Бюджетный процесс

Бюджетный цикл и бюджетный год

Бюджетный процесс является юридической процедурой и в силу этого область его существования – правовые нормы и нормативные правовые акты, их содержащие. Иначе говоря, бюджетный процесс не существует вне правоотношений. Бюджетно-процессуальные отношения отличаются тем, что появляются вместе с правовыми нормами, устанавливающими и регулирующими эти отношения.

Кроме бюджетного процесса, существуют также уголовный, арбитражный и гражданский юридические процессы. Объект, на который направлены эти процессы, можно отличить уже по их названию. Имеются конституционный, законодательный, административный, налоговый процессы. По мере развития законодательства появляются иные юридические процедуры. Например, в Российской Федерации возрождается процедура государственного стратегического планирования (плановый процесс), относительно недавно оформилась процедура государственных (муниципальных) закупок. Все они имеют свои особенности.

Следует отметить, что устоявшееся, общепринятое и законодательно закрепленное понятие «бюджетный процесс» небесспорно с точки зрения теории права, где различаются понятия юридической процедуры и юридического процесса, в рамках которого возникают отдельные производства. Юридическая (правовая) процедура представляет собой комплекс, систему правоотношений, направленных к достижению определенного результата, а юридический процесс – понятие более узкое, чем процедура, и представляет собой ее часть. Ниже будет показано, что весь бюджетный процесс направлен на достижение единого результата, цели и может быть разделен на стадии и этапы.

Итог любой процедуры или процесса – изменение объекта, относительно которого совершается эта процедура или процесс. Изменение объекта регулирования в юридической процедуре происходит в результате деятельности уполномоченных субъектов, упорядоченной нормами права. Правовые нормы, регламентирующие юридическую процедуру, как правило, относятся к процессуальным нормам.

Бюджетный процесс отличается от прочих юридических процедур прежде всего тем, что его объектом является бюджет, который возникает и изменяется в ходе бюджетного процесса. В идеале бюджетный процесс должен быть подобен игре слаженного симфонического оркестра, где каждый участник ведет свою собственную партию, но где все находится в гармонии и подчинено единому плану. На практике этот идеал может быть достигнут сочетанием тщательного правового регулирования и продуманного правоприменения, которое можно назвать настройкой «бюджетного оркестра».

Определение бюджетного процесса установлено бюджетным законодательством. Бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В бюджетном процессе бюджет последовательно проходит несколько стадий, по завершении которых заканчивается бюджетный цикл. Бюджетный цикл начинается с момента составления проекта бюджета и заканчивается вступлением в силу акта об утверждении отчета об исполнении данного бюджета. Время, в течение которого осуществляется бюджетный цикл, называется бюджетным периодом. Бюджетный (финансовый) год в Российской Федерации составляет один календарный год, а бюджетный период – примерно три или три с половиной года.

Для целей бюджетного планирования выделяются отчетный финансовый год, текущий финансовый год, очередной финансовый год, который, в свою очередь, является первым годом двухлетнего планового периода (схема 7.1 )599.

Следует заметить, что самым острым вопросом, связанным с установлением бюджетного (финансового) года, является вопрос о возможности использования неизрасходованных бюджетных ассигнований после завершения финансового года. Общим правилом, которое применяется для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, является обнуление остатков на счетах получателей бюджетных средств, когда все неизрасходованные средства обезличиваются и выступают уже в качестве входящей суммы расходов бюджета следующего года. Данное правило, однако, не является абсолютным, так как существуют долговременные проекты, требующие для своего завершения многолетнего финансирования.

В Российской Федерации ежегодно принимается так называемый скользящий федеральный бюджет. Он охватывает три года (очередной финансовый год и плановый период). Бюджеты субъектов РФ и муниципальных районов принимаются сроком на один год (очередной финансовый год) или на три года (очередной финансовый год и плановый период). Если данные бюджеты принимаются на один год, то орган исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти утверждает среднесрочный финансовый план еще на два года. В муниципальных образованиях также могут быть предусмотрены среднесрочные финансовые планы.

Понятие бюджетного (финансового) года предполагает, что начало исполнения нового бюджета должно совпадать с началом финансового года и завершаться с его окончанием. Однако известны ситуации, когда к началу бюджетного периода утвержденный представительной властью закон о бюджете отсутствует. Связано это может быть, например, с полемикой вокруг параметров бюджета. В этом случае финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году.

Правило, по которому расходы бюджета в случае его неутверждения к началу года осуществляются исходя из суммы ассигнований прошлого года, является общепринятым. Например, согласно Закону о бюджете Китайской Народной Республики 1995 г.601 после начала бюджетного года и до одобрения проектов местных бюджетов разного уровня на собраниях народных представителей местные органы власти планируют свои расходы в соответствии с суммой бюджетных расходов предыдущего года.

В целом совпадение срока принятия закона (акта) о бюджете с датой начала нового бюджетного года признается бесспорным благом, к которому необходимо стремиться, а отсутствие закона о бюджете до начала нового бюджетного года – ситуацией негативной, ни в коем случае не подлежащей введению в правило.

Завершение исполнения бюджета также не всегда наступает по окончании бюджетного года. До 2000 г. в Российской Федерации существовало понятие счетного периода, который включал финансовый год и льготный период. Льготный период составлял один месяц после окончания финансового года, в течение которого завершались операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. В течение льготного периода осуществлялись платежи по принятым в текущем году обязательствам, а также зачислялись доходы, которые были перечислены в бюджет в прошедшем финансовом году, но еще не учтены на счете бюджета. Продление финансового года на пять рабочих дней для зачисления доходов в бюджетную систему и их распределения между бюджетами и сегодня закреплено в БК РФ.

Общепринятым описанием и методом изучения бюджетного процесса является изложение его последовательных стадий, в ходе которых бюджет переходит из одного качественного состояния в другое. Стадии, в свою очередь, состоят из этапов.

Следует заметить, что описание стадий и этапов бюджетного процесса не является единственно возможной его характеристикой. Изначально бюджетный процесс можно представить как последовательную смену полномочий его участников. Вообще, бюджетный процесс напоминает часовой механизм, в котором каждое совершаемое участником действие порождает полномочия и обязанности у следующего участника.

В бюджетном процессе в наиболее общем виде можно выделить: распорядительные полномочия, кассовые полномочия, контрольные полномочия, регуляционные (в том числе нормотворческие) полномочия, а также полномочия по организации и обеспечению бюджетного процесса.

По мере прохождения стадий бюджетного процесса, т. е. обособленных, самостоятельных и законченных этапов деятельности государственных и муниципальных органов, бюджет переходит из одного качественного состояния в другое. Завершение каждой стадии характеризуется наступлением либо определенного юридического факта, либо определенной даты.

Выделяются четыре стадии бюджетного процесса.

1. Составление проекта, по завершении которого создается проект закона (решения) о бюджете.
2. Рассмотрение и утверждение бюджета, в результате которых появляется имеющий обязательную силу закон (решение) о бюджете.
3. Исполнение бюджета. Эта стадия завершается по окончании финансового года, по ее итогам бюджет получает статус исполненного бюджета.
4. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. В итоге в форме закона (решения) утверждается отчет об исполнении бюджета (схема 7.2).

В некоторых случаях четвертую, отчетную стадию разделяют на две самостоятельные стадии: составление проекта отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Каждая стадия бюджетного процесса может быть разделена на этапы, характеризующиеся спецификой участников и их полномочий.

Согласно установленному БК РФ определению бюджетного процесса, он включает контроль исполнения бюджета. Такой контроль, однако, осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса и даже за пределами бюджетного цикла, когда в рамках последующего контроля проверяются прошедшие отчетные периоды. Контрольную стадию из всего бюджетного процесса выделить невозможно, так как контроль исполнения бюджета не влияет на ход бюджетного процесса и бюджет не меняет по результатам контрольных мероприятий своего качественного состояния. Исключение составляет этап внешнего аудита отчета об исполнении бюджета, являющийся частью заключительной, отчетной стадии бюджетного процесса. Без заключения Счетной палаты РФ или контрольно-счетного органа субъекта РФ невозможно рассмотрение закона (решения) об утверждении отчета об исполнении бюджета.

Кроме того, в бюджетном процессе имеются отдельные процедуры, которые сложно отнести к каким-то его стадиям. Они не воздействуют на качественное состояние бюджета, но влияют на его параметры и на полномочия участников бюджетного процесса. Появляются данные процедуры, как правило, в области конфликта интересов, когда регулируемые правоотношения находятся на стыке различных отраслей права. К отдельным процедурам можно отнести, например, процедуру исполнения судебных актов за счет бюджетов бюджетной системы (гл. 241БК РФ), процедуру введения временной финансовой администрации (гл. 191 БК РФ), процедуру учета средств, переданных во временное распоряжение бюджетным и казенным учреждениям.

Защита бюджетного процесса

В разное время и в связи с различными обстоятельствами в БК РФ был включен ряд положений, направленных на достижение одной и той же цели – защиту интересов бюджета как части государственной и муниципальной казны, а также охрану бюджетного процесса. Делалось это по мере необходимости, не по плану, в результате чего нормы, связанные с защитой бюджета, попали в разные части БК РФ.

Прежде всего речь идет об иммунитете бюджета, сущностью которого выступает запрет принудительного взыскания в отношении бюджетных средств. В настоящее время иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение принудительного взыскания на средства бюджетов осуществляется только на основании судебного акта. Подробнее порядок списания бюджетных средств во исполнение судебных актов урегулирован специальной главой БК РФ «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Наличие в БК РФ специальной главы, регулирующей исполнение судебных актов, – факт необычный, имеющий историческую подоплеку. Единственным оправданием такого положения вещей является то обстоятельство, что вмешательство судебных приставов в бюджетный процесс посредством принудительного изъятия сумм, уже запланированных и предназначенных на определенные законом (решением) о бюджете нужды, фактически лишает смысла всю огромную работу по составлению, балансированию, обсуждению и утверждению бюджета, так как он перестает существовать в качестве финансового плана.

Таким образом, нельзя не согласиться с мнением, что «правовой режим иммунитета бюджета является особым правовым средством, обеспечивающим финансовую устойчивость Российской Федерации». Следует повторить, что нормы БК РФ об иммунитете бюджета и о порядке исполнения судебных актов о взыскании из бюджета (а шире – из казны) есть меры защиты публичной собственности и бюджетного процесса.

На это же направлены и главы БК РФ «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» и «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение».

Бюджетные меры принуждения по своей сути являются не чем иным, как мерами, направленными на защиту бюджета и стабильности бюджетного процесса. Уже то обстоятельство, что эти меры распространяются только на тех участников бюджетного процесса, которые обладают правосубъектностью исключительно в бюджетных правоотношениях (финансовые органы, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, главные администраторы доходов и источников финансирования дефицита бюджета), не позволяет отнести бюджетные меры принуждения к мерам юридической ответственности. Этот же вывод следует из анализа определения бюджетного нарушения, которое в БК РФ не относится к правонарушениям.

Сами бюджетные меры принуждения никак нельзя назвать санкциями. Это меры, применяемые в рамках межбюджетных отношений участников бюджетного процесса для обеспечения стабильности бюджетной системы и бюджетного процесса: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы; бесспорное взыскание платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов; передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Таким образом, нормы БК РФ о бюджетных нарушениях и бюджетных мерах принуждения, как и иммунитет бюджета, являются правовыми средствами защиты казны (бюджета) и бюджетного процесса.

Наконец, в разделе «Участники бюджетного процесса» БК РФ есть гл. 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации при введении временной финансовой администрации». Бюджетный процесс имеет непрерывный характер, и его приостановление чревато непредсказуемыми социально-экономическими последствиями, угрожает национальной безопасности. Соответственно в случае если обнаружится неспособность администрации (иных уполномоченных органов и должностных лиц) осуществлять бюджетный процесс, необходимы экстренные меры. В качестве таких мер БК РФ предлагает меры по введению временной финансовой администрации.

Следовательно, введение временной финансовой администрации также направлено на защиту интересов бюджета.

Итак, в БК РФ имеется значительное количество норм, введенных с целью защиты непрерывности бюджетного процесса. Подобные нормы можно рассматривать в рамках отдельного института особенной части науки бюджетного права под названием «Защита бюджетного процесса (бюджета)». Еще раз перечислим упомянутые выше меры и формы защиты бюджетного процесса:

• режим иммунитета бюджета и вытекающий из него особый порядок исполнения судебных актов о взыскании из бюджета;
• применение бюджетных мер принуждения за бюджетные нарушения;
• введение временной финансовой администрации.

Институт защиты прав собственности издавна существует в рамках науки гражданского права. При этом Конституцией Российской Федерации установлено, что равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Если вопросы защиты частной собственности относятся к предмету гражданского права, то защиту государственной и муниципальной собственности урегулировать только частноправовыми нормами невозможно. Отношения, связанные с публичной собственностью (в том числе бюджетные правоотношения), лежат за пределами гражданского права, урегулированы целым рядом кодексов и законов.

Меры по защите бюджета, предусмотренные бюджетным законодательством, близки, но не сливаются с вопросами финансового контроля, так как непосредственно направлены на обеспечение финансовой безопасности (составной части национальной безопасности), определяемой как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Участники бюджетного процесса

В бюджетный процесс вовлечено значительное количество участников, обладающих своими специальными бюджетными полномочиями. Перечень участников бюджетного процесса и их полномочия закреплены в гл. 18–19 БК РФ. Участниками бюджетного процесса в той или иной форме являются все государственные и муниципальные (публичные) органы власти, независимо от принадлежности к законодательной, исполнительной или судебной ее ветви. Многие органы государственной власти выступают в бюджетном процессе сразу в нескольких ролях. Например, финансовый орган в силу своих основных полномочий выполняет функции организатора бюджетного процесса. Одновременно он является главным распорядителем в отношении различных бюджетных ассигнований, в том числе и на исполнение судебных решений о взыскании из соответствующей казны, главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, главным администратором доходов бюджета. В то же время, являясь казенным учреждением, финансовый орган выступает и в качестве получателя бюджетных средств.

Полномочия в бюджетном процессе, т. е. права и обязанности его участников, многочисленны и уникальны. В самом общем виде можно назвать такие полномочия, как полномочия по регулированию бюджетного процесса (нормотворческие), полномочия по организации и обеспечению бюджетного процесса, кассовые полномочия, распорядительные полномочия, контрольные полномочия и некоторые иные.

Законами субъектов РФ могут быть закреплены особенности полномочий для участников бюджетного процесса субъекта РФ, а актами представительных органов местного самоуправления – для участников бюджетного процесса муниципального образования. Однако такие особенности должны находиться в рамках полномочий, установленных БК РФ, и не вступать с ними в противоречие.

Рассмотрим полномочия отдельных участников бюджетного процесса (схема 7.3).

Президент российской федерации

Президент Российской Федерации имеет две группы полномочий в бюджетном процессе. Он выступает, во-первых, как участник бюджетного процесса федерального уровня и, во-вторых, как высший орган, определяющий бюджетную политику на очередной финансовый год и плановый период для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Президент разрабатывает и направляет Федеральному Собранию ежегодное послание, в котором определяются основные направления бюджетной политики Российской Федерации. Возможность направления и обсуждения посланий Президента предусмотрена в ст. 100 Конституции Российской Федерации. С момента обнародования послания отсчитывается начало бюджетного цикла. Данное полномочие является основным полномочием Президента Российской Федерации в бюджетном процессе.

Как участник законодательного процесса федерального уровня Президент подписывает и обнародует принятый Федеральным Собранием федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и федеральный закон об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. Пунктом 1 ст. 3 БК РФ установлено, что Президент Российской Федерации вправе издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не могут противоречить бюджетному законодательству. Следует, однако, иметь в виду, что к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации отнесен только федеральный бюджет, ответственность за разработку и исполнение которого несет согласно ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерации. Все общие вопросы, касающиеся бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, детально урегулированы бюджетным законодательством. В силу этих обстоятельств практика издания Президентом указов, регулирующих бюджетные правоотношения, на сегодняшний день отсутствует. Регулирование бюджетного процесса Президентом Российской Федерации является вторжением в компетенцию законодательной или исполнительной власти и может быть вызвано лишь особыми обстоятельствами. Например, в период до принятия БК РФ из-за многочисленных пробелов в правовом регулировании издавались указы Президента, в основном по вопросам бюджетной дисциплины и государственного финансового контроля.

Можно утверждать, что Президент Российской Федерации обладает некоторыми контрольными полномочиями в бюджетном процессе. К полномочиям Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации прямо отнесена проверка исполнения ежегодных посланий Президента. Кроме того, вопросы бюджетной деятельности могут звучать в иных программных документах, отдельных указах, распоряжениях, поручениях Президента Российской Федерации, проверку исполнения которых осуществляет также Контрольное управление Администрации Президента.

Наконец, законодательством предусмотрено создание резервного фонда Президента Российской Федерации, средства которого используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов на основании указов и распоряжений Президента. Распоряжение резервным фондом и контроль использования средств резервного фонда, таким образом, относятся к полномочиям Президента Российской Федерации в бюджетном процессе.

Высшие должностные лица публично-правовых образований

Высшие должностные лица субъектов РФ и муниципальных образований обладают сходными с Президентом Российской Федерации полномочиями по определению бюджетной политики применительно к соответствующим бюджетам, но не должны своими решениями противоречить тезисам, изложенным в бюджетном послании Президента.

Должность высшего должностного лица субъекта РФ согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» может быть установлена конституцией или уставом субъекта Российской Федерации.

Глава муниципального образования согласно ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является высшим должностным лицом муниципального образования и в соответствии с уставом муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

Законодательные (представительные) органы публичной власти

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса, наделенными нормотворческими (регуляционными) и контрольными полномочиями. Содержание нормотворческих полномочий составляет принятие двух видов ежегодных законов (актов): законов или актов о бюджете и об утверждении отчетов об их исполнении. Кроме того, представительные органы власти принимают законы о внесении изменений в БК РФ, НК РФ, иные законы, влияющие на формирование доходов соответствующего бюджета или устанавливающие новые расходные обязательства. Контрольные полномочия представительного органа связаны с проведением предварительного и последующего финансового контроля. Предварительный контроль осуществляется до принятия закона о бюджете, главным образом в ходе его рассмотрения и утверждения, а последующий контроль – в ходе утверждения закона (акта) об утверждении отчета об исполнении бюджета.

На федеральном уровне представительным органом государственной власти является Федеральное Собрание Российской Федерации. Федеральное Собрание согласно ст. 95 Конституции Российской Федерации состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, статус и порядок формирования которых установлены гл. 5 Конституции Российской Федерации и федеральными законами от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». По общему правилу федеральные законы принимаются Государственной Думой и считаются одобренными Советом Федерации, если за них проголосовало более половины от общего числа членов палаты (простое большинство) или они в течение 14 дней не были рассмотрены (ст. 105 Конституции РФ). Однако федеральные законы о федеральном бюджете и иные финансовые законы, а также некоторые другие законы должны быть обязательно рассмотрены в Совете Федерации.

Согласно преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответствии с конституционным строем и данным законом, регулируется конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ.

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления согласно ст. 153 БК РФ рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют предварительный и последующий бюджетный контроль (непосредственно и через специализированные органы), а также формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих соответствующий бюджетный контроль. На федеральном уровне органом, созданным законодателем для контроля за исполнением федерального бюджета, является Счетная палата Российской Федерации, статус которой определяется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». На уровне субъектов РФ и муниципальных образований также создаются контрольно-счетные органы, полномочия которых определены Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и соответствующими законами (актами) субъектов РФ и муниципальных образований.

Контрольные полномочия, которыми наделены представительные органы, реализуются как непосредственно от своего имени (от имени Совета Федерации или от имени Государственной Думы – на федеральном уровне), так и от имени каждого члена парламента.

В частности, в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации или Государственная Дума от своего имени, а также любой член Совета Федерации и Государственной Думы, каждый от своего имени, могут направить запрос Председателю Правительства, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, председателю Центрального банка Российской Федерации, в том числе по бюджетным вопросам. Возможны создание парламентских комиссий и проведение парламентских слушаний по отдельным бюджетным вопросам, существует практика периодического отчета высших должностных лиц исполнительной власти, в том числе главы финансового органа, перед законодательным (представительным) органом власти.

За рубежом распространена такая форма парламентского контроля, как отчет членов правительства и других должностных лиц перед парламентом, когда соответствующее должностное лицо обязано дать разъяснения относительно обоснованности любого расхода, произведенного подчиненным ему ведомством. В ряде стран (например, в Великобритании) такие отчеты носят обязательный характер, что является гарантией от злоупотреблений, связанных со свободой уполномоченных должностных лиц в перераспределении назначения ассигнований в рамках общей суммы.

Однако, несмотря на наличие контрольных полномочий, главной обязанностью в бюджетном процессе у законодательного органа остается рассмотрение и принятие ежегодных законов – о бюджете и об утверждении отчетов об исполнении бюджетов (которые по сути являются актами последующего контроля), без чего бюджетный процесс будет существенно затруднен. Рассмотрение законов осуществляется представительными органами власти по утвержденному регламенту. Например, на федеральном уровне Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утвержден постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. и определяет в числе прочего особенности рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете. Порядок рассмотрения и утверждения соответствующих бюджетов, внесения изменений в бюджет подробнее урегулирован в гл. 21–23 БК РФ, а порядок рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов – ст. 264.5, 264.6, 264.10, 264.11 БК РФ (схема 7.4).

Исполнительные органы публичной власти

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами на утверждение представительных органов, утверждают распределение межбюджетных трансфертов. Они обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов власти, а также осуществляют управление государственным (муниципальным) долгом (схема 7.5).

Таким образом, бюджетные полномочия органов исполнительной власти осуществляются на всех стадиях бюджетного процесса, что позволяет именовать их организационными, или обеспечивающими. Ответственность за прохождение бюджета на всех стадиях лежит на высших органах исполнительной власти. Для Российской Федерации таким органом является Правительство Российской Федерации, статус и полномочия которого закреплены Конституцией Российской Федерации (гл. 6) и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. В число конституционных полномочий Правительства входит обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой (в том числе бюджетной) политики. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» этот орган осуществляет полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 15), в число которых, помимо вышеизложенных, включено обеспечение совершенствования бюджетной системы.

Существование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ предусмотрено ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ может также являться и его высшим должностным лицом, что должно быть предусмотрено конституцией или уставом соответствующего субъекта РФ.

Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования согласно ст. 34, 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Главой местной администрации, как правило, является глава муниципального образования.

Исходя из содержания БК РФ, под исполнительными (исполнительно-распорядительными) органами подразумеваются высшие органы исполнительной власти. В то же время в число исполнительных (исполнительно-распорядительных) органов, помимо правительства или иного высшего органа исполнительной власти, могут включаться также финансовые органы, которые разделяют с высшим органом исполнительной власти организационные полномочия, а кроме того, большая часть главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, главных администраторов и администраторов доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Полномочия разного уровня распорядителей и администраторов бюджетных средств следует рассмотреть отдельно.

Финансовые органы. Минфин России

Финансовые органы входят в число исполнительных органов, а полномочия финансового органа федерального уровня – Министерства финансов Российской Федерации – выделены особо и действительно являются особенными. Легальное определение финансового органа выглядит следующим образом: это Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований)620.

Финансовые органы наделены полномочиями по организации бюджетного процесса, а также нормотворческими (регуляционными) полномочиями. Финансовые органы представляют проект соответствующего бюджета с необходимыми документами и материалами в правительство (иной высший орган исполнительной власти) для внесения в представительный орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности. Финансовые органы ежемесячно составляют и представляют в правительство отчет о кассовом исполнении бюджета.

Минфин России – федеральное министерство. Руководство его деятельностью осуществляет Правительство Российской Федерации. Минфин России имеет в подчинении Федеральное казначейство, Федеральную службу по регулированию алкогольного рынка, Федеральную налоговую службу, Федеральную таможенную службу. Следует заметить, что последние две службы являются главными администраторами основного массива доходов федерального бюджета. Ранее Министерство финансов также курировало различные отрасли промышленности, которые служили источником государственных доходов. Например, в состав вновь образованного Министерства финансов в 1802 г. вошли департаменты государственных имуществ, горных и соляных дел, внешней торговли и разных податей и сборов, в 1818 г. из Министерства внутренних дел передается департамент мануфактур и внутренней торговли.

Бюджетное законодательство содержит подробный и обширный перечень полномочий Минфина России, который включает полномочия по принятию нормативных правовых актов и полномочия, связанные с организацией и обеспечением бюджетного процесса, управлением государственным долгом и иные. В целом перечень полномочий Минфина России соответствует перечню полномочий, установленному Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, однако ряд полномочий из данного Положения не нашли отражения в БК РФ. Это, например, некоторые полномочия, связанные с исполнением функций Федеральной налоговой службы: утверждение порядка ведения Единого государственного реестра юридических лиц, Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и др. (схема 7.6).

Законодатель особо выделил исключительные полномочия руководителя Минфина России, которые составляют его персональную ответственность. Министр финансов имеет исключительное право утверждать сводную бюджетную роспись федерального бюджета, лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета, давать разрешение на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета. Такие полномочия не связаны с какой-то особенной формой их реализации, так как утверждение перечисленных документов осуществляется приказами Минфина России в обычном порядке.

В соответствии с БК РФ министру финансов Российской Федерации приданы некоторые специальные полномочия в отношении главных распорядителей средств федерального бюджета. В частности, министр финансов имеет право запретить главным распорядителям бюджетных средств (ГРБС) изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств; назначить в федеральные органы исполнительной власти и казенные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств; запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов (по представлениям Счетной палаты РФ или Федерального казначейства); выносить ГРБС и органам управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (схема 7.7).

Федеральное казначейство

Федеральное казначейство наделено в бюджетном процессе преимущественно кассовыми полномочиями и осуществляет функции кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, т. е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Фактически Федеральное казначейство выполняет роль кассира «внутри органов публичной администрации. Оно оперирует денежными средствами, выполняя распоряжения других органов. Казначейство выступает как уполномоченный, как приказчик административных органов, выполняющий операции по получению денег и платежам». Порядок выполнения данного полномочия урегулирован приказами Федерального казначейства. Некоторые полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов могут быть переданы органам исполнительной власти субъектов РФ по специальному соглашению.

Кроме того, Федеральное казначейство наделено обширными контрольными полномочиями, которые охватывают все виды предварительного контроля, а также – в определенных случаях – и последующего контроля. Федеральное казначейство наделено также отдельными нормотворческими полномочиями, несмотря на то что в системе федеральных органов исполнительной власти оно имеет статус федеральной службы.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный контроль за непревышением использования ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, распределенных ГРБС (а также РБС) между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными ассигнованиями и кассовыми расходами; непревышением бюджетных ассигнований и лимитов, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями и кассовыми расходами; соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе; наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с установленным порядком санкционирования расходов возникновение у него денежных обязательств; правильностью оформления платежного поручения или кассовой заявки для списания средств бюджета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных доходов; правильностью распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и последующий контроль за использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций (схема 7.8).

Полномочия Федерального казначейства закреплены также в Положении о Федеральном казначействе.

Федеральное казначейство не является кредитной организацией, но является участником единой платежной системы Банка России, что дает ему возможность самостоятельно осуществлять определенные расчетные операции, необходимые для выполнения функций по кассовому исполнению бюджета.

Можно сказать, что Федеральное казначейство само по себе представляет платежную систему для участников бюджетных правоотношений. Все администраторы средств федерального бюджета (по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета) для осуществления своих полномочий в бюджетном процессе открывают лицевые счета в Федеральном казначействе и его территориальных органах (управлениях и отделениях), которые созданы по субъектам РФ, городам, районам и районам в городах. Лицевые счета бывают различных видов, порядок их открытия и обслуживания устанавливается Федеральным казначейством.

Федеральное казначейство производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета; устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения всех бюджетов; осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Минфин России информацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета; составляет бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Минфин России; составляет и представляет в Минфин России отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов и др.

Полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации явились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. КС РФ установил, что оспариваемые законоположения не ограничивают право субъекта РФ самостоятельно исполнять свой бюджет и самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью – средствами бюджета субъекта РФ, поскольку проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ и кассовым выплатам из него осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений.

Федеральное казначейство осуществляет, помимо прочих, необычные полномочия, связанные с управлением остатком на едином счете бюджета, которые заключаются в размещении временно свободных средств бюджета на финансовых рынках, в депозитах, в ценных бумагах, иных активах. Кроме того, в рамках управления остатком средств на едином счете Федеральное казначейство осуществляет предоставление бюджетных кредитов и сделки прямого РЕПО. Перечень инструментов, которые используются для указанной деятельности, постоянно расширяется.

Главной целью управления остатком на едином счете бюджета является обеспечение сохранности средств бюджета, с тем чтобы в соответствии с кассовым планом исполнения бюджета либо по решению уполномоченного органа в нужный момент предоставить необходимый кассовый ресурс. Сопутствующим главной цели является получение прибыли, которая зачисляется в бюджет как источник его финансирования. В странах Западной Европы (Франция, Германия) сходные функции выполняют специализированные агентства при правительствах этих стран, имеющие организационную самостоятельность.

Центральный Банк Российской Федерации

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) обладает в бюджетном процессе следующими полномочиями: разрабатывает и представляет совместно с Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, которые используются при составлении и утверждении бюджетов, осуществляет кассовое обслуживание счетов бюджетов, которые открывает в учреждениях ЦБ РФ Федеральное казначейство (схема 7.9). Кроме того, Банк России совместно с Федеральным казначейством устанавливает порядок ведения государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах.

ЦБ РФ отнесен к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне, но его полномочия действуют и в отношении всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Счета для учета бюджетных средств открываются органами Федерального казначейства или иными уполномоченными органами в учреждениях Банка России на основании договора банковского счета. Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов.

Средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, который осуществляет операции с ними, а также со средствами бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов без взимания комиссионного вознаграждения. Так же безвозмездно Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга.

Уполномоченные кредитные организации

Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, привлекаются в бюджетный процесс на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов. Кроме того, кредитные организации привлекаются в тех случаях, когда невозможно обеспечить обслуживание счета бюджета или отдельных банковских операций в учреждении Банка России (например, при отсутствии такого учреждения на удаленных территориях, а также для получения денежной наличности). К услугам уполномоченных банков и кредитных организаций прибегают в случае размещения временно свободных остатков средств бюджета на банковских депозитах. Например, такая возможность предусмотрена для Фонда национального благосостояния. Еще одним полномочием, которое может быть возложено на кредитную организацию в бюджетном процессе, являются функции агента Правительства России по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации.

В качестве агентов должны выбираться кредитные учреждения, отвечающие признакам надежности и экономической устойчивости.

Органы финансового контроля

Законодательство не содержит определения государственного финансового контроля. В науке финансового права под финансовым контролем понимают осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных и муниципальных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной и муниципальной собственности.

Фактически на сегодняшний день понятие государственного (муниципального) контроля совпадает с понятием финансового контроля. Бюджетный контроль, т. е. финансовый контроль, осуществляемый в ходе бюджетного процесса, включает контроль за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного и муниципального внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. К органам государственного (муниципального) финансового контроля относят органы, специально созданные для осуществления контрольных функций. В то же время, помимо вышеуказанных, контрольными полномочиями в бюджетной сфере (полномочиями по финансовому контролю) обладают ГРБС, главные администраторы доходов и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета, Федеральное казначейство, Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации, для которых контрольная функция не является основной.

БК РФ относит к органам государственного и муниципального финансового контроля всех профессиональных участников бюджетного процесса, созданных специально для осуществления внешнего финансового контроля как основной функции. В частности, это Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, которые создаются представительными органами власти в соответствии с федеральными законами от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и осуществляют все виды внешнего контроля (предварительный и последующий). Органами финансового контроля согласно БК РФ являются также контрольные органы исполнительной власти субъектов РФ и местных администраций, которые осуществляют внешний последующий контроль.

Органы государственного финансового контроля подразделяются на органы внешнего и внутреннего финансового контроля, в зависимости от того, какую ветвь власти представляет тот или иной контрольный орган. К органам внешнего контроля относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы законодательных органов власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований. Органы внутреннего финансового контроля – это органы государственного (муниципального) финансового контроля исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, Федеральное казначейство.

Все эти органы осуществляют предварительный финансовый контроль (до платежа, а также экспертизу проектов бюджетов) и последующий финансовый контроль (после платежа, а также внешнюю проверку отчетов об исполнении бюджетов, проверку законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы бюджета), проводят анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе. Рассмотрим их полномочия по отдельности.

Счетная палата Российской Федерации

Счетная палата Российской Федерации осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Ее функции включают: организацию и проведение оперативного

Региональные и муниципальные контрольные органы

Такими органами являются специализированные контрольные органы исполнительной власти, а также финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Они контролируют правомерное, целевое и эффективное совершение операций получателями и распорядителями средств соответствующего бюджета; соблюдение получателями средств бюджетных кредитов, инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий их получения, использования и возврата. Финансовые органы реализуют свои контрольные полномочия в ходе подготовки отчета об исполнении бюджета, проверяя и подводя итог исполнению бюджета его участниками.

Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Данные органы по отношению к соответствующим бюджетам имеют полномочия, аналогичные полномочиям Счетной палаты РФ. В частности, контрольно-счетные органы осуществляют контроль за исполнением бюджета и соответствующего бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; экспертизу проектов законов о бюджетах; внешнюю проверку годовых отчетов об исполнении бюджетов; контроль за законностью, результативностью, эффективностью и экономностью использования средств бюджетов; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом; контроль за законностью, результативностью, экономностью и эффективностью предоставления межбюджетных трансфертов. Некоторые полномочия контрольно-счетных органов можно выделить в группу полномочий по аудиту: оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов, законности предоставления государственных гарантий и поручительств, иных обеспечений исполнения обязательств по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; финансово-экономическая экспертиза проектов нормативных правовых актов в части установления расходных обязательств соответствующего бюджета: анализ бюджетного процесса и подготовка предложений по его совершенствованию (схема 7.11).

Администраторы бюджетных средств

Администраторы бюджетных средств – общее название для всех участников бюджетного процесса, обладающих полномочиями по принятию решений о зачислении, перечислении, распределении, списании бюджетных средств, т. е. обладающих распорядительными полномочиями. К администраторам бюджетных средств относятся главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств (при исполнении бюджета по расходам), главные администраторы и администраторы доходов бюджета (при исполнении бюджета по доходам), главные администраторы и администраторы источников дефицита бюджета (при исполнении бюджета по источникам финансирования его дефицита).

Администраторы бюджетных средств, как правило, обладают распорядительными и контрольными полномочиями в бюджетном процессе. Главные администраторы бюджетных средств в пределах своей компетенции обладают также отдельными нормотворческими полномочиями, детально регламентируя для подведомственных учреждений процедуру формирования бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.

Главный распорядитель бюджетных средств

Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств (ГРБС) – орган государственной власти (государственный орган), управления государственным внебюджетным фондом, местного самоуправления, местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Полномочия ГРБС являются распорядительными и реализуются при исполнении бюджетов по расходам. Фактически у ГРБС имеются все полномочия, которые возможны при осуществлении расходов бюджета, за исключением кассовых. Полномочия распорядителей бюджетных средств (РБС) по сравнению с полномочиями ГРБС более узкие, в связи с тем что РБС подведомственны ГРБС, не имеют права взаимодействовать с финансовым органом при планировании бюджета и подготовке отчета о его исполнении, подотчетны и подконтрольны ГРБС.

ГРБС обеспечивают результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ими бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (т. е. обладают некоторыми контрольными полномочиями); формируют перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств; ведут реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; осуществляют планирование соответствующих расходов бюджета, составляют обоснования бюджетных ассигнований. ГРБС составляют, утверждают и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняют соответствующую часть бюджета; вносят предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; вносят предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи; определяют порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений (схема 7.12).

Ведомственная структура расходов бюджета, в которой содержится перечень ГРБС, ежегодно утверждается в качестве приложения к закону о бюджете. Каждому ГРБС федерального бюджета присвоен трехзначный код, который является номером соответствующей главы расходов в сводной бюджетной росписи и составляет первые три цифры в классификациях доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета. Если ГРБС является также главным администратором доходов бюджета или главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, присвоенный ему номер не меняется. Аналогичный порядок существует для ГРБС других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Федеральным казначейством ведется сводный учет ГРБС, РБС и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.

К ГРБС относятся все министерства, службы и агентства в системе органов исполнительной власти, аналогичные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, ГРБС на федеральном уровне в разное время являются или являлись Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, Счетная палата РФ, Генеральная прокуратура РФ, Управление делами Президента, наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения (например, Государственный Эрмитаж, Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт», Государственный академический Большой театр, Российский фонд фундаментальных исследований, Государственная корпорация «Росатом» и др.).

ГРБС осуществляют внутриведомственный контроль своих учреждений (распорядителей и получателей бюджетных средств) в части правомерного эффективного и целевого использования средств бюджета, правомерности администрирования доходов и источников финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Кроме того, ГРБС готовят бюджетную отчетность, необходимую для составления отчета об исполнении бюджета, и обеспечивают контроль за соблюдением получателями финансовой помощи (субвенций, межбюджетных и иных субсидий) условий, установленных при ее предоставлении. Для реализации контрольных полномочий ГРБС вправе создавать подразделения внутреннего финансового контроля и аудита. Периодичность проведения проверок исполнения смет подведомственных учреждений устанавливается каждым ГРБС самостоятельно. Положительной практикой является проведение таких проверок не реже одного раза в два года. Законодательством Союза ССР была установлена практика ежегодной документальной ревизии подчиненных учреждений.

Распорядитель бюджетных средств

Распорядитель бюджетных средств (РБС) является органом государственной власти, органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, органом местной администрации или казенным учреждением, имеющим право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Число иерархичных уровней РБС бюджетным законодательством не регламентировано, но должно оптимизироваться в сторону уменьшения в целях сокращения бюджетных расходов и временных издержек, связанных с распределением бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, а также уменьшения погрешности при составлении бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.

Главный администратор доходов

Главный администратор доходов бюджета – определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти или местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета (схема 7.13).

Перечень главных администраторов доходов бюджета ежегодно утверждается законом (актом) о бюджете, где также можно увидеть закрепленные за данным администратором виды доходов бюджета. Основной объем доходов бюджетов Российской Федерации курируется двумя службами – ФНС России и ФТС России, однако большинство ГРБС выступает одновременно и в качестве главных администраторов по тому или иному виду доходов. Например, Генеральная прокуратура РФ администрирует поступления от применения такой меры уголовной ответственности, как конфискация в бюджет денежных средств, Федеральное казначейство администрирует невыясненные поступления в бюджет, Минкультуры России – государственную пошлину за право вывоза культурных ценностей и т. д.

Администратор доходов

Администратор доходов бюджета – орган государственной власти или местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством: контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты доходов; их начисление и учет; взыскание задолженности; принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним.

Администраторы доходов формируют и представляют главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления его полномочий.

Главные администраторы, как и администраторы доходов бюджетов, обладают распорядительными полномочиями в бюджетном процессе, кроме того, они осуществляют начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляют взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимают решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; принимают решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Администраторы доходов бюджета с полномочиями главного администратора могут осуществлять отдельные бюджетные полномочия главного администратора доходов, в ведении которого они находятся.

Главный администратор и администратор источников финансирования дефицита бюджета

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета – определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета (схема 7.14).

Перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета с указанием закрепленных за ними источников финансирования можно увидеть в приложении к ежегодному закону о бюджете.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета – орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета планируют (прогнозируют) поступления и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета; контролируют полноту и обеспечивают своевременность поступлений в бюджет и выплат из бюджета, источников финансирования его дефицита; формируют и представляют бюджетную отчетность.

Выделяются главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета, осуществляющие операции с источниками внутреннего финансирования дефицита бюджета и операции с источниками внешнего финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета с полномочиями главного администратора осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого он находится.

Получатель бюджетных средств

Получатели бюджетных средств, кроме принятия и оплаты бюджетных обязательств, составляют и исполняют бюджетную смету; обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных им бюджетных ассигнований; вносят ГРБС и РБС предложения по изменению бюджетной росписи; ведут бюджетный учет; формируют и представляют бюджетную отчетность получателя бюджетных средств.

Признаком получателя бюджетных средств является открытый ему лицевой счет получателя бюджетных средств в территориальном органе Федерального казначейства, а также внесение его в сводный реестр ГРБС, РБС, главных администраторов и администраторов доходов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита бюджета. Получателями бюджетных средств не всегда являются казенные учреждения, это могут быть, например, воинские части, не наделенные правами юридического лица, иные территориально удаленные обособленные или структурные подразделения органов государственной власти.

В бюджетном процессе известен также иной получатель бюджетных средств . Это получатель бюджетных средств, осуществляющий операции с бюджетными средствами (в том числе в иностранной валюте) на счете, открытом ему в учреждении Банка России или кредитной организации, а также казенное учреждение, находящееся за пределами Российской Федерации и получающее бюджетные средства от главного распорядителя бюджетных средств в иностранной валюте.

Существуют такие получатели бюджетных средств федерального бюджета, которые имеют право в соответствии с бюджетным законодательством и другими нормативными правовыми актами осуществлять операции со средствами, поступающими во временное распоряжение (получатель средств федерального бюджета, осуществляющий операции со средствами во временном распоряжении)642. Средства временного распоряжения не находятся в собственности публично-правового образования, в связи с чем Федеральным казначейством для их учета открываются отдельные лицевые счета.

Казенные, бюджетные и автономные учреждения

Эти три вида государственных и муниципальных учреждений имеют разный бюджетно-правовой статус, который отличается объемом полномочий и степенью подконтрольности в бюджетном процессе. Названные виды государственных и муниципальных учреждений появились в результате реформы, основные положения которой отразились в Федеральном законе от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (схема 7.15).

Бюджетное законодательство регулирует полномочия казенных учреждений в бюджетном процессе. Казенные учреждения согласно ГК РФ являются одним из видов государственных и муниципальных учреждений. Большинство участников бюджетного процесса имеют статус государственных или муниципальных учреждений. Как правило, получатели бюджетных средств являются казенными учреждениями. Исключение составляют обособленные подразделения (филиалы и представительства) учреждений, которые могут выступать самостоятельными получателями бюджетных средств. Некоторые органы власти вовсе не имеют статуса юридического лица (Президент РФ, Правительство РФ и др.). Прочие участники бюджетного процесса выступают в форме автономных, бюджетных или казенных учреждений (схема 7.16).

Казенное учреждение представляет собой тип государственных и муниципальных учреждений, который существовал первоначально, до вышеуказанной реформы (тогда он назывался «бюджетное учреждение»), и может быть охарактеризован как мельчайшая единица государственного или муниципального управления, теснейшим образом связанная с учредителем. Публично-правовое образование несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения, которое использует свои средства через лицевые счета, открытые в соответствующем органе Федерального казначейства. Казенное учреждение не вправе распоряжаться переданным ему имуществом; оно получает бюджетные средства на основании утвержденной бюджетной сметы; его основная деятельность (в отличие от автономного и бюджетного учреждений) финансируется за счет бюджета, а полученные им доходы от оказания платных услуг и иной деятельности зачисляются в бюджет. Казенное учреждение заключает контракты от имени публично-правового образования в соответствии с законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Бюджетные учреждения, в отличие от автономных учреждений, не наделены правом открытия банковских счетов и осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства. Статус бюджетных учреждений регулируется уже не бюджетным законодательством, а ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Жесткий предварительный контроль за расходными операциями бюджетных учреждений (в отличие от казенных учреждений) отсутствует, они могут маневрировать своими расходами в пределах общего остатка средств на лицевом счете.

Бюджетное учреждение вправе распоряжаться переданным ему имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником. Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества. Бюджетные средства передаются бюджетному учреждению в форме субсидий в соответствии с заданиями учредителя. Заключение бюджетным учреждением контрактов осуществляется от своего имени, но по правилам, установленным законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Автономные учреждения обладают наибольшей свободой среди всех типов публичных учреждений и действуют на основании специального закона, который наделяет их правом открытия счетов в коммерческих банках, правом самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и самостоятельного распоряжения имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам созданного им автономного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, также за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Бюджетные средства автономное учреждение может получать на основании государственного задания учредителя (публично-правового образования) в форме субсидий. На заключение автономным учреждением контрактов не распространяется действие законодательства о государственных и муниципальных закупках.

Существует проблема, вытекающая из отсутствия субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономных и бюджетных учреждений. При отсутствии имущества, достаточного для удовлетворения всех требований, обычный должник может быть подвергнут процедуре банкротства, что исключается для государственных и муниципальных учреждений, которые ликвидируются по решению учредителя. Другой проблемой является коллизия, связанная с особенностями статуса имущества автономного и бюджетного учреждений, которое находится у них на праве оперативного управления. В то же время автономное и бюджетное учреждения могут самостоятельно, без согласия и уведомления собственника, распоряжаться имуществом, приобретенным за счет внебюджетных источников, что противоречит понятию оперативного управления имуществом.

Еще одним аспектом, связанным с бюджетно-правовым статусом государственных и муниципальных учреждений, является то обстоятельство, что с точки зрения практики Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) при решении вопроса об отнесении юридического лица к государственным или частным лицам организационно-правовая форма не имеет значения. Данный вопрос решается ЕСПЧ в связи рассмотрением жалоб на действия публичных компаний, за которые государство несет ответственность. Определение публичного или частного статуса организации осуществляется ЕСПЧ на основании комплексного исследования, которое включает, например, степень зависимости от органов публичной власти, порядок назначения руководящего органа, сведения о собственнике имущества компании, осуществление публичных функций. При таком комплексном подходе существует практика, когда на государство возлагается ответственность, например, за действия акционерных обществ с публичным участием или за действия организаций коммунального хозяйства.

Стадия составления проекта бюджета

Стадия составления проекта бюджета – первая по счету стадия бюджетного процесса, в ходе которой исчисляются и планируются доходы, расходы и поступления из источников финансирования бюджета, составляется их баланс и проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период. Для субъектов РФ и муниципальных образований возможно составление бюджета только на текущий год, но в рамках среднесрочного финансового плана.

Основы составления проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации определяются БК РФ, а порядок их составления устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ, местными администрациями и их финансовыми органами. Составление проектов бюджетов – компетенция органов исполнительной власти.

Стратегическое планирование (плановый процесс) предваряет составление проекта бюджета.

Вопросы о принципах государственного планирования, о его моделях, о содержании планов и показателей их достижения представляют собой отдельную область знаний, связанную с бюджетным правом. Такая связь обусловлена уже тем, что результаты государственного планирования отражаются в финансовом плане государства (бюджете) и реализуются в ходе бюджетного процесса, а итоги реализации планов проявляются в бюджетной и статистической отчетности.

Целостные подробные планы хозяйственной и социально-экономической деятельности (народно-хозяйственные планы) публично-правового образования (на три года, пять лет и др.) не публикуются, сам механизм составления таких планов в Российской Федерации утрачен вместе с упразднением Госплана СССР. В советский период существовало жесткое правило, согласно которому проект бюджета (как финансовый план) не рассматривался Верховным Советом СССР без утвержденного народно-хозяйственного плана. Согласно постановлению Совета Министров СССР от 29 августа 1946 г. № 1913 начиная с 1947 г. Совет Министров СССР по представлению Госплана СССР, министерств и ведомств в установленном порядке рассматривал и утверждал годовой народно-хозяйственный план и бюджет, а также годовые балансы и планы распределения материальных средств и поставок, предусматривая в них поквартальную разбивку основных показателей годового плана. Этим же постановлением были установлены порядок и сроки предоставления планов.

Государственное планирование требует значительных знаний, опыта, усилий и ответственности. В советскую эпоху система стратегического планирования представляла собой совокупность нормативных правовых актов в данной сфере и развитой сети учреждений Государственного планового комитета Совета Министров СССР (Госплана СССР). О начале возрождения стратегического планирования в Российской Федерации можно говорить после принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Закон о стратегическом планирования устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, а также определяет вопросы координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики.

Стратегическое планирование представляет собой деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Цели этой деятельности – устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации и достижение высокого уровня национальной безопасности (схема 7.17).

Целеполагание представляет собой определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и национальной безопасности.

Прогнозирование связано с разработкой научно обоснованных представлений о рисках развития и об угрозах национальной безопасности, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития.

Согласно другому определению государственное прогнозирование социально-экономического развития – это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанного на законах рыночного хозяйствования. Правительство Российской Федерации разрабатывает прогноз социально-экономического развития, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения этих факторов.

Прогнозы разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, а также по регионам, отдельно составляется прогноз развития государственного сектора экономики. Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом различных факторов раз в пять лет на десятилетний период (БК РФ установлено, что прогноз социально-экономического развития Российской Федерации составляется на срок не менее трех лет)651.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию после его вступления в должность должно содержать раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, а также раздел, посвященный выполнению ранее принятой программы. На основании послания Правительство Российской Федерации разрабатывает программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.

Планирование заключается в разработке и реализации основных направлений и планов в сфере социально-экономического развития и национальной безопасности, которые содержатся в документах стратегического планирования, подготовленных в рамках целеполагания. К задачам планирования относится координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики.

Программирование состоит в разработке и реализации в рамках целеполагания государственных и муниципальных программ.

Документы стратегического планирования могут приниматься на федеральном, региональном и местном уровнях.

На федеральном уровне в рамках целеполагания разрабатываются:

• ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию;
• стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;
• стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
• отраслевые документы стратегического планирования;
• стратегия пространственного развития Российской Федерации;
• стратегии социально-экономического развития макрорегионов.

В рамках прогнозирования на федеральном уровне разрабатываются:

• прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;
• стратегический прогноз Российской Федерации;
• прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
• бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период;
• прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.

В рамках планирования и программирования на федеральном уровне разрабатываются:

• основные направления деятельности Правительства Российской Федерации;
• государственные программы Российской Федерации;
• государственная программа вооружения;
• схемы территориального планирования Российской Федерации;
• планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Аналогичные документы разрабатываются на уровне субъектов РФ, а некоторые – на уровне муниципальных образований.

Документы стратегического планирования должны проходить обязательную государственную регистрацию в специальном федеральном государственном реестре.

Бюджетным законодательством осуществляется правовое регулирование разработки бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период. Этот документ представляет собой прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов, показателей финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иных показателей, характеризующих бюджеты, а также содержит основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта РФ на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на 12 лет и более на основе соответствующего прогноза социально-экономического развития и представляется в законодательный орган одновременно с проектом закона (решения) о бюджете.

Наконец, имеется еще ряд документов стратегического планирования, необходимых для составления проекта бюджета:

• прогноз социально-экономического развития;
• основные направления бюджетной и налоговой политики;
• государственные (муниципальные) программы.

Для федерального бюджета также необходим сводный финансовый баланс Российской Федерации.

Проект бюджета направляется на рассмотрение в представительный орган вместе со следующими документами:

• предварительными итогами социально-экономического развития;
• прогнозом основных характеристик консолидированного бюджета территории;
• проектами законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

До начала рассмотрения проекта о бюджете на очередной финансовый год должен быть утвержден отчет об исполнении бюджета предыдущего года, который также служит источником информации при рассмотрении нового бюджета. Возможно использование иных программно-стратегических документов, например прогноза научно-технического развития.

Такая связь бюджета с перечисленными программными документами должна обеспечить системность его составления, соблюдение принципа достоверности бюджета и интегрировать бюджет со стратегическими государственными планами.

Поскольку бюджет составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств, для его составления нужны перечень действующих и принимаемых расходных обязательств и расчет необходимого для их исполнения объема средств. Такие сведения должен содержать реестр расходных обязательств публично-правового образования, который ведется финансовым органом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ или администрацией местного самоуправления. Средства, необходимые для реализации долгосрочных целевых программ, адресных инвестиционных программ, ведомственных программ, являются расходными обязательствами, которые установлены правовыми актами об утверждении программ и включаются в реестр расходных обязательств.

Для составления федерального бюджета важен сводный финансовый баланс Российской Федерации, который показывает долю бюджетного сектора (сектора государственного управления) среди других секторов экономики.

Проекты бюджетов всех уровней бюджетной системы составляются в России ежегодно, но применяется среднесрочное (на три года) и многолетнее бюджетное планирование (определяются основные направления бюджетной политики государства на более длительный срок). Формирование проекта бюджета осуществляется на основе действующих и принимаемых обязательств.

БК РФ содержит определение бюджетных обязательств, которые являются расходными обязательствами, подлежащими исполнению в соответствующем финансовом году, и определение бюджетных ассигнований, которые представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Согласно БК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств. Отсюда следует, что расходы бюджета на очередной год являются суммой текущих бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год.

Бюджетные ассигнования планируются ГРБС в ходе составления проекта бюджета. БК РФ регулирует составление долгосрочных целевых программ, которые утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией; финансовые показатели этих программ также должны учитываться при планировании расходов бюджета.

Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период установлено, что Правительство Российской Федерации при составлении проекта федерального бюджета и проектов государственных внебюджетных фондов одобряет основные направления таможенно-тарифной политики, сводный финансовый баланс (который показывает удельный вес бюджетного сектора среди других секторов экономики), утверждает долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, и иные документы.

Планирование доходов бюджета должно включать прогноз поступлений по всем видам как налоговых, так и неналоговых доходов бюджета. Такую информацию могут предоставлять главные администраторы доходов, которые согласно БК РФ предоставляют сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета. Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета также осуществляют планирование (прогнозирование) поступлений и выплат бюджета.

В целом для составления проекта бюджета, помимо послания Президента Российской Федерации, прогноза социально-экономического развития и основных направления бюджетной и налоговой политики, необходимы:

• долгосрочная бюджетная стратегия;
• основные направления таможенно-тарифной политики;
• среднесрочный финансовый план;
• сводный финансовый баланс;
• долгосрочные целевые программы;
• прогнозы ГРБС, главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета;
• реестр расходных обязательств.

Существует также перечень документов, сопровождающих законопроект о федеральном бюджете:

• итоги социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший период;
• прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;
• проект сводного финансового баланса по территории Российской Федерации;
• перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году;
• перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;
• перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре;
• намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики.

БК РФ содержит и более детализированный перечень документов, представляемых вместе с проектом закона (решения), общий для всех бюджетов Российской Федерации. Данные документы необходимы для проверки правильности составления проекта бюджета, которая осуществляется представительным органом власти при его рассмотрении и принятии (схема 7.18).

Непосредственная ответственность за составление проекта бюджета возложена на финансовые органы, которые обязаны представить готовый проект высшему органу исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти. Однако участие в составлении проекта бюджета принимают не только органы исполнительной власти. Участвуют все главные администраторы бюджетных средств (ГРБС, главные администраторы доходов и источников финансирования дефицита бюджета)655, в том числе, например, органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ. Главные администраторы бюджетных средств предоставляют в финансовый орган проектировки необходимых ассигнований и планируемых доходов.

Начинается составление проекта бюджета с оглашения Президентом Российской Федерации специального программного документа – ежегодного послания Федеральному Собранию, которое должно содержать раздел о публичных финансах. Таким образом, начало составления проектов бюджетов можно определить по дате (март предшествующего года) и по юридическому факту (получение Федеральным Собранием послания Президента). Однако непосредственной связи между посланием и появлением проектов бюджетов не существует, поэтому можно утверждать, что подготовка к составлению проекта бюджета начинается с даты начала работы в этом направлении финансовых органов, которая наступает задолго до появления послания Президента Российской Федерации.

Окончание стадии составления проекта бюджета определяется фактом направления проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год в законодательный (представительный) орган.

Порядок работы над проектом федерального бюджета утверждается Правительством Российской Федерации, а над проектами бюджетов субъектов РФ – высшими исполнительными органами власти соответственно субъектов РФ и местной администрации.

В составлении проекта федерального бюджета, помимо Минфина России, главных администраторов бюджетных средств, активно участвуют ведомства, отвечающие за экономическую политику, социальную политику, региональную политику.

Ведомство, отвечающее за экономическую политику, разрабатывает прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, сценарные условия функционирования экономики, сводный финансовый баланс Российской Федерации, программу приватизации государственного имущества, а также основные направления таможенно-тарифной политики (совместно с Минфином России), иные документы, необходимые для принятия и исполнения бюджетных обязательств по федеральным целевым программам.

Ведомство, ответственное за социальную политику, определяет размер минимальной оплаты труда, порядок индексации заработной платы федеральных государственных служащих и работников федеральных бюджетных учреждений, базовой части трудовых пенсий; проектирует ассигнования бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Ведомство, отвечающее за региональную политику, готовит правила распределения субсидий и субвенций, рассматривает проекты и концепции, иные предложения, связанные с бюджетными инвестициями из федерального бюджета.

Основные этапы стадии составления проекта бюджета можно выделить в зависимости от перехода ответственности за состояние проекта бюджета от одного участника бюджетного процесса к другому.

Начинает работу по составлению проекта бюджета финансовый орган, который представляет на утверждение в Правительство Российской Федерации или высшие исполнительные органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления график подготовки и рассмотрения проектов законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проектов бюджетов. Должны быть представлены на рассмотрение также проект основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории, концепции долгосрочных целевых программ.

Следующий этап составления проекта бюджета связан с главными администраторами бюджетных средств (субъектами бюджетного планирования), направляющими в финансовый орган предложения по бюджетным инвестициям, проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности, предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации, планы поступления доходов, ИФДБ.

После проверки финансовый орган передает материалы на утверждение и одобрение в высший исполнительный орган власти (для федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов – Правительство РФ).

Правительству Российской Федерации, высшим исполнительным органам власти субъектов РФ, органам местного самоуправления следует одобрить и, возможно, скорректировать представленные ранее сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития территории, предложения по изменению действующих расходных обязательств, предложения по реализации бюджетных инвестиций, не включенных в долгосрочные целевые программы. Они же должны утвердить основные характеристики бюджета, одобрить распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований, долгосрочные целевые программы, принять иные решения, необходимые для подготовки проектов законов (решений) о бюджете.

Возможно несколько кругов согласования документов с учетом сделанных поправок. Итогом становится составление финансовым органом проекта бюджета, который одобряется Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом власти субъекта РФ, муниципального образования) и направляется в орган законодательной (представительной) власти на утверждение (схема 7.19).

В Российской Федерации уже длительное время осуществляется переход к программной модели бюджетного планирования, что получило закрепление в БК РФ и серии законов (решений) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. «Программный бюджет» должен позволить распределять объемы бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов.

На региональном и муниципальном уровнях в целях повышения публичности составления проекта бюджета предусматривается проведение публичных слушаний проектов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

В литературе и подзаконных актах выделяются и противопоставляются два способа составления бюджета (бюджетного планирования) – сметное планирование и программно-целевое планирование.

Сметное планирование состоит в индексации параметров бюджета прошлого года и их корректировке, исходя из предложений главных администраторов бюджетных средств (в деталях) и позиции финансового органа (по макропоказателям).

Суть программно-целевого планирования 659 – ориентация на цели и количественно измеримые результаты деятельности, которые являются основой для исчисления бюджетных расходов и необходимых для их покрытия доходов и ИФДБ.

В рамках бюджетной деятельности государства применение данного метода основано на обеспечении взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных социально-экономических результатов. При этом используются такие управленческие приемы, как персонификация ответственности за достижение результатов, определение сроков выполнения плановых показателей, а также всего комплекса необходимых для этого ресурсов (не только бюджетных) и мероприятий.

Установление целей и результатов бюджетных расходов происходит вне бюджетного процесса, в ходе деятельности органов исполнительной власти и иных органов власти, выступающих в качестве администраторов бюджетных средств.

Стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета

Как справедливо отмечал Э.Н. Берендтс, составление финансового плана государственного хозяйства – акт не юридический, а политический. В этом качестве он не может избежать обсуждения в парламенте, который выступает здесь больше как представительный орган власти (собрание народных представителей), чем как законодатель. Следует вспомнить первоначальное понимание бюджетного права как права парламента утверждать бюджет, которое в странах Западной Европы завоевывалось в острой политической борьбе и даже служило причиной гражданской войны.

С.Ю. Витте описывает появление «бюджетного права» следующим образом: «Платеж <…> налогов являлся по понятиям средневекового гражданина несовместимым с положением свободного человека <…> Если же государю не хватало его собственных средств на содержание двора и войска, то феодальные владельцы <. > приходили своими средствами на помощь суверену как бы добровольно. Впоследствии усилившаяся королевская власть пыталась сама устанавливать сборы и налоги с подданных, но это вело к возмущениям и революционным попыткам, и борьба за бюджетное право <. > послужила на Западе почвой для усиления конституционных стремлений, пока <…> не привела к учреждению почти во всех государствах парламентского образа правления».

Вообще, утверждение о том, что «бюджетное право» парламента – основная причина свержения европейских монархий, является общим местом многих сочинений того времени. Вероятно, причина изменения монархического способа правления на конституционный (республиканский) лежит глубже и заключается в общей секуляризации сознания и всех сфер общественной жизни, десакрализации власти монарха.

Однако влияние борьбы за «бюджетное право» в истории европейских государств действительно оставило заметный след.

В России полномочия парламента по рассмотрению и утверждению бюджета появились не в результате острого конфликта, а по воле правящего императора, вместе с учреждением Государственной Думы в 1905 г. и преобразованием Государственного совета, когда «обсуждение проекта государственной росписи стало гласным». Можно утверждать, что это могло произойти и значительно раньше, еще при царствовании Александра II, трагическое убийство которого послужило причиной отсрочки запланированных правительством преобразований.

В советский период истории России государственный бюджет, республиканские и местные бюджеты также утверждались представительными органами государственной власти – Верховным Советом СССР, верховными советами республик в составе СССР и иными советами народных депутатов. Следует признать, что это утверждение носило формальный, автоматический характер.

В Российской Федерации бюджетный процесс на стадии рассмотрения и утверждения бюджета сходен по содержанию с законодательным процессом, так как все бюджеты в Российской Федерации принимаются либо в виде законов (федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ), либо в виде актов представительной власти (местные бюджеты). Полномочия палат законодательного (представительного) органа (в случае двухпалатного парламента) при принятии бюджета распределены так же, как и при принятии иных законов.

Однако имеются особенности, которые отличают принятие закона о бюджете от принятия иных законов. Закон о бюджете принимается, как правило, в нескольких обязательных публичных чтениях, которые и являются этапами стадии рассмотрения и утверждения бюджета.

Начинается рассмотрение и утверждение бюджета с его внесения на рассмотрение представительного органа власти. Внесение бюджетов бюджетной системы на рассмотрение происходит по правилу «лестницы»: сначала федеральный бюджет и федеральные законы о государственных внебюджетных фондах, затем – законы о бюджетах субъектов РФ и о бюджетах территориальных внебюджетных фондов и местные бюджеты. Данный порядок связан с тем, что доходная база «нижестоящих» бюджетов, как правило, зависит от «вышестоящих», в которых предусматриваются нормативы распределения межбюджетных трансфертов.

Дальнейшая процедура принятия бюджета регламентируется раздельно для федерального бюджета – посредством БК РФ, для бюджетов субъектов РФ – законами субъектов РФ, для муниципальных образований – актами представительных органов местного самоуправления.

Федеральный закон о федеральном бюджете принимается Государственной Думой в трех обязательных чтениях, чему предшествует работа комиссий и комитетов.

Предметом первого чтения является концепция федерального бюджета, параметры, определяющие основные характеристики бюджета и сами основные характеристики бюджета в целом. К числу основных характеристик относятся: общий объем расходов; общий объем доходов; нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы; верхний предел государственного долга; величина суверенных фондов (в частности, Резервного фонда); дефицит (профицит) бюджета. Имеются некоторые контрольные соотношения, которым должны соответствовать параметры федерального бюджета. В частности, общий объем расходов федерального бюджета не должен превышать сумму доходов и расчетного дефицита бюджета. Дефицит бюджета, в свою очередь, не должен превышать одного процента от прогнозируемого на будущий период ВВП (схема 7.20).

Детали расходов, доходов или источников финансирования дефицита в первом чтении не рассматриваются. Перейти к их рассмотрению становится возможным только после утверждения основных параметров федерального бюджета. Во втором чтении обсуждаются текстовые статьи федерального бюджета и большинство приложений к нему. По результатам слушаний готовится таблица поправок, которая обсуждается на парламентских комитетах (схема 7.21). В третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета, бюджет выносится на голосование в целом (схема 7.22).

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете подлежит одобрению Советом Федерации (верхней палатой Федерального Собрания) и направляется на подпись Президенту Российской Федерации. Все возможные разногласия, споры в отношении основных характеристик бюджета и бюджетных назначений должны преодолеваться с помощью согласительных процедур, предусмотренных регламентом Государственной Думы и Совета Федерации, через создание специальных комиссий.

Рассмотрение бюджетов субъектов РФ, как правило, осуществляется аналогично рассмотрению федерального бюджета. Например, в трех чтениях осуществляется рассмотрение проекта закона о бюджете Санкт-Петербурга, проекта закона о бюджете Республики Саха (Якутия)667, проекта закона о бюджете Тульской области. Имеются и исключения: например, в двух чтениях осуществляется рассмотрение проекта бюджета Республики Дагестан, бюджета Пензенской области.

В нескольких публичных чтениях может также осуществляться рассмотрение муниципальных бюджетов. Например, в трех чтениях рассматривается бюджет Пожарского муниципального района. Однако в некоторых муниципальных образованиях бюджет рассматривается в единственном чтении.

Заканчивается стадия рассмотрения и утверждения бюджета опубликованием закона (акта) о бюджете. Процедура вступления в силу закона (акта) о бюджете не отличается от вступления в силу иных законов и актов.

Следует отметить как положительную такую практику рассмотрения бюджета, при которой первоначально (в первом чтении) утверждаются основные характеристики бюджета без анализа деталей доходов и расходов, а в следующем чтении, уже в рамках утвержденных параметров, рассматриваются иные вопросы. Данный порядок позволяет ввести процедуру рассмотрения бюджета в конструктивное русло и повысить качество парламентских слушаний.

Стадия исполнения бюджета

В Российской Федерации исполнение бюджетов начинается 1 января, заканчивается 31 декабря текущего финансового года и осуществляется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана (схема 7.23).

Исполнение бюджета может именоваться также кассовым устройством (кассовым строем) и в связи с этим неотделимо от содержания и реализации принципов единства кассы и подведомственности расходов бюджета (схема 7.24). Кассовые полномочия при исполнении бюджета обычно разделены между центральным банком и казначейством (которое входит в систему органов исполнительной власти). Однако известны такие модели устройства государственных касс, когда кассовые полномочия целиком возложены на государственный банк или, наоборот, когда участие банков не было предусмотрено. Следует заметить, что без банковского участия исполнение бюджета происходило только в историческом прошлом – в эпоху, предшествующую безналичному денежному обращению. Сегодня исполнение бюджетов не обходится без участия банков (схема 7.25).

Бюджет исполняется по трем основным направлениям: по доходам, по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета, которые регулируются раздельно; каждое из них имеет своих участников и особенные этапы (схема 7.26).

Обеспечение исполнения бюджета возложено на Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта РФ или местную администрацию. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган.

Федеральное казначейство наделено полномочием по кассовому обслуживанию исполнения всех бюджетов, что является формой реализации принципа единства кассы, а Банк России осуществляет кассовое обслуживание счетов бюджета. Все операции по зачислению доходов бюджета и выплатам из бюджета осуществляются Федеральным казначейством с единого счета бюджета, который открывается им для каждого бюджета в учреждениях Банка России. Полномочия Федерального казначейства могут быть при соблюдении ряда условий переданы органам исполнительной власти субъектов РФ на основании специальных соглашений. Федеральное казначейство имеет возможность осуществлять различный (минимальный и расширенный) объем полномочий при исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Значительная роль при исполнении бюджета отводится также

Исполнение бюджета по доходам состоит из нескольких последовательных самостоятельных этапов, которые характеризуются особенным содержанием и составом участников, появляющихся на каждом этапе правоотношений.

Исполнение бюджета по доходам осуществляется непрерывно по мере предъявления в банк плательщиками (например, налогоплательщиком, плательщиком сбора, арендатором публичного имущества) платежных документов на перечисление средств на счет бюджета (этап перечисления). С этого момента налог, иной платеж превращаются в доход бюджета, именуемый незачисленным доходом (схема 4.9).

Следующим этапом является зачисление доходов бюджета на единый счет для учета и распределения доходов бюджетов администраторам бюджетных средств, которые участвуют в мобилизации доходов и распределении и осуществлении расходов бюджета.

При исполнении бюджета по доходам, по расходам или по источникам финансирования дефицита бюджета равным образом сначала уточняются и доводятся до каждого администратора, распорядителя и получателя бюджетных средств показатели сводной бюджетной росписи. После утверждения бюджета каждый главный распорядитель и главный администратор распределяет выделенные ему ассигнования по подведомственной сети, утверждает лимиты бюджетных обязательств (ограничения по принятию денежных обязательств) своим подведомственным учреждениям и направляет их в финансовый орган, формирующий уже сводную бюджетную роспись, на основе которой осуществляется дальнейшее исполнение бюджета.

Данный этап исполнения бюджета можно именовать этапом доведения росписи. Помимо сводной бюджетной росписи составляются также план кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета.

Исполнение бюджета по доходам

Исполнение бюджета по доходам состоит из нескольких последовательных самостоятельных этапов, которые характеризуются особенным содержанием и составом участников, появляющихся на каждом этапе правоотношений.

Исполнение бюджета по доходам осуществляется непрерывно по мере предъявления в банк плательщиками (например, налогоплательщиком, плательщиком сбора, арендатором публичного имущества) платежных документов на перечисление средств на счет бюджета (этап перечисления ). С этого момента налог, иной платеж превращаются в доход бюджета, именуемый незачисленным доходом (схема 4.9 ).

Следующим этапом является зачисление доходов бюджета на единый счет для учета и распределения доходов бюджетов бюджетной системы (этап зачисления). Затем по установленным законодательством правилам и нормативам происходит распределение Федеральным казначейством доходов по единым счетам бюджетов бюджетной системы (этап распределения). На единые счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации денежные средства должны попадать с единого счета Федерального казначейства, на котором аккумулируются все доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Именно после этапа распределения доходов информация о поступивших доходах становится доступной для главных администраторов и администраторов доходов, которые приступают к исполнению своих полномочий (схема 7.27).

Возложение на Федеральное казначейство функций по распределению доходов между бюджетами различных уровней является оптимальным как с точки зрения полноты и достоверности их учета, так и с точки зрения защиты прав плательщиков, которым не требуется составлять по одному обязательству несколько платежных документов на перечисление долей в бюджеты разных уровней.

Все вышесказанное верно в отношении перечисления и зачисления как налоговых, так и неналоговых поступлений в бюджет.

Заключительным этапом исполнения бюджета по доходам являются уточнение и возврат излишне или ошибочно полученных сумм. После распределения Федеральным казначейством доходов по единым счетам бюджетов администраторы доходов получают информацию о поступивших суммах, которая выверяется с использованием собственных расчетных данных. По итогам выверки может быть принято решение о возврате или зачете излишне уплаченных сумм. Не прошедшие идентификацию платежи переходят в разряд невыясненных платежей и подлежат либо возврату, либо уточнению, например в части назначения платежа или кода бюджетной классификации. Возврат излишне или ошибочно уплаченных сумм в доход бюджета осуществляется также по заявлению плательщика в адрес администратора соответствующего дохода. В том случае, если возврату подлежит сумма излишне уплаченного или взысканного налога, возможен зачет налога в счет будущих платежей или недоимки по другим налогам в соответствии с нормами налогового законодательства.

Важен вопрос о наличии надлежащей правовой регламентации обмена информацией между органами Федерального казначейства и администраторами того или иного вида доходов бюджета. С одной стороны, для исполнения своих функций администраторы должны иметь актуальную информацию о соответствующих доходах, зачисляемых в бюджет. С другой стороны, порядок передачи информации должен быть четко структурирован и закреплен – без этого невозможно введение электронного обмена информацией. Для обеспечения исполнения федерального бюджета по доходам главные администраторы поступлений принимают нормативные правовые акты, регулирующие порядок принятия администраторами соответствующих доходов решений о возврате, корректировке, зачислении, зачете доходов.

При исполнении бюджета по доходам (так же как и при исполнении бюджета по расходам, по источникам финансирования дефицита) участникам бюджетного процесса для совершения операций открываются лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства. В данном случае открываются лицевые счета главным администраторам и администраторам доходов.

Исполнение бюджета по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета

Исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие этапы:

• уточнение и доведение бюджетной росписи;
• принятие обязательств;
• подтверждение денежных обязательств;
• санкционирование оплаты денежных обязательств;
• кассовый расход;
• подтверждение исполнения денежных обязательств (схема 7.28).

Как было указано выше, этап росписи (распределение, утверждение и доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств) является общим для исполнения бюджета по расходам, по доходам и по ИФДБ. Исполнение бюджетов по расходам начинается с этапа принятия денежных обязательств, вслед за ним идут этапы подтверждения денежных обязательств и санкционирования (проверки) перед оплатой. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется первоначально получателем бюджетных средств (государственным или муниципальным заказчиком) и заключается в оформлении соответствующих итоговых документов (например, акт приема-передачи объекта основных средств), после чего происходит санкционирование соответствующего платежа со стороны Федерального казначейства (иного уполномоченного органа). Санкционирование одновременно является методом финансового контроля, так как включает разнообразные проверки правомерности платежа.

На подзаконном уровне подробно регламентируются основания предоставления авансов из бюджетов бюджетной системы. По общему правилу выплаты из бюджета до подтверждения поставки соответствующих товаров, выполнения работ или оказания услуг не допускаются. Авансирование поставки товаров, работ и услуг возможно для контрактов по капитальному строительству, поставкам по государственному оборонному заказу, оплате поставок коммунальных услуг, электричества, услуг связи и т. д. При исполнении бюджета по значимым государственным проектам существует также практика казначейского сопровождения платежей, которая предполагает, что выделенные суммы не перечисляются поставщикам и подрядчикам на расчетные счета в коммерческих банках, а используются ими со специально открываемых в органах Федерального казначейства лицевых счетов для «неучастников» бюджетного процесса. В этом случае деятельность Федерального казначейства напоминает практику Госбанка СССР по открытию кредитов различного рода организациям для выполнения государственных заданий.

Принятие бюджетных обязательств фактически означает заключение государственного или муниципального контракта уполномоченным государственным или муниципальным заказчиком. Из данных контрактов возникают денежные обязательства перед поставщиками и подрядчиками, которые подлежат оплате за счет бюджетных средств.

Денежное обязательство – обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки. Иными словами, денежное обязательство по сути представляет собой гражданско-правовое обязательство, вытекающее из сделки. В случае отсутствия соответствующих расходов в сводной бюджетной росписи и утвержденных лимитов бюджетных обязательств санкционирование платежа не происходит и денежное обязательство не может быть оплачено. Гражданско-правовая сделка, однако, сохраняет свою силу, и при отсутствии выплат контрагентом (публично-правовым образованием) кредитор (поставщик товаров, работ и услуг по заключенному договору) вправе обратиться за защитой своих интересов в суд.

Государственные учреждения как юридические лица выступают в гражданском обороте, руководствуясь закрепленным в ст. 421 ГК РФ принципом свободы договора. Вместе с тем положение вещей таково, что казенное учреждение принимает обязательство не за счет собственных средств, а за счет средств бюджета. На основании ГК РФ собственник имущества (публично-правовое образование) несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенных учреждений.

В связи с этим законодательством установлено, что любая гражданско-правовая сделка, подлежащая оплате за счет бюджетных средств, совершается от имени публично-правового образования в форме государственного контракта посредством проведения того или иного вида конкурса. Кроме того, в связи с этим государственные и муниципальные учреждения разделены на автономные, бюджетные и казенные, причем по обязательствам автономных и бюджетных учреждений публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности.

Любопытен механизм, применявшийся в Германии в начале прошлого века. Если расходный документ вызывал сомнения в части законности платежа, орган, осуществлявший кассовое исполнение бюджета, отсылал документы плательщику – распорядителю бюджетных средств без оплаты, с объяснением причин. Если после этого плательщик в письменной форме настаивал на осуществлении платежа, такой платеж производился под личную ответственность распорядителя. При этом оплата считалась вынужденной и подлежала пристальному вниманию со стороны органов государственного финансового контроля.

После подтверждения денежных обязательств посредством составления актов, предоставления счетов, счетов-фактур и иным способом, подтверждающим исполнение контракта, наступает этап санкционирования расходов бюджета, которое совершается органами Федерального казначейства. При санкционировании расходов проверяются наличие контрактов, первичных и иных бухгалтерских документов, служащих основанием для списания средств бюджета, соответствие представленной заявки лимитам бюджетных обязательств и в целом законность операции (схема 8.5). Санкционирование расходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с особым порядком, установленным финансовым органом.

После санкционирования операций происходит кассовый расход, который документально подтверждает исполнение денежных обязательств получателей бюджетных средств перед физическими и юридическими лицами.

Общее неукоснительно соблюдаемое правило таково: объем ассигнований не может быть меньше объема лимитов бюджетных обязательств, отражаемых в бюджетной смете. Объем финансирования (если он установлен финансовым органом), в свою очередь, не может превышать лимит бюджетных обязательств. Соответственно, платеж совершается в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств вытекают из сводной бюджетной росписи, а объемы финансирования – из кассового плана Федерального казначейства. Ответственность за непревышение утвержденных лимитов бюджетных обязательств несут органы Федерального казначейства.

При исполнении бюджета по расходам (как и по доходам, а также по источникам финансирования дефицита бюджета) обязательным элементом является открытие распорядителям и получателям средств бюджета, иным участникам бюджетного процесса лицевых счетов в органах Федерального казначейства (схема 7.29). Открытие и режим лицевого счета не подпадают под действие правил о договоре банковского счета и не являются предметом регулирования гражданского права. При этом открывается лицевой счет по разрешительной надписи руководителя и главного бухгалтера органа Федерального казначейства на заявлении на открытие лицевого счета. Зачастую можно встретить упоминание об открытии учреждениям кредитов при исполнении бюджета. Это означает, что исполнение бюджета по расходам в соответствии с принципами единства кассы и совокупного покрытия расходов или универсальности бюджета осуществляется вне зависимости от хода исполнения бюджета по доходам. На лицевых счетах Федерального казначейства фактически открываются кредиты для бюджетополучателей, которые они используют для запланированных расходов (схема 7.30).

На лицевых счетах Федерального казначейства могут учитываться не только средства, распределяемые из бюджетов бюджетной системы РФ, либо доходы бюджетов в соответствии со сводной бюджетной росписью, но также доходы от оказания платных услуг государственными и муниципальными бюджетными и автономными учреждениями и суммы, переданные публично-правовому образованию во временное распоряжение. К таким суммам относятся, например, средства, находящиеся на депозите суда, суммы, взысканные судебными приставами в пользу юридических и физических лиц на основании исполнительных документов, некоторые залоговые суммы (схема 7.31).

Исполнение бюджета по ИФДБ напоминает исполнение федерального бюджета одновременно и по доходам, и по расходам. Дело в том, что ИФДБ могут иметь как положительное, так и отрицательное значение, т. е. возможны как выплаты из бюджета, так и поступления в бюджет. В зависимости от этого исполнение бюджета будет идти по правилам исполнения расходов или исполнения доходов.

Отдельные процедуры при исполнении бюджета

С исполнением бюджета связаны некоторые отдельные процедуры. Такие процедуры возникают в сфере конфликта интересов и обусловлены сложными отношениями, которые не поддаются общему правовому регулированию.

Ярким примером здесь является исполнение судебных актов о взыскании из бюджета, которое регулируется законодательством об исполнительном производстве, а также гражданским и арбитражным процессуальным законодательством. Принудительное списание средств со счетов бюджета неизбежно является вмешательством в бюджетный процесс, т. е. возникает коллизия указанных норм с бюджетным законодательством. Другой пример – деятельность казенных учреждений по оказанию платных услуг, которая является областью пересечения бюджетного и гражданского законодательства.

Наконец, еще один пример – введение временного финансового управления в публично-правовом образовании. По сути оно представляет собой внешнее управление в условиях финансовой несостоятельности публично-правового образования, что вызывает аналогию с процедурами банкротства и т. д.

Можно перечислить следующие отдельные процедуры при исполнении бюджета:

• открытие казенными и бюджетными учреждениями расчетных счетов в коммерческих банках или учреждениях Банка России на основании специальных разрешений (счета иных получателей бюджетных средств);
• учет и использование при исполнении бюджета средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц (счета для учета средств, находящихся во временном распоряжении );
• исполнение судебных решений за счет средств бюджетов бюджетной системы (подробно регламентируется в гл. 24.1 БК РФ)680;
• введение временной финансовой администрации.

Открытие казенными и бюджетными учреждениями расчетных счетов в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях (что является нарушением принципа единства кассы) связано, во-первых, с операциями бюджетных и казенных учреждений за пределами Российской Федерации, операциями по зачету денежных обязательств, по реструктуризации долга, операциями по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора и, во-вторых, с открытием лицевых счетов так называемым «иным получателям бюджетных средств», которые могут использовать бюджетные средства самостоятельно через счет в учреждении Банка России или кредитной организации. Такие счета имеют исключительный характер, например, связаны с интересами государственной безопасности. Разрешение на их открытие федеральному учреждению утверждается непосредственно министром финансов РФ и направляется в соответствующий орган Федерального казначейства по месту открытия счета вышестоящего распорядителя для данного получателя средств федерального бюджета. В дальнейшем владелец счета «иного получателя бюджетных средств» в банке предоставляет в орган Федерального казначейства отчетность, которая необходима для формирования общего (сводного) кассового отчета об исполнении бюджета. Заметим, что такая процедура актуальна только в отношении казенных и бюджетных учреждений, которые по общему правилу не могут иметь счетов в банке. Автономные учреждения обладают правом открытия счетов в коммерческих банках.

Использование средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц, осуществляется через специальные счета, открываемые органам Федерального казначейства в учреждениях Банка России и в иных кредитных учреждениях для учета средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных и казенных учреждений. Эти средства при наступлении определенных условий подлежат возврату владельцу или передаче по назначению (например, суммы залога). Публично-правовое образование не является собственником таких средств, так как они переданы лишь на временное хранение. В качестве примера можно назвать средства, поступающие органам предварительного следствия и дознания, подразделениям Федеральной службы судебных приставов, судебные депозиты.

Лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении открывается клиенту в органе Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета получателя средств бюджета. Каждому клиенту может быть открыт только один лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении при наличии законодательных и иных нормативных правовых актов, являющихся основанием для осуществления операций с такими средствами.

Средства, находящиеся во временном распоряжении, не должны учитываться в доходах бюджета. Остаток таких средств после завершения финансового года остается доступным для распоряжения владельцу лицевого счета.

Еще одной процедурой при исполнении бюджетов являлось существование у казенных учреждений счетов по учету средств от так называемой приносящей доход деятельности. Речь идет о внебюджетных средствах казенных учреждений, источником которых является не бюджет, а плата за оказание услуг.

Взыскание из бюджета

Исполнение судебных актов о взыскании из бюджета регулируется специальной главой БК РФ и относится к исполнению бюджета.

Применение бюджетного законодательства при наличии специального законодательства, посвященного исполнению судебных актов, является необычным решением, вызывает много вопросов. Возникают также вопросы о том, существует ли принудительный порядок исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы; допустимо ли исполнение судебных актов о взыскании с финансового органа этим же финансовым органом; почему взыскание из государственной (муниципальной) казны, которая состоит из нераспределенного публичного имущества и бюджета, приравнивается к взысканию только из бюджета и др.

Сегодня право на взыскание из казны в случае незаконных действий органов публичной власти устанавливается целым рядом законов. Прежде всего это ГК РФ, а также БК РФ, законодательство о безопасности, НК РФ, Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭси т. д. Кроме того, возмещаются убытки, понесенные вследствие правомерных действий органов власти. Такие нормы, в частности, закреплены ст. 16.1 ГК РФ, законодательством об обороне, градостроительным законодательством, законодательством о ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т. д.

Ранние теории об имущественной ответственности государства

Первоначально (обозримый период – с XVIII в.) зарубежное и российское законодательство не содержало положений, которые допускали бы возмещение со стороны государства убытков, причиненных незаконными действиями его должностных лиц. Однако необходимость такой компенсации осознавалась и была обоснована в ряде теорий. Существовала теория, которая выводила ответственность государства за должностное лицо из частноправовых положений ответственности за представителя. Такой подход был вызван отождествлением государства и государя, который ставил (назначал) своих доверенных лиц. С XIX в. чиновников уже нельзя было отождествлять со слугами князя (государя)692, к тому же их назначение производилось уже не лично монархом, тем более на местном уровне, в связи с чем теория «доверителя» утратила актуальность.

Страховая теория ответственности государства (казны) за его должностное лицо перед пострадавшим, как перед застрахованным лицом, предполагала, что из фактов гражданства и уплаты налогов вытекает право компенсации в случае причинения убытков должностным лицом государства. Конечно, аналогии между страховым договором и ответственностью государства быть не может, так как по страховому договору права и обязанности несут обе стороны, а в рассматриваемом случае – только «застрахованное» лицо. Кроме того, имущественная ответственность государства перекладывается на всех налогоплательщиков, а не на страхователя, которым выступает государство.

Теория страхования может быть рассмотрена как интерпретация не выдерживающей критики теории рисков, согласно которой страхуются риски, связанные с деятельностью государственных должностных лиц. Возможность подобного страхования априори допускает незаконные действия органов власти как обычную норму поведения, фактически дает на них санкцию.

Виды возмещаемого вреда

Убытки за вред, причиненный государством, с самого начала подразделялись на убытки от виновных действий должностных лиц и убытки, причиненные правомерными действиями. Виновные действия должностных лиц разделялись на действия при исполнении должностных обязанностей и действия, не связанные с должностными обязанностями. Различалась последовательность ответственности государства: или субсидиарная, которая следует после обращения взыскания к должностному лицу (в случае его виновных действий), или прямая, когда взыскание обращается сначала к государству, а лишь затем, в порядке регресса со стороны государства, к должностному лицу (современная конструкция).

Сегодня судебные акты о взыскании из бюджетов естественным образом делятся на судебные акты, возникающие из споров, связанных с договорными отношениями, и судебные акты, возникающие из споров, связанных с властной деятельностью публично-правового образования (его должностных лиц). Данная дихотомия обозначена издавна. Например, в цитировавшемся труде Н.И. Лазаревского уже в оглавлении выделена имущественная ответственность за неправильные действия должностных лиц как «представителей казны по ея имуществам» и как органов публичной власти, или, иначе говоря, «в области обязательственных отношений» и «в области отношений публично-правовых». На общепринятый способ разделения результатов административной деятельности на «властные акты» (лежащие в сфере публичного права) и все иные, которые регулируются частным правом, указывали и другие исследователи.

С точки зрения исполнения судебных актов за счет бюджета сегодня можно выделить, исходя из характера задолженности, три вида судебных актов:

• судебные акты о возмещении убытков от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц;
• судебные акты о взыскании сумм, связанных с денежными обязательствами по государственным и муниципальным контрактам (договорам);
• судебные акты о взыскании сумм по обязательствам из государственного долга (схема 7.32).

Разница между указанными видами судебных актов заключается, во-первых, в природе возникновения задолженности. Это могут быть обязательства из причинения вреда (внедоговорной вред), обязательства, связанные с неисполнением договорных обязательств, и, наконец, связанные с неисполнением обязательств из публичного кредита (государственного долга).

Во-вторых, различаются возможности планирования соответствующих выплат. В случае деликтной задолженности планирование выплат не представляется возможным, в остальных случаях объем неисполненных обязательств известен задолго до вынесения судебного решения.

В-третьих, различен состав участников процедуры. При взыскании убытков из причинения вреда от незаконных действий (взыскание из казны) таким участником в силу прямого указания ст. 1071 ГК РФ должен быть финансовый орган публично-правового образования и орган власти, действиями которого нанесен ущерб. В случае договорной задолженности участником должно быть учреждение, не исполнившее обязательство, и его главный распорядитель бюджетных средств. В случае обязательств из государственного долга предполагается участие органа власти, выступающего эмитентом ценных бумаг либо иных долговых инструментов.

Начиная с 2010 г. появились также судебные акты о взыскании компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок , для которых установлены некоторые особенности их исполнения.

Субъект ответственности

Далее, разбирая тему имущественной ответственности государства и муниципальных образований (государственной и муниципальной казны), следует обозначить еще несколько важных моментов. Это определение лица, которое представляет интересы казны (интересы публично-правового образования) в судебном процессе и при исполнении судебного акта; соотношение понятий вреда и убытков от действий органов публичной власти; вопрос вины при взыскании убытков с государства.

Государственная или муниципальная казна, являясь имуществом, не может выступать в качестве ответчика в суде или должника по исполнительному документу.

Не являются ответчиками и должностные лица, действиями которых был причинен вред. В постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» отмечается, что при удовлетворении исков, предъявленных в соответствии со ст. 16, 1069 ГК РФ, в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ГК РФ, и в данном случае действует общее правило о том, что публично-правовое образование отвечает всем принадлежащим ему имуществом, составляющим казну. Иначе говоря, под казной ВАС РФ подразумевает имущество, а под ответчиком – публично-правовое образование, что прямо следует из ГК РФ.

Заметим, что, если муниципальное образование или субъект РФ окажутся не в состоянии ответить по своим долгам, за них в конечном счете понесет ответственность непосредственно государство, т. е. Российская Федерация. В частности, КС РФ неоднократно высказывался о том, что бюджет муниципального образования не существует изолированно, а бюджетная самостоятельность реализуется им «во взаимосвязи с конституционными принципами функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы, имеющей своим предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации» и «недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществления бюджетного регулирования в целях сбалансирования соответствующих бюджетов».

Можно добавить, что регулирование доходов муниципальных образований осуществляется федеральным законодательством, которым исчерпывающе разграничены расходные полномочия. По сути, с точки зрения бюджетных правоотношений местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление, несмотря на то что Конституция Российской Федерации разделяет государственную и местную власть.

Как упоминалось выше, интересы публично-правового образовании в суде представляют уполномоченные государственные органы и органы местной администрации. Согласно ст. 1071 ГК РФ в случае возмещения вреда за счет казны от ее имени выступает соответствующий финансовый орган.

Основания для взыскания из казны. Вина

Очевидно, что при возмещении из казны вреда, причиненного правомерными действиями органов публичной власти, вопрос о вине не рассматривается. При рассмотрении вопроса возмещения из казны ущерба от незаконных действий, по сложившейся практике, вина должностного лица во внимание не принимается, а разбирается трехчастный юридический состав, который складывается, во-первых, из факта незаконных действий (бездействия) или издания незаконного акта, во-вторых, из наличия убытков, причиненных пострадавшему лицу, и, в-третьих, из наличия причинно-следственной связи между причиненными убытками и незаконными действиями (бездействием) или актами публичной власти. Отсутствие постановки вопроса о вине говорит о том, что не имеет значения, действовало ли должностное лицо, причинившее ущерб, во исполнение должностных обязанностей или нет. Имеет значение использование властных полномочий. В том случае, если власть не применялась, будет отсутствовать причинно-следственная связь между убытками и действиями должностного лица.

Правовым основанием для принятия судебных решений о возмещении убытков являются нормы ГК РФ, согласно которым убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Статья 1069 ГК РФ говорит о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, и конкретизирует, что этот вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Ясного указания о том, совпадают ли понятия убытков от незаконных действий органов государственной власти и вреда, причиненного незаконными действиями, законодательство не содержит, но, исходя из правоприменительной и судебной практики, можно сделать вывод, что и в понятие убытков, и в понятие вреда вкладывается одинаковое содержание. Можно предположить, что в ГК РФ речь идет об убытках из причинения вреда, или о восстановлении нарушенного права посредством получения компенсации в денежной или иной форме. Убытки могут включать в себя не только реальный ущерб, но и, например, упущенную выгоду и судебные расходы, в том числе на оплату услуг представителя (адвоката).

Частным случаем вреда, указанного в ст. 1069 ГК РФ, является вред, причиненный в результате «незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности». Такой вред также возмещается за счет казны независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Исполнение судебных актов о взыскании из казны: история вопроса

Очень быстро судами были вынесены решения о возмещении государством ущерба на сумму, превышающую возможности бюджета. Позже действие ст. 30 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» было приостановлено законами о федеральном бюджете на соответствующие годы, а с вступлением в силу ГК РФ закон и вовсе утратил силу.

В то же время согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» вступившие в законную силу постановления судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Аналогичная норма продублирована в ГПК РФ и АПК РФ.

В связи с этим на основании ныне утратившего силу Федерального закона «Об исполнительном производстве» судебные приставы-исполнители стали возбуждать исполнительное производство о взыскании средств с государства или публично-правовых образований. Они использовали весь спектр полномочий для обеспечения принудительного взыскания: арест счетов бюджета, бесспорное списание средств бюджета, обращение взыскания на имущество.

Пагубные последствия вмешательства судебных приставов в бюджетный процесс носили масштабный характер: арест счета бюджета мог парализовать исполнение бюджета, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в государственных учреждениях. Списание судебным приставом средств бюджета, предназначенных на иные цели, порождало новые задолженности и, как следствие, новые судебные решения о взыскании из бюджета. Если вспомнить, что бюджет представляет собой финансовый план, в основе которого лежит баланс доходов, расходов и источников финансирования дефицита, то понятно, почему вследствие вмешательства судебных приставов в бюджетный процесс составление бюджета как плана теряло смысл.

Для заполнения пробела правового регулирования был издан приказ Минфина России от 23 ноября 1998 г. № 236 «О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов». Здесь впервые было установлено, что выплата средств для возмещения вреда производится Минфином России на основании письменных заявлений граждан и юридических лиц с приложением постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также исполнительных листов судебных органов. Каких-либо сроков для оплаты или возврата поступивших документов определено не было.

Приказ, однако, не решил проблему негативных последствий от вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс, так как не отменял и не изменял нормы Федерального закона «Об исполнительном производстве» 1997 г. Таким решением явилось введение ст. 239 БК РФ режима иммунитета бюджетов, согласно которому обращение принудительного взыскания на средства бюджетов не допускалось.

Некоторое время порядок исполнения судебных актов о взыскании из федерального бюджета регулировался федеральными законами о федеральных бюджетах на соответствующие годы, что позже было признано Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции.

После установления иммунитета бюджетов злободневность приобрела другая сторона проблемы: при отсутствии принудительного порядка исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов возмещение ущерба стало добровольным действием должника.

Дальнейшая хроника событий, предшествующих появлению в БК РФ специальной главы, регулирующей исполнение судебных актов о взыскании из бюджета, следующая.

С 2000 г. начала применяться ст. 158 БК РФ, согласно которой в суде о взыскании ущерба от незаконных действий в качестве ответчика должен был выступать главный распорядитель бюджетных средств, были утверждены Правила исполнения Минфином России судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти. Данный порядок распространялся только на взыскание убытков из казны Российской Федерации, т. е. убытков, причиненных федеральными органами государственной власти и их должностными лицами. Исполнение судебных решений о взыскании убытков из казны субъектов РФ или муниципальных образований должно было регулироваться нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Такое регулирование носило дискретный, несплошной характер.

Указанным Порядком был установлен уточненный комплект документов, предъявляемых взыскателем в Минфин России, сроки для исполнения судебных решений, был изменен порядок оплаты – теперь денежные средства перечислялись непосредственно Минфином России за счет специально планируемых для этого ассигнований. Кроме того, был установлен ограниченный перечень оснований для возврата представленных для исполнения документов.

Одновременно были утверждены Правила исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета.

Таким образом, исполнение судебных решений о взыскании убытков от незаконных действий органов публичной власти и их должностных лиц (взыскание из казны) и взыскание убытков по неисполненным договорным обязательствам были разделены.

Однако два вышеуказанных постановления Правительства РФ в целом не решили проблему исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов. Конституционный Суд РФ указал, что регулирование исполнения судебных актов выходит за рамки полномочий Правительства РФ. Кроме того, постановления Правительства РФ действовали только в отношении федеральных органов исполнительной власти, оставляя за пределами правового регулирования взыскание из казны субъектов РФ или местной казны.

В итоге Федеральным законом в БК РФ была введена гл. 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», а в ст. 1 Закона об исполнительном производстве было внесено дополнение, согласно которому порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам и организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, появлению гл. 24.1 в БК РФ предшествовала долгая серия разных попыток урегулировать многочисленные коллизии, возникающие в связи с исполнением судебных актов о взыскании из бюджетов.

Общие процедуры исполнения судебных актов о взыскании из казны

Взыскание из казны на основании судебных актов в настоящее время фактически тождественно взысканию из бюджета, так как процедуры обращения взыскания на неденежную часть казны не установлены.

Специальная глава БК РФ, посвященная исполнению судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включает два порядка исполнения судебных актов о взыскании из казны (бюджета).

Первый порядок связан с исполнением судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.

Второй порядок касается исполнения судебных актов, связанных со взысканием с казенных учреждений убытков от неисполнения ими договоров (контрактов)714.

Порядок взыскания с бюджетных учреждений урегулирован не БК РФ, а федеральным законом «О некоммерческих организациях». В целом данный порядок соответствует порядку, установленному БК РФ для казенных учреждений.

Взыскание с автономных учреждений осуществляется по общим правилам в соответствии с Законом об исполнительном производстве, но в том случае, если взыскание обращается на счета в коммерческих банках.

Бюджетные и автономные учреждения отвечают по своим долгам собственными средствами, их учредители (Российская Федерации, субъекты РФ и муниципальные образования) субсидиарной (дополнительной) ответственности не несут.

Отдельного порядка для исполнения судебных решений по обязательствам из государственного или муниципального долга не предусмотрено. Процедура, которая применяется к исполнению таких судебных решений, зависит от формулировки резолютивной части решения суда. В том случае, если взыскание производится «с Российской Федерации в лице Минфина России» или из казны Российской Федерации, возможно предъявление исполнительного документа Минфину России для исполнения в порядке, предусмотренном БК РФ. В том случае, если взыскание производится с Минфина России как с учреждения – эмитента ценных бумаг, исполнительный документ может быть предъявлен в территориальный орган Федерального казначейства по месту открытия Минфину России лицевых счетов как казенному учреждению. На практике в обоих случаях возможно альтернативное исполнение решения суда.

Два вышеуказанных порядка исполнения судебных актов, установленных БК РФ, имеют одинаковые перечни: исполнительных документов, принимаемых к исполнению; документов, входящих в комплект, направляемый на исполнение; оснований для возврата поступивших исполнительных документов.

Исполнительные документы для взыскания из бюджета

Перечень исполнительных документов, принимаемых к исполнению, включает только исполнительные листы и судебные приказы, выдаваемые судами. Иные исполнительные документы для взыскания из бюджетов не принимаются.

В соответствии с процессуальным законодательством исполнительные листы арбитражного суда выдаются на основании судебного акта, вступившего в законную силу, судом, который рассмотрел дело по существу. По общему правилу по одному делу выдается один исполнительный лист. Исключение возможно, если имеется несколько взыскателей, несколько должников либо исполнение осуществляется в различных местах. Обычно исполнительный лист выдается взыскателю либо по его ходатайству направляется для исполнения непосредственно арбитражным судом.

Исполнительные листы о присуждении права на компенсацию за нарушение права на судопроизводство или исполнение судебных актов в разумный срок и о взыскании в доход бюджета направляются судом на исполнение независимо от наличия ходатайства взыскателя.

К исполнительному листу о взыскании из бюджета, если он направляется судом, должна быть приложена заверенная судом копия судебного акта, на основании которого выдан исполнительный лист. Одновременно у взыскателя имеется обязанность представить заявление с указанием платежных реквизитов для перечисления денежных средств. Выдача исполнительных листов судами общей юрисдикции производится по правилам разд. VII ГПК РФ «Производство по делам, связанным с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов». ГПК РФ не содержит перечня требований к исполнительным листам и делегирует полномочия по установлению формы исполнительного листа Правительству Российской Федерации.

В случае утери исполнительного листа или судебного приказа предъявляется его дубликат, выданный на основании соответствующего определения суда, который тоже необходимо приложить к комплекту документов, направляемых на исполнение. Правительством Российской Федерации утверждены Правила изготовления, учета, хранения и уничтожения исполнительных листов и формы бланков исполнительных листов: для Верховного Суда РФ, арбитражных судов, федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей субъектов РФ. Предусмотрены средства защиты для бланков исполнительных листов, а также их сквозная нумерация с указанием порядкового номера, установлено требование по их хранению в условиях, исключающих порчу и хищение.

Содержание исполнительных листов, выдаваемых арбитражными судами, также регламентируется процессуальным законодательством. Еще один общий перечень обязательных реквизитов для исполнительных документов (за исключением судебных приказов) установлен Законом об исполнительном производстве. Выдача судебного приказа производится судами общей юрисдикции на основании норм, содержащихся в гл. 11 ГПК РФ, в определенных в ней случаях. Содержание судебного приказа также установлено ГПК РФ.

Суммы для взыскания из бюджета должны быть указаны в валюте Российской Федерации. В случае если взыскание из бюджета номинировано не в рублях, то из содержания норм бюджетного законодательства вытекает необходимость перевода взысканной суммы в рубли. При этом законодательством не регламентировано, на какую дату и по какому курсу производится пересчет судебного решения в рубли. По действующей практике такой пересчет производится судом по заявлению взыскателя об изменении способа и порядка исполнения судебного акта на основании расчета, представленного взыскателем, по курсу на дату рассмотрения заявления.

Сроки предъявления исполнительных листов к исполнению, перерыв сроков предъявления к исполнению и порядок восстановления пропущенного срока установлены процессуальным законодательством и Законом об исполнительном производстве. Общий срок предъявления исполнительного листа и судебного приказа к исполнению составляет три года. Сокращенный срок предусмотрен для исполнительных листов арбитражных судов, выданных после восстановления пропущенного для исполнения срока (три месяца). Для взыскания периодических платежей срок не предусмотрен.

Комплект документов

Вторым по счету перечнем является список документов, которые должны быть приложены к исполнительному листу, направляемому на исполнение:

• заверенная судом копия судебного акта, на основании которого выдан исполнительный лист;
• заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, подписанное взыскателем;
• определение суда о выдаче дубликата исполнительного листа (если предъявляется дубликат) либо о восстановления срока предъявления его к исполнению (если таковое имеется);
• заверенная доверенность представителя (или нотариальная ее копия), иной документ, удостоверяющий полномочия представителя (например, приказ о назначении временно исполняющим обязанности руководителя организации).

Отсутствие какого-либо документа служит основанием для возврата заявления. Судебный приказ не требует приложения указанных документов, так как выдается без оформления судебного решения и содержит в себе необходимые платежные реквизиты.

Копия решения суда выдается согласно инструкциям по делопроизводству суда. Подлинник решения суда остается в судебном деле, а сторонам по делу выдаются его копии, которые заверяются подписью судьи или секретаря (помощника, специалиста) суда, печатью суда (в отдельных случаях – гербовой печатью суда). Подпись и должность лица, заверившего копию, должны быть расшифрованы, проставляется дата заверения. На копии проставляется отметка о вступлении решения суда в законную силу или о том, что оно было изменено. Копия судебного акта, состоящая из нескольких листов, должна быть прошита, листы пронумерованы, а место их скрепления опечатано по правилам делопроизводства. Установлена форма заявления взыскателя (различная для физического и юридического лица).

Основания для возврата

Третий перечень содержит основания для возврата документов, поступивших на исполнение. Такой возврат не означает невозможность исполнения и не препятствует повторному предъявлению документов после устранения причин возврата. В частности, основаниями возврата документов являются:

• непредставление заявления с указанием реквизитов, заверенной копии решения суда, доверенности либо определения суда о выдаче дубликата исполнительного листа, о восстановлении срока предъявления его к исполнению;
• несоответствие представленных документов установленным законодательством (ГПК РФ, АПК РФ и Законом об исполнительном производстве) требованиям, например, отсутствие какого-либо обязательного реквизита на исполнительном документе, отмена судебного акта, истечение срока доверенности и т. д.
• нарушение срока предъявления исполнительного документа к исполнению;
• получение от взыскателя или из суда заявления или судебного акта об отзыве исполнительного документа;
• отмена судебного акта.

Возврат документов по перечисленным выше основаниям производится взыскателю (за исключением отзыва судом исполнительного документа и отмены судебного акта).

Перечень оснований для возврата, установленный БК РФ, является исчерпывающим, в силу чего возврат (равно и неисполнение) документов по непредусмотренным БК РФ основаниям может быть обжалован в суде.

В случае ликвидации, реорганизации или переименования должника при наличии его правопреемника для исполнения судебного акта необходимо оформление процессуального правопреемства. В этом случае выносится судебный акт (определение суда) о процессуальном правопреемстве, который должен быть приложен к комплекту документов, направляемых на исполнение.

В ситуации, когда должник – казенное учреждение ликвидирован без правопреемства, исполнение выданного исполнительного документа о взыскании с данного учреждения невозможно. Однако существует возможность обращения в суд о взыскании долга с главного распорядителя бюджетных средств (представителя собственника) ликвидированного учреждения в порядке субсидиарной ответственности на основании ст. 123.22 ГК РФ. В этом случае исполнительный лист о взыскании с ГРБС предъявляется в орган Федерального казначейства по месту открытия его лицевого счета. Взыскание с публично-правового образования по долгам бюджетного или автономного учреждения ГК РФ не предусмотрено.

Таким образом, в процедуре исполнения судебных актов можно выделить этап проверки поступивших документов на соответствие законодательству, после чего начинается собственно исполнение исполнительного документа.

Содержание проверки документов на соответствие законодательству одинаково для исполнения судебных решений о возмещении вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц (выполняется финансовым органом) и для исполнения судебных актов о взыскании с бюджетных и казенных учреждений долгов по их денежным обязательствам (выполняется Федеральным казначейством и иными органами, уполномоченными на ведение лицевых счетов казенных учреждений субъектов РФ и муниципальных казенных учреждений).

Содержание следующего за проверкой документов этапа исполнения судебных актов о взыскании из бюджета, который связан уже с оплатой исполнительных документов, различается для исполнения судебных актов о возмещении убытков от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц и для исполнения судебных актов о взыскании по договорным обязательствам казенных учреждений.

Следует также заметить, что проблема исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы имеет технический аспект. Не существует правовых препятствий для автоматизации затратного документооборота, связанного с оформлением и пересылкой исполнительных документов и судебных решений о взыскании из бюджета между судом, финансовыми органами и Федеральным казначейством. В том случае, если бы информация о вынесенных судебных актах о взыскании из бюджета поступала в органы Федерального казначейства, финансовые или иные уполномоченные органы непосредственно из суда, взыскателю оставалось бы только представить платежные реквизиты для перечисления денежных средств. Такие реквизиты могут быть представлены и в суд, в этом случае исполнение судебных актов еще более упростилось бы, так как взыскатель был бы исключен из числа лиц, участвующих в процедуре исполнения судебных актов.

Процедура исполнения судебных актов о возмещении вреда из бюджета

Состав компенсации

Долгое время в Российской Федерации порядок выплат из казны для возмещения ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц регулировался Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г., который, в свою очередь, был утвержден Законом СССР от 24 июня 1981 г.726 Данное Положение не вполне утратило силу и сегодня применяется в части, не противоречащей УПК РФ и иным законам.

Было установлено, что ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Возмещению подлежали следующие убытки:

1. утраченный заработок и другие трудовые доходы;
2. пенсия или пособие, выплата которых была приостановлена;
3. имущество (в том числе деньги, денежные вклады и проценты на них, облигации государственных займов и выпавшие на них выигрыши, иные ценности), конфискованное или обращенное в доход государства;
4. штрафы, взысканные во исполнение приговора суда; судебные издержки и иные суммы, выплаченные гражданином в связи с незаконными действиями;
5. суммы, выплаченные за оказание юридической помощи.

Процедура возмещения ущерба была установлена Инструкцией по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденной Минюстом СССР, Прокуратурой СССР, Минфином СССР 2 марта 1982 г. и согласованной с Верховным Судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР.

Гражданин, у которого возникало право на возмещение ущерба (на основании постановления оправдательного приговора, прекращения уголовного дела за отсутствием события преступления, за отсутствием состава преступления или за недоказанностью участия в совершении преступления, прекращения дела об административном правонарушении), имел право в течение шести месяцев после получения соответствующего извещения обратиться в органы дознания и следствия либо в суд (в случае вынесения оправдательного приговора) для определения размера выплат.

Данные органы в месячный срок обязаны были вынести соответствующее постановление (определение) с подробным расчетом возмещаемых сумм, которое могло быть обжаловано в вышестоящий орган или в прокуратуру. Постановление (определение) предъявлялось гражданином в финансовый отдел исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов для получения чека. Выплата сумм по чекам финансовых органов производилась учреждениями Госбанка СССР.

В настоящее время некий аналог вышеописанного порядка установлен правилами о реабилитации гл. 18 УПК РФ. Право на реабилитацию включает право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда. Вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда. Право на реабилитацию, в том числе право на возмещение вреда, возникает у гражданина в случае вынесения оправдательного приговора, в связи с отказом государственного обвинителя, при отсутствии состава преступления, события преступления, заявления потерпевшего (по отдельным составам преступлений), в случае непричастности к преступлению, полной или частичной отмены вступившего в законную силу обвинительного приговора суда. Право на возмещение вреда имеет также любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу.

Корреспондирует с УПК РФ норма ст. 1070 ГК РФ, согласно которой вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

Согласно УПК РФ суд в приговоре, определении, постановлении, а прокурор, следователь, дознаватель – в постановлении признают за оправданным лицом, в отношении которого прекращено уголовное преследование, право на реабилитацию. Одновременно реабилитированному направляется извещение с разъяснением порядка возмещения вреда, связанного с уголовным преследованием. Возмещение реабилитированному имущественного вреда согласно ст. 135 УПК РФ включает возмещение:

1. заработной платы, пенсии, пособий, других средств, которых он лишился в результате уголовного преследования;
2. конфискованного или обращенного в доход государства на основании приговора или решения суда имущества;
3. штрафов и процессуальных издержек, взысканных с него во исполнение приговора суда;
4. сумм, выплаченных им за оказание юридической помощи;
5. иных расходов.

Судом на основании решения, приговора или постановления выдается исполнительный документ, подлежащий оплате из бюджета.

Виды судебных решений

Помимо исполнительных документов по судебным решениям о возмещении вреда от незаконных действий органов публичной власти и их должностных лиц, на исполнение в финансовые органы могут поступать также исполнительные документы, выданные на основании судебных решений:

• о взыскании обязательств из государственного (муниципального) долга;
• о присуждении компенсаций за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;
• о возмещении убытков от правомерных действий органов публичной власти (вред при военных маневрах, медицинский вред, вред при осуществлении градостроительной деятельности, осуществлении правосудия и т. д.).

Более точным будет назвать последнюю категорию актами о возмещении внедоговорного вреда, причиненного органами публичной власти и их должностными лицами.

Перечень категорий судебных решений, подлежащих исполнению финансовым органом, не является закрытым. Финансовый орган исполняет судебные акты по «иным искам о взыскании денежных средств за счет казны» Российской Федерации, субъекта РФ или органа муниципального образования соответственно (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей бюджетных средств)729.

Порядок выплат

Исполнение судебных актов о возмещении вреда финансовыми органами после проверки поступивших документов на соответствие законодательству начинается с определения органа публичной власти (учреждения), который представлял интересы публично-правового образования в судебном процессе. Таким лицом по искам о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц, выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности.

Если государственный (муниципальный) орган, являвшийся ГРБС на момент возникновения спора, утратил этот статус (в связи с передачей полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), то надлежит привлекать орган, обладающий полномочиями на момент рассмотрения дела в суде. Если и такой орган отсутствует (полномочия не переданы иному органу), привлекается финансовый орган публично-правового образования. Судами общей юрисдикции вследствие неоднократно высказанной позиции Верховного Суда РФ по искам к Российской Федерации в качестве ответчика, как правило, привлекается Минфин России, а не ГРБС. Данная позиция основана на том, что нормы БК РФ не применимы к спорам, в которых одной из сторон выступают граждане.

Ответчик (должник) обязан направить в финансовый орган информацию о результатах рассмотрения дела и обжалования судебного акта, что необходимо для предотвращения оплаты не вступившего в силу или отмененного судебного решения.

Отдельно регламентировано исполнение судебных актов по обязательствам, вытекающим из государственного долга. Данные акты исполняются Минфином России в соответствии с общими правилами, но особым образом установлена процедура изъятия оригиналов ценных бумаг у их владельцев, которая осуществляется Минфином России и управлениями Федерального казначейства по субъектам РФ. Оплата исполнительных документов производится после проверки подлинности поступивших от владельцев ценных бумаг.

Исполнение судебных актов о взыскании вреда от незаконных действий органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется в порядке, аналогичном порядку, установленному для Российской Федерации, и в соответствии с федеральным законодательством. Это отвечает принципу единства бюджетной системы, который требует единого порядка для исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В целях конкретизации полномочий органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных органов принимаются нормативные правовые акты субъектов РФ и акты муниципальных образований по вопросам организации работы по исполнению судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Зачастую такие акты принимаются в форме регламентов исполнения государственной или муниципальной услуги. Под услугой по исполнению судебных актов при этом может пониматься процесс организации администрацией исполнения требований судебного акта по перечислению средств в пользу взыскателя. Пользователями услуги выступают как физические, так и юридические лица, подавшие исполнительные документы на исполнение. В некоторых случаях исполнение судебных актов, предусматривающих взыскание за счет казны муниципального образования, именуется муниципальной функцией.

Часто вышеуказанные регламенты совмещают в себе две процедуры: исполнение судебных актов о взыскании вреда от незаконных действий органов публичной власти и исполнение судебных актов по денежным обязательствам казенных и бюджетных учреждений.

В случае неисполнения судебного акта финансовым органом в трехмесячный срок взыскатель вправе обратиться в суд о признании незаконного бездействия государственного (муниципального) органа с последующей компенсацией убытков. Под влиянием практики Европейского суда по правам человека и во исполнение п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод был принят Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», который распространяется на отношения, связанные с исполнением судебных актов о взыскании из бюджетов. Компенсация за нарушение права на судопроизводство и на исполнение судебного акта в разумный срок присуждается судом с учетом принципов разумности, справедливости и судебной практики.

При исчислении компенсации важное значение имеют сроки. Срок исполнения решения суда исчисляется с момента поступления надлежаще оформленного исполнительного документа на исполнение до момента окончания исполнительного производства. Иногда течение срока может продолжаться и после списания средств со счета бюджета – в случае ошибки в банковских реквизитах при перечислении денежных средств по вине должника или в случае исполнения решения о периодических выплатах. В этом случае решение суда будет неисполненным и срок не прерывается до фактического исполнения.

Стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета (отчетная стадия)

Отчетная стадия является последней, завершающей стадией бюджетного процесса. Она состоит в рассмотрении и утверждении представительным органом публично-правового образования отчета об исполнении бюджета. Иначе говоря, после прохождения отчетной стадии бюджет получает новый статус: итоги его исполнения утверждены, а бюджетный цикл завершен. Следует подчеркнуть, что утверждение отчета об исполнении бюджета по сути представляет собой отчет исполнительной власти перед представительной властью.

Начинается данная стадия с составления отчета об исполнении бюджета и завершается утверждением данного отчета в качестве закона (акта представительного органа власти местного самоуправления).

Отчетную стадию можно разделить на три этапа:

• составление бюджетной отчетности;
• внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета;
• рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Отчет об исполнении бюджета, который является предметом обсуждения в парламенте и законодательного утверждения (утверждения актом представительного органа местного самоуправления), – это часть бюджетной отчетности.

Бюджетная отчетность включает:

• отчет об исполнении бюджета, который содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и ИФДБ (данный отчет отражает бюджетные поступления и выплаты и составляется по кассовому методу, именно он подлежит утверждению парламентом);
• баланс исполнения бюджета, аккумулирующий данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на первый и последний дни отчетного периода, т. е. отражающий финансовое положение публично-правового образования;
• отчет о финансовых результатах деятельности, который содержит данные о финансовом результате деятельности публично-правового образования в отчетном периоде (отражает изменение чистых активов публично-правового образования и составляется по методу начисления);
• отчет о движении денежных средств, в котором отражены операции по счетам бюджетов;
• пояснительную записку, где содержится анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году (схема 7.33).

Бюджетная отчетность составляется на основе данных бюджетного учета, который представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства в денежном выражении.

Составление отчета об исполнении бюджета, как и проекта бюджета, начинается «снизу вверх»: администраторы бюджетных средств составляют отчеты об использовании подведомственных им бюджетных средств и представляют их в финансовый орган, который на основании этих отчетов составляет единый отчет об исполнении бюджета и иную отчетную документацию. Одновременно составляется отчетность по консолидированному бюджету Российской Федерации.

Финансовые органы городских и сельских поселений представляют бюджетную отчетность в финансовый орган муниципального района, который представляет, в свою очередь, бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета муниципального района в финансовый орган субъекта РФ.

Финансовый орган городского округа либо внутригородской территории города федерального значения также представляет свою отчетность в финансовый орган субъекта РФ.

Финансовый орган субъекта РФ представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в Федеральное казначейство, туда же сдают свою отчетность органы управления внебюджетными фондами.

Федеральное казначейство представляет отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Минфин России, который докладывает по этому вопросу в Правительстве Российской Федерации.

Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит внешней проверке (аудиту), которую проводят Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Затем отчет передается на рассмотрение в законодательный (представительный) орган власти. Внешняя проверка необходима для получения сведений о качестве исполнения бюджета, так как депутаты законодательных (представительных) органов власти часто не обладают специальными полномочиями для анализа правильности исполнения бюджета.

По результатам внешней проверки контрольный орган готовит заключение по отчету об исполнении бюджета, где анализирует достоверность представленных показателей, а также эффективность деятельности органов государственной власти по исполнению бюджета. Данное заключение направляется в представительный (законодательный) орган власти, в котором рассматривается закон (акт) об утверждении отчета об исполнении бюджета.

На этом же этапе отчетной стадии бюджетного процесса готовится проект закона (решения) об исполнении бюджета, который одновременно с отчетом направляется в законодательный (представительный) орган власти.

Рассмотрение отчета законодательным (представительным) органом – центральный этап отчетной стадии бюджетного процесса, на котором в первую очередь обсуждаются все основные показатели отчета об исполнении бюджета. Утверждение отчета об исполнении бюджета проходит в одно чтение.

После утверждения отчета законодательный (представительный) орган власти принимает закон (решение) об исполнении бюджета, который имеет исключительно ретроспективный, формальный характер и утверждает исполнение бюджета по доходам, расходам и ИФДБ в отчетном финансовом году. Данный закон (решение) не включает никаких общеобязательных правовых норм, а имеет исключительно политическое значение. В то же время сам факт непринятия (неутверждения) отчета говорит о незавершенности бюджетного цикла. Независимо от характеристики исполнения бюджета бюджетный отчет должен быть принят, причем результаты исполнения бюджета в нем могут оцениваться как негативно, так и позитивно.

Положительной практикой является принятие отчета об исполнении бюджета отчетного года до начала рассмотрения проекта бюджета на очередной финансовый год. В этом случае появляется возможность сравнить достигнутые и выдвигаемые цели. Принятие отчета об исполнении федерального бюджета позволяет рассмотреть отчет по консолидированному бюджету Российской Федерации, который составляется в целях макроэкономического и стратегического планирования.

Отчетная стадия бюджетного процесса, несмотря на ее формальный характер, может нести на себе значительную политическую нагрузку, как это практикуется в странах Западной Европы. В ходе рассмотрения отчета об исполнении бюджета в парламенте могут сталкиваться различные интересы и концепции, что приводит к острой полемике.

Схема 7.1.

Схема 7.2.

Схема 7.3.

Схема 7.4.

Схема 7.5.

Схема 7.6.

Схема 7.7.

Схема 7.8.

Схема 7.9.

Схема 7.10.

Схема 7.11.

Схема 7.12.

Схема 7.13.

Схема 7.14.

Схема 7.15.

Схема 7.16.

Схема 7.17.

Схема 7.18.

Схема 7.19.

Схема 7.20.

Схема 7.21.

Схема 7.22.

Схема 7.23.

Схема 7.24.

Схема 7.25.

Схема 7.26.

Схема 7.27.

Схема 7.28.

Схема 7.29.

Схема 7.30.

Схема 7.31.

Схема 7.32.

Схема 7.33.