреждение и в состав судебных органов не включался), два других заседателя откомандировывались в совестный суд (ст. 336). В верхней расправе заседали два председателя и 10 заседателей, последние избирались из состава перечисленных в ст. 335 Уч. губ. сословных групп. Верхняя расправа подразделялась на два департамента уголовных и гражданских дел, в каждом по председателю и пяти заседателей.

Ведомству нижней расправы подлежали все дела как уголовного, так и гражданского порядка "для тех людей и селений, для которых сей суд установлен" (ст. 337 Уч. губ.); кроме того, ей подлежали дела по межевым спорам. Довольно сложный порядок определения подсудности устанавливался законом для дел, затрагивающих юрисдикцию нескольких судебных инстанций. В этом случае предписывалось: "Дела же такого рода, кои касаться могут вообще как до нижней расправы, так до городового магистрата и до уездного суда, должны быть разобраны и решены обще же теми судами, до коих оные подлежат" (ст. 340 Уч. губ.). Обжалование решений нижней расправы производилось в верхнюю расправу (ст. 341), при этом устанавливалось правило, согласно которому обжаловать можно только иски ценой не ниже 25 руб. (ст. 342). Сроки заседания нижней расправы не отличались от сроков заседаний других сословных судов.

Верхняя расправа выступала апелляционной инстанцией к решениям, принятым нижней расправой. Кроме того, в некоторых случаях она заступала место верхнего земского суда (ст. 358 Уч. губ.). Апелляции на решения самой верхней расправы приносились в палаты, при этом по гражданским делам допускалось обжалование исков ценой не ниже 100 руб. Решения верхней расправы по уголовным делам подлежали утверждению палаты уголовного суда. Сроки заседания верхней расправы не отличались от сроков заседаний остальных сословных судов. При верхней расправе находились прокурор и два стряпчих.

Особую инстанцию на уровне губернии представлял совестный суд. Основание появления этого учреждения следует целиком отнести к философии эпохи Просвещения: когда разум человека объявлялся последней инстанцией и прибежищем палладиума человечества, то поэтому совершенно естественной кажется следующая причина, повлекшая создание такого суда: "Понеже личная безопасность каждого верноподданного весьма драгоценна есть человеколюбимому Монаршьему сердцу, и для того, дабы подать руку помощи страждущим иногда более по нечестивому какому ни на есть приключению либо по стечению различных обстоятельств, отягочающих судьбу его выше мер им содеянного, за благо разсуждается всемилостивейше учредить" (ст. 395 Уч. губ.). Применимым правом в совестном суде должны были являться нормы ius naturalis, конкретизированные следующим образом: "1) человеколюбие вообще, 2) почтение к особе ближнего яко человеку, 3) отвращение от угнетения или притеснения человечества" (ст. 397 Уч. губ.). Здесь просто невозможно удержаться и не отметить: это прямые мысли монархини, при которой крепостное право достигло своего наивысшего расцвета!

Совестный суд состоял из совестного судьи и сословных заседателей, последние избирались в количестве двух от дворян, горожан и государственных крестьян губернии (ст. 396 Уч. губ.). Все они избирались сроком на три года и участвовали в разбирательстве дел, сторонами которых были лица равной с ними сословной принадлежности. Подсудность этих судов также определялась довольно оригинально: преступники, совершившие правонарушение по неосторожности или в силу непреодолимых препятствий, малолетние и умалишенные преступники также судились этим судом.

Равно под влиянием философии Просвещения ведомству этих судов подлежали "дела колдунов или колдовства, поелику в оных заключается глупость, обман и невежество" (ст. 399 Уч. губ.). Совестный суд в качестве третейского мирового суда рассматривал гражданские дела, которые стороны сами согласятся передать на его рассмотрение; в этом случае суд преследовал следующие цели: "1) доставить обеим сторонам законную, честную и бестяжебную жизнь, 2) злобы, распри и ссоры прекратить, 3) доставить каждому ему принадлежащее, 4) облегчить судебные места примирением спорящих лиц" (ст. 400). Особенно интересным в компетенции Совестного суда представляется положение, предоставлявшее ему право рассматривать законность содержания под стражей лица: "Буде кто пришлет прошение в совестной суд, что он содержится в тюрьме более трех дней, и в те три дни ему не объявлено, за что содержится в тюрьме, или что он в те три дни не допрашиван; тогда совестной суд по получении такового прошения, не выходя из присутствия, долженствует послать повеление, чтоб таковой содержащийся в тюрьме, буде содержится не во оскорбление особы Императорского Величества, по воровству или разбою, был прислан и представлен в совестной суд с прописанием причин, для которых содержится под стражею или не допрашиван. Повеления совестного суда в сем случае должны быть исполняемы, не мешкав ни часа, где получены будут под взысканием пени трехсот рублей с председателя, да по сту рублей с заседателей, буде где в судебном месте более суток оставят оные без исполнения" (ст. 401 Уч. губ. 1775 г.).

Эта статья представляется практически полной копией знаменитого Habeas corpus act, появившегося в Англии во времена Реставрации и с момента своего издания в 1679 г. ставшего краеугольным камнем обеспечения неприкосновенности личности в демократическом обществе. К большому сожалению, совестный суд оказался мертворожденным учреждением и уже к 1797 г. был упразднен.

Совершенно особое положение в системе судебных инстанций до 1864 г. занимали верхний и нижний надворные суды. И тот и другой учреждались в столице (ст. ст. 433 и 472 Уч. губ.). Нижний надворный суд состоял из надворного судьи и двух заседателей (ст. 473); верхний надворный суд состоял из двух председателей, двух советников и четырех асессоров (ст. 434). Сам он подразделялся на два департамента: уголовных и гражданских дел, каждый из которых включал председателя, советника и двух асессоров. При верхнем надворном суде состояли прокурор и два стряпчих. Членов нижнего надворного суда назначал Сенат, он же определял и должности советников и асессоров верхнего надворного суда, председателей последнего назначал Император.

Основной смысл учреждения данных судебных инстанций, на первый взгляд совершенно излишних, заключался, судя по всему, в стремлении выделить столичное население из общей массы подданных. Сам закон определял его юрисдикцию следующим образом: "Нижний надворный суд имеет отправлять в столице Императорского Величества правосудие как по уголовным, так и по гражданским делам между пребывающими в той столице по службе военной, придворной и гражданской, також по делам, промыслам и упражнениям своим, и между всякими разночинцами, не имеющими в той губернии, где столица Императорского Величества и где сей суд учрежден, никаких деревень, земель, домов и других недвижимых имений, по которым они подлежали бы судам уездного суда или городового магистрата" (ст. 477 Уч. губ.).

Обжалование решений нижнего надворного суда производилось в верхний, при этом цена гражданского иска должна была быть не ниже 25 руб. Обжалование решений верхнего надворного суда допускалось в палату (ст. 453); сумма иска при этом не должна была быть ниже 100 руб.

Понятно, что подобная чрезвычайно запутанная система не могла способствовать профессионализации суда, его беспристрастию и быстроте разбирательства - все эти задачи были решены только реформой 1864 г., по которой были созданы судебные инстанции совершенно нового характера.

Система судебных инстанций по Судебным уставам.

Судебной реформой 1864 г. в России было произведено радикальное изменение в системе судебных инстанций и самом порядке рассмотрения дел. Согласно ст. 1 Уч. суд. уст. судебная власть вручалась следующим местам (или инстанциям): мировым судьям, съездам мировых судей, окружным судам, судебным палатам и Правительствующему сенату в качестве верховного кассационного суда.

Также, согласно ст. 44 Уч. суд. уст., данные судебные места определялись как суды общей юрисдикции: гражданской и уголовной; само Учреждение не затрагивало деятельности специальных судов: военных, коммерческих, инородческих, церковных и сословных (в основном волостных судов). Вместе с тем следует учитывать, что судебная система Империи этим перечнем не ограничивалась; так, кн. II Уч. суд. уст. регулировала помимо всего прочего еще и деятельность судебных мест на Кавказе, в Закавказье и губерниях Царства Польского. Со временем, впрочем, общая деятельность уставов, за некоторыми исключениями, была распространена и на эти местности. В Сибири действие уставов было введено, как известно, вообще в конце XIX в. (1897 г.). Такая осторожность может быть объяснена мозаичностью правовой системы Империи, когда наряду с общеимперским законом действует множество местных, а подчас и национальных правовых порядков.

Судебные инстанции всегда подразделяются на две части: высшие и низшие. Делается это отчасти для рациональной организации работы самих судов, отчасти для правильной организации производства обжалования решений одних судов другими - последнее гарантирует судопроизводство от предвзятости и произвола и служит обеспечением законности принятого решения. В соответствии с указанным принципом система судов по уставам 1864 г. подразделялась на суды первой и второй инстанций. Суды первой инстанции рассматривали дела по существу: мировые судьи, съезды мировых судей, окружные суды, судебные палаты; суды второй инстанции рассматривали жалобы на вынесенные судами первой инстанции решения: съезды мировых судей, судебные палаты, кассационные департаменты Сената.

Обычно считается, что наиболее мелкие, незначительные дела должен рассматривать низовой суд, более значительные дела, для рассмотрения которых требуется высокая квалификация судей, рассматриваются вышестоящими судами. Согласно Судебным уставам низовым судом, рассматривавшим незначительные дела по существу в первой инстанции, являлся мировой суд, представленный мировыми судьями. Он рассматривал уголовные дела, наказание за которые определялось в виде выговора, замечания и внушения, а также денежного взыскания не свыше 300 руб., ареста не свыше трех месяцев, заключения в тюрьме на срок не свыше одного года и шести месяцев (ст. 33 Уст. уг. суд.; ср. ст. 1 Уст. о нак., нал. мир. суд.). Одним словом, по уголовным делам мировые судьи не могли налагать наказания в виде лишения преступника каких-либо личных прав. Соответственно, по гражданским делам мировые судьи судили иски ценой не свыше 500 руб., иски об оскорблении личности, виндикационные иски, иски, связанные с нарушением сервитутного права ("право участия частного", по терминологии той эпохи. - М.И.); наконец, мировой судья мог принимать к своему рассмотрению всякий гражданский иск, если обе тяжущиеся стороны согласились передать на его рассмотрение спор (ст. ст. 29 и 30 Уст. гр. суд.); ср., однако, перечень дел, неподведомственность которых мировому суду специально установлена законом (ст. 31 Уст. гр. суд.).

Мировой суд представлял собой единоличный орган, "мировой суд есть власть единоличная", - гласил закон (ст. 3 Уч. суд. уст.). В отличие от прежнего дореформенного суда мировой суд был учреждением всесословным (ст. 10 Уч. суд. уст.). Мировые суды создавались в уездах, для чего последние подразделялись на мировые участки, в каждом из которых (ст. ст. 12, 14, 15 Уч. суд. уст.) уездным земским собранием сроком на три года избирались участковые мировые судьи (ст. ст. 16, 23, 24 Уч. суд. уст.). В обеих столицах мировые судьи избирались городскими думами. Кандидат на должность мирового судьи должен был соответствовать следующим условиям: не менее 25 лет от роду, образование не ниже среднего или служба в течение трех лет на должностях, которые могли бы способствовать приобретению им практических сведений и навыков ведения судебных дел; имущественный ценз вдвое больше того, который необходим для участия в выборах гласных земских собраний (закон устанавливал и альтернативную норму: владение недвижимостью ценой не менее 15 тыс. руб., в столицах - 6 тыс. руб., в других городах - 3 тыс. руб.). Имущественный ценз родители могли передавать своим детям, супруга - мужу и т.д. Закон также устанавливал перечень условий, при которых лицо не могло быть избрано мировым судьей; в основном этот перечень исчерпывался случаями недееспособности и др. (ст. 21 Уч. суд. уст.).

Участковый мировой судья являлся постоянно действующим органом, тогда как почетный мировой судья напоминал скорее общественную безвозмездную должность, содержания за свою работу от земства последний не получал; кроме того, он приступал к исполнению обязанностей судьи только по обоюдной просьбе сторон. В остальном его должностные права и обязанности ничем не отличались от прав и обязанностей участкового судьи.

Вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям являлся съезд мировых судей; закон по этому поводу гласил: "Съезды мировых судей собираются в назначенные сроки для окончательного решения дел, подлежащих мировому разбирательству, а также для рассмотрения в кассационном порядке просьб и протестов об отмене окончательных решений мировых судов" (ст. 51 Уч. суд. уст.). Съезд мировых судей представлял собой, таким образом, собрание всех участковых и почетных мировых судей уезда под председательством одного из участников этого съезда (ст. 17 Уч. суд. уст.). Как правило, выборы председателя съезда происходили сразу же после избрания самих судей. Кворум, необходимый для принятия решений, составлял одну треть от всех мировых судей округа. На съезде присутствовал товарищ прокурора окружного суда "для предъявления заключений по делам" (ст. 58 Уч. суд. уст.). Для исполнения решений съезда мировых судей законом назначалось определенное число судебных приставов.

Следующей по рангу судебной инстанцией являлся окружной суд, который "учреждался на несколько уездов" (ст. 77 Уч. суд. уст.). Подсудность окружных судов была весьма обширна, в уголовной сфере им были подсудны "все уголовные дела, изъятые из ведомства мировых судей" (ст. 200 Уст. уг. суд. ); кроме того, как гласил закон, "дела о преступлениях или проступках, за которые в законе положены наказания, соединенные с лишением или ограничением прав состояния, ведаются окружным судом с присяжными заседателями" (ст. 201 Уст. уг. суд.). Дополнительные правила установления подсудности окружных судов указывались и в ст. 202 названного акта (дела о бродягах, не помнящих родства и др.). Гражданская юрисдикция окружных судов устанавливалась также просто: все иски, не подлежащие ведомству мировых судей (ст. 202 Уст. гр. суд.).

Состав окружного суда определялся следующим образом: председатель, члены суда (судьи), жюри присяжных (в порядке ст. 201 Уст. уг. суд.), судебные следователи. При окружном суде состоял особый прокурор с определенным штатом своих заместителей (товарищей).

Судьи окружного суда не избирались населением, а назначались на должность высочайшей властью по представлению министра юстиции. Вообще все судьи, за исключением мировых, считались состоявшими на службе по ведомству Министерства юстиции. Возможный в этой связи вопрос, насколько, таким образом, обеспечивался принцип независимости суда, отдает определенным софизмом. Однако необходимо указать, что закон предъявлял очень строгие требования к моральным и деловым качествам кандидатов на судейские должности, и именно в этих требованиях, на наш взгляд, и следует искать основание независимого суждения досоветского суда (см. ст. ст. 200 и 201 Уч. суд. уст.).

Председатель окружного суда назначался на свою должность равно высочайшей властью, ему полагался определенный штат заместителей (товарищей). Сам окружной суд подразделялся на отделения гражданское и уголовное, которые возглавлялись товарищами председателя окружного суда.

Жюри присяжных заседателей, введенных в уголовный процесс Судебными уставами 1864 г., представляло собой институт процессуального права, суть которого открывается в известном правовом принципе: de iure respondent iudices, defacto iratores, в связи с чем закон гласил: "Для определения в уголовных делах вины или невиновности подсудимых к составу судебных мест... присоединяются присяжные заседатели" (ст. 7 Уч. суд. уст.). Таким образом, жюри присяжных являлось дополнительным обеспечением непредвзятости судебного решения, ибо, как гласит принцип, приведенный нами выше, "судьи решают вопрос юридический, а присяжные - фактический".

Присяжные заседатели по общему смыслу закона (разд. II гл. 2 Уч. суд. уст.) избирались от местного населения вне зависимости от сословной принадлежности. Этим, кстати, лишний раз подтверждалась всесословность суда. Истины ради, правда, необходимо заметить, что до конца всесословный принцип в процесс ввести не удалось. Так, при рассмотрении государственных преступлений судебной палатой (ст. 1030 Уст. уг. суд.) полагалось вместо жюри присяжных в процесс вводить так называемых сословных представителей: губернского и уездного предводителя дворянства, городского голову и волостного старшину местного уезда (ст. ст. 1032 и 1051 Уст. уг. суд.). Присяжный должен был состоять в русском подданстве, иметь не менее 25 лет от роду (старше 70 лет в присяжные избирать запрещалось), проживать в уезде не менее двух лет безвыездно (ст. 81 Уч. суд. уст.). Закон содержал подробный перечень лиц, которым воспрещалось быть присяжными (ст. ст. 82, 84 - 86 Уч. суд. уст.). Присяжные избирались на должность посредством внесения в список заседателей "по каждому уезду отдельно особыми временными комиссиями, состоящими из лиц, назначаемых для сей цели ежегодно уездным земским собранием, а в столицах - соединенными заседаниями городских дум и местных земских собраний" (ст. 89 Уч. суд. уст., ст. 45 Пол. зем. уч.). В обеих столицах такие списки должны были включать 1200 лиц, в уездах с населением более 100 тыс. жителей - 400 лиц, в уездах с населением менее 100 тыс. жителей - 200 лиц. Присяжные призывались к исполнению обязанностей раз в год и поочередно по решению суда.

Общее количество членов жюри присяжных согласно закону равнялось 30 (ст. 68 Уст. уг. суд.). Из этого числа заседателей прокурор и обвиняемый имели право отвода 12 членов (ст. ст. 656 и 657 Уст. уг. суд.), из оставшихся 18 присяжных полагалось жребием избрать 12 действительных и двух запасных заседателей (ст. 658 Уст. уг. суд.). Из этого состава и образовывалось присутствие присяжных в окружном суде.

Исполнение должности присяжного заседателя являлось не правом (привилегией), а обязанностью русских подданных. За уклонение от исполнения этой обязанности закон карал штрафом от 30 до 300 руб. и лишением права избирать и быть избранным в должность, требующую общественного доверия (ст. 652 Уст. уг. суд.).

Институт судебных следователей был впервые введен судебной реформой 1864 г., до этого следствие целиком находилось в руках полиции или самого суда, поскольку дореформенный процесс носил ярко выраженные инквизиционные черты. Общее основание для института судебных следователей устанавливалось следующей нормой закона: "Судебные следователи, считаясь членами окружного суда, состоят в назначенных для каждого из них участках" (ст. 79 Уч. суд. уст.).

Судебные следователи, таким образом, представляли собой чиновников Министерства юстиции, производящих предварительное следствие. Необходимое содействие в этом им оказывала полиция, а надзор за законностью следствия осуществляла прокуратура. При этом уголовный процесс различал такой вид процессуального действия, как дознание. Последнее производилось чинами полиции.

Дознание, таким образом, являлось особой стадией, предваряющей следствие.

Судебная палата учреждалась в качестве суда второй инстанции для апелляционного рассмотрения решений окружного суда. Юрисдикционный округ палаты состоял из нескольких губерний или областей. Сама палата подразделялась на отдельные департаменты, каждый из которых состоял из председателя и определенного количества членов. Один из председателей департаментов судебной палаты являлся общим председателем этого судебного установления. Также как и члены окружного суда, члены судебной палаты назначались на должность высочайшей властью по представлению министра юстиции. В случае рассмотрения особо важного уголовного дела (государственные преступления) палата могла выступать судом первой инстанции, в связи с чем в ее состав вводилось присутствие из сословных представителей. При палате состояли прокурор и определенный штат его заместителей.

Высшей кассационной инстанцией Империи являлись кассационные департаменты Сената: один по уголовным, другой по гражданским делам; оба они находились в Санкт-Петербурге. Решение по делу принималось на общем заседании департамента (ст. 116 Уч. суд. уст.). Общее собрание департамента следует отличать от соединенного присутствия кассационных департаментов. Последнее создавалось в случае необходимости разрешить вопрос о подсудности дела тому или иному департаменту. Также в предусмотренных законом случаях из кассационных департаментов Сената создавалось специальное присутствие для рассмотрения особо важных государственных преступлений. В это присутствие по закону входили председатель Государственного Совета (в том случае, если таковой был, - по закону, как знаем, Император председательствовал в Совете, но в некоторых случаях назначалось и особое лицо), председатели департаментов Государственного Совета, первоприсутствующие сенаторы общих собраний кассационных департаментов Сената (ст. 1062 Уст. уг. суд.).

При кассационных департаментах состоял генерал-прокурор Сената (по должности министр юстиции), в помощь ему назначались обер-прокуроры Сената, по одному на каждый департамент.

Прокуратура России.

Общие начала прокурорского надзора за законностью и исполнением решений в России появляются только при Петре I. Однако в царствование этого монарха прокуратура переживает только стадию становления, когда главным ее предназначением являлось "быть оком государевым".

Определенным видом, надо признать суррогатным, прокурорского надзора при Петре Великом, как известно, выступали фискалы. Вообще надзор фискалов представляется пережитком (даже для условий того времени) эпохи полицейско-абсолютистского государства. Дело в том, что фискал, в отличие от прокурора, осуществляет надзор за законностью тайно, тогда как прокурорский надзор есть надзор гласный и явный. Целью прокурорского надзора в конечном счете является исправление нарушенного, тогда как цель фискала - изобличить и осудить виновного, допустившего нарушение.

Фискалы были учреждены ранее прокуроров. Уже в 1711 г. Указом от 17 марта 1714 г. (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. IV. N 2332 и 2333) подробно определялась их должность; этим же указом постановляется вхождение обер-фискала в Сенат на постоянной основе, девять лет спустя эта должность превращается в должность генерал-фискала (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. VI. N 4170). Характерно, что появление этой должности было вызвано воровством среди самих фискалов. В дальнейшем фискалы были изъяты из ведомства обычного суда и стали судиться судом дисциплинарным по своему начальству. Они получали большое жалованье (плюс наградные из имущества своих жертв) - словом, были поставлены в весьма привилегированное положение. Но привилегированность положения не спасала этих людей от всеобщей ненависти, не случайно один из петровских указов признавал, что чин фискала тяжел и ненавидим, а по сему "того ради его Царское Величество всех земских фискалов, которые верность свою показывать будут, в своем милостивом защищении содержать изволит" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. VI. N 3479).

С одной стороны, фискалы, безусловно, вносили определенный порядок в государственное управление, но, с другой - злоупотребления фискалов сами стали притчей во языцех. При постепенной конкуренции укрепившейся прокуратуры этот институт был упразднен после смерти его создателя в 1726 г., оставив по себе в народе крайне худую память.

Окончательное завершение формирования системы прокуратуры при Петре состоялось по Указу от 27 января 1722 г. "Должность генерал-прокурора". Последний ставился во главе прокуроров надворных судов. По упразднении надворных судов прокуроры в губерниях оставались единственной не подчиненной губернатору властью. В 1733 г. им была дана Инструкция, в которой обозначалось: "...смотреть накрепко, дабы губернатор с товарищи должность свою хранил и в звании своем во всех делах истинно и ревностно, без потеряния времени все дела порядочно отправлял по регламенту и указу". Таким образом, в период после Петра и до издания Уч. губ. 1775 г. сложился порядок, по которому "всякое решение губернского присутственного места не могло быть приводимо в исполнение, пока оно не было представлено прокурору и пока прокурор с ним не согласился, - нарушение этого порядка вызвало подтвердительный указ Сената от 1767 года" [Блинов. 1905. С. 132]. Поэтому с Петра и до Екатерины II прокуроры в основном занимались контролем за исполнением законов администрацией, их роль в суде в качестве обвинителей была в общем-то излишней.

Как ни парадоксально, но и это положение объяснялось недостатком самого процесса; он был инквизиционным, т.е. обвинительным, поэтому роль прокурора в современном значении этого слова на себя брал судья. Екатерининские учреждения подтвердили это еще раз, так как инквизиционные черты процесса при ней усилились.

Только по судебной реформе 1864 г. в России учреждается почти современная система прокуратуры, кроме того, становится возможным говорить вообще о деятельности последней в качестве единого целого. Данное понятие единства прокуратуры получило свое закрепление в законе: "Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора" (ст. 124 Уч. суд. уст.).

Прокурорский надзор начинался уже с уровня окружного съезда мировых судей (ст. 58 Уч. суд. уст.), где он был представлен должностью товарища прокурора окружного суда. В остальном полагалось иметь прокурора при каждом окружном суде и каждой судебной палате (ст. 125 Уч. суд. уст.). При кассационных департаментах Правительствующего сената состоял обер-прокурор. Помимо надзирания за законностью выносимых решений, участия в самом деле в качестве обвинителя прокуроры надзирали за законностью предварительного следствия, а также, согласно закону, наделялись правом участия в законодательстве: "Если при решении дела судом обнаружится неполнота закона и прокурор окружного суда признает необходимым возбудить законодательный вопрос, то независимо от решения дела судом на основании уставов уголовного и гражданского судопроизводства доносит о замеченной неполноте закона прокурору судебной палаты, от коего зависит представить возбужденный вопрос на усмотрение министра юстиции" (ст. 136 Уч. суд. уст.).

Изменения в системе судебных инстанций после 1864 г.

Потрясение, пережитое страной 1 марта 1881 г., весьма негативным образом сказалось на судебных учреждениях Империи. Надо заметить, что действие Судебных уставов 1864 г. с первого же момента их осуществления подвергалось радикальной критике консервативных кругов. С одной стороны, критика эта имела концептуальную часть, состоявшую в указании на отрицательные черты суда присяжных вообще, главной из которых следует признать определенную ангажированность присяжных в зависимости от состава жюри и разбираемого дела. Давно стали хрестоматийными примеры, когда присяжные, в массе своей состоящие из крестьян и мелких собственников, крайне сурово (без малейшего снисхождения) рассматривают дела, связанные с нарушением прав собственности (особенно мелкого воровства), при этом чем незначительнее правонарушение, тем жестче решение присяжных.

Наоборот, жюри, в котором преобладают представители третьего класса, особенно разбавленные интеллигенцией, крайне либерально относится к делам, связанным с государственными преступлениями и с бытовыми убийствами на почве супружеской неверности, ревности и т.п. Классическим примером абсурдности решения присяжных считается оправдание террористки В. Засулич, покушавшейся на петербургского градоначальника Ф.Ф. Трепова. Засулич была оправдана присяжными, несмотря на доказанность в ее преступлении прямого умысла. Таких примеров было достаточно, в связи с чем правительство вынуждено было позаботиться в 1872 г. особым актом перенести рассмотрение "политических" дел в Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах.

С другой стороны, критика судебных учреждений носила выраженные охранительные тенденции. В основном судебным учреждениям в связи с этим доставалось за связь мировых судей с земствами. По мысли деятелей начавшейся после 1881 г. эпохи, в земствах был самый корень революционных потрясений (что было, конечно же, не так). Злодеяние 1 марта было воспринято подобными деятелями как сигнал к действию. Поэтому в духе Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 1881 г. были предприняты беспрецедентные шаги к изменению системы судебных инстанций.

Результаты контрреформ в области суда были оформлены Положением о земских участковых начальниках 1889 г., отличительной особенностью которого стало смешение суда с администрацией.

Безусловно, подобное правительственное мероприятие существенно ухудшило положение дел с отправлением правосудия. Итак, согласно Положению повсеместному упразднению подлежали участковые мировые судьи; вместо них вводились земские начальники. Мировые судебные учреждения тем не менее сохранялись в Москве, Санкт-Петербурге, Одессе, Нижнем Новгороде, Казани, Харькове, Саратове и Кишиневе. Во всех остальных городах Империи вводились городские судьи, назначаемые на свои должности министром юстиции.

Апелляционной и кассационной инстанцией на решения земских начальников и городских судей являлся уездный съезд в составе: уездный предводитель дворянства, почетные мировые судьи (этот институт по контрреформам не упразднялся), городские судьи и земские участковые начальники.

Апелляционной и кассационной инстанцией на решения уездных членов окружного суда уже являлся окружной суд, при этом он был обязан руководствоваться правилами обжалования решений, установленными для прежних съездов мировых судей.

После введения в действие Положения 1889 г. сложилась уникальная ситуация, допускавшая возможность проведения двух кассационных обжалований. В частности, закон допускал повторное кассационное обжалование решения уездного съезда в губернское присутствие, образуемое в составе: губернатор, вице-губернатор, прокурор, председатель окружного суда и два постоянных члена, назначаемых высочайшей властью по представлению министра внутренних дел. Прокурор окружного суда при этом давал свое консультационное заключение по рассматриваемому делу.

Дореформенный процесс.

До издания Судебных уставов 1864 г. в России отсутствовал единый акт, регулировавший порядок отправления правосудия. Во многом суды продолжали по некоторым делам руководствоваться правилами, установленными Соборным уложением 1649 г. Вместе с тем Петр внес некоторые новшества в процесс. Напомним, московский процесс был состязательным (за исключением особой его разновидности - так называемого розыска) и всесословным; только некоторые разряды населения имели привилегию судиться особым судом. "Новшества" Петра, таким образом, коснулись прежде всего названных достоинств московского процесса в том смысле, что они были упразднены.

Первый удар был нанесен уже Указом от 21 февраля 1697 г., п. 1 которого постановлял: "А вместо судов и очных ставок по челобитью всяких чинов людей в обидах и в разореньях чинить розыск, в брани и в бесчестье, или в бою, и в увечье, и во всяких обидах, и в разоренье" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. III. N 1572).

Состязательность процесса (суд - в терминологии той эпохи) упразднялась напрочь. Поводом к этому послужила излишняя забота реформатора об общественной нравственности - совершенно в духе полицейского государства. Петр не видел в принципе состязательности суда поиск истины, а только "многая неправда и лукавства" (Там же). Соответственно, процесс в первый период царствования реформатора приобретает исключительно инквизиционные черты. Эта тенденция снова подтверждается изданием в 1715 - 1716 гг. Воинского устава и Краткого изображения процессов или судебных тяжб.

Основным источником вышеназванных актов исследователи признают Каролину (Des heyligen Romischen Reichs Peinlich Gerichtes Ordnung), что обусловило введение в процесс принципа формальной оценки доказательств.

Определенным отступлением от начал инквизиционного процесса в литературе принято считать правила, утвержденные Указом от 5 ноября 1723 г. "О форме суда" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. VII. N 4344).

Однако в самом тексте Указа содержатся некоторые неясности, которые, не будучи проясненными, могут вызвать непонимание. Текст гласит: "...Ибо в судах много дают лишнего говорить и много ненадобного пишут, что весьма запрещается, и не надлежит различать (как прежде бывало) один суд, другой розыск, но токмо один суд, и судить следующим образом".

Дело в том, что терминологически слово "судъ" в русском юридическом языке имело два значения: 1) учреждение, отправляющее правосудие; 2) состязательный вид процесса. Во втором значении проявляется древнейший смысл этого слова; ср. санскр. "samdhis" - "договор", "связь", лит. "samda" - "аренда", "наем", др.-греч. "СигмаИпсилонНиТэтаЭтаКаппаЭта" - "соглашение", "договор". Однако в первой четверти XVIII в., пришедшейся на беспокойное реформирование России, второе значение этого слова могло исчезнуть, тем более что к этому сам царь предпринимал неоднократные усилия, стремясь повсеместно добиться укоренения инквизиционного взгляда на судопроизводство. Вместе с тем приходится и это признать, из содержания самого Указа от 5 ноября 1723 г. явствует, что законодатель все же возвращает некоторые элементы состязательности в процесс, восстановив в основном старые формы древнего суда, но с новым содержанием: вызов в суд осуществляется вполне официально, неявка влечет за собой обвинение, поручительство играет роль только обеспечения исполнения решения суда ("а по окончании допросов по исцах брать поруки, что им до вершения дела не отлучатся (сии поруки брать по таких, у кого нет пожитков довольно, так о том писано выше"). Таким образом, нам представляется, что Указ о форме суда только "усовершенствовал" саму судебную процедуру, ускорив ее, но никак не отменил совершенно ее главный инквизиционный элемент.

* * *

В общих чертах процесс имел следующие формы. Сторонами могли по-прежнему быть все юридически свободные лица вне зависимости от своего сословного происхождения. Принцип сословности укрепился только при Екатерине II, но и при ней реализуется в основном в порядке предъявления иска в особый сословный суд. Вместе с тем права на иск лишались священнослужители (они искали по суду только через представителей), лишенные чести; крепостные лишились права на иск только по Указу 1767 г. Представительство формально допускалось за недееспособных, профессиональных адвокатов закон не терпел (Указ 1700 г.), что, конечно, на практике не соблюдалось.

Кроме того, Краткое изображение процессов все же допускает в некоторых случаях адвокатов в суд, но допускает их явно в качестве неизбежного зла: "Однако ж, когда адвокаты у сих дел употребляются, оные своими непотребными пространными приводами судью более утруждают, и оные дело толь паче к вящему пространству, нежели к скорому приводят окончанию. Токмо при розыскных делах, которые случаются в кригсрехте, оных вместо себя адвокатов употреблять не позволяют, но принужден ответчик сам своею особою ответствовать". Забегая вперед, укажем, что адвокатура в более или менее правильной форме устанавливается только по Судебным уставам 1864 г., хотя в 1832 г. вводится особая форма доверенности для представительства интересов третьих лиц в суде.

Исковая давность в XVIII в. испытывает определенные изменения. Если в московском процессе она была подчинена реципированным из византийского права, то в эпоху Империи вводятся следующие сроки: три года по искам о спорах о недвижимости (1737 г.); один год по апелляциям дел (1775 г.); 10 лет по уголовным и гражданским делам (1775 г.).

Судебные доказательства в дореформенную эпоху представляли собой следующую картину.

Прежде всего в процесс вводится доктрина формальной оценки доказательств. Последняя означает, что судья не вправе самостоятельно оценивать их, а обязан руководствоваться в этом деле уже заранее (в законе) установленной иерархической шкалой их. Главнейшим доказательным средством, таким образом, в эпоху Империи становится собственное признание обвиняемого. При этом чтобы признание можно было рассматривать в качестве доказательства, необходимо, чтобы оно было справедливо, добровольно, сделано на суде (повторно), вероятно и простиралось на такие обстоятельства, о которых после него не могло бы уже быть сомнения (гл. 2 ч. 2 Крат. из. пр. 1715 г.).

Следующее по важности доказательство - свидетельские показания. При этом закон указывал, что "чин свидетеля есть явный чин, и того ради к сему только беспорочные люди (а не достоинства лишенные) употребляются". Далее, закон устанавливал особые требования к свидетельским показаниям: свидетелем могло быть лицо, достигшее 15 лет, пол не влиял на способность быть свидетелем, но закон указывал, что свидетельство мужчины ценится выше, чем свидетельство женщины, преимущество получал также грамотный над неграмотным, духовное лицо перед светским, законнорожденный перед незаконнорожденным. Закон также устанавливал особый перечень лиц, не допускавшихся к свидетельствованию: раскольники, лишенные чести по суду, разбойники, воры, убийцы и т.п. Свидетельствование допускалось только под присягой: "Всем свидетелям надлежит, хотя б оные вышнего достоинства и знатнейшие были, присягать, понеже свидетелю, который присяги не учинил, верить не мочно, хотя б оный и архиепископом был".

Письменный документ являлся также доказательным средством. Закон по этому поводу гласил следующее: "Третий образ доказывания бывает через грамотки и письменное свидетельство в сих письмах находится, что друг другу обязан, и по силе оных един из них имеет право от другого что-нибудь претендовать" (гл. 4 ч. 2 Крат. из. пр.).

Присяга была "четвертым образом доказывания". В определенной мере она была воспринята еще из московского процесса, где играла роль очистительной клятвы. Напомним, в случае, если тяжущиеся стороны представляли равные по силе доказательства, то в допетровские времена дело разрешалось жребием, который указывал, какая из сторон должна принести присягу и тем самым выиграть процесс.

Краткое изображение процессов 1715 г. признавало за присягой доказательную силу тогда, когда предъявленные сторонами доказательства не могут быть расценены убедительными, когда они являются "полуявными", или "ответчик в явных собраниях таким же образом обнесет, а иных доказов иметь не может, то повинен он свое дело присягою удостоверить" (п. 2 гл. 5 ч. 2 Крат. из. пр.). Присяга, помимо всего прочего, являлась субсидиарным средством, подкрепляющим свидетельские показания.

Пытка признавалась процессом XVIII в. Следует указать, что она пришла в него также из Московской эпохи, однако довольно сильным новшеством было то, что пытку стали применять в гражданских делах: "Пытка употребляется в делах видимых, в которых есть преступление (sic! следует указать, что эта часть нормы определяет условием применения пытки только прямые улики, не косвенные. - М.И.). Но в гражданских делах прежде пытать не мочно, пока в самом деле злое действо наруже не объявится, разве когда свидетель в больших и важных гражданских делах в сказке своей оробеет или смутится, то пытан бывает" (п. 3 гл. 6 Крат. из. пр.). По общему смыслу данного доказательного средства оно служило только способом вынудить обвиняемого признать собственную вину, поскольку только такое признание было regina probationis: "Сей расспрос такой есть, когда судья того, на которого есть подозрение, и оный добровольно повиниться не хочет, пред пыткою спрашивает, испытуя от него правды и признания в деле" (п. 1 гл. 6 ч. 2 Крат. из. пр.). Пытка упраздняется в процессе под влиянием идей Просвещения, однако она применялась при расследовании государственных преступлений.

Сам процесс распадается на несколько стадий. Характерно также и то, что петровское законодательство, пожалуй, впервые давало легальное определение самого судебного действа: "...процесс есть дело судебное, через которое случающиеся тяжебные дела основательным представлением и из обстоятельства дел обретенных доказов явны сочиняются, и потом от судей, по изобретению оных причин, решение чинится" (гл. 2 ч. 1 Крат. из. пр.). Сам процесс разделялся на три стадии, как гласил закон, "процесс разделяется на три части: 1) начинается от повещения и продолжается до ответчикова ответу; 2) часть продолжается до сентенции или приговору; 3) от приговору даже до совершенного окончания процесса" (п. 3 гл. 2 ч. 1 Крат. из. пр.).

В отношении первой стадии - вчинения иска и возбуждения обвинения, таким образом, мы можем заметить, что суд в эту эпоху продолжал играть пассивную роль. Наблюдавшиеся в течение XVIII в. попытки ввести досудебное следствие по делу так и остались попытками. Дело начиналось "повещением" судей через челобитье, при этом позднейший Указ о форме суда 1723 г. устанавливал особую форму подобной челобитной. На этой стадии рассмотрения дела суд исследовал обстоятельства, приведшие к возникновению спора, сюда же вводился такой интересный институт, как салф кондукт (от лат. salvus conductus - обнадеживание обвиняемого): "Салф кондукт есть явная грамота, которая от вышнего начальства земли преступления ради ушедшему дается. В той же грамоте определяется ему несколько времени, в которое он принужден быть в суде, и оправдание в деле своем приносит" (п. 1 гл. 2 ч. 1 Крат. из. пр.). Конечно, подобный институт мог появиться на русской почве только в связи с упразднением судебного поручительства; но если первый институт, возможно, и был изжит благодаря укреплению государственной власти, то второй, реципированный с Запада, представлялся совершенно лишним украшением русского процессуального права - точь-в-точь как и с попыткой ввести при Екатерине II элементы Habeas corpus act. Данная часть процесса заканчивалась ознакомлением суда с ответом ответчика на челобитную истца (гл. 6 ч. 1 Крат. из. пр.).

Вторая стадия начиналась с доклада дела суду. Доклад состоял из "доношения ответчика и челобитчика" об основаниях собственной позиции. После выслушивания мнения сторон предъявлялись доказательства, которые рассматривались судьями на основании доктрины формальной оценки. Указ о форме суда 1723 г. также постановлял проводить опрос на суде как истца, так и ответчика (п. п. 3 и 4 Указа); кроме того, до вынесения решения тут же выдавались необходимые поруки за стороны в том, что они будут выполнять приговор суда.

Последняя стадия процесса - вынесение решения - характеризовалась тем, что она проводилась путем обсуждения судьями предполагаемого постановления, закон особо подчеркивал: "Пока приговор еще не объявлен в суде публично, дотоль может судья данный свой голос всегда переменить" (п. 2 гл. 1 ч. 3 Крат. из. пр.).

Петровское законодательство, посвященное процессуальному праву, пожалуй, впервые вводит понятие апелляции. Общим основанием апелляции следует признать гл. 2 ч. 3 Крат. из. пр., которая в дальнейшем развивалась в сторону ревизионного ее порядка. Весьма четко это показано в позднейшем легальном определении: "Ревизия уголовных дел не что иное есть, как прежнее рассмотрение, произведено ли дело порядочно и сходственно с законами, сколь для оправдания невиновности, столь и для приведения в ясность преступлений или для обличения преступника" (ст. 108 Уч. губ. 1775 г.).

Последнее означало, что апелляция до 1864 г. производилась автоматически в силу самого закона, когда постановление нижестоящего суда шло на утверждение (ревизию) вышестоящего; по гражданским делам апелляционное обжалование допускалось и по просьбе проигравшей дело стороны, срок для этого был учинен в один год.

Процесс по Судебным уставам 1864 г.

Производство дел у мировых судей. Как известно, мировым судьям были подведомственны гражданские иски ценой не выше 500 руб. (ст. 29 Уст. гр. суд.). Разбирательство у мирового судьи начиналось с предъявления ему иска истцом. Исковая просьба могла быть как письменной, так и устной, в последнем случае судья заносил ее со слов истца в особую книгу. Закон устанавливал особую форму искового прошения. Следующим шагом мирового судьи являлся вызов сторон в суд: истец и ответчик особой повесткой оповещались о дне судебного заседания, однако срок заседания мог быть перенесен по просьбе сторон.

Разбирательство дела у мирового судьи происходило публично, но по просьбе сторон оно могло проходить и при закрытых дверях. Начало действа полагалось с возможных заявлений отвода ответчиком подсудности дела данному мировому судье, а также в случае неправильного определения истцом предмета спора. Далее происходило "предварительное объяснение с обеими сторонами", в ходе которого судья старался привести их к мировому соглашению, и только в случае неуспеха в этом предприятии, как предписывал закон, "судья приступает к постановлению решения" (ст. 70 Уст. гр. суд.).

Закон, находясь на точке зрения неформальности процедуры мирового производства, указывал тем не менее, что судья обязан детально ознакомиться с сутью дела: "Приступив к разбору дела, мировой судья предлагает истцу рассказать обстоятельства дела и объяснить свои требования, а потом выслушивает объяснения ответчика, дозволяя той и другой стороне и после сего дополнять поочередно свои показания и предлагая от себя нужные для объяснения дела вопросы. Когда мировой судья найдет, что дело достаточно объяснено, то прекращает состязание сторон" (ст. 72 Уст. гр. суд.). Последним шагом в судебном разбирательстве у мирового судьи было вынесение им решения, которое он постановлял в зависимости от приведенных сторонами доказательств.

Данное условие держалось благодаря состязательности процесса, когда и речи не могло идти о так называемой активной роли суда в процессе. Состязательность процесса ограничивала роль судьи видом простого наблюдателя, который выносит свое решение под влиянием убедительности аргументов сторон, таким образом, соревнование истца и ответчика становилось наиболее существенным и важным принципом обеспечения равенства сторон перед судом. Дополнением к принципу состязательности процесса следует считать и принцип свободного усмотрения судьи, о котором мы уже говорили. Здесь же отметим, что применение данного принципа было направлено на свободную оценку представленных сторонами в деле доказательств: "Истец должен доказать свой иск.

Ответчик, возражающий против, обязан доказать свои возражения" (ст. 81 Уст. гр. суд.).

Доказательствами при разбирательстве в мировом суде являлись свидетельские показания, письменные акты, собственное признание, присяга, заключение сведущих людей. Свидетельство отбиралось под присягой, причем закон устанавливал подробные критерии качества свидетелей. При противоречивости свидетельских показаний судья мог назначить им очную ставку (ст. 100 Уст. гр. суд.).

Письменными доказательствами признавались "всякого рода акты, как совершенные и явленные установленным порядком, так и домашние, а равно и другие бумаги" (ст. 105 Уст. гр. суд.). В отношении признания закон постановлял следующее: "Когда одна из сторон сама признает при производстве ее дела у мирового судьи письменно или словесно действительность такого обстоятельства, которое служит к утверждению прав ее противника, то оно считается не требующим дальнейших доказательств" (ст. 112 Уст. гр. суд.). Присяга приносилась тяжущимися только по взаимному согласию (ст. 115 Уст. гр. суд.). Вместе с тем закон особо указывал случаи недопущения присяги: по делам, в которых участвуют несовершеннолетние, по делам о преступлениях и проступках, по делам казенного управления. Присягой нельзя было опровергнуть письменный акт. Допущение в процесс сведущих людей (экспертов) происходило по просьбе тяжущихся.

Решение мирового судьи вступало в законную силу, если не было обжаловано в съезд мировых судей. Срок обжалования устанавливался в один месяц со дня вынесения решения. Апелляция подавалась судье, вынесшему решение, который должен был ее направить уже на съезд. Само рассмотрение апелляции происходило на съезде с участием сторон. Принятое съездом решение по апелляции подлежало немедленному исполнению. Дальнейшее обжалование этого решения съезда мировых судей могло состояться только в порядке кассации.

Разбирательство уголовных дел у мировых судей происходило следующим порядком. Процесс начинался по жалобе самого потерпевшего или его поверенного. Порядок предъявления жалобы был точно такой же, как и по гражданским делам. Определенным отличием было только то, что мировой судья мог поручить полиции произвести дознание по жалобе потерпевшего. Вызов сторон в суд производился повесткой. Стороны могли попросить судью отсрочить заседание для сбора необходимых доказательств по делу. Закон также устанавливал особый порядок обеспечения явки обвиняемого на заседания. В этом случае судья для обеспечения явки по первому призыву мог потребовать поручительства или внесения обвиняемым залога, в особых случаях обвиняемый брался под стражу.

Разбирательство начиналось с заявлений отводов сторон, затем судья приступал к рассмотрению дела по существу. В уголовном процессе у мирового судьи стороны могли быть представлены присяжными поверенными (адвокатами) (ст. 90 Уст. уг. суд.). Процесс был устный, состязательный и публичный, однако по некоторым родам дел разбирательство проходило при закрытых дверях (ст. 89 Уст. уг. суд.). В ходе состязания стороны предъявляли доказательства по делу: свидетельские показания (отбирались под присягой), результаты осмотра и освидетельствования, обыск. Последнего рода доказательства собирались самим судьей или полицией (ст. ст. 105 - 111 Уст. уг. суд.). Закон разрешал также приглашать сведущих людей (экспертов) для оценки результатов освидетельствования, осмотра и обыска. После выслушивания сторон и оценки доказательств судья выносил решение, которое вступало в законную силу через день после его вынесения. Апелляционное и кассационное обжалование приговоров происходило тем же порядком, что и по гражданским делам.

Производство дел в окружном суде. Производство гражданских дел в окружном суде было двух видов: обычное и сокращенное. Обычное производство начиналось с предъявления иска: "Суд приступает к производству дела не иначе как по исковому прошению, которое пишется на гербовой бумаге по форме, при сем прилагаемой" (ст. 256 Уст. гр. суд.). Исковое прошение подавалось лично истцом либо его поверенным (адвокатом). По получении искового прошения председатель суда назначал одного из его членов докладчиком по делу.

Закон устанавливал особые правила для вызова ответчика в суд. Прежде всего если место жительства его было неизвестно, то вызов производился посредством публикации; если же он пребывал за границей, то устанавливался четырехмесячный срок для его явки. Вызов осуществлялся повесткой, к которой прилагалась копия искового прошения. Сама повестка вручалась судебным приставом. Ответчик был обязан уведомить суд о выбранном им месте пребывания.

После удостоверения места жительства ответчика производилась так называемая предварительная письменная подготовка дела. Закон в этом случае постановлял: "Число подаваемых тяжущимися состязательных бумаг ограничивается четырьмя - по две с каждой стороны. Бумаги сии суть: исковое прошение, ответ, возражение и опровержение" (ст. 312 Уст. гр. суд.). Ответчик, получив повестку о явке в суд, обязан был составить ответ на исковое прошение, которое ему вручалось вместе с повесткой. В ответе должны были быть изложены обстоятельства, на которых основан спор ответчика, и приведены подкрепляющие этот спор доказательства (ст. 315 Уст. гр. суд.). Ответ сообщался истцу, который в двухнедельный срок представлял суду возражение на ответ ответчика, после возражение снова пересылалось судом ответчику, который в свою очередь писал опровержение, тоже в двухнедельный срок. Такой обмен письмами через суд между сторонами заканчивался требованием любой из них назначить день судебного разбирательства.

Рассмотрение дела начиналось с доклада, который готовил один из членов суда. Слушание дела могло происходить как при открытых, так и при закрытых дверях. По окончании доклада стороны приступали к словесному состязанию друг с другом, которое, по выражению закона, заключалось "в изложении сперва истцом, а затем ответчиком как требований их, так и обстоятельств и доводов, на коих сии требования основаны" (ст. 330 Уст. гр. суд.). Важно отметить, что стороны во время словесного прения могли приводить новые доказательства, вчинять встречный иск, однако можно было только при ответе ответчика на исковое прошение истца, но никак не позже первого заседания по делу. При предъявлении встречного иска доклад отсрочивался от трех до семи дней.

Прокурор мог участвовать в разбирательстве гражданских дел только в случаях, особо указанных в законе: казенное управление, отвод судьи, участие в деле органа власти или самоуправления и др.

Доказательствами по делу являлись свидетельские показания, опрос окольных людей, письменные акты, признание, присяга. Правила принесения свидетельских показаний были очень подробны (ст. ст. 370 - 411 Уст. гр. суд.). Сам суд при этом оценивал силу свидетельских показаний смотря по достоверности свидетеля, ясности, полноте и вероятности его показания. Дознание через окольных людей происходило при разборе межевых споров (ст. 412 Уст. гр. суд.). В этом случае суд поручал провести его одному из своих членов. Интересно отметить, что в этом процессуальном действие сказалось влияние еще процесса эпохи Московского царства, когда суд допускал при спорах о недвижимости "общую ссылку" (ст. ст. 420 - 423 Уст. гр. суд.). Напомним, общая ссылка - это показание о меже наибольшего числа старожилов данной местности. К письменным доказательствам применялись практически те же требования, что и при разборе дел у мирового судьи. Закон особо подчеркивал разницу силы представленных актов, отдавая предпочтение крепостным документам перед домашними.

Признание считалось достаточным основанием для принятия решения, если оно указывало на обстоятельство, положенное стороной в основание предмета спора. Признание могло быть совершено как в устной, так и в письменной форме. Присяга приносилась какой-либо одной из сторон по взаимному согласию между ними.

Особое действо при разбирательстве являла собой проверка представленных доказательств.

Важно подчеркнуть, что и в этом случае суд занимался проверкой только по требованию сторон в споре.

Проверка доказательств проводилась с использованием следующих процессуальных средств: осмотр на месте; заключение сведущих людей. Проверка письменных доказательств проводилась лично одним из членов суда путем сличения копий с подлинниками, подлинников - с регистрационными книгами. В случае сомнения подлинности документа возбуждался вопрос о подлоге. В этом случае в дело вступал прокурор (ст. 563 Уст. гр. суд.), но само дело не выделялось в отдельное производство.

По окончании словесного состязания судьи удалялись в особую комнату, где, обсудив выслушанное дело, постановляют по оному решение (ст. 693 Уст. гр. суд.). При вынесении решения судьи обязаны были руководствоваться только теми обстоятельствами дела, которые не вызвали среди них пререканий, все же спорные обстоятельства - те, по которым судьи так и не пришли к определенному выводу, - не учитывались при формулировании решений. Решение судьи постановляли голосованием (судебное присутствие состояло из нескольких коронных судей, один из них был председательствующим), в случае разделения голосов мнение председателя давало перевес (ст. 698 Уст. гр. суд.). Решение исполнялось с помощью института судебных приставов.

Сокращенное производство по делу отличалось от обычного тем, что в нем отсутствовала стадия предварительного письменного разбирательства. Сокращенное разбирательство назначалось по желанию сторон, а также по требованию закона для некоторых категорий дел (ст. 349 Уст. гр. суд.).

Решение окружного суда можно было обжаловать в апелляционном или кассационном порядке в вышестоящую инстанцию, которой по закону являлась судебная палата. Апелляционная жалоба подавалась в суд, постановивший обжалуемое решение. Если решение было принято в ходе сокращенного порядка разбирательства, то срок подачи апелляции устанавливался в один месяц, во всех остальных случаях - четыре месяца со дня вынесения решения (ст. 748 Уст. гр. суд.), копию апелляционной жалобы суд направлял противной стороне и с ее ответом сообщал уже судебной палате.

В судебной палате при апелляционном производстве происходило повторное рассмотрение дела по существу с участием сторон (ст. ст. 768 и 769 Уст. гр. суд.). При этом закон устанавливал следующее правило: "Палата входит в рассмотрение тех только частей решения окружного суда, которые тою или другою стороною обжалованы" (ст. 773 Уст. гр. суд.). По рассмотрении дела палата вновь возвращала его в окружной суд с копией своего решения (ст. 775 Уст. гр. суд.).

Кассация решений окружного суда допускалась в четырехмесячный срок. При этом закон постановлял следующие основания для кассации: 1) в случае явного нарушения прямого смысла закона или неправильного его толкования; 2) в случае нарушения обрядов и форм судопроизводства столь существенных, что вследствие несоблюдения их невозможно признать приговор в силе судебного решения; 3) в случае нарушения пределов ведомства или власти, законом предоставленных судебной палате. Кассационные жалобы подавались прямо в кассационные департаменты Правительствующего сената. Однако впоследствии этот порядок был несколько изменен, в связи с чем жалоба подавалась, как и апелляция, в суд, постановивший обжалуемое решение. Сенат, рассмотрев кассационную жалобу, либо утверждал принятое судом решение, либо отменял его, направляя в этом случае дело на новое рассмотрение в суд, ближайший к тому, как гласил закон, который постановил кассированное решение (ст. 809 Уст. угр. суд.).

Уголовный процесс в окружном суде начинался со стадии так называемого предварительного следствия, для производства которого уставы ввели особый институт судебных следователей. Судебный следователь уведомлялся о состоявшемся преступлении полицией в течение суток с момента его обнаружения. Полиция одновременно уведомляла и прокурора об этом. До начала предварительного следствия полиция проводила дознание, основной целью которого было окончательное удостоверение о событиях преступления. Кроме того, полиция принимала меры к задержанию преступника.

Другим способом начала следствия была жалоба частного лица, которая приносилась либо полиции, либо непосредственно судебному следователю. Следователь по собственной инициативе мог возбудить дело, равно такое право предоставлялось и прокурору (ст. 297 Уст. уг. суд.).

Предварительное следствие начиналось с осмотра и освидетельствования места совершения преступления, потерпевшего и обвиняемого. В этом необходимую помощь следователю оказывали полиция, а также сведущие люди (эксперты), которых следователь вызывал по необходимости повесткой. К делу мог быть привлечен врач. В ходе следствия производились обыски и выемки с целью приискания должных улик и вещественных доказательств. Хранение последних до суда возлагалось на следователя. Следователь осуществлял привод или призыв обвиняемого, а равно и его допрос. Закон подробно регулировал правила допроса свидетелей, привлекаемых по делу. Устав уголовного судопроизводства знал такое процессуальное действо, как опрос окольных людей, что напоминало повальный обыск московского процесса. В ходе этого опроса собирались сведения о занятиях, связях и образе жизни обвиняемого "или если последний в показаниях своих по этим предметам сошлется на местных жителей" (ст. 454 Уст. уг. суд.). Важно указать, что в российском процессе с 1864 г.

возобладала презумпция невиновности обвиняемого, в связи с чем на следователя возлагалась обязанность "с полным беспристрастием приводить в известность как обстоятельства, уличающие обвиняемого, так и обстоятельства, его оправдывающие" (ст. 265 Уст. уг. суд.).

По окончании следствия материалы его представлялись обвиняемому. После ознакомления последнего с материалами дела и разбора его заявлений дело пересылалось прокурору (ст. 478 Уст. уг. суд. ). Прокурор, получивший материалы предварительного следствия, исследовал их на предмет подведомственности дела ему или вышестоящей прокурорской власти, законности проведения следствия, придания обвиняемого суду, приостановления дела или прекращения дела за отсутствием состава преступления. В случае неполноты следствия дело могло быть направлено на доследование.

Необходимо отметить, что сроки следствия законом ограничены не были. В случае вынесения прокурором решения о придании обвиняемого суду (в течение недели) он составлял обвинительный акт и предъявлял его вместе с материалами дела в окружной суд (ст. 520 Уст. уг. суд.). Даже в случае решения прокурора о прекращении дела за отсутствием состава преступления оно все равно направлялось в суд, так как только он правомочен был выносить окончательное решение (ст. ст. 522 и 523 Уст. уг. суд.).

Стадия судебного рассмотрения дела в окружном суде начиналась с получения обвинительного акта прокурора, определения судебной палаты (по подсудности дела), по частной жалобе лица, не получившей разрешения у мирового судьи. Дело принималось к рассмотрению через распорядительное заседание суда, в ходе которого выяснялось, не требует ли оно каких-либо дополнительных разъяснений со стороны следствия. Тут же делалось распоряжение о введении в судебное заседание жюри присяжных (если это было необходимо).

Судебное разбирательство проходило в виде так называемого судебного следствия, в ходе которого суд повторял все шаги предварительного следствия, проверяя собранные по делу доказательства. Обвиняемый имел право назначить защитника (присяжного поверенного); если у него не было средств, адвокат предоставлялся ему бесплатно. Обвинение по делу поддерживал прокурор.

Заседание начиналось с введения обвиняемого в зал (ст. 636 Уст. уг. суд.). Затем следовала процедура удостоверения его личности, после происходила проверка полноты судебного присутствия (наличие свидетелей, экспертов и т.п.), затем суд удостоверялся в присутствии присяжных и приведении последних к присяге. Только после этого начиналось непосредственно судебное следствие.

Председательствующий приглашал зачитать обвинительный акт, после спрашивал обвиняемого, признает ли он свою вину. В случае признания вины суд прямо переходил к заключительным прениям (ст. 681 Уст. уг. суд.). Однако признание вины не исключало возможности проверки собранных по делу доказательств. После подтверждения каждого доказательства председательствующий всякий раз обращался к подсудимому с вопросом: признает ли он свою вину? Последнее делалось, разумеется, тогда, когда с самого начала подсудимый отказался признать себя виновным. После проверки доказательств и заслушивания показаний экспертов и свидетелей суд переходил к заключительным прениям по делу.

Закон гласил: "Заключительные прения состоят: 1) из обвинительной речи прокурора или частного обвинителя; 2) из объяснений гражданского по делу истца и 3) из защитительной речи защитника или из объяснений самого подсудимого" (ст. 736 Уст. уг. суд.).

Если преступление, за которое судился обвиняемый, не требовало участия в деле присяжных, то прокурор заканчивал свою речь указанием на виновность подсудимого и на меру наказания, которую ему следовало бы назначить (ст. 738 Уст. уг. суд.). При участии в заседании присяжных сторона обвинения и сторона защиты заботились только о выяснении фактической стороны и мотивов предполагаемого обвинения. После окончания прений председательствующий приглашал присяжных составить свое мнение об этой стороне дела. Присяжные удалялись в совещательную комнату и выносили там свой вердикт. По оглашении его в зале заседания председательствующий тут же постановлял меру наказания, предварительно приглашая прокурора произнести свое заключение относительно этой меры.

Следует заметить, что решение суда присяжных не подлежало апелляции, но только кассации (ст. 854 Уст. уг. суд.). В исключительных случаях суд мог не согласиться с вердиктом присяжных, тогда дело подлежало пересмотру при новом составе присяжных (ст. 818 Уст. уг. суд.).