Развитие идей и программ государственного управления и административного права

Зарубежные доктрины и реформы административного управления

Любое общество и государство заинтересовано в успешном управлении своими социальными делами. Это дела публичные, отражающие общий интерес и потребности общества, государства и граждан в самосохранении и обеспечении своей жизнедеятельности. Для этого приходится организовывать, упорядочивать и регулировать поведение людей, деятельность государственных и социальных институтов, поддерживать общественный порядок. Иначе не наладить производства, не обеспечить развитие культуры, не помочь человеку в удовлетворении его потребностей и интересов.

Если кратко оценить исторические аспекты данного явления, то можно заметить внимание к управлению уже в древнем мире. Поддержание порядка и обеспечение послушания подданных, благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не случайно отвлекали большие силы в Египте, Греции и Риме. Понятие «полиция» первоначально означало управление делами полиса - города-государства. И лишь в последние три-четыре столетия оно стало обозначать специализированную службу общественного порядка и внутренней безопасности.

В средние века делами административного, военного, финансового, судебного управления занимались в границах феодальных владений князей, монархов, правителей. Допускалась концентрация функций государственного управления. И лишь позднее, с формированием абсолютной монархии, создается большой административный аппарат. Его функции дифференцируются сообразно развивающейся специализации общественных функций. В условиях капитализма процесс управления становится еще более масштабным и сложным. Растет объем государственного управления и государственных дел, требующих выполнения в интересах общества. Однако классовый интерес подчинял себе государственные дела и их общезначимость воспринималась через призму социально выгодных критериев в интересах правителей. Как известно, они формировали и направляли деятельность органов управления государственными делами.

Шли десятилетия и столетия, и соответственно историческим эпохам менялись управленческие функции и способы, средства их осуществления. Причем тут трудно выделить какую-либо однолинейную закономерность. Даже в рамках одного исторического периода объем и методы управления, построение и удельный вес административного аппарата отнюдь не совпадали в разных государствах. Скажем, Англия и Россия конца XVII - начала XVIII в. существенно отличались по устройству бюрократического аппарата и соотношению его верхних и нижних звеньев. Вопрос, следовательно, в том, как обеспечивалось управление общественными процессами.

Управление в государстве всегда было актуальной задачей. Весьма показательно, что управление государством и административные преобразования нередко связывались с обликом великой личности. Правитель стягивал к себе все нити административного управления и концентрировал принятие основных решений. Исполнительно-бюрократический аппарат беспрекословно выполнял его веления. Видимо, не случайно на вершине именно исполнительной власти были те, кто реально управлял государственными делами. История и современность в этом нас наглядно убеждают.

Английская буржуазная революция XVII в. привнесла в мир новые идеи о государстве и его устройстве. Томас Гоббс, а затем Джон Локк в «Двух трактатах о правлении» (1690 г.) критиковали феодально-теократическую концепцию божественного происхождения власти короля. В их произведениях обосновывается концепция «естественного состояния» и естественного права. Состояние полной свободы и состояние равенства людей означают, что власть как бы производна от сообщества людей. В естественном состоянии каждый обладает исполнительной властью, вытекающей из закона природы, а в государстве она становится функцией специального органа. Переход от естественного состояния к гражданскому обществу на основе общественного договора по воле и решению большинства означает: каждый человек как участник договора уполномочивает общество или его законодательную власть создавать для него законы, каких будет требовать общественное благо.

Оливер Кромвель, лорд-протектор Англии середины XVII в., первоначально признавал управление, согласное с решением народных представителей. Но сложный клубок политических и религиозных противоречий неизбежно вывел его на путь единоличного правления. Прикрываясь « божественным провидением», он то разгоняет парламент, то манипулирует выборами. Кромвель действовал деспотически, хотя присущие английской революции идеи вольности, самоуправления и личных прав требовали иного курса.

Заметный шаг вперед в познании природы государства сделал Шарль Монтескье, который в известном труде «О духе законов» обосновал новую идею его устройства. В свободном государстве каждый должен управлять собой сам, но в крупных государствах это невозможно. Приходится выбирать представителей, способных обсуждать дела, народ для этого совсем непригоден. Представительное собрание, состоящее из знатных и богатых людей, должно создавать законы и наблюдать за их соблюдением. Исполнительная власть должна быть в руках монарха, т.к. быстрые действия лучше выполняются одним, чем многими. Исполнительная власть, по его мнению, должна иметь право останавливать действия законодательного собрания, иначе оно станет деспотическим. Ее же останавливать не надо, ибо она ограничена по своей природе.

Так были заложены основы теории разделения властей, которая два с половиной столетия признается наиболее удачной для устройства и функционирования государственной власти. Исполнительная власть находит свое место как «ветвь общего древа». И эта своего рода структурно-функциональная характеристика становится преобладающей и наиболее устойчивой.

Другой характеристикой исполнительной власти является оценка ее отношений с гражданским обществом, т.е. того, что сегодня мы назвали бы степенью демократичности государственного управления и органов, должностных лиц, которые его исполняют.

Жан Жак Руссо в своем труде «Общественный договор», Вольтер в философских трактатах, в заметках и письмах пытались показать социальное предназначение управления и исполнительной власти в служении общему благу и вместе с тем не могли не признавать ее изолированность.

Вольтер, полемизируя с Руссо и Монтескье, признает правоту их положения: чиновники - не хозяева народа. Хозяевами являются только законы, во всем остальном королю и чиновникам приходится действовать по усмотрению и самостоятельно. Власть всегда склонна тучнеть, а народ - жаловаться. Но как установить равновесие?

Сознавая трудность ответа на этот вопрос, Вольтер в «Мыслях о государственном управлении» ограничивается беглыми соображениями - свобода состоит в том, чтобы зависеть только от законов, равенство не исключает подчиненность одних людей другим, ненавистен абсолютизм не государя, а старших чиновников или секретарей.

Теоретические конструкции приходилось испробовать в общественной практике конца XIX в. Интересны в этом плане практические дела, речи и доклады одного из основных деятелей Французской революции Луи Антуана Сен-Жюста. В докладе 10 октября 1793 г. «О революционном порядке управления» он сетует, что после издания многих законов не устранены пороки общего управления, и предлагает исполнять законы быстро, наказывать за бездеятельность в управлении, четко взаимодействовать должностным лицам, усилить контроль, справедливо решать дела продовольственные, финансовые, безопасности. Интересны и трактаты «Дух революции и Конституции во Франции», «О природе, о Гражданском состоянии, о Гражданской общине, или Правила независимости управления». В них отражены и текущие заботы новой власти, и общие принципы демократического управления.

Исторический анализ позволяет не без оснований утверждать, что полицейское право было предтечей административного права. Основателем этой теории считается французский администратор времен Людовика XIV Н. Деламора, чья книга «Мысли о полиции» (1707 г.) содержит обширный материал о деятельности полиции по охране населения, собственности, дорог, торговли, финансов, обеспечению безопасности. Распространение этой деятельности на разные сферы жизни отмечено и в трехтомной книге австрийского деятеля Е. Зонненфельса «Основные начала полиции, коммерции и финансов» (1776 г.) Первоначально к сфере административного права как камералистики относились вопросы финансов, хозяйства, управления и публичного порядка. Полицейская власть как синоним внутреннего управления дала основания для развития полицейского права. В дальнейшем под влиянием идей и институтов конституционализма наука административного права специализируется и прочнее связывается с законом и отношениями граждан и власти. Меняется ее публичные задачи. Эти процессы наблюдаются и в Западной Европе и России право». Конец Х1Х-начало XX в. Хрестоматия. Изд-во Воронежского государственного университета, 1999 г.).

Наполеон Бонапарт, известный как своими военными победами и гегемонистскими устремлениями, так и гражданским кодексом, посвятил громадные усилия перестройке административного управления. Став в 1804 г. императором французов, Наполеон потратил много лет на улучшение управления. Законодательная власть была резко ограничена в своих правах, а ее представителями стали принцы и пожилые сановники. Законодательство осуществлялось посредством декретов или сенатус-консулатов, продиктованных императором. Суды стали императорскими, и наряду с мировыми судами появились полицейские и специальные суды, возникла административная юстиция. Администрация усиливалась возвышением покорных министров и увеличением власти префектов и мэров. Полиция превратилась в особое министерство. И, конечно, главной заботой императора была армия.

Все это сопровождалось мерами по развитию финансов, промышленности, торговли. Финансовый контроль сочетался с твердой политикой акцизного ведомства. Появились министерство торговли и промышленности, общий мануфактурный совет, был принят торговый устав. Жесткая блокада Англии как главной соперницы не дала, однако, хороших результатов.

Одновременно принимались меры в области просвещения, идеологии, культуры, но скорее регламентирующие. Появились факультеты для высшего образования, специальные школы - юридические, медицинские, ремесленные, технические. Указ о печати формально восстановил цензуру, общее управление по книжным делам, надзор за издателями и книгопродавцами.

Словом, усиленная централизация управления во Франции в первом десятилетии XIX в. вполне отражала цезаристский характер наполеоновского правления и его намерения подчинить Европу «одному начальнику». Крах Наполеона был неизбежен.

Гегель углубил философское понимание государства. В своей книге «Философия права» оно характеризуется как действительность нравственной идеи, субстанциальной воли, которой оно обладает в возведенном в свою всеобщность особенном самосознании. Оно есть в себе и для себя разумное, есть субстанциальное единство. Отсюда и назначение индивидов вести всеобщую жизнь. Из положения «интерес целого реализуется, распадаясь на особенные цели» делается вывод о полезности разделения властей, содержащего момент определенности и различия. Причем им высказывается предостережение против ложного представления об их абсолютной самостоятельности и возможной взаимной враждебности. Звучит современно, хотя и допускается для обеспечения самого существенного - «пребывания государства».

Политическое государство распадается - по Гегелю - на следующие субстанциальные различия - власть определять и устанавливать всеобщее (законодательная власть), власть подводить особенные сферы и отдельные случаи под всеобщее (правительственная власть), власть субъективности как последнего волевого решения (власть государя). Подробные положения о правительственной власти, в которую входят также судебная и полицейская власть, подчеркивают на разделение труда внутри нее. Разделение функций должно обеспечивать переход всеобщего в особенное и единичное, и тогда разделение их по отраслям, ведомствам, сверху вниз позволит добиться и специализации, и связанности.

Еще более предметно сочетание объединенности и специализации в функционировании государства как единой машины показаны в статье Гегеля «Конституция Германии». Но и здесь не исчезает элемент гражданственности, поскольку признается полезность самоуправления граждан наряду с государственной регламентацией. Иначе подданные не будут опорой государства.

Современником Гегеля был известный немецкий философ и гуманитарий Вильгельм Гумбольдт. Очевидно, не без влияния занятия должностей государственных служащих Гумбольдт в 1791 г. публикует статью «Идеи о государственном устройстве, вызванные новой Французской конституцией», а позже и более крупный труд «Идеи к опыту, определяющему границы деятельности государства». Нас в данном случае привлекают идеи определения участия нации и отдельных сил в управлении государством, правильного разделения аппарата государственного управления на различные области. Если в древних государствах упор был сделан на развитие самого человека, то в новых государствах главным считается забота о благополучии, имуществе, счастье людей. Государство больше озабочено тем, что человек имеет, нежели тем, что он есть.

Заслугой Гумбольдта является признание неуклонного усложнения управления государственными делами, что ведет к появлению множества специализированных учреждений и занятых в них людей. Возникает новая служебная сфера - управление государственными делами, которое ставит служащих в еще большую зависимость от правящей верхушки. Они отвлекаются от предмета своей деятельности и больше занимаются формой... Аппарат разбухает. Появляются отрасли полицейского, коммерческого, мануфактурного, финансового управления.

Одним из наиболее крупных специалистов в области административного права был немецкий ученый Лоренц Штейн. Активно разрабатывая в середине XIX в. вопросы полиции и полицейского права, он постепенно расширяет сферы исследования. Отправным пунктом послужила его книга «Учение об управлении» (1865 г.), в которой рассматриваются вопросы теории государства и его соотношения с обществом, сочетания трех элементов общественной жизни - личного, духовного и хозяйственного. В 1874 г. в Санкт-Петербурге выходит в свет перевод его книги «Учение об управлении, или Право управления». Это право регулирует основные стороны управления и деятельности осуществляющей его исполнительной власти, а также такие основные институты, как правительство, полиция, армия, местное самоуправление, определяет ответственность органов управления, различия между законами и распоряжениями.

Предметным продолжением послужили книги «Учение о военном деле как часть государствоведения» (1872 г.) с разъяснением военного права как специального приложения гражданского, государственного и уголовного права к военной сфере и «Руководство к финансовой науке» (1875 г.). Видимо, таким путем постепенно и формировалась особенная часть административного права. Назовем вышедшие в 1927-1928 гг. книги австрийского профессора А. Меркля «Общее административное право», немецкого профессора В Елинека «Административное право». Издавались и учебники.

В то же время в середине и конце XIX - начале XX в. многие вопросы административного права сохраняются как бы в оболочке других отраслей и рассматриваются через призму государственного, конституционного права и общей теории права. Одной из наиболее ярких иллюстраций является книга французского государствоведа А. Эсмена «Общие основания государственного права», изданная в 1895 г. Ее первый перевод в России был сделан в 1898 г, после чего появился ряд переводов с других авторских изданий. В частности, в ней очень подробно рассмотрены аспекты соотношения законодательной и исполнительной властей, индивидуальных прав и их публичной защиты.

Германский канцлер Бисмарк, длительная деятельность которого на этом посту (1871-1890 гг.) оставила заметный след в развитии германской государственности и европейских событий, придавал большое значение бюрократическому государственному аппарату. Его упорный курс на сплочение маленьких германских государств в прочный союз под эгидой Пруссии сочетался с постоянной борьбой с парламентом и с укреплением позиций правящего министерства. Жесткие меры против печати и манипулирование ею, конфискация имущества «непокорных», централизация управления, законы о страховании рабочих, острая борьба с социалистами, поддержание мощной армии, введение казенных монополий, высоких maмoжeнных пошлин - таковы некоторые характеристики бисмарковского стиля управления.

Известный юрист Ганс Кельзен в своих исследованиях «чистого права» акцентирует внимание на феномене правового государства и именно в этом контексте рассматривает ряд вопросов собственно административного права. Понятия «дееспособность», «компетенция», «орган» служат производными от более общего представления о тождестве государства и права. Понимание государства как правопорядка, как юридического лица позволяет рассматривать его в качестве субъекта обязанностей и прав, носителя ответственности. Самообязывание государства и есть правовое государство, оно представляет собой относительно централизованный правопорядок, в соответствии с которым отправление правосудия и управление основываются на законах. Через призму действия правовых норм Г. Кельзен рассуждает о централизации и децентрализации.

В теорию управления внес заметный вклад немецкий социалист и философ Макс Вебер (1864-1920). Главная идея его трудов заключалась в экономической рациональности, выражавшейся в требованиях рационального права и управления, четко организованной и эффективно действующей бюрократии, рациональном поведении в хозяйственной сфере. Книга «Хозяйство и общество» содержала положения об устройстве рациональной бюрократии и строго регламентированной деятельности во всех сферах, что отвечало природе капиталистического производства. Личное начало оказывалось поглощенным машинно-организованными структурами.

Возможно, жесткие веберовские стандарты управления показались малоэффективными для регулирования поведения людей в сфере управления. И новые социологические теории «социальных ролей», «социального действия», «человеческих отношений», «участия рабочих в управлении» способствовали гармонизации и активизации человеческого фактора в управлении, особенно производством.

Тем не менее 60-70-е гг. породили острый интерес к новейшим научно-техническим концепциям управления, которые отражали новые методы управления в эпоху научно-технической и информационной революций. Обогащаются доктрины и практика менеджмента, широко используются методы системного анализа, прогнозирования, программно-целевого планирования и др. Не без их влияния в тех же годах резко возрос интерес к науке управления в СССР, хотя в 20-30-х гг. и в нашей стране был накоплен полезный опыт НОТ.

Следовательно, наука о полиции и полицейском праве, характерная для XVII-XVIII вв., сменяется в эпоху промышленного капитализма юридико-догматическим направлением. Социологическое направление в исследованиях государственного управления открывает новые аспекты. XX в. обогатился, по словам А.И. Елистратова, рационализаторским направлением. А. Файоль и другие теоретики и мыслители дали ему новый импульс. Можно заметить широкое использование сравнительного метода.

Российские административные реформы

Управление в России в XV-XVI вв. строилось по старым образцам. Приказы были медлительны в своих действиях. Масштабная преобразовательная деятельность Петра I во многих сферах государственной, хозяйственной, военной и культурной жизни ярко проявилась и в сфере административного управления. Отсутствие парламента давало царю неограниченные права по управлению государством. Воспользовавшись этим, Петр I провел ряд крупных реформ. Ввиду их подробного описания в научно-исторических трудах отметим кратко лишь главные нововведения.

Во-первых, в 1722 г. был обнародован «Табель о рангах», в соответствии с которым гражданская и военная служба подразделялись на 14 классов (рангов). Этим заложены прочные основы государственной службы.

Во-вторых, были перестроены центральные учреждения. На смену Боярской Думе с 1699 г. пришла Ближняя канцелярия из восьми доверенных лиц царя. В 1711 г. учреждается Сенат с административными, судебными и отчасти законодательными функциями. Сенат руководил всеми учреждениями, связь с губерниями осуществлялась через губернских комиссаров. Но и над сенатом Петр I учредил надзор, введя должности генерал-прокурора и обер-прокурора.

В-третъих, коренным образом была изменена система отраслевого управления. Вместо старых приказов было образовано одиннадцать коллегий (иностранная, военная, юстиц-коллегия, коммерц-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия и др.). Четкости их функций и деятельности во многом способствовал опубликованный в 1720 г. Генеральный регламент коллегий.

В-четвертых, была проведена перестройка территориальных органов. В 1708-1710 гг. созданы, восемь губерний, позднее их стало одиннадцать. Губернатор обладал полнотой административных, политических, судебных и финансовых полномочий, в осуществлении которых ему помогали чиновники и комиссары. В 1719 г. страну разделили на пятьдесят провинций во главе с воеводой, провинции делились на дистрикты. Были сделаны шаги к развитию городского самоуправления.

В целом же на административных преобразованиях Петра I явственно сказались административно-правовые структуры и процедуры Голландии и Швеции.

Императрица Екатерина II, продолжая реформаторский курс Петра I, искусно прикрывала жесткость правления идеями просвещения и справедливости. Не только ее практические дела, но и письма, мемуары, записки свидетельствуют об этом. Ей, в частности, принадлежат «Правила управления», начинающиеся со слов о пагубности ошибок государственных людей для народа. Отсюда правило первое - нужно просвещать нацию, которой должно управлять. Правило второе - нужно ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы. Правило третье - нужно учредить в государстве хорошую полицию. Правило четвертое - нужно способствовать расцвету государства. Правило пятое - нужно сделать государство грозным для себя и внушающим уважение соседям.

В заметках «Земледелие и финансы» Екатерина II признает свободу и собственность великим двигателем земледелия, считает нужным смягчить жестокость наказаний. В заметках «В защиту Монтескье» ее противоречивость выявляется особенно отчетливо, касается ли это рассуждений о чести, которая подвергается опасности не от государства, а от частных лиц, о свободе как болтовне римских юристов, о повиновении, когда главное для правителей - «обдумывать прежде, чем объявлять, но никогда не отменять», о деспотизме в России и народе, состоящем из рабов. Петр Великий старался образовать третье сословие, и Екатерина П, пользуясь одновременно советами Вольтера и своих фаворитов, твердо управляла страной через губернаторов. Всесилие их на местах было полное, равно как и беспрекословное подчинение императрице.

В России конец XVIII- начало XIX в. характеризуются развитием полицейского права. Появились учебники и очерки Андреевского И.Е., Шеймина П., Тарасова И.Т., Палибина М.К. и др.

Крупным теоретиком и практиком государственного устройства был М.М. Сперанский, чья деятельность в первой половине XIX в. на ниве законодательствования и управления дала весьма заметные результаты. В течение 1802-1804 гг. он подготовил серию политических записок реформаторского характера и среди них «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» и записку «О коренных законах государства». Главной была идея создания в стране конституционной монархии и правления «по закону», а также формирования для этого слоя просвещенных людей, который мог бы стать между престолом и народом. Слегка копируя английские порядки, Сперанский стремился учитывать российскую специфику.

В этом ему помогал опыт министерской работы. В 1809 г. был составлен план реформ под названием «Введение к уложению государственных законов», «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам». В 1810 г. создается Государственный совет, где Сперанский начал работать в должности государственного секретаря. Его влияние на деятельность министерств, суд, финансы и законотворчество становится всеобъемлющим. Планы, реформ начинают осуществляться.

Признавая необходимым соединить в руках государя законодательные, исполнительные и судебные функции, Сперанский предусмотрел создание трех коллегиальных органов - сословий: Государственной думы для законодательных работ, Сената для судебных дел и министерства для управления. Но административная система была раздробленной, разобщенной, между ведомствами не было связи. Государь деспотически вмешивался во все государственные дела. Поэтому появление Государственного совета должно было обеспечить согласование различных частей управления. В Манифесте об его образовании говорилось: «В порядке государственных установлений Государственный совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к Верховной Имперской власти». Началось преобразование министерств, появились новые ведомства - главное управление ревизии государственных счетов и комиссия законов. Дальнейшие события приостановили ход административных реформ.

Русские мыслители критически оценивали давящий гнет бюрократического аппарата и остро разили его пороки. Едкая сатира Гоголя в «Ревизоре» была усилена меткими наблюдениями и критическим взглядом М.Е. Салтыкова-Щедрина на деяния, произвол и бездействия чиновников. А свободолюбивый Л. Толстой в письме Николаю II 16 января 1902 г. писал, что треть России находится в положении усиленной охраны, т.е. вне закона. Нельзя убеждать народ в необходимости поддерживать связанные между собой религиозное верование и политическое устройство. Теперь почти все знают, что не царь управляет страной, а его приближенные. И поэтому самодержавие есть отжившая форма правления. Мерами насилия можно угнетать народ, но нельзя управлять им. Надо дать народу высказать свои желания и нужды.

Административное право не всегда строго вычленялось. Нередко некоторые его объекты попадали в орбиту теории права или конституционного, государственного права. Это не вызывает удивления, поскольку существовавшая прежде классификация отраслей права была иной, нежели теперь. Пожалуй, более важно другое - наличие иной трактовки государства, а именно, как целостного юридического феномена, связанного правом во всех его проявлениях. Идея нерасчлененности права, разделения его только на публичное и частное, служило основой упомянутой трактовки и государства, и права.

В России двухтомный труд Н.М. Коркунова «Русское государственное право», изданный в 1908-1909 гг., является примером «растворения» вопросов управления и административного права в рамках науки государственного права. Том II как часть особенная был посвящен четырем крупным проблемам - верховному управлению, подчиненному управлению, самоуправлению и обеспечению законности управления. Следуя ст. 80 «Высочайше утвержденных основных государственных законов», Н.М. Коркунов различает верховное управление как правление, в котором власть государя проявляется непосредственно, и подчиненное управление, осуществляемое от его имени и по его повелению соответствующим органом и лицами. В отличие от некоторых ученых, автор считал не столько российским, сколько типичным такое различие, поскольку речь идет о формах властвования. В верховном управлении все проявления власти имеют дискреционный характер, в подчинении - подзаконная деятельность есть общее правило, а дискреционная служит лишь исключением.

Г.Ф. Шершеневич рассматривал исполнительную власть сквозь призму разделения властей: соотношение публичного и частного права дает основание различать методы правового регулирования и обнаруживать особенности закона, указа, распоряжения и иных актов.

Всесторонне исследуя монархизм как социально-психологическое явление, Л.В. Тихомиров различал власть верховную, основанную всегда на одном принципе и всегда единую, сосредоточенную и неразделенную, и власть управительную (правительственную), сочетающую различные принципы и основанную на специализации, разделении властей. Первая «управляет» второй и объединяет и примиряет множество центров влияния. Самоуправление означало право народа обращаться к государю непосредственно, «право челобития». Поэтому и трактовка системы построения права отражает не его отраслевое деление, а общий психологический закон бытия личности, этически связанной с государем как представителем Бога. Право вытекает из нравственной обязанности повиновения.

И все же преобразования чаще тонули в «пучине застоя». Вспомним, как генерал Крутицкий, известный персонаж пьесы Островского «На всякого мудреца довольно простоты», с удовлетворением принимает из рук Глумова «Трактат о вреде реформ вообще». Тот поясняет: «прожект об улучшениях», а трактат предостерегает против духа времени как измышления праздных умов.

И вот яркое подтверждение. В конце XIX в. заметную роль в России играл К.П. Победоносцев, юрист по образованию. Он был членом коллегии министерства юстиции, сенатором, членом Государственного совета, обер-прокурором Святейшего Синода (до 1905 г.). Как консерватор-государственник Победоносцев выступал против реформ и перемен, критически относился к получавшей в России распространение доктрине парламентаризма ввиду манипуляций на выборах. К тому же она подрывала цементирующее начало русского государства -православие, заменяя его «западной» идеей человека как центра Вселенной.

Отражением либеральных правовых идей и в то же время устойчивых монархических воззрений были взаимоотношения и столкновения первой Государственной думы в России с царскими властями. Обратимся к стенограмме восьмого заседания Государственной думы I созыва 13 мая 1906 г. В своем докладе Председатель Совета министров отметил заинтересованность правительства в соблюдении законности и в принятии Государственной думой законов в пределах предоставленного ей законодательного почина. Эти пределы не охватывают основных государственных законов. Полезно, по его мнению, вооружение административной власти действенными способами предотвращения злоупотреблений дарованными свободами и посягательств, угрожающих обществу и государству. Подчеркивалось при этом, что могущество государства, его крепость и внутренняя сила покоятся на твердой и деятельной исполнительной власти. И эта власть на деле показала свой жесткий нрав.

Как видно, развитие административных структур в России происходило очень медленно. В начале XVII в. быстрее реорганизуется центральное управление, во многом по западным образдам. От приказов времен Ивана Грозного совершается переход к коллегиям и иным центральным учреждениям. В 1720 г. для них утверждается «Генеральный регламент». Местная же власть десятилетиями почти не меняется, и лишь в январе 1864 г. царь подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», а в 1890 г. - новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Усилилось некоторое противостояние бюрократии.

Примечательно, что в России в предреволюционный период продолжался процесс регламентации разных сторон административной деятельности. В 1905-1906 гг. издаются «Манифест об усовершенствовании государственного порядка», именные высочайшие Указы Правительствующему сенату о временных правилах об обществах и союзах, об изданиях, о собраниях. В «Высочайше утвержденных основных государственных законах» (23 апреля 1906 г.) кроме глав о верховной самодержавной власти, о правах и обязанностях российских подданных, о законах, о Государственном совете и Государственной думе была гл. 5 «О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями», устанавливающая их функции - ведение «государственного управления» и издание актов в соответствии с законом. Но ответственность была только перед государем.

Нарождавшийся класс буржуазии выдвигал свои требования, в частности, введение профессиональных союзов, производственной кооперации, либеральных законов. Состоявшийся в марте 1917 г. первый всероссийский торгово-промышленный съезд даже критиковал правительство за насаждение государственного социализма в страхе перед демократическим социализмом. Все же и позднее ряд административно-правовых актов издается Временным правительством.

Советский период развития административного права

Для понимания этого периода необходимо кратко напомнить об отношении марксистско-ленинской теории к управлению. Отметим сразу, что его роль в будущем социалистическом и коммунистическом обществе оценивалась высоко. Универсализация управления государственными и общественными делами была атрибутом всеобщей организации производства труда в масштабе общества. Переход управления отраслями производства в ведение всего общества Маркс и Энгельс рассматривали как следствие завоевания пролетариатом власти, власти большинства, организации его в государство, огосударствления сфер жизни и установления общественной собственности. Первоочередные меры вроде экспроприации земельной собственности, централизации кредита, транспорта, общественного воспитания детей и других отвечали этим целям. Крылатой стала формула об управлении как средстве согласованности в процессе общественного труда и выполнения общих функций.

Ленин исходил из признания задачи управления государством как важнейшей для Советской власти. Его лозунг «организовать управление Россией» реализовывался в нескольких направлениях: путем создания нового госаппарата; путем привлечения масс к управлению; путем организации управления отраслями производства; посредством освоения «наследства управления» во всех организациях, учреждениях и предприятиях; Путем обеспечения планомерного управления экономикой и строгого учета и контроля; с помощью налаживания высокой организации труда и дисциплины, укрепления законности.

И все же можно наблюдать своеобразную преемственность в трактовке административного права. Она особенно заметна у крупнейшего российского административиста А.И. Елистратова. В вышедших в 1911 г. лекциях «Административное право» он разъясняет, что административное право ставит целью упорядочить отношения между правящей властью и обывателями в делах государственного управления. Публичный интерес, выражаемый властью, заставляет ее соприкасаться с человеком во всех его жизнепроявлениях. Публичные отношения не упорядочены, если они строятся только по усмотрению государственных органов. Упорядочение достигается с помощью права, когда общие правила устанавливаются на будущее для всех случаев, могущих возникнуть. Закон создает устойчивость, определенность и твердость. Упорядочению служат общие юридические нормы, административные акты, порождаемые конкретными ситуациями, административная юстиция как способ судебного обжалования неправомерных актов. И далее, следуя широкой трактовке административных отношений как отражения публичных интересов, А.И. Елистратов рассматривает начало законности в управлении, публично-правовые отношения и их защиту, зачатки административной юстиции в России, а также в сравнительном плане право передвижения, право печати, право собраний и обществ, народное образование, публичное обеспечение нетрудоспособных.

В 1914 г. А.И. Елистратов выпускает книгу «Основные начала административного права». В предисловии он пишет, что пытался создать учебник, посвященный догматической разработке русского административного права, однако ему пришлось встретиться с крайними трудностями построения публично-правовых институтов на почве законодательства страны, где нет еще цельной и правильно функционирующей системы административной юстиции и где немногие разрозненные элементы нового правопорядка теряются в вековых наслоениях старого полицейского права. Несмотря на провозглашение конституционного начала и функционирование образованных законодательных учреждений, административное право еще не имеет в России нормальных условий для своего развития. При таких обстоятельствах автор видоизменил свою задачу, выдвинув на первый план изучение основных начал административного права с учетом более развитых законодательств своего времени. Теория административного права соединяется с посильной разработкой соответственных материалов русского положительного законодательства и практики.

Второе издание книги вышло в свет в 1917 г. Разработка советского административного права за первое десятилетие Советской власти выразилась прежде всего в ряде исследований по отдельным проблемам и вопросам советского строительства и администрирования. В книге они подробно перечислены. Это работы М. Владимирского - «Организация советской власти на местах» (М.: 1921), Л.М. Кагановича - «Местное советское самоуправление» (М.: 1923), «Улучшение работы советов в деревне» (М.: 1924), Г.С. Михайлова - «Местное советское самоуправление» (1927), В.Н. Беляева - «Взаимоотношения центральных и местных органов советской власти» (Советское право, 7927, № 1), Муругова и Колесникова - «Аппарат низовых советских органов» (М.: 1926), С.И. Чугунова - о горсоветах, о сельсоветах и их работе, И.Н. Ананова - о горсоветах (Советское право, 1925, № 1) и о местных органах Советской власти (Л., 1925).

Вопрос о формах административной деятельности, в частности об обязательных постановлениях, отражен в ряде работ. По вопросам дисциплинарной ответственности служащих писали В.Н. Ширяев - «Дисциплинарная ответственность служащих» и A.M. Турубинер - «Дисциплинарная ответственность».

Проблема рационализации госаппарата вызвала целый ряд работ как общего характера, так и узкоспециальных - по совершенствованию техники управления в ее деталях. Общее руководящее значение имели статьи Е.Ф. Розмирович, объединенные в сборнике: «НОТ, РКИ и партия». Следует отметить работы Л.А. Вызова - «Пути рационализации учреждений (методологические очерки)» (М.: 1925), Э.К. Дрезена - «Руководство по организации управленческого аппарата советских учреждений» (М.: 1927), М.П. Рудакова - «Учетно-плановая система управления» (М.: 1924). Заслуживает внимания статья М. Полевого «Государственное управление и бюрократические извращения в нем» (Техника управления, 1927, № 3).

Что касается общих руководств по советскому административному праву, то можно ссылаться на «Очерки советского административного права» проф. В. Кабалевского (1924) и книгу А.Ф. Ефтихиева «Основы советского административного права».

Вновь ссылаясь на книгу А.И. Елистратова «Административное право» (1929), напомним об эволюции его взглядов на предмет и систему науки советского административного права. Он писал, что старое полицейское и административное право охватывало все разнообразные отрасли административной деятельности. Но в связи с усложнением управления в эпоху финансового капитализма наряду с наукой административного права, ответвляясь от нее, развиваются самостоятельные дисциплины, изучающие отдельные отрасли управления (промышленное, земельное, трудовое право и др.). Этот, процесс дифференциации дисциплин, изучающих государственное управление, ведет к известному сужению объема административного права.

При расширении задач и функций государственного управления в Советском государстве, в процессе дифференциации наук, изучающих управление, выявилась тенденция развивать административное право на узкой базе отрасли государственного управления, а именно - на базе «административного управления».

Предмет административного управления определяется совокупностью мероприятий по охране революционного порядка и безопасности. При таком сужении базы административное право превращалось в своего рода «милицейское право».

Административное право получает новое назначение и смысл - значение общей теории советского управления. В административное право, если рассматривать его как общее учение о советском управлении, должны войти, по мнению А.И. Елистратова, проблемы, имеющие общее значение для всего государственного управления в целом: 1) проблемы административной организации; 2) формы административной деятельности; 3) формы взаимоотношений органов управления с гражданами; 4) методы проверки административной работы и улучшения деятельности госаппарата. И все же странно, что появлялись взгляды о возможности отказа от понятия «советское административное право» и замены его понятием «советское управление».

Для правопонимания периода 20-30-х гг. было характерно сугубо нормативное понимание права как правил поведения, установленных государством. Оно было закреплено в итоговых решениях Совещания по вопросам науки Советского государства и права 1938 г. Но и при этом принижалась роль закона, который не мог определять основания деятельности государственных органов, осуществление которой в условиях правового режима подверглось позднее критике.

Предвоенные годы развития отечественной науки административного права характеризуются более строгим вычленением ее предмета и составных правовых институтов. Во многом такой подход объяснялся новой системой и классификацией государственных органов по Конституции СССР 1936 г. и конституциям союзных и автономных республик. Исполнительно-распорядительные органы рассматривались как самостоятельные органы государственного управления, «отделенные», но и подотчетные советам всех уровней как единой системе органов государственной власти. Закон четко отграничивался от подзаконных актов, чему был посвящен целый ряд книг и статей в научной литературе.

Военный период истории нашей страны подтвердил возможность органов управления быстро и маневренно перестраиваться. Жесткая централизация управления, дисциплина и порядок были слагаемыми военно-тыловой деятельности аппарата управления. И этот опыт весьма поучителен.

Послевоенные годы потребовали перестройки и стабилизации государственных органов. Советские административисты С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская, А.Е. Лунев, И.Н. Ананов и другие много внимания уделяют разработке теории органа государственного управления, вопросов правового положения различных видов органов - министерств, ведомств и др. Укрепление законности и государственной дисциплины в деятельности исполнительно-распорядительных органов также было в поле зрения ученых-административистов. Научные работы отличались тонкостью юридического анализа, но им часто не хватало объективного и критического анализа реальной практики управления, что объяснимо условиями партийно-бюрократического стиля руководства в стране.

И тем не менее хочется особенно выделить книгу Ц.А. Ямпольской «Органы советского государственного управления в современный период». В ней дано определение государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства - такой формы- его подзаконной организующей деятельности, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления. Громоздкость определения, как отмечала и автор, не умаляет значимости выделенных свойств государственного управления.

Четкие признаки органа государства - властное полномочие (с несколькими элементами), структура, правовые отношения между личным составом, материально-техническая база - позволили отграничить государственный орган от предприятия, учреждения. Был проложен водораздел в трактовке органа и организации между админист-ративистами и цивилистами. Отмеченные концепции надолго утвердились в научной литературе по административному праву.

Разработка таких актуальных проблем административного права, как система и статус различных исполнительно-распорядительных органов, государственная служба, демократизация и общественное начало в управлении и др., сопровождалась систематизацией административно-правового материала. Появляется целый ряд учебников по административному праву, сходных по основному кругу рассматриваемых проблем, сочетанию общей и особенной частей, но отличающихся нередко пониманием объема государственного управления.

Например, в одном из первых учебников «Советское административное право» под государственным управлением понимается исполнительно-распорядительная деятельность всех подзаконных органов государства. Данная позиция подвергалась критике ввиду неодинаковой трактовки форм осуществления государственной деятельности. Г.И Петров характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение законов в целях построения коммунистического общества. Ею заняты специальные органы - органы государственного управления.

Постепенно формируется общепризнанное представление об общей части административного права. Она включает в себя предмет и систему науки административного права, основные принципы государственного управления, источники административного права, административно-правовые нормы и отношения, органы государственного управления, акты государственного управления, государственную службу, административно-правовое положение граждан и общественных организаций. Иногда группировка субъектов административного права сочеталась с анализом правовых форм и методов государственного управления, наряду с актами рассматривались убеждение и принуждение, а также обеспечение законности в государственном управлении (государственный контроль и надзор, общественный контроль).

В других учебниках в общую часть включали административный процесс, что вполне объяснимо. На протяжении полустолетия сформировались устойчивые взгляды о структуре особенной части. Она традиционно делится на четыре крупных раздела, охватывающих сферы государственной жизни и подразделяемых на отрасли государственного управления. Последние строились в соответствии с видами центральных и местных органов государственного управления, которые действовали в каждой отрасли. Схема анализа была такова: задачи управления, компетенция органов, система органов, организация управления, участие трудящихся (общественности).

Управление народным хозяйством включало в себя управление промышленностью, сельским хозяйством, капитальным строительством, транспортом и связью, внутренней торговлей, жилищно-коммунальным хозяйством. Управление в области социально-культурного строительства охватывало управление в области образования, организации науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения. К управлению в сфере административно-политической деятельности относилось управление в области обороны, обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, юстиции, внешних сношений. Выделялось управление в области финансов и кредита. Нередко эта сфера сочеталась с планированием и учетом и включалась в раздел об управлении народным хозяйством. Выделялось управление в области иностранных дел.

В понимании природы государственного управления в начале 60-х гг. намечаются и другие подходы. Ю.М. Козлов высказал и обосновал позицию о том, что управление государственными и общественными делами не есть исключительная сфера деятельности органов администрации. В те годы в стране был взят курс на повышение роли советов и передачу их постоянным комиссиям ряда функций управления. В процесс управления хозяйственным и культурным строительством все активнее включаются представительные органы и общественные организации.

В том же сборнике автор поддержал эту позицию, а в книге «Советы и развитие государственного управления» обосновал ее более обстоятельно.

Возможно, в какой-то степени отмеченные взгляды, а скорее всего обострявшиеся потребности развития и совершенствования управления в стране привели в дальнейшем к более широкому пониманию управления. Под влиянием идей кибернетики формируется новое научное направление - научное управление обществом, начало которому было положено известной книгой В.Г. Афанасьева «Научное управление обществом». Представители разных отраслей знания признавали общенаучный характер .науки управления и управления обществом, стремились найти свой аспект. Среди юристов наиболее мобильными были административисты, которые правовое обеспечение управления в широком смысле связывали прежде всего с административным правом. Ведь именно оно обладает ярко выраженным управленческим потенциалом. Лишь постепенно подключались другие отрасли и особенно хозяйственное и гражданское право, отчасти трудовое. Но и в специальных трудах по управлению экономикой, производством отмеченная «правовая многослойность» сохраняется.

В 70-80-х гг. вышла в свет серия книг по административному праву. Первая из них была посвящена государственному управлению и административному праву и содержала характеристику государственного управления, осуществляемого специальными субъектами - органами государственного управления, сущность административного права, органов государственного управления, государственной службы, общественных организаций и правового статуса граждан. Содержанием трех других томов было управление отраслями народного хозяйства, управление социально-культурным строительством, управление в области административно-политической деятельности. Композиция названных книг и их основные положения сохраняли традиционную структуру административного права.

Итак, можно выделить в качестве крупнейших вех развития административного права следующие: этапы его существования под эгидой полицейского права совместно с другими сферами регулирования, этапы развития административного права как самостоятельно, так и под «крышей» теории права и государственного права, этапы формирования в XX в. самостоятельной отрасли административного права с его общей частью - в зарубежных доктринах и административной практике, с общей и особенной частями - в советской и современной теории и практике. На рубеже XX-XXI вв. усиливается функционально-регулирующая роль административного права.

В социальном контексте правовое обеспечение управления государственными делами и правовое регулирование отношений субъектов и объектов охарактеризовано нами в книге «Управление делами общества». Выделяя несколько «кругов управления» - управление в широком, кибернетическом смысле, управление обществом, управление государственными делами, управление сферами и отраслями и т.д., - автор показывал прежде всего роль норм административного и конституционного права в регулировании этих процессов. Трактуя широко потребность «нарастания управляемости общественными процессами», автор дал повод для критики в свой адрес в связи с возможным усилением роли аппарата управления. Но имелась в виду вся система средств и методов управления, включая и мягкие правовые способы.

Одновременно в тот же период формируется в науке новое направление «теория государственного управления». Находясь на стыке административного права и науки управления, оно раздвигает рамки своего предмета за счет социологии и политологии.

Но комплексное правовое обеспечение управления, включая роль административного права, оставалось невыясненным. И все же появление новых подходов ощущается весьма явственно.

Постсоветский этап развития административного права. новые подходы

В прошедшие десятилетия уделялось большое внимание универсальному управлению государственными делами. Особенно это касалось управления экономикой, перестройки государственных органов. Ставилась задача овладения наукой управления как наукой побеждать, совершенствования системы хозяйственных органов, внедрения экономических методов, повышения роли предприятий.

Беда в том, что многие правильные цели не были достигнуты из-за традиционной манеры партийного вмешательства в дела управления и хозяйствования. Никак не удавалось изменить «параметры жесткой централизации» и реально стимулировать производителей. Этому не способствовала и теория явного преобладания и приоритета социалистической государственной собственности. Банкротство идеи и дела стало неизбежным на рубеже 90-х гг. Его не смогли приостановить полезные решения о перестройке управления экономикой и прогрессивные документы XIX Всесоюзной конференции КПСС.

Надо откровенно признать, что крушение Союза ССР сопровождалось серьезной критикой управления вообще. Негативная оценка в 1988-1991 гг. роли партийного аппарата была перенесена в целом на государственный аппарат и его кадры. С бюрократическим централизованным руководством, оказавшим действительно пагубное влияние на развитие экономических и других сфер, стали ассоциироваться административные методы вообще. Они воспринимались как отрицательное явление, а государственное управление - как порождение планово управляемой экономики.

В итоге в 1992-1993 гг. в России практически было разрушено государственное управление. Поспешно проводимые экономические реформы с ярко выраженной монетарной направленностью вытеснили рычаги управления и регулирования, которые могли успешно действовать в переходный период.

Очевидный экономический кризис в стране дал толчок к переоценке взглядов, и вновь стали признавать роль государственного регулирования экономики, социальной сферы, управления государственной собственностью и т.д. Лишь позднее была признана необходимость повышать роль государства в экономике. Упреждающее регулирование, правила экономического регулирования, контроль, экономическая стратегия - вот основные проявления его деятельности. Появились указы Президента и постановления Правительства о государственной поддержке крупных акционерных обществ, отдельных отраслей и подотраслей промышленности, о жестких государственных стандартах, тарифах.

Но и это оказалось весьма поспешным и несистемно осуществляемым курсом. Продолжаются споры об объемах и методах управления и о степени единства «вертикали» исполнительной власти. Поэтому мы считаем необходимым высказать ряд соображений об особенностях современного этапа управления в нашей стране.

Происходит, во-первых, переход от прямого к косвенному управленческому воздействию на экономику. Вместо прямого управления предприятиями, организациями как объектами управления преимущественно осуществляется управление процессами в сфере экономики. Меняются и функции управления, среди которых вырастает удельный вес стимулирования, приоритетов, прогнозирования, финансово-кредитных способов, методической помощи, информационного обслуживания, кадрового обеспечения.

Во-вторых, наблюдается сужение круга непосредственно управляемых объектов. Переход от прямого управления народным хозяйством к управлению экономическими процессами ведет к четкому отграничению административно-регулятивных, контрольных функций от сугубо экономических функций, от полномочий владения, пользования и распоряжения собственностью.

В-третьих, общенормативный метод управления вместо oперативно-распорядительного дает больший эффект. Это связано с признанием и обеспечением верховенства закона, который все шире непосредственно регулирует экономическую деятельность во всех ее проявлениях. Удельный вес подзаконных актов должен снижаться, хотя это и не всегда пока происходит.

В-четвертых, существенно меняется соотношение централизации и децентрализации в управлении в связи с перераспределением большего объема полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Федерации и далее, к средним и нижним уровням управления. Это не только государственные органы, но и предприниматели, объединения граждан, хозяйствующих субъектов и др. Объект управления выполняет ныне больший объем функций субъектов управления «для себя».

Увлеченные идеями либерализма и критикой прежней тоталитарной системы, некоторые теоретики права вообще старались отказать в праве на существование институтам публичного права. Частное право выдвигает на передний план автономную личность, ее права и интересы. Конституционные и управленческие вопросы снова отходят на второй план.

Более компромиссным, хотя тоже спорным, выглядит другой подход. Признаются управленческие отношения в обществе, требующие правового регулирования. По своему предмету они частично совпадают с имущественными. И все же имущественные, управленческие и иные отношения встречаются везде. Возможно, по этой причине административное право «растворяют» в пяти целевых блоках правового регулирования - в отраслях, регулирующих экономику, социальную сферу (внутри выделяют образовательное право и т.д.), экологию, общественный порядок и безопасность, международные отношения и оборону. Административно-правовые отношения и нормы считаются «мозаичными», «вкрапленными» в крупные нормативные массивы, без права на самостоятельное существование.

Уважаемые коллеги-юристы напрасно разрушают устойчивое единство «публичное право - частное право», поскольку именно их связь и соотношение выражают два ведущих метода правового регулирования - императивный и дозволяющий. Наиболее яркие выразители и носители этих методов - административное и гражданское право - не могут существовать порознь и тем более друг без друга. К тому же «публичность» в современном обществе нельзя отождествлять с внешней силой и принуждением, поскольку главное в ней - это организующие и стимулирующие средства выражения, обеспечивающие и защищающие общественные интересы. Без них немыслимо не только существование частных, личных интересов, но и их гуманистическое «возвышение» от лично-эгоистического до гражданско-социального. Мы уже убедились, сколь деструктивно преувеличение первого.

Первой систематизированной книгой на новом материале явился учебник Д.Н. Бахраха «Административное право», общая часть. Кроме традиционных, хотя и обоснованных глав об административно-правовых нормах и отношениях, органах исполнительной власти, формах и методах управления, правовых актах управления есть, бесспорно, новые моменты. И автора, видимо, не сдерживает ставшее привычным определение административного права как управленческого права, регулирующего отношения в процессе формирования и функционирования государственной администрации. Отрасль «обслуживает» и сферу муниципального управления, хотя и формируется самостоятельное муниципальное право, и решение административных дел судами, и осуществление управленческих функций по поручению государства общественными формированиями.

Все же в книге привлекает обстоятельный анализ режима законности, средств административного пресечения, административной ответственности и административного производства и особенно характеристика специальных административно-правовых режимов. Многие положения нужно взять на вооружение и теоретически, и практически.

В двухтомном учебнике «Административное право» А.П. Алехин и Ю.М. Козлов в основном сохраняют приверженность традиционной структуре данной отрасли. Возможно, в этом авторы видят преемственность в ее развитии и устойчивость, несмотря на нигилистическое отношение к управлению. Большое внимание уделяется основам административно-правовой организации управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах с теми коррекциями в системе и компетенции органов, которые потребовались в последние годы. Предпосылкой для соответствующих авторских положений вновь послужили рассуждения о содержании государственного управления, об административно-правовой организации управления, о региональных, отраслевых и межотраслевых началах в управлении, функциях и методах управления, об организации управления в особых условиях.

Далее в концепции подробно поясняются меры по развитию законодательства об органах административной власти и государственной службе, об управлении экономикой, о регулировании межотраслевых сфер, информации, науки, социально-культурной сферы. Безусловно, подобные представления обогащают науку административного права.

В учебном пособии Д.М. Овсянко «Административное право» административное право определяется как самостоятельная отрасль права, совокупность правовых норм, которыми регулируются общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Группировка норм позволяет их объединять в правовые институты: права и обязанности граждан и их объединений в сфере исполнительной власти, органы исполнительной власти, статус предприятий, учреждений и организаций, формы и методы управления исполнительной власти, государственная служба, обеспечение законности в сфере исполнительной власти, ответственность за правонарушения, основные положения по управлению сферами и межотраслевому управлению. Этим определяется структура общей и основных частей.

Как нетрудно заметить, отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект первого понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию, сколько по действующему в его пределах субъекту. Да и группировка институтов административного права дается без четких критериев (например, о статусе предприятия). К тому же их «разбросанность» по общей и особенной частям по-прежнему весьма традиционна.

Попыткой воссоздать преемственность между дореволюционным административно-правовым мышлением и новым, советским, которое развивалось с 30-х гг., стала книга К.С. Вельского «Феноменология административного права». Критикуя понятие государственного управления как своего рода сердцевины административного права, автор воздает хвалу полицейскому праву как его предшественнику. Полицейское право выделяется даже как подотрасль современного административного права. К функциям исполнительной власти в качестве главной автор относит охрану общественного порядка и далее регулятивно-управленческую, обеспечение прав и свобод граждан, правотворческую, оперативно-исполнительную, юрисдикционную функции. Здесь, как видно, правоохранительный аспект рассматривается в качестве системообразующей основы административного права.

Нет четких критериев в построении Особенной части и у других авторов.

Шагом вперед явилась разработка Институтом законодательства и сравнительного правоведения концепции развития административного законодательства. Она являлась частью общей концепции развития российского законодательства, опубликованной в 1994-1995 гг..

Разработчики, среди которых был автор, исходили из признания административного законодательства как самостоятельной отрасли российского законодательства, представляющей собой совокупность правовых актов, правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере управления. Многообразие управленческой деятельности обусловило объемность, разветвленность и подвижность административного законодательства. Его нормы, определяют статус всех органов исполнительной власти, порядок создания, реорганизации и упразднения органов управления, предприятий, организаций и учреждений

Административное законодательство закрепляет порядок осуществления государственной и муниципальной службы, устанавливает единообразные правила деятельности организаций, поведения должностных лиц и граждан (в области контроля, торговли, охраны окружающей среды, санитарии и др.), предусматривает административную ответственность за их нарушение, а также порядок применения санкций за административные правонарушения.

Нормы административного законодательства регулируют отношения управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Поскольку в этих сферах действуют правовые нормы и других отраслей законодательства, разграничение между ними происходит главным образом по предмету и методам правового регулирования.

В книге отмечается, что развитие административного законодательства связано с изменениями общей системы управления, экономическими, политическими и иными реформами, хотя строгой зависимости тут нет. Подчас перестройки аппарата управления происходят без их законодательного обеспечения, а реформы идут «вне закона». Административное законодательство в последние годы развивалось под влиянием нового разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Однако в механизме законодательного регулирования различных отраслей и сфер не удалось добиться системной связи актов по уровням с учетом федеративного устройства государства.

Стремление обновить представления о системе административного права привело Ю.Н. Старилова к утверждению об Общей части, охватывающей публичное управление, структуру государственного управления, административное принуждение, субъекты, административный и административно-юрисдикционный процессы, контроль и надзор и Особенной части (милицейское, дорожное, социальное, образовательное, служебное право и т.д.).

Д.Н. Бахрах в новом учебнике «Административное право России» больше внимания уделил административно-правовому статусу индивидуальных субъектов, организации и деятельности государственной администрации, ее органов и служащих . Однако и здесь очевиден акцент на статусе субъектов административного права.

Подчеркнем: несмотря на значительную активизацию правотворчества в сфере -административного законодательства его развитие идет противоречиво и медленно. Оно сдерживается такими факторами, как явная недооценка управления на всех уровнях и чрезмерный акцент на рыночной саморегуляции, а также кризисные явления в экономической и иных сферах. Мешают и внутренние, собственно правовые факторы - законодательный «вакуум» во многих подотраслях, слабая реализация принятых законов и иллюзия решения проблем принятием новых актов. По-прежнему имеют место значительные противоречия между актами и нормами из-за отсутствия общих концепций, нечеткие правовые характеристики нового статуса органов исполнительной власти и меняющихся управленческих отношений, методов управления. Нет взвешенного научного подхода к административно-процессуальному законодательству.

Перестройка и реформы управления в СССР и России проходил и проходят, не без заметного влияния зарубежных теорий и практики управления. Характерное для 20-30-х гг. увлечение системами Тэйлора и Файоля выразились в движениях за всеобщую рационализацию и научную организацию труда. Эти движения возродились в 60-70-х гг., когда казалось возможным почти полностью использовать механизм управления предприятиями, повышения качества продукции, методы обучения управленческого персонала. И в последние годы интерес к этому возрос. В стране появилось много переводов иностранных книг, содержащих описание общераспространенных приемов экономического управления. На этом уровне управления сходство отечественных и зарубежных методов допустимо в наибольшей мере.

Другое направление развития зарубежной теории и практики управления связано с устройством и функционированием публичной администрации, всей системы органов административной власти. При всей специфике Франции, Германии и других стран и в этой сфере есть немало общих моментов.