Буржуазные реформы в России

Во второй половине XIX в. для России наступило время масштабных перемен. Они прежде всего были связаны с дальнейшим развитием капиталистических отношений и попытками царизма примирить накопившиеся в стране противоречия с помощью целого ряда реформ буржуазного характера. С середины 50-х гг. XIX в. Россия сделала ряд важных шагов в социально-политической и экономической сферах – от реакционного режима Николая I к политической «оттепели», переход от крепостнического государства к прогрессу в социальных отношениях, от феодального уклада хозяйства к капиталистической экономике.

Царствование Николая I (1825–1855 гг.) явилось господством реакции в стране, «апогеем самодержавия». В это время резко возросла роль армии, военных и одиозной личности самого царя во всех государственных и общественных делах. В период с 1825 по 1854 г. численность армии и флота возросла почти на 40 %, ежегодные расходы на их содержание увеличились на 70 %. Из государственного бюджета расходы на вооруженные силы составляли в целом более 40 %. В стране процветали жесткая цензура, административные гонения на печать, интеллигенцию, прогресс. На международной арене Россия превратилась в «жандарма Европы», ее правительство в рамках «Священного союза» поддерживало любые проявления феодально-монархической реакции в европейских странах. Все это обусловило постепенно накапливавшееся отставание России от передовых стран Европы. Кризис военно-полицейского государства, назревший в 50-е гг., затрагивал фактически все сферы жизни русского общества. Реформы буржуазного характера стали в России к середине ХIХ в. неизбежны. Предпосылки череды буржуазных реформ второй половины ХIХ в. вызревали из особенностей социально-экономической и политической обстановки, сложившейся в Российской империи уже к 50-м годам.

Экономические предпосылки. К середине ХIХ в. в экономике России наблюдался кризис феодализма, сопровождавшийся быстрым развитием капиталистического способа производства. Феодальные производственные отношения в России неминуемо вступили в острое противоречие с законами развития экономики. В недрах феодального сельского хозяйства неизбежно вызревали элементы капитализма. Развивалась буржуазная собственность на землю, предприниматели создавали крупные товарные хозяйства. С другой стороны, спрос на хлеб в Европе и растущая прибыль от его продаж приводили к постепенному изъятию помещиками земель у крестьянства, особенно в черноземной части страны (около 50 %). Стремясь повысить товарность своего зернового хозяйства, помещики видели выход из положения в переводе крепостных крестьян в дворовые, что не могло не вызвать бурного недовольства на селе. Крепостнический характер сельского хозяйства не позволял эффективно использовать машины, а широкое применение барщины и помещичьей запашки делало крестьянский труд малоэффективным. В результате общее падение эффективности крестьянского труда вело к разорению значительной части помещиков (только в одном 1859 г. разорилось около 12 % помещиков, в банках оказались заложены земли, на которых было занято 2/3 крепостных крестьян). В массе крестьянства происходил естественный процесс имущественной дифференциации, появилось размежевание на крестьян зажиточных и деревенскую бедноту. Обнищание крестьянства в своей массе приводило к падению покупательной способности населения, к сужению рынков сбыта, что также тормозило развитие промышленности. Таким образом, сама жизнь показывала, что дальнейшее поступательное развитие крепостного помещичьего хозяйства было невозможно, что назрел вопрос об освобождении крестьян. Однако безземельное освобождение крестьянства было невозможно, ибо в своем хозяйстве крестьяне давали стране около 40 % товарного хлеба.

С конца 30-х гг. ХIХ в. в России происходил промышленный переворот. Строились заводы, росла потребность в промышленных товарах и увеличении производительности труда, появлялись новые станки и технологии. Паровой двигатель вытеснял ручной труд ремесленника и мануфактурное производство. Но сложные новейшие машины и оборудование требовали вольнонаемных, лично свободных, грамотных и хорошо обученных работников, заинтересованных в результатах своего труда. Крепостные работники, приписные, посессионные крестьяне не могли обеспечить высокопродуктивного труда на базе машинного производства, они не были заинтересованы в его результатах и ломали машины и оборудование. К середине ХIХ в. в большинстве крупных европейских стран крепостное право не существовало и они стали стремительно перегонять Россию в своем развитии. Например, если в начале ХIХ в. Англия и Россия выплавляли по 10 млн пудов чугуна, то к середине века эти показатели составляли соответственно 140 млн и 16 млн пудов. Сохранение крепостных отношений в России тормозило появление класса наемных работников, ибо в стране не могла появиться необходимая для капитализма резервная армия труда. Все это существенно мешало промышленному развитию России. Таким образом, общественно-политический застой в стране вел к техническому и экономическому отставанию от развитых капиталистических стран.

Политические предпосылки. Несмотря на экономический упадок, Россия в середине XIX в. продолжала проводить великодержавную политику. Это выражалось в экспансии на Ближнем Востоке, попытках оказать влияние на турецкую империю и овладеть проливами Босфор и Дарданеллы. Эти и ряд других причин вызвали Крымскую войну 1853–1856 гг. Армия России и весь ее военно-промышленный потенциал в войне оказались откровенно слабы, особенно после вступления в военные действия Англии и Франции. Как известно, с экономическим и социальным развитием страны тесно связано развитие политическое. Неминуемой расплатой за промышленное отставание стало поражение в Крымской войне, ее итогом стало падение города-крепости Севастополя, страна понесла огромные людские потери (они составили свыше 500 тыс. солдат), материальные затраты (война обошлась казне в 0,5 млрд руб.), Россия оказалась в международной изоляции, последовавшей после вынужденного позорного мира, ей было запрещено иметь на Черном море флот и крепости в Крыму. В стране наступил глубокий финансовый кризис – дефицит государственного бюджета увеличился в 6 раз, в 10 раз сократилась наличность банков, золотое обеспечение рубля упало на 50 %. Россия испытала огромное унижение с моральной стороны. Длившаяся 4 года война тяжелым бременем легла на плечи народа – правительство неоднократно повышало налоги, проводило реквизиции скота для армии, увеличило ряд крестьянских повинностей (дорожные, подводные и др.), рекрутские наборы оторвали от мирного труда до 10 % мужчин. По этим причинам часть крестьянских хозяйств разорилась, в некоторых губерниях вспыхнул голод.

Социальные предпосылки. Негативные экономические факторы усилили социальную напряженность в обществе. Крестьянское недовольство вылилось в массовые волнения, пассивное сопротивление властям, неуплату налогов, отказ от работы на помещиков и др. В стране стали частыми бунты, восстания, поджоги помещичьих усадеб, что привело к политической дестабилизации в стране. Начались систематические применения воинских частей для подавления недовольства в деревне. Среди крестьян усилились, особенно после призыва правительства в конце Крымской войны создать морское и сухопутное народное ополчение, требования ликвидировать крепостное право – «дать волю». Подобные массовые проявления крестьянского протеста и неспособность властей, особенно местных, с этим справиться вызывали у значительной части дворян-помещиков недовольство действиями правительства и политическим режимом в стране в целом. Закономерным отражением подобных настроений стало появление движения революционеров-демократов и распространение революционных идей уничтожения монархической формы правления. За границей начали выходить журналы «Полярная Звезда» – с 1855 г. и «Колокол» – с 1857 г. Революционное движение распространялось среди интеллигенции. Недовольство обстановкой в стране охватило все слои населения – разночинцев, значительную часть дворян, зарождавшуюся буржуазию, крестьянство, интеллигенцию, офицерство, студенчество. В стране в 1859–1861 гг. возникла революционная ситуация – политическое положение в стране, при котором возможен революционный взрыв. Все вышеизложенные факторы и составили то, что в научной литературе получило название: экономические, социальные и политические предпосылки буржуазных реформ в России второй половины ХIХ в.

Подготовка реформ. В России подготовка реформ началась с обновления внутренней жизни страны, освобождения от реакционно-феодального уклада. 18 февраля 1855 г. умер император Николай I, на престол вступил его сын Александр II. Уже в 1855 г. были сняты многие реакционные запреты и ограничения, введенные в царствование Николая I – отменены ограничения в деятельности университетов, введенных после 1848 г., уничтожены военные поселения, разрешена свободная выдача паспортов, ослаблена существовавшая в стране жесточайшая цензура (печать, театр), значительно сокращена армия и военные расходы бюджета. Крестьянство на 3 года было освобождено от рекрутского набора, с него были списаны все недоимки. К коронации, прошедшей в августе 1856 г. в стране была проведена амнистия всех политических заключенных. В качестве акта политического милосердия царем из сибирской ссылки были возвращены 9 тысяч оставшихся в живых участников заговора и восстания декабристов.

Всего в России во второй половине XIX в. были проведены следующие основные реформы – крестьянская реформа 1861 г., судебная 1864 г., реформы органов местного управления: земская 1864 г. и городская 1870 г. Помимо них, в стране были произведены коренные преобразования в сфере военной, цензуры, финансов, университетских порядков, отменены телесные наказания. Кроме того, произошла реорганизация системы государственной статистики, полиции и тюрем. Все реформы, несмотря на свою непоследовательность, половинчатость и, во многом, незавершенность, оказали огромное влияние на основные аспекты экономической, политической и социальной жизни России во второй половине XIX в.

Крестьянская реформа. Важнейшей из реформ, обусловившей начало череды реформ в других сферах государства, несомненно, было реформа крестьянская, и прежде всего ликвидация крепостничества. Это явилось краеугольным камнем всех остальных реформ. С воцарением Александра II в среде крестьян усилились слухи о свободе. Однако в феврале 1855 г. в манифесте о восшествии на престол не было ни слова о путях решения крестьянского вопроса. В марте 1856 г. царь в ответ на обращение московского дворянства о слухах по поводу освобождения крестьян заявил, что «…гораздо лучше, чтобы это произошло свыше, нежели снизу». 3 января 1857 г. был образован Секретный «особый комитет», призванный разработать проект постепенного освобождения крестьян. В среде дворянства по поводу характера и принципов освобождения крестьян мнения радикально расходились, ибо интересы помещиков разных губерний – западных, черноземных, нечерноземных и др. не совпадали. Первоначально рассматривались варианты безземельного «освобождения» крестьян. Одни члены комитета считали необходимым освобождать крестьян целыми селениями без всяких условий и без земли. Другие полагали заключать с крестьянами добровольные соглашения на основе законов 1803 и 1842 гг., третьи предлагали посоветоваться с местным дворянством. В конце 1857 г. началось формирование губернских дворянских комитетов для разработки местных проектов реформы. Секретный комитет в 1858 г. был преобразован в «Главный комитет по крестьянскому делу». В него поступали местные проекты реформ. В Главном комитете шла борьба между двумя крайними точками зрения: консервативно-крепостнической и либеральной. Однако в связи с ростом крестьянского движения (доклады о его размахе составлялись для Александра II еженедельно) дворянство не осмелилось пойти на «безземельное» освобождение крестьян.

Важным вопросом для каждого помещика были размер крестьянского надела и цена земли. Чтобы определить стоимость надела, выводилась средняя цифра оброка в каждой местности, и этот оброк (8–10 руб. с души) капитализировался из расчета 6 %. Полученная сумма считалась равной стоимости высшего надела; если надел в данной местности был ниже, то оброк и цена для выкупа надела понижались. Другим спорным пунктом был необязательный выкуп и сохранение до тех пор неизменных повинностей. Однако нараставшая волна крестьянских выступлений заставила правительство не медлить с реформой. 19 февраля 1861 г. Александр II подписал Манифест об отмене крепостного права, «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», «Положение о выкупе крестьянами, вышедшими из крепостной зависимости, их усадебной оседлости и о содействии правительства к приобретению сими крестьянами в собственность полевых угодий», четыре местных Положения, Положения об освобождении дворовых людей, о местных учреждениях по крестьянским делам и ряд дополнительных правил – всего 18 законодательных актов, закреплявших основные положения крестьянской реформы. Крестьяне освобождались от крепостной зависимости от своих помещиков, наделялись землей и обретали совершенно новое правовое положение.

Правовое положение крестьян. Важнейшим элементом в содержании крестьянской реформы была отмена крепостной зависимости. Согласно «Общему положению о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», в России ликвидировались наиболее тяжелые феодально-сословные ограничения. Крестьяне приобрели ряд личных и имущественных прав. Они получили личную свободу, статус физического лица, носителя определенных прав и обязанностей, политические права в форме участия в делах местного самоуправления. Крестьяне стали «свободными сельскими обывателями», формально независимыми ни от кого, получили независимость в семейных делах. Они могли изменять свой социальный статус – воспользоваться правом переходить в другие сословия, выбирать место жительства и род занятий, вступать в купеческие гильдии.

В сфере гражданских правоотношений крестьяне становились юридическими лицами, могли заключать любые сделки, предъявлять иски, приобретать и отчуждать имущество, заводить торговые и производственные учреждения. Крестьяне обрели право обращаться в любые государственные и частные органы и организации, принимать обязательства, обращаться в суд, быть свидетелем и поручителем. Однако половинчатый, «дворянский» характер реформ «сверху» проявился в том, что крестьяне продолжали оставаться особым податным сословием с меньшими, чем у других сословий, правами – они продолжали платить подушную подать, выполнять государственные повинности (дорожную, подводную и др.), подлежали рекрутской повинности, наказывались телесными наказаниями, были существенно ограничены в свободе передвижения наличием сельской общины и круговой поруки. «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 г., уничтожив крепостную зависимость и даровав помещичьим крестьянам личную свободу, в то же время признало за помещиками право собственности на усадебную оседлость и различные земельные угодья, которыми крестьяне пользовались до освобождения. При освобождении крестьянин (глава семьи – мужчина, ревизская «душа») обязательно наделялся помещиком землей, размер «душевого» надела устанавливался по взаимному соглашению сторон. Для облегчения и ускорения процесса заключения соглашений между помещиками и крестьянами вводился институт «мировых посредников», назначавшихся Сенатом из местных потомственных дворян, в чьи обязанности входило оказание помощи сторонам. В уездах создавались съезды мировых посредников, а в губерниях – губернское по делам крестьян присутствие.

По истечении девяти лет крестьяне могли отказаться от надела. В надел входили усадьба и полевая земля, которые крестьяне должны были выкупить у помещика, а за их пользование до заключения выкупной сделки они считались «временнообязанными» и несли повинности в виде барщины и оброка. В течение двух дет стороны должны были заключить «Уставную грамоту», определявшую условия выкупа. «Временнообязанное» состояние прекращалось с момента заключения выкупной сделки и крестьяне превращались в «крестьян-собственников». Размеры оброка варьировались в зависимости от местности (в среднем 8–12 руб. за душевой надел), а размеры барщины определялись либо полюбовным соглашением сторон, либо определялись на основании Положения (по «Положению о великороссийских, новороссийских и белорусских губерниях» барщина составляла в год отработку 40 дней мужских и 30 дней женских за душевой надел).

Территория России делилась на 4 края и для каждого были изданы особые местные положения, определявшие размеры наделов (варьировались от 2,75 до 12 десятин) и повинности. Великороссийское местное положение определяло поземельное устройство в 29 великороссийских губерниях, в трех новороссийских (Екатеринославской, Таврической и Херсонской) и в двух белорусских (Могилевской и часть Витебской). Малороссийское положение распространялось на Полтавскую, Черниговскую и часть Харьковской губерний. Третье местное положение было для трех юго-западных губерний – Киевской, Подольской и Волынской. Четвертое положение распространялось на Виленскую, Гродненскую, Ковенскую, Минскую и часть Витебской губерний. В 1863 г., после польского восстания, обязательные отношения крестьян к помещикам были прекращены во всех западных губерниях, а крестьяне переведены в разряд собственников, их повинности обращены в выкупные платежи и понижены на 20 %.

Особым положением регламентировался порядок выкупа усадьбы и полевого надела. Крестьяне могли выкупить усадьбу в любое время, но полевой надел они могли выкупить с согласия помещика. Размеры выкупной суммы определялись или по добровольному соглашению сторон, или на основании Положения, путем капитализации суммы оброка из расчета 6 %. Другими словами, сумма получаемого помещиком от крепостного оброка считалась за постоянный доход, составлявший 6 % от положенного в банк капитала. Вычисленный таким образом капитал и являлся суммой выкупа. Однако в большинстве своем крестьяне были не в состоянии выплатить такую сумму сразу. Поэтому правительство прибегло, в интересах дворянства, к выкупной операции. Суть ее заключалась в том, что помещики получали от крестьян при совершении выкупной операции 20–25 % от выкупной суммы, остальные 75–80 % от выкупной суммы выплачивалась им из казны в виде ссуды. Крестьяне должны были расплачиваться за эту ссуду с государством в течение 49 лет, ежегодно внося платежи в виде 6 % от размеров суммы выкупа. Эти 6 % включали 0,5 % за погашение ссуды, 0,5 % за расходы по выкупной операции и 5 % роста. За длительное время погашения ссудные суммы с учетом начисленных сложных процентов возрастали настолько, что крестьяне в общей сложности по истечении срока обязаны были выплатить примерно троекратную сумму выкупа. Помещичьи крестьяне прогадали также в том, что потеряли право пользования лесами, лугами и водоемами.

Значительно позднее, в 1863 и 1866 гг. реформа коснулась удельных и государственных крестьян. Удельные крестьяне получили в 1,5 раза больше, а государственные – примерно в 2 раза больше земли, чем крестьяне владельческие. Дворовые крестьяне, будучи лично свободными, оставались в обязательных отношениях к помещику до 19 февраля 1863 г., но они, как и бывшие крепостные мелкопоместных помещиков, не получали ни усадьбы, ни земельного надела, т.е. остались фактически без средств к существованию.

В пореформенный период значительно вырос налоговый гнет на крестьян. С крестьян продолжали взиматься подушная подать, оброчная подать, общественный сбор, земский сбор и выкупные платежи. Крестьяне также выплачивали большую часть питейного и соляного акцизов. Одни эти сборы в масштабах России давали 56 % всех государственных доходов. Кроме того, при наделении крестьян землей массовым явлением было предоставление им худших земель, что также ухудшало их материальное положение. Малая площадь наделов, чрезмерно высокие повинности – все эти и ряд других факторов привели к тому, что крестьянская реформа 1861 г. в экономическом отношении не оправдала надежд крестьянства. Тяжесть сложившегося положения в деревне выразилась в росте числа безлошадных, бесскотных и бездомных крестьян, в обнищании деревни.

Органы крестьянского управления. Несмотря на то, что имущественное размежевание крестьянства давно стало свершившимся фактом, государство в ходе осуществления реформы 1861 г. умышленно пошло на сохранение сельской общины. Хотя существование общины значительно сдерживало развитие капиталистических отношений в деревне, она позволяла государству контролировать поведение крестьян (с помощью круговой поруки) и выполнение общественных работ. Общинное устройство облегчало также контроль за исполнением фискальных (сбор налогов, различных платежей) и полицейских функций. В дореформенный период крестьяне находились под управлением помещика. В пореформенный период для управления крестьянами «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19-го февраля 1861 г. в разделе II «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления» предусматривало создание органов крестьянского общественного управления. По данному положению крестьяне, проживавшие на земле одного помещика, составляли сельское общество, самоуправляющуюся административную единицу. Зачастую в одной деревне существовало несколько общин, а иногда одна община располагалась в нескольких селах. Все крестьяне-домохозяева одной общины образовывали сельский сход. Сход избирал старосту (на три года), сборщика налогов и других должностных лиц, сход также распределял земли, подати, рекрутскую повинность, давал разрешение на выход из общины. Несколько сельских общин в одном уезде образовывали волость (с населением от 300 до 2 тыс. душ). В волости создавался волостной сход, включавший выборных от сельских обществ. Он избирал волостное правление во главе с волостным старшиной (включало сельских старост и сборщика налогов), а также волостной суд, которому были подсудны крестьяне данной волости по мелким уголовным и гражданским делам. Должностные лица сельского и волостного управления выполняли ряд полицейских и фискальных функций. Старосты вели дознание по мелким преступлениям, отвечали за общественный порядок, контролировали выполнение повинностей, могли арестовать нарушителя, оштрафовать на сумму до 10 руб., наблюдали за составлением «ревизских сказок», надзирали за состоянием дорог и мостов и др. Волостные старшины объявляли законы и распоряжения властей, отвечали за общественный порядок, за предупреждение преступности, задержание бродяг и дезертиров. Крестьянское управление целиком зависело от местной администрации, выполняло все распоряжения земской полиции, судебных следователей и мировых посредников. Таким образом, в пореформенный период власть конкретного помещика над крестьянами в значительной степени была заменена консолидированной властью местного дворянства. Позднее, положением от 12 июля 1889 г. о земских участковых начальниках крестьянское управление было еще больше ограничено в своих правах.

Полицейская реформа 1862 г. Как уже отмечалось, отмена крепостного права повлекла за собой цепь реформ в других сферах государственной жизни. Проведение поэтапной полицейской реформы в России было вызвано рядом причин. Связанная с отменой крепостного права ликвидация вотчинной полиции способствовала росту уголовной преступности. В крестьянской среде возросла и протестная преступность – поджоги помещичьих усадеб, хищение, порча и уничтожение барских инвентаря, посевов, садов и др. Недовольство характером проведения и откровенно дворянским содержанием аграрной реформы повлекло многочисленные крестьянские волнения и бунты. Уже в марте 1861 г. они охватили 8 губерний, в апреле уже распространились в 28 губерниях, в мае – в 37. Полиция старого «образца» не могла с этим справиться. На подавление выступлений крестьян правительство направило армейские части – 47 батальонов и 187 рот пехоты, 38 эскадронов конницы. Существенно усложнившаяся криминогенная обстановка в стране в пореформенные годы отчетливо показала явное несоответствие уровня работы и квалификации кадров полиции возросшим требованиям, ее загруженность многими несвойственными полиции функциями и устаревшую, на уровне начала XIX в., организационную структуру. Налицо проявилась назревшая общественная потребность в коренном реформировании полицейских служб. Подготавливавшиеся проекты земской, судебной и городской реформ также подразумевали реорганизацию полицейских органов.

Проект реорганизации полиции был разработан еще в 1860 г. и впоследствии реализован в ряде законодательных актов. Основным из них были «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах» от 25 декабря 1862 г., касавшиеся перестройки низовых, самых важных звеньев полиции. Центральные органы полиции были реорганизованы позднее, в 80-х гг. XIX в. Временные правила состояли из 3 статей и дополнялись императорским указом. Это и явилось законодательным оформлением полицейской реформы. По новым правилам высшую полицейскую власть на местах осуществляли генерал-губернаторы, губернаторы и губернские правления. В организационном отношении уездная и городская полиция были объединены в единое уездное полицейское управление во главе с исправником, назначавшимся губернатором из местных дворян. Это в значительной мере способствовало объединению усилий полиции в борьбе с преступностью. Вместо земского суда действовало общее присутствие уездного полицейского управления в составе исправника, его помощника и заседателей от дворян и крестьян (законом 1889 г. упразднено). Территория уезда, в зависимости от плотности населения, состояла из 2–4 станов во главе со становыми приставами, которым подчинялись полицейские урядники и сотские в участках (сотнях) стана и десятские в деревнях. В крупных городах, не подчиненных уездной полиции, действовали полицейские управления во главе с полицеймейстером, которому подчинялись участковые и городские приставы. Отдельные городские полицейские управления создавались только в крупных и губернских городах. В губернских городах сохранялись полицмейстеры и городская полиция. Город делился на участки, где за порядок отвечал пристав, его помощник с подчиненными ему полицейскими надзирателями. Например, столичный Санкт-Петербург был разделен на 38 участков и 192 околотка, где службу несли 1350 городовых.

Реформа изменила, что было очень важно, принципы комплектования полиции. С 1873 г. вводился вольный найм нижних чинов полиции по контракту, им был значительно увеличен размер жалованья и пенсий по выслуге лет, вводились различные льготы. Был налажен тщательный отбор кандидатов для службы в полиции, организована их подготовка в специальных учебных заведениях. Лица, претендовавшие на службу в полицию, обязаны были соответствовать определенным требованиям – обязательны были рост не ниже 170 см, возраст не менее 25 лет, служба в армии не менее пяти лет, беспорочное поведение, сообразительность и расторопность, благообразная внешность, отменное здоровье, крепкое телосложение, острое зрение и чистая речь. Принимались меры, стимулировавшие заинтересованность в продолжительной и безупречной службе в полиции. Позднее в 1892 г. были введены новые правила, по которым полицейским за выслугу лет прибавлялось жалованье (1/3 оклада за 7-летнюю беспорочную и непрерывную службу), назначалось единовременное пособие в размере 250 руб. за 20-летнюю службу и предусматривалась ежемесячная пенсия в 90 руб. за 30 лет службы. В 1867 г. была изменена и стала более современной форма одежды и вооружение полиции.

Реформой предусматривалось изменение функций полиции. Была значительно сужена компетенция местной полиции, из ее ведения были изъяты судебная и многие хозяйственные дела. Еще раньше, с появлением в 1860 г. института судебных следователей, полиция была отстранена от следствия по уголовным преступлениям, за ней оставалось дознание. Полиция осуществляла только дознание и исполнение приговоров суда. Однако функции полиции существенно не сократились. Так, в задачи Департамента полиции МВД по новой должностной инструкции входили: охрана общественного порядка, профилактика и пресечение преступнос-ти, контроль за деятельностью учреждений полиции, кадровая политика в полиции, охрана государственных границ, контроль за соблюдением паспортного режима иностранцами, надзор за русской эмиграцией, надзор за питейными заведениями; пожарная безопасность, утверждение уставов разных обществ и выдача разрешений на организацию выставок и публичных чтений, надзор за соблюдением паспортных законов и правил и т. д. В уезде полиция по-прежнему отвечала практически за все местные дела – надзор за торговлей вином, за санитарией, боролась с голодом, эпидемиями, занималась делами общественного призрения.

Функции политической полиции выполнял корпус жандармов. Бурные революционные выступления в 60-х гг. вынудили правительство коренным образом реформировать политическую полицию. Созданный еще в 1827 г. Жандармский корпус был рассчитан, исходя из характера восстания декабристов, большей частью на подавление отдельных выступлений немногочисленных дворянских революционеров. Однако политическая ситуация в стране в середине XIX в. коренным образом изменилась. Появился довольно многочисленный слой революционеров-демократов из разночинцев. В связи с обострением политической ситуации в стране в 1867 г. появилось Положение о корпусе жандармов, предусматривавшее его организационно-структурную перестройку. Вместо ранее существовавших жандармских округов, включавших в свой состав несколько губерний, жандармские управления были образованы в каждой губернии, а в наиболее ненадежных губерниях – Северо-Западного края и Царстве Польском были созданы и уездные управления жандармов. Сохранялись Сибирский, Кавказский и Варшавский жандармские округа. В подчинение жандармских управлений попадала общая полиция.

С ликвидацией в 1880 г. Третьего отделения жандармский корпус перешел в подчинение Департамента полиции МВД. Таким образом, общее руководство борьбой с уголовными и политическими преступлениями концентрировались в одном ведомстве. Создавались территориальные жандармские округа, состоящие из отделов, кроме этого, в большинстве городов находились жандармские команды. В связи с интенсивным железнодорожным строительством создавались также железнодорожные жандармские управления.

Тюремная реформа. С реформированием полиции были тесно связаны изменения, произведенные правительством в рассматриваемый период в системе исполнения наказаний. В первой половине XIX в. в Российской империи продолжала действовать система исполнения наказаний, построенная по сословному признаку. Это означало, что для осужденных каждого сословия создавались и действовали обособленные места лишения свободы, причем они подчинялись разным ведомствам. Централизованного управления местами отбывания наказаний не было. Это создавало ряд трудностей, в том числе и финансовых, для судов, осужденных и самого правительства.

В ходе осуществления в России буржуазных реформ встала задача организации унифицированной и более соответствующей времени государственной тюремной системы. В ходе реализации этой задачи постепенно были упразднены различного рода реликты феодализма – работные, смирительные дома, долговые тюрьмы и арестантские роты. Вместо них были образованы тюрьмы следующих типов – каторжные, исправительные арестантские отделения; губернские, областные и уездные тюрьмы; арестантские помещения при полиции; помещения для осужденных к аресту; пересыльные тюрьмы и исправительные приюты для несовершеннолетних (с 1900 г.). Кроме того, в 1899 г. для призрения детей и семейств заключенных были созданы 37 приютов.

В 1879 г. в структуре МВД было создано Главное тюремное управление. Законом 13 декабря 1895 г. Главное тюремное управление было передано из состава МВД в Министерство юстиции.

В губерниях непосредственный надзор за тюрьмами осуществляли губернаторы, общие присутствия губернских правлений и особые тюремные отделения. Вместе с тем, несмотря на реформирование общества, сословное деление в исполнении наказаний продолжало оставаться. Устав о содержащихся под стражей 1890 г. по-прежнему предписывал отделение дворян, чиновников, разночинцев и иностранцев от людей низших сословий.

Судебная реформа. Являлась одной из наиболее последовательных, глубоких и буржуазных по своему характеру. Дореформенная судебная система отличалась громоздким строением, формализмом процесса, во многом была архаична и неэффективна. Суд не был отделен от администрации, он продолжал оставаться сословным, тайным, осуществлялась розыскная форма процесса. Коренные сдвиги в жизни общества в пореформенный период, расширение сферы гражданско-правовых отношений, определенные элементы демократизации общественной жизни обусловили судебную реформу. Основой судебной реформы в России явилась концептуальная основа, содержавшаяся в утвержденных 29 сентября 1862 г. Александром II «Основных положениях преобразования судебной части в России». 20 ноября 1864 г. царем были утверждены четыре законодательных акта, в которых были отражены основные положения судебной реформы. В «Учреждении судебных установлений» были изложены основные начала правосудия. К этим началам относились – равенство всех перед законом, отделение административной власти от судебной, несменяемость судей, существование самостоятельной организации адвокатуры, гласность, устность и состязательность процесса, введение суда присяжных.

В «Уставе гражданского судопроизводства» содержались принципы гражданского процесса. В «Уставе уголовного судопроизводства» подробно регламентировались вопросы уголовного процесса. «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями» закреплял принципы судопроизводства и судоустройства, организацию и содержание деятельности мировых судов. Согласно этим актам судебные органы отделялись от исполнительной, административной и законодательной власти и подчинялись только закону. Так как в основу реформы была положена теория разделения властей, то суд становился независимым от администрации, а судьи – несменяемыми. В определенной степени вводилась выборность судей. На смену сословным судам пришли суды общие и равные для всех, публичные и гласные. Таким образом, судьи получали независимость при рассмотрении дел, а новая судебная система приобретала прогрессивный характер. Сословные суды ликвидировались, за исключением коммерческих, военных, духовных и волостных судов.

Создавались две судебные системы – система местных (мировых) судов и система общих судов. Создание мировых судов, низшего звена судебной системы было связано с проведением земской реформы. Мировые судьи избирались всесословными уездными земскими собраниями и думами (в городах). Порядок избрания был следующий: земские уездные управы подбирали кандидатов, которых утверждал губернатор, и избирали голосованием на земском уездном собрании. Кандидат в мировые судьи должен был отвечать ряду требований: возраст не младше 25 лет, наличие выс шего или среднего образования, владение земельной собственностью размером не менее 100 дес. в данном уезде или владение имуществом стоимостью 15000 руб. для сельской местности, 6000 руб. в столицах и 3000 руб. для города. Фактически мировые судьи должны были отвечать двум основным требованиям – образование и материальная независимость. Уездное собрание имело право, при условии единогласного голосования, избрать мировым судьей лицо, не отвечавшее цензам. Независимость мировых судей от администрации гарантировалась законом, по которому они, как и члены общих судов, не могли быть отставлены от должности, кроме как по суду и за совершение преступления.

Мировые судьи были участковые (на жаловании) и почетные (исполнявшие обязанности без денежного вознаграждения, из «чести»). Мировые судьи должны были иметь определенное место пребывания, но по закону обязаны принимать иски везде и в любое время. После утверждения Сенатом судьи приступали к исполнению своих обязанностей. Организационно мировые суды учреждались следующим образом: уезд представлял собой мировой округ, он делился на несколько участков, в каждом из которых избирался сроком на 3 годы мировой судья. Мировые судьи являлись судом низшей инстанции, они рассматривали дела единолично. Производство было бесплатным, судьи принимали жалобы как письменные, так и устные. Несколько раз в год мировые судьи одного округа собирались на мировой съезд, являвшийся апелляционной инстанцией, а кассационной инстанцией был Сенат. Съезд мировых судей включал постоянного председателя, избираемого судьями из своей среды на 3 года, секретаря для управления канцелярией, приставов и частных поверенных. В заседаниях съездов мировых судей принимал участие правовед-профессионал в лице товарища прокурора, в чьи обязанности входило давать юридические разъяснения при разборе всех уголовных и отдельных гражданских дел.

Компетенция мировых судов. К их ведению относились незначительные уголовные проступки и гражданские дела. Компетенция мирового судьи по уголовным делам была определена в «Уставе о наказаниях, налагаемых мировым судьей». Он мог единолично приговаривать окончательно (без права апелляции) к 15 руб. штрафа и 3 дням ареста, назначать небольшие сроки лишения свободы (до 1,5 года заключения в тюрьме или до 3 мес. административного ареста) или штрафы (до 300 руб.). В делах гражданских в компетенцию мирового судьи входили иски о владениях и споры о движимости и по договорам ценой до 500 руб. Мировой судья имел право с обоюдного согласия сторон принять к производст ву любое дело, независимо от цены иска.

Главной задачей мирового суда являлось, как это и следовало из названия должности, примирение сторон. Мировые судебные учреждения открывались, начиная с 1866 г., постепенно во всех земских губерниях. Впоследствии внесенные изменения повлияли на доступный и народный характер мировых судов – введение в 1877 г. судебной пошлины в 1 %, что было вдвое выше, чем в общих судах, сбор в 10 коп. с листа и кассационный залог в 10 руб. и др. Юрисдикция мировых судов не распространялись на самое многочисленное, крестьянское сословие. К особенностям судебной реформы следует отнести и сохранение сословных волостных судов (введенных реформой 1861 г.) для крестьян. Они рассматривали мелкие уголовные и гражданские (ценой иска до 100 руб.) дела крестьян, руководствовались в основном нормами обычного права, а не закона, и достаточно широко применяли телесные наказания.

В большинстве своем помещики и дворянство в целом не были довольны созданием и деятельностью мировых судов. Идя им навстречу, Александр III в 1889 г. в рамках курса на контрреформы упразднил мировые суды, издав и распространив «Закон о земских начальниках» по всей территории Российской империи, кроме Москвы, Санкт-Петербурга и Одессы, Казани, Кишинева, Нижнего Новгорода, Саратова, Харькова и Области Войска Донского. К подсудности введенных земских начальников перешли дела мировых судов, они получили право вмешиваться во все решения органов крестьянского самоуправления и налагать на крестьян наказания и штрафы без судебных формальностей.

К общим судебным установлениям по делам большой важности относились окружные суды и судебные палаты. Окружной суд создавался в судебном округе, большей частью территориально совпадавшем с губернией или включавшем область или несколько уездов, являлся судом первой инстанции и подчинялся министерству юстиции. Состоял из председателя, двух заместителей (товарищей), возглавлявших отделения и членов суда. Окружной суд включал два или несколько отделений: по уголовным и гражданским делам, возглавляемых заместителями председателя, канцелярию, регистратуру и архив. Аппарат окружного суда включал также судебных следователей, чиновников прокурорского надзора, частных поверенных, судебных приставов и нотариат. Коронные судьи назначались царем пожизненно по представлению минист ра юстиции из лиц с высшим юридическим образованием и стажем работы по специальности не менее 3 лет. Без участия присяжных заседателей коронные судьи в окружном суде рассматривали все гражданские дела и частично уголовные дела – по преступле ниям, не влекущим по закону лишения всех прав состояния и особенных прав и преимуществ. Уголовные дела по особо тяжким преступлениям, влекущим за собою лишение всех прав состояния и особенных прав и преимуществ, рассматривались коронными судьями с участием 12 присяжных заседателей. Присяжные заседатели выбирались из списков, куда земскими и городскими управами по согласованию с губернаторами или градоначальниками вносились независимо от сословий русские подданные – мужчины в возрасте от 25 до 70 лет, умеющие читать по-русски и живущие в местности избрания не менее двух лет. Не могли быть заседателями лица, находящиеся под судом или осужденные, исключенные из службы по суду, исключенные из обществ и дворянских собраний, несостоятельные должники, слепые, глухие, немые и лишенные рассудка, военнослужащие, домашняя прислуга и впавшие в крайнюю бедность и др. Имущественный ценз присяжных заседателей был довольно высоким и определялся наличием недвижимой собственности (поземельной – не менее 20 десятин, городской – стоимостью не менее 1000 руб.) или доходом (не менее 400 руб. в год). Тяжущиеся стороны путем сложной процедуры отбирали по каждому делу 12 заседателей из 36 кандидатов. Важным правом сторон был отвод кандидатов в присяжные заседатели. В задачу заседателей входила оценка фактов относительно обстоятельств деяния и вынесение вердикта («да, виновен», «нет, не виновен» или «виновен, но заслуживает снисхождения»). Сам вердикт, если был «невиновен», обжалованию не подлежал, обвиняемый освобождался изпод стражи (если он был арестован) и считался оправданным. При вердикте «виновен» задача определения меры наказания решалась коронным профессиональным судом, руководствовавшимся нормами уголовного закона. Коронный суд по применению уголовно-правовых норм не был связан с мнением присяжных заседателей. Приговоры по уголовным делам, вынесенные судом с участием присяжных заседателей апелляции не подлежали. Только Сенат мог рассматривать их в кассационном порядке. Важно отметить, что с появлением института присяжных из судов России исчезла теория формальных доказательств.

Судом 2-й инстанции по отношению к окружным судам являлась судебные палаты (по одной на несколько губерний). Судебные палаты делились на департаменты уголовных и гражданских дел. Каждый департамент состоял из председателя и членов, один из председателей департаментов назначался старшим и председательствовал на общих собраниях. Ему поручался надзор за соответствием производства дел закону в судебной палате и в подведомственных ей окружных судах. Судебная палата выступала в качестве апелляционной инстанции по решениям окружных судов и суда первой инстанции по наиболее важным уголовным делам – о государственных, должностных и преступлениях против порядка управления. Эти преступления, влекущие за собой лишение всех прав состояния или всех особенных прав и преимуществ, рассматривались судебными палатами в усиленном составе, с участием сословных представителей, от дворян – губернского и одного из уездных предводителей дворянства губернии, где рассматривалось дело, местного городского головы и одного из волостных старшин местного уезда. Всего в России к 1 января 1901 г. было открыто 13 судебных палат и 104 окружных суда.

Высшей кассационной судебной инстанцией Российской империи, органом надзора и судебного управления, а в особо важных случаях – судом первой инстанции являлся правительствующий Сенат. Он состоял из двух департаментов – уголовного и гражданского. По уголовным делам Сенат был правомочен принимать решения об отмене (кассации) приговора или возобновления уголовного дела. По гражданским делам решения Сената могли быть о кассации на решения суда, пересмотре решения или пересмотре решения с учетом ходатайств не участвовавших в деле третьих лиц.

Для рассмотрения дел о государственных преступлениях (заговора против верховной власти, против установленного законом образа правления или порядка наследия престола) и дел о служебных преступлениях высших должностных лиц учреждался, каждый раз по особому указу императора, верховный уголовный суд из высших сановников государства – председателя Государственного совета, председателей департаментов Государственного совета, глав кассационных департаментов Сената и др.

Следует отметить, что после издания уставов 20 ноября 1864 г. процедура введения их в действие затянулась почти на два года. Только 17 апреля 1866 г. открылись первые суды в Санкт-Петербурге. Распространение реформы в целом по стране закончилось только в 1899 г. При этом в судебные уставы были привнесены существенные дополнения и изменения, во многом чуждые первоначально заложенным в них правовым идеям.

В соответствии с судебной реформой произошли изменения в процессуальном праве России. В судопроизводстве отныне закрепились важнейшие принципы – гласности судебного разбирательства, возможности публиковать в печати все материалы судебного дела, принцип состязательности процесса (стороны получили право доказывать и отстаивать свою точку зрения, прибегая к помощи юристов-специалистов), адвокаты получили возможность выступать по любому делу, независимость судей (в силу несменяемости судей).

Судебная реформа затронула и органы прокуратуры. Как известно, во главе прокуратуры находился министр юстиции в звании генерал-прокурора. Во главе каждого из двух департаментов Сената стоял обер-прокурор, прокуроры были также в судебных палатах и окружных судах. В задачи прокуроров разных уровней входили: надзор за соблюдением законности в работе судов, поддержание обвинения в судебном процессе, вынесение протестов на приговоры и решения судов, если они с точки зрения прокуроров были незаконны. В процессе появились специальные должностные лица – судебные следователи (юристы с высшим образованием, назначались министром юстиции на основе несменяемости). Руководство их действиями осуществляли прокуроры. Судебные следователи обладали широкими полномочиями: могли самостоятельно возбуждать уголовное преследование, производить следственные действия (обыски, выемки, привод лиц, определять меру пресечения, осмотр корреспонденции, арест на имущество, прекращать уголовное дело), поручать органам полиции по уголовным делам производить дознание.

Важнейшим элементом процессуального права, который вводился по реформе, была адвокатура. Адвокатура являлась независимой. Адвокаты делились на частных поверенных и присяжных поверенных. Присяжными поверенными могли быть лица старше 25 лет с высшим юридическим образованием, прослужившие не менее 5 лет в судебном ведомстве, или не менее 5 лет занимались практикой в качестве помощников присяжных поверенных. Не могли быть присяжными поверенными иностранцы, несостоятельные должники, состоящие на госслужбе или по выборам, лишенные прав состояния, уволенные от службы по решению суда и др. Присяжные поверенные объединялись в профессиональные объединения – коллегии при судах, где избирали совет присяжных поверенных, ведавший делами коллегии, вопросами адвокатской этики и др. Частные поверенные могли участвовать в рассмотрении судебных дел только с разрешения суда и по полномочию одной из сторон. Участие присяжных поверенных в рассмотрении уголовных дел способствовало демократизации судов.

Итак, судебная реформа дала толчок развитию в российском судоустройстве новых принципов – всесословность суда, отделение суда от администрации, несменяемость судей и следователей, выборность мировых судей, введение профессионального представительства в суде и защиты в виде присяжных поверенных и частных поверенных и самостоятельная организация адвокатуры, участие в рассмотрении дел непрофессиональных непредвзятых арбитров – присяжных заседателей и сословных представителей, право сторон отвода кандидатов в присяжные заседатели, отделение предварительного следствия от судебного и дознания от предварительного следствия. Появились новые принципы судопроизводства – равенство сторон перед законом, гласность, устность суда, состязательность при непосредственном участии сторон, презумпция невиновности и свободная оценка доказательств.

Военная реформа. Разработка и проведение масштабной военной реформы в России тесно связаны с именем Д. А. Милютина, генерал-адъютанта и военного министра в 1861–1881 гг. Непосредственные причины военной реформы были обусловлены поражением в Крымской войне, выявившим устарелость военно-организационного построения русской армии на основе рекрутской системы, отсталость офицерского состава и технического оснащения армии. Военная реформа прежде всего поставила целью создание армии на уровне требований XIX века, массовой всесословной буржуазной армии. Ряд предварительных актов военной реформы был принят уже в 60-е гг. В 1864 г. была учреждена военно-окружная система, в соответствии с которой на территории страны созданы 15 военных округов. В ходе реализации реформы большие преобразования произошли в системе среднего и высшего военного образования. Крымская война показала также полную непригодность существовавшей системы профессиональной подготовки и исключительно сословно-дворянского принципа комплектования офицерского корпуса. Новая армия требовала квалифицированных образованных офицерских кадров. Поэтому были упразднены кадетские корпуса, вместо них созданы военные гимназии и юнкерские училища, дававшие более качественную подготовку. Было также увеличено общее количество военных учебных заведений. В 1867 г. создана военно-юридическая академия. Появился новый военно-судебный устав (15 мая 1867 г.), базировавшийся на основных принципах судебных уставов 1864 г. (устность, гласность, состязательное начало и др.). В целях улучшения подготовки рядового состава для обучения солдат создавались ротные школы. 1 января 1874 г. был принят основополагающий документ военной реформы – Манифест, вводивший в государстве всеобщую всесословную воинскую повинность. Ей подлежало все мужское население страны (кроме коренного населения Казахстана, Средней Азии, Крайнего Севера и др.), достигшее 20 лет. Одновременно произошла отмена рекрутской повинности. Устанавливался 6 летний срок службы в армии и 9 лет запаса (на флоте – 7 лет службы и 3 года запаса). Армия делилась на две части – постоянные регулярные войска и государственное ополчение (на случай войны). Для лиц с образованием в отношении сроков службы вводились значительные льготы. Наличие высшего образования сокращало срок службы до 6 месяцев, среднего – до 1,5 лет, начального – до 4 лет. Призыв, ввиду переизбытка призывников, производился по жребию. Военная реформа положила начало созданию буржуазной по характеру армии нового типа, имеющей обученный запас и широкие возможности для развертывания в армию массовую в военное время. Уже русско-турецкая война 1877–1878 гг. показала правильность выбора реформ армии.

Земская и городская реформы. Важнейшей составной частью структурных изменений политического устройства Российской империи было создание разветвленных органов местного самоуправления, способных в определенной мере заменить дворянско-помещичье управление дореформенного образца. План образования органов местного хозяйственно-распорядительного управления впервые был упомянут в 1859 г., когда Александр II приказал составить проект реорганизации системы управления на местах – в губерниях и уездах. 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях получило силу закона. Земства вводились постепенно, к началу 80-х гг. они действовали в 34 губерниях европейской части России и в области Войска Донского (здесь земства были отменены в 1882 г.).

Задачей земской реформы была организация и развитие системы местного всесословного самоуправления. Из сферы местного управления выделялись хозяйственные дела и поручались земским учреждениям. Земские учреждения создавались в уездах и губерниях путем выборов и делились на земские собрания, наделенные распорядительной властью, и земские управы – исполнительные органы. Уездные земские собрания состояли из уездных гласных, избиравшихся избирательными собраниями и волостными сходами. Губернские земские собрания состояли из губернских гласных, избиравшихся уездными собраниями из числа их гласных. Руководили губернскими собраниями губернские предводители дворянства, а уездными – уездные предводители. Председателя губернской земской управы утверждал министр внутренних дел, а председателя уездной земской управы и членов управы – губернатор. Земские собрания созывались один раз в год, продолжительность губернских собраний была до 20 дней, а уездных – 10 дней. Участники земских собраний избирали состав земских управ, являвшихся постоянно действующими органами. В земские учреждения не могли быть избраны местные губернаторы и вице-губернаторы, члены губернских правлений, прокуроры и др. чиновники. Срок полномочий гласных составлял три года. За свой труд гласные вознаграждения не получали. Закон устанавливал количество гласных в каждом уездном и губернском собрании и распределение их по избирательным куриям. Численность гласных по разным уездам и губерниям составляла соответственно от 10 до 96 и от 15 до 100. Из 318 уездов с земскими учреждениями в 202 численность гласных от помещиков составляла половину всех членов уездных собраний. Таким образом, закон обеспечивал численное превосходство в земских собраниях за дворянством.

Система выборов в земские учреждения основывалась на делении мужского населения уездов по имущественному цензу на три курии: землевладельческую, городскую и сельскую. Соответственно действовали три избирательные съезда – съезд землевладельцев, съезд городских избирателей и съезд выборных от сельских обществ. В первом участвовали лица (физические и юридические), владевшие земельной собственностью в размере от 200 десятин или другую недвижимость в сельской местности, стоимостью не менее 15000 р., или владевшие промышленными и хозяйственными заведением не менее той же стоимости, или имеющим годовой оборот не менее 6000 р. Участвовали также представители от землевладельцев, имевших земли не менее 1/20 нормы. В городскую курию входили торговцы и промышленники с годовым оборотом не менее 6000 р. и владельцы недвижимости стоимостью свыше 500 р. в городах с населением меньше 2000 жителей и стоимостью до 3000 р. в городах с населением более 10000. Сложными и многоступенчатыми были выборы по крестьянской курии. Вначале волостные сходы назначали выборщиков из числа крестьян-домовладельцев, которые участвовали в уездных съездах для выбора гласных от сельских обществ. Выборы гласных в уездные земские собрания производились на съездах каждой их трех курий.

К компетенции земских учреждений относились местные хозяйственные дела – бюджет земства, земские повинности, т.е. распределение и сбор податей и определение местных сборов, обеспечение населения продовольствием, местные дороги, земская медицина и благотворительные заведения, общественное призрение, народное образование, оказание помощи земледелию, торговле и промышленности и др. Создание земств в целом оказало благотворное влияние на экономическую и общественную жизнь страны, способствовало вовлечению в управление широкие слои населения. Вместе с тем дворянско-помещичья монархия в силу своей природы была ограничена в попытках демократизации страны и не могла пойти на введение действительно народного представительства. Сфера деятельности земств зачастую пересекалась со сферой деятельности государственных учреждений. Во многом этому способствовала неопределенность положения 1864 г.

Происходившие после отмены крепостного права бурный рост городского населения, расширение экономического и политического влияния городов в стране, растущие притязания русской буржуазии на участие в общественно-политической жизни, а также стремление власти сократить расходы на содержание государственно-управленческого аппарата на местах вызывали потребность в реорганизации органов городского управления. Еще в 1862 г. в 509 городах России были образованы всесословные комиссии, занимавшиеся разработкой предстоящей реформы городского управления. 16 июня 1870 г. «Городовое положение» было утверждено указом императора. Этот законодательный акт ознаменовал создание в Российской империи всесословных избираемых органов городского самоуправления. Их структура включала городские избирательные собрания, городские думы и городские управы. Городские избирательные собрания созывались через каждые 4 года с целью избрания гласных (депутатов) городских дум. Время их созыва определялось городскими думами. Избирательное право предоставлялось жителям города, российским подданным старше 25 лет – плательщикам городских налогов. К ним относились владельцы недвижимости, содержатели торговых и промышленных предприятий, купечество, торговцы. Для проведения выборов гласных в каждом городе учреждались три избирательных собрания. Сумма платежей от каждого разряда должна была составлять одну треть городских сборов. Таким образом, все избиратели делились на три курии – разряда в зависимости от доходов: крупные плательщики, средние и мелкие. Каждый разряд и представлял собой одно избирательное собрание, избиравшее одну треть гласных. Количество гласных в зависимости от общей численности населения города составляло от 30 до 72; в Москве число гласных достигало 250. Так как численность каждого разряда была неравнозначна, то таким образом обеспечивалось преобладание в городских думах крупных плательщиков. Незначительное количество богачей гарантированно имело одну треть голосов. Наравне с частными лицами избирательным правом пользовались ведомства, учреждения, общества, товарищества, монастыри и церкви. Из числа избирателей исключались лица неполноправные, имевшие недоимки городских сборов, содержатели и приказчики винных лавок и питейных заведений. Главным распорядительным органом городского самоуправления являлась городская дума, состоявшая из гласных, избранных на четыре года на основании имущественного ценза. Собиралась дума по мере необходимости. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, избиравшаяся гласными думы и состоявшая из городского головы и нескольких членов. Городской голова руководил работой городской управы и думы. Он избирался городской думой и утверждался в уездных городах губернатором, а в губернских – министром внутренних дел.

Положение 1870 г. предоставляло городским органам самоуправления достаточно широкую компетенцию в сфере хозяйственной жизни города. Для руководства отдельными отраслями хозяйства дума создавала исполнительные комиссии. К компетенции городского управления относились – благоустройство города, его бюджет, обеспечение продовольствием, попечение о здравоохранении, общественном призрении и благотворительности, народном образовании и просвещении, общественная и пожарная безопасность, развитие местной промышленности и торговли и др. Городское управление за счет средств города содержало полицию, пожарную часть, финансировало воинский постой, устройство арестантских помещений, отопление и освещение тюрем и т.п. Для формирования городского бюджета устанавливались городские сборы с недвижимости, с права торговли и промыслов, с трактиров, постоялых дворов и лавок, с лошадей и экипажей частных лиц, с собак и др.

На государственный строй Российской империи реформы второй половины XIX в. повлияли весьма незначительно. Их основное содержание продолжало оставаться классово-сословным, направленным на обеспечение политического господства дворянства и главного выразителя его интересов – монархии. Поэтому даже появление в 1861 г. нового органа власти, Совета министров, не оказало должного влияния на политическую ситуацию в стране. Совет министров был учрежден (действовал неофициально с 1857 г.) в Российской империи как официальный центральный орган государственного управления общей компетенции для рассмотрения важнейших государственных дел, требовавших утверждения и личного присутствия царя при их обсуждении. Совет министров находился под председательством царя и состоял из министров, главноуправляющих, председателя Госсовета, Комитета министров и других сановников по назначению монарха. Компетенция Совета министров носила рекомендательный характер. Все дела вносились в него и рассматривались по инициативе царя. Заседания Совета определенных сроков не имели и назначались каждый раз по усмотрению царя. С 1882 по 1905 гг. заседания Совета министров не проводились.

Цензурная реформа. Она оказала определенное влияние на либерализацию политического режима в империи. (Цензура – система мероприятий правительства за содержанием выпускаемых в свет изданий – книг, журналов, газет, а также театрального репертуара и др.) С 1826 по 1865 гг. все выходившие в Российской империи печатные издания подвергались действию предварительного контроля. Особенно возросла роль цензуры в годы революционного подъема в Европе, в 30–40-е годы XIX в. Каждое произведение должно было получить разрешение цензоров дважды – первоначально как рукопись (разрешение на печатание) и уже в отпечатанном виде (разрешение на выход в свет).

Введенные в 1865 г. и действовавшие на протяжении более чем 40 лет Временные правила о цензуре в печати существенно смягчали цензурный контроль. По ним освобождались от предварительной цензуры оригинальные произведения объемом не менее 10 печатных листов и все переводные произведения объемом не менее 20 печатных листов. Тем не менее, за все время действия правил цензурой было не дозволено к печати, конфисковано и уничтожено значительное количество книг – 218. Вышедшие в 1906 г. новые «Временные правила о печати» были более прогрессивны, они освобождали от предварительной цензуры все без исключения книги. Теперь конфискация книги или другой печатной продукции могла быть произведена только по решению суда.

Реформы 60-х гг. затронули и церковь. Рядом законодательных актов (1867, 1869 гг. и др.) была ликвидирована наследственная передача церковных званий (священников) и мест (церковных приходов).

Контрреформы. Во второй половине 70-х гг. XIX в. в России складывается революционная ситуация. К этому страну привел ряд причин. Главное место среди них занимали последствия незавершенной и половинчатой по своему характеру аграрной реформы. Антикрестьянская и дворянская направленность аграрных преобразований в деревне вызвали усиление крестьянского движения за землю. Война 1877–1878 г. способствовала повышению налогового гнета, прежде всего на крестьян. Ухудшению положения крестьянства способствовал и недород 1879 и 1880 гг. Рост крестьянского движения совпал с возрастанием борьбы зарождавшегося рабочего класса против эксплуатации и капитализма. Спад промышленного производства, снижение жизненного уровня и рост безработицы среди рабочего класса, а только в Московской губернии в 1877 г. насчитывалось свыше 80 тыс. безработных, привели к значительному подъему уровня стачечной борьбы пролетариата. Как выражение нараставших революционных настроений в обществе усиливается террористическая деятельность революционеров-народовольцев. Для подавления революционного движения правительство использовало массовые репрессии и принятие законодательства, значительно ограничившего права, данные народу в ходе реформ 60–70-х гг. В качестве другой меры, призванной смягчить накал революционных настроений, правительство в 1880 г. учредило «Верховную распорядительную комиссию по охране государственного порядка и общественного спокойствия» во главе с генералом графом М. Т. Лорис-Меликовым. Основной ее задачей являлось завершение реформ и установление «общественного спокойствия». Окончательный план «уступок» крестьянству и общественности был сформулирован М. Т. Лорис-Меликовым в январе 1881 г. в докладе Александру II. Хотя он и получил название Конституции, конституционного в нем было мало. Предполагалось создание временных подготовительных комиссий с участием представителей земств и городов для выработки преобразований в губернском управлении и дополнений к Положениям от 19 февраля 1861 г., внесении изменений в земское и городское Положений, послабления в печати, проведение экономических и финансовых реформ. Это была попытка ответа царского правительства на политический кризис начала 80-х гг. Однако после убийства царя 1 марта 1881 г. во внутренней политике России проявился последовательный отход от политики реформирования и пересмотр ряда существенных положений реформ 60–70 гг. Реформы Александра II были объявлены «роковой ошибкой». Проект реформ М. Т. Лорис-Меликова был отложен навсегда. Затем последовала отставка ряда либерально настроенных министров Александра II. В стране наступила реакция, выразившаяся в целом ряде контрреформ. Иногда в литературе встречается точка зрения, что череда контрреформ явилась ответной реакцией царизма и господствующего класса на убийство Александра II. Это не совсем верно, ибо начало контрреформ, откат от эры либерализма наблюдается еще при жизни Александра II.

Одним из первых шагов по пути контрреформ было опубликование 14 августа 1881 г. правительством Александра III чрезвычайного законодательного акта – «Положения о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия». Принятый на три года как временная чрезвычайная мера, он возобновлялся по истечении срока вплоть до 1917 г. Отныне правительство получало право объявлять чрезвычайное положение в любой местности, каждый житель данной местности мог быть арестован местными властями на 3 месяца, подвергнут штрафу на сумму до 3 тыс. рублей, его дело могло быть передано в военный суд, а недвижимое имущество – секвестрировано. Созданное при МВД Особое совещание наделялось правом сослать любого жителя империи на срок до 5 лет в административном порядке, т.е без суда и следствия. Местная администрация получала полное право закрыть любые учебные заведения, торговые и промышленные предприятия, приостановить деятельность любых земских и городских органов и средств печати. Для усиления борьбы с революцией предусматривалось создание добровольной организации – «Священной дружины».

Судебная контрреформа. Наиболее отчетливо реакция выявилась в судебной сфере. Контрреформы в ней прослеживаются уже с 1866 г., когда из ведения судов присяжных были изъяты дела, касающиеся печати. Начиная с 1869 г. допросы высокопоставленных чиновников из соображений «секретности» могли проводиться у них на дому. Закон от 19 мая 1871 г. предоставил право представителям корпуса жандармов ведение дознания по политическим делам. В 1872 г. вышел закон об изменении подсудности по государственным преступлениям. Отныне они подлежали только Особому присутствию Сената, состоявшему из председателя, 5 сенаторов и 4 сословных представителей. В мае 1878 г. появился закон о расширении подсудности судебных палат. Теперь им принадлежало право рассматривать уголовные дела о государственных преступлениях. Государственные преступления могли рассматриваться в судебных палатах обычного состава; в судебных палатах усиленного состава (5 членов суда и 3 сословных представителя); но наиболее важные и значительные дела оставались за Особым присутствием Сената. Особо важные дела в особом порядке рассматривал Верховный уголовный суд (в каждом конкретном случае создаваемый особым указом царя). Таким образом, одним из важнейших направлений ревизии судебной системы являлась передача ряда дел специальным чрезвычайным судам, т.е. органам административной репрессии.

Вместо мировых судов, независимых от администрации и подчинявшихся только закону, Положением 12 июля 1889 г. вводился институт земских участковых начальников (т.е. административная юстиция). Введение института земских начальников существенно ослабило практическое значение норм «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» и ограничивало крестьянское самоуправление. Земскому начальнику, дворянину и официальному лицу, фактически всецело подчинялось все местное крестьянское самоуправление. Мировой суд ликвидировался, а дела его подсудности передавались крестьянскому волостному суду и земскому начальнику, руководившему также и полицией. Таким образом, суд в нарушение принципов судебных уставов 1864 г. ставился в зависимость от администрации и сливался с ней. Ущемлялся принцип гласности судов. Это нашло свое выражение в том, что с 1887 г. судьи получили право объявлять процесс закрытым. В рамках административной юстиции продолжали применяться уже отмененные в 1863 г. телесные наказания. В августе 1878 г. был издан царский указ о передаче всех политических дел в ведение военных судов и применении ими в определении мер наказания законов военного времени. В апреле 1879 г. в ряде городов империи были назначены временные генерал-губернаторы с чрезвычайными полномочиями. Таким образом, контр-реформы ухудшили положение масс, прежде всего рабочего класса и крестьянства, ограничили роль местного самоуправления, нарушили демократические принципы судебной системы, затормозили социально-экономическое и политическое развитие России на много лет, подготовили революции начала XX в.

Земская контрреформа. В результате пересмотра положения 1864 г. указом от 12 июня 1890 г. было обнародовано новое «Положением о губернских и уездных земских учреждениях», содержавшее ряд изменения и поправок, призванных еще больше обеспечить преобладание в земствах дворян. В новом «Положении» существенно ущемлялся основной принцип всесословности земств путем введения сословного представительства. Отныне вместо съезда уездных помещиков и городской курии создавались два избирательных собрания: для потомственных и личных дворян, а второе – для прочих избирателей, кроме крестьян. Тем самым частично был ликвидирован принцип выборности. Крестьянских представителей, гласных от сельских общин избирали волостные сходы, количество этих гласных определялось губернаторами. Существенно новым явилось то, что в губернские земские собрания, численный состав которых был уменьшен в среднем с 67 до 46, вводились уездные предводители дворянства. Таким образом, значительно выросло представительство и влияние дворян, прежде всего за счет крестьянства. Избирательного права были лишены купцы и владельцы торговых и промышленных заведений, священнослужители и евреи.

Введенный «Положением» 1890 г. институт губернских по земским делам присутствий также значительно ограничивал права земств. В состав присутствий входили губернатор, губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, городской голова и др. чиновники. «Положением» 1890 г. были значительно расширены возможности вмешательства в сферу деятельности земских учреждений МВД и губернаторов. Губернаторы получили право рассматривать решения земств даже и приостанавливать их действие. Правительство в лице губернаторов и министра внутренних дел, надзирало за действиями земств, главным образом, с точки зрения законности принятых решений. Значительная часть решений земских органов подлежала утверждению государственной властью в лице министра внутренних дел или губернатора. Зачастую отдельные решения земств вызывали недовольство власти, что влекло за собой определенные санкции. Когда петербургское губернское земское собрание выразило протест против закона 21 ноября 1866 г., ограничивавшего права земств облагать промышленные предприятия налогом, то указом императора 13 января 1867 г. в Санкт-Петербурге были закрыты губернское и уездные земские учреждения и приостановлено на 7 месяцев действие «Положения» от 1 января 1864 г. Позднее, в июне 1888 г. в Череповецком уезде Новгородской губернии решением губернатора было на 3 года приостановлена деятельность уездной земской управы. Однако, даже несмотря на урезанные возможности и подобные ограничения в деятельности, в целом земства явились созвучным времени и важным элементом системы государственного управления Российской империи. Несомненно, они внесли значительный вклад в развитие экономики, культуры, здравоохранения и образования страны, в буржуазно-реформаторское движение в конце XIX – начале XX вв.

Городская контрреформа. Последующее развитие деятельности городского самоуправления выявило существенные недостатки городового положения 1870 г. 11 июня 1892 г. было введено в действие новое «Городовое положение». В нем уже было ликвидировано деление избирателей на разряды. В гласные могли быть избраны все, имевшие право голоса на выборах. Однако сохранялся имущественный ценз. Избирательным правом пользовались собственники или пожизненные владельцы недвижимого имущества в городе, лица, содержавшие в городе торгово-промышленные предприятия, имевшие гильдейные свидетельства: в обоих столицах – первой, а в других городах – первой или второй гильдий. Были лишены избирательных прав евреи, но в ряде городов из их среды назначались губернским присутствием по городским делам определенное количество гласных в состав думы. Новое положение не ликвидировало и такой недостаток, как соединение в одном лице должностей председателя думы и председателя управы, т.е. руководителя распорядительного и исполнительного органов, что затрудняло контроль городской думы над своим исполнительным органом. По новому положению была ограничена компетенция местных органов самоуправления – создавалось губернское по городским делам присутствие, орган в составе губернатора, губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, городского головы для контроля за деятельностью городского самоуправления.

Контрреформы в сфере финансовой политики. В рамках контр-реформ правительством Александра III были повышены в 1,5 раза государственный земельный налог и городской сбор с недвижимости, что существенно «ударило» по основной массе населения. Одновременно были увеличены ставки налога на табак, вино, сахар, керосин. От этого также пострадали в первую очередь малоимущие слои населения.

Таможенная политика. В 80-е гг. были установлены высокие таможенные тарифы, в результате чего стали выгодны ввоз и вложение в промышленность капитала, а не импорт товаров. В результате в Россию хлынул иностранный капитал, соблазненный низкой стоимостью рабочей силы и сырья. Это привело к высоким ценам на производимые на российских предприятиях товары, ибо иностранный капитал нуждался в высоких прибылях.

В сфере просвещения контрреформы выразились в том, что с 1882 г. постепенно начали закрываться учреждения, дававшие женщинам высшее образование. В 1884 г. новый университетский устав ликвидировал университетскую автономию. Отныне все должности в университетах замещались путем назначения, а не выборов, как было ранее. С 1885 г. вводится новая форма для студентов и в 5 раз повышена плата за обучение. В 1887 г. принят т. наз. циркуляр «О кухаркиных детях», рекомендовавший ограничить прием в гимназии и прогимназии детей «низкого» социального происхождения – детей дворников, кучеров, прислуги, мелких лавочников и др., которых «…вовсе не следует выводить из среды, к коей они принадлежат».

С появлением в 1882 г. «Временных правил о печати» в стране проводится карательная политика в сфере книгоиздательства, активизировалась цензура в печати.

В целом, реформы 1860–1870-х гг. явились попыткой царя и дворянско-помещичьего государства приспособиться к новым капиталистическим условиям. Нельзя не отметить, что реформы во многом способствовали превращению России в государство буржуазное. Однако радикальный характер, который приняли отдельные реформы, заставил правительство резко изменить внутреннюю политику и пересмотреть ряд важнейших положений преобразований 1860–1870-х гг., впоследствии объявленных «роковой ошибкой» Александра II. Это устремление и было реализовано «контр-реформами».