Экономическая роль государства. Расходы, регулирование и финансы

Для демократии характерно периодически возникающее подозрение, действительно ли более чем половина людей права более половины времени.
Э.Б. Уайт

В исследованиях современной экономики все более серьезное внимание уделяется деятельности государства. Усиление его роли находит отражение в количественном росте государственных расходов и в значительном расширении прямого регулирования экономической жизни. В настоящей главе мы рассмотрим государственные расходы, а в следующей остановимся на вопросе о государственном налогообложении, финансах муниципалитетов и штатов.

Рост государственных расходов

До первой мировой войны расходы федерального правительства, штатов и муниципалитетов составляли немногим более 1/12 всего нашего национального дохода. Во время второй мировой войны возникла необходимость, чтобы государство потребляло около половины значительно возросшей в стране продукции. На протяжении трети столетия расходы государства в Соединенных Штатах выросли с незначительной суммы в 3 млрд. долл. в 1913 г. до более 140 млрд. долл. в год в начале 60-х годов.

Если бы этот поразительный контраст был результатом только временных обстоятельств, вызванных войной, то можно было бы лишь пожать плечами, полагая, что он имеет не более чем преходящее значение. На самом же деле верно как раз обратное. На протяжении более столетия происходит рост национального дохода и производства. В то же время почти во всех странах наблюдается тенденция к еще более быстрому росту государственных расходов. Для каждого критического периода — каждой войны, каждой депрессии — характерно расширение деятельности государства. Но критические периоды проходят, а расходы не возвращаются к прежнему уровню.

В богатых, развитых странах доля государства в национальном продукте наивысшая:

Таблица 9-1
Бюджетные поступления (в % к национальному продукту). В бедных, слаборазвитых странах наблюдается непрерывная тенденция облагать налогом относительно меньшую часть национального продукта, чем в более развитых странах. По мере роста дохода взаимозависимость усиливается, а потребность расхода на индивидуальные предметы первой необходимости уменьшается (Источник. H.T.Oshima, в American Economic Review», 1957, p.382-383. Приведенные данные охватывают все налоговые и неналоговые поступления. Национальный продукт — это валовой продукт страны.)

Этому не видно конца. Государственные расходы сократились по сравнению с наивысшим уровнем военных лет, однако они не снизились до довоенного уровня, составлявшего менее 10 млрд. долл., который еще совсем недавно считался угрожающе высоким. В ближайшем будущем, независимо от того, какая партия будет у власти — республиканская или демократическая, — тенденция к увеличению расходов федерального правительства, штатов и муниципалитетов, взятых вместе, по-видимому, сохранится. Рис. 26 показывает историческую тенденцию роста совокупных государственных расходов и государственного долга США по отношению к росту национального дохода. А из табл. 9-1 видно, что в более богатых странах государственные расходы относительно больше, чем в бедных странах.

Государственные расходы возрастают быстрее, чем национальный доход:

Рис. 26. Государственные расходы, национальный доход и государственный долг, 1900-1959 гг. Государственные расходы состоят из ежегодных расходов федерального правительства, штатов и муниципалитетов. Обратите внимание на относительные тенденции. Заметьте также, что это «относительная» или «полупропорциональная» диаграмма, в которой отрезки по оси ординат отражают процентные изменения. (Источники. National Industrial Conference Board and Tax Foundation, U.S. Department of Commerce.)

Таковы факты, относящиеся к государственным финансам. Некоторые, возможно, считают их прискорбными, некоторым они могут нравиться. Но они именно таковы. И эти факты наглядно свидетельствуют о возрастающем значении экономической роли государства. Они объясняют, почему ни один современный экономический учебник не может отодвигать на задний план жизненно важные проблемы государственных финансов.

Расширение государственного контроля и регулирования

Увеличение коллективных расходов — это лишь одна сторона дела. Помимо растущего прямого участия государства в национальном производстве, происходило огромное расширение законодательства, и исполнительная власть издавала все больше декретов по регулированию экономической жизни.

Вероятно, Америка XX столетия подошла ближе, чем любая другая страна когда-либо, к такому состоянию laisser faire, которое Карлейль назвал «анархия плюс констебль». Результатом этого явились целое столетие быстрого экономического прогресса и обстановка индивидуальной свободы. Но это привело также к периодическим экономическим циклам, расхищению и истощению невозместимых природных ресурсов, к крайностям бедности и богатства, разложению государственного аппарата группами, преследующими различные цели, и временами к вытеснению монополией саморегулируемой конкуренции.

Человек сегодня, по-видимому, уже не руководствуется тем соображением, что «лучше всего регулирует то государство, которое меньше всего регулирует». Постепенно, несмотря на продолжающуюся оппозицию, методы Александра Гамильтона начали применяться для достижения целей Томаса Джефферсона: конституционные полномочия центральных и местных органов власти стали толковаться расширительно и использоваться для «обеспечения общественных интересов» и «наведения порядка» в экономической системе. Предприятия коммунального обслуживания и железные дороги попали под контроль штатов; после 1887 г. для регулирования железнодорожного движения через границы штатов была учреждена федеральная комиссия по торговле между штатами. Антитрестовский закон Шермана и другие законы, принятые после 1890 г., были предназначены для борьбы против монополистических объединений, «ограничивающих торговлю». Стало радикальным регулирование банковской деятельности; в 1913 г. была создана Федеральная резервная система, которая выполняет функции центрального банка, контролирующего коммерческие банки — ФРС и оказывающего им помощь, а с 1933 г. большая часть банковских депозитов была застрахована в Федеральной корпорации по страхованию депозитов.

В начале века, вслед за скандальными разоблачениями, были приняты законы против отравления продовольствием и лекарствами. Во многих штатах, чтобы предотвратить вымогательство, под контроль подпали ссудные операции. Злоупотребления финансовых дельцов до и после 1929 г. дали повод к введению все более строгого контроля над финансовыми рынками со стороны комиссии по ценным бумагам и биржевым операциям, а также других органов.

Гуманное законодательство, имеющее своей целью улучшение условий труда детей и женщин, вначале весьма неохотно применялось судами. Но с течением времени доктрины получают признание, и, радикальные для своей эпохи, они становятся даже реакционными в последующую эпоху. Федеральное законодательство и законодательство штатов было расширено и стало включать законы о минимуме заработной платы, обязательном страховании по безработице, о пенсиях престарелым, максимальной продолжительности рабочего дня для детей, женщин и мужчин, контроле над фабричными условиями труда, обязательные коллективные договоры и законы о справедливых трудовых отношениях.

Чтобы понять эту тенденцию к расширению компетенции государства, нужно ощущать историческую перспективу. С каждым новым шагом с обеих сторон разгорались политические страсти. Так, доктрины «честной игры» республиканца Теодора Рузвельта, по поводу которых никто в настоящее время и пальцем не пошевелил бы и не почувствовал участившегося биения сердца, в свое время считались угрожающе радикальными. Наше общество не может и не стало бы, если бы даже оно и могло, поворачивать колесо истории вспять, чтобы возвратиться к условиям XIX в., представленным в Гринфилд вилледж Генри Форда или в хрестоматии Макгаффи. Тем не менее было бы ошибкой считать эти исторические процессы неизбежными и вслед за Омаром Хайямом повторять слова его мрачной песни:

Стрелка часов движется и пишет, а написав,
Идет дальше. Ни все ваше благочестие, ни разум
Не соблазнят ее вернуться и зачеркнуть полстрочки.
А все ваши слезы не смоют хотя бы одно слово.

Демократия порождает такое государство, какое ей желательно.

К сожалению, на вопросы — было ли такое расширение полномочий государства хорошей или плохой политикой и должна ли она получить одобрение всех, кто искренне заинтересован в сохранении и усовершенствовании положительных сторон нашей системы, — на эти вопросы история если и ответит, то лишь много времени спустя. В политике, как ни в какой другой области, верно, что дорога в ад вымощена благими намерениями.

Но прошлая история наводит на следующую мысль. Несгибаемый консерватизм подрывает свою собственную цель. «Неподатливая» сталь внезапно разрушается при сильном напряжении. Хрупким экономическим системам, не обладающим гибкостью и способностью эволюционным путем приспособиться ко все возрастающим трудностям и социальным переменам, грозит величайшая опасность угасания, какими бы прочными они ни оказались в данный момент, ибо наука и техника непрерывно изменяют естественный ход экономической жизни. Если мы хотим, чтобы наша система продолжала успешно функционировать, наши социальные институты и убеждения должны приспосабливаться к этим переменам. Можно смело сказать, что без ощущения исторической перспективы ни радикалам, ни консерваторам, ни сторонникам среднего курса не удастся эффективно отстаивать свои подлинные долговременные интересы.

Прежде чем перейти к экономическому анализу характера деятельности государства, обобщим то, что мы уже рассмотрели.

Функции федеральных органов, штатов и муниципалитетов

Нетрудно обнаружить, что общие данные о расходах приобретут больший смысл, если классифицировать их так, чтобы стало ясно, какие именно мероприятия скрываются за теми или иными расходами и какие органы государства их осуществляют.

Прежде всего следует сказать, что каждый американец сталкивается с тремя ступенями государственной власти — федеральным правительством, штатами и муниципалитетом. Многие удивятся, когда узнают, что с точки зрения государственных расходов штаты всегда играли наименьшую роль из всех этих трех ступеней. Такое положение сохраняется и до сих пор.

До первой мировой войны значение муниципалитетов в этой области было значительно большим, чем всех других ступеней государственной власти. Федеральное правительство делало едва ли больше, чем оплачивало расходы на национальную оборону, на выплату пенсий и процентов по займам прошлых войн, на финансирование общественных работ и выплату жалованья судьям, членам конгресса и другим государственным чиновникам. Почти все его налоговые поступления обеспечивались акцизными сборами на табак и спиртные напитки и таможенными пошлинами на импортные товары. Жизнь была проста в те времена; муниципалитеты осуществляли большую часть функций, на их долю приходились также преобладающая часть государственных доходов, образующихся главным образом за счет налогов на владельцев различной собственности.

Расходы муниципалитетов и штатов росли быстрее, чем федеральные невоенные расходы:

Рис. 27. Тенденции в расходах федерального правительства, штатов и муниципалитетов. 1925-1958 гг. Федеральные расходы резко увеличились во время великой депрессии и еще больше во время второй мировой войны. Расходы на оборону сохраняются на высоком уровне; но в общей массе гражданских расходов именно расходы муниципалитетов и штатов на образование, канализацию и дорожное строительство обнаруживают тенденцию к наиболее значительному росту.(Источник: National Industrial Conference Board and Tax Foundation.)

На рис. 27 видно, как изменилось все после первой мировой войны. Хотя расходы федерального правительства, не связанные с обороной, возросли относительно меньше, чем расходы штатов и муниципалитетов, взятых вместе, тем не менее на федеральное правительство вес еще приходится значительно большая часть общей суммы расходов.

Федеральные расходы

Правительство Соединенных Штатов — это самое крупное предприятие в мире. Оно покупает больше пишущих машинок и больше цемента, выплачивает большую сумму заработной платы и имеет дело с большей суммой денег, чем любая организация где бы то ни было.

В сфере финансов федеральное правительство оперирует астрономическими величинами; не миллионами и не сотнями миллионов, а буквально миллиардами долларов. Совершенно очевидно, что такие величины трудно даже постичь человеческому разуму. Все мы знаем, что значит находиться на расстоянии 1 мили от дома, но на нас никогда не произведет эффекта утверждение, что Солнце удалено от Земли на 93 млн.миль или что в одном стакане воды содержится такое количество молекул, какого хватило бы, чтобы протянуть нитку жемчуга от США до Англии. Данные о государственных расходах можно лучше воспринять, если иметь в виду, что каждый миллиард долларов распределяется примерно по 6 долл. на каждого американского мужчину, женщину и ребенка. Из этого следует, что при годовом федеральном бюджете примерно в 85 млрд.долл. на душу населения будет приходиться около 480 долл.: это равнозначно тому, как если бы примерно двухмесячная часть годового дохода должна была поступать государству. Большая часть федеральных расходов идет на оборону и оплату последствий прошлых войн:

Таблица 9-2
Оценка федеральных расходов в 1961 бюджетном году. На первые четыре статьи приходится 79% общей суммы расходов. Следовательно, чисто гражданские расходы на внутренние нужды мирного времени не составляют и 1/5 общей суммы расходов. В довоенный период это соотношение было обратным. (Источник. Bureau of the Budget.)

Расходы по первым четырем статьям представляют собой в основном издержки на прошлые и будущие войны. В сумме они составляют 4/5 всех федеральных расходов; на них приходится также преобладающая часть прироста федеральных расходов по сравнению с довоенным уровнем. Естественно, что это оценки, которые могут подвергнуться изменениям в случае ослабления или усиления международной напряженности.

Большая часть расходов по пятой статье идет на финансирование программ сохранения ресурсов, Администрации долины реки Теннесси, на проект морского пути по реке Святого Лаврентия и пр. Другие статьи в большинстве случаев не требуют пояснения; в них включены: помощь фермерам, социальное обеспечение нуждающихся, престарелых и инвалидов и расходы на рабочую силу, образование и здравоохранение. Расходы на дорожное строительство и защиту гражданских прав включены в предпоследнюю статью. Последняя категория расходов включает в себя издержки на функционирование конгресса и судов, общие затраты на содержание органов исполнительной власти. В заключение следует подчеркнуть, что основная часть текущих федеральных расходов и долга является результатом «горячей» и «холодной войны», а не депрессии или программ социального обеспечения.

Изменяющиеся функции государства

На протяжении последней четверти века свершились большие политические перемены. Сколько велики были экономические изменения? Насколько серьезными были отклонения от традиционной капиталистической системы? Мы можем ответить на эти вопросы, рассмотрев следующие четыре вида государственной деятельности:

1. Прямой контроль. Как отмечалось выше, значительно расширилась сфера государственного контроля. Многие элементы этого механизма регулирования вряд ли могут быть определены как «планирование», ибо рыночные цены все еще регулируют большую часть деятельности. Однако государственное вмешательство заслуживает того, чтобы в дальнейшем подвергнуть его экономическому анализу.

2. Общественное потребление. Как уже указывалось, увеличение государственных расходов означает, что мы, как нация, потребляем все большую часть национального продукта не индивидуально, не путем частной покупки товаров на деньги, а как общество в целом. Вместо того, чтобы платить за проезд по государственному шоссе (как мы платим за проезд по железной дороге), мы оплачиваем такие ценные услуги в форме налогов.

Заметьте однако, что такие общественно потребляемые товары и услуги по-прежнему производятся большей частью свободными частными предприятиями. Государство может оплатить стоимость больницы или пишущей машинки, но и то и другое произведено свободным частным предприятием. Так же обстоит дело и с большей частью государственных расходов на товары производственного назначения. Однако это вовсе не то, что родоначальники социализма понимали под социализмом, то есть это не государственная собственность на земли и на фабрики и не государственное управление ими.

3. Государственное производство. Вслед за этим мы должны проанализировать третий вид государственной деятельности — непосредственное управление производством. За последние десятилетия в этом отношении мало что изменилось. Исторически наше государство непосредственно осуществляло лишь некоторые производственные функции. Почта и почтово-посылочная служба в течение длительного времени находились в ведении государства, тогда как телеграф и железнодорожные перевозки были в частных руках. Аэропорты обычно являются собственностью государства, а железнодорожные станционные устройства — частной собственностью. В настоящее время многие муниципалитеты обеспечивают население водок, иногда газом и электричеством, в то время как телефонная связь редко входит в их компетенцию.

Причины такого разграничения функций частично вызваны историческими условиями и до некоторой степени изменчивы. Но с экономической точки зрения это разграничение нельзя считать полностью случайным. Так, суды считали, что в тех особых случаях, когда «предприятия коммунального обслуживания подвергаются воздействию общественных интересов», возможности эффективной конкуренции между многими независимыми производителями ограничены, и поэтому такие предприятия должны либо регулироваться государством, либо перейти в его собственность. Но отсюда неправильно было бы делать вывод, будто естественным кандидатом к переходу в государственную собственность является и производство мыла.

Каковы бы ни были достоинства различных доводов, полезно изучить факты, чтобы выяснить, насколько широкое распространение получила за последние 30 лет государственная собственность в сфере производства. Во времена Нового курса сфера государственной собственности расширялась лишь в одном направлении — в области строительства гидроэлектростанций. (Например, Администрация долины реки Теннесси, Бонневильская плотина на северо-западе, плотина Гувер на юго-востоке и т. д.) В отличие от Канады, Швеции и Англии в нашей стране железные дороги, угольные шахты, сталелитейные заводы, линии воздушного сообщения, радио и телевидение никогда не были государственной собственностью.

Если придавать слонам их обычное значение, то не будет ошибкой назвать Администрацию долины реки Теннесси «ползучим социализмом». Заслуживает внимания тот факт, что от того, к добру это или ко злу, но подобное явление не получило широкого распространения в последние годы.

Примечательно, что почти все построенные государством военные заводы проданы частной промышленности или законсервированы. В известной мере государственные арсеналы все еще производят военные материалы, но уже в виде исключения.

Программа освоения атомной энергии начала осуществляться в период, последовавший за Новым курсом. Она показывает, сколь мало подходят традиционные слова и понятия, признающие лишь «белое и черное» для описания «серого» характера современной жизни. Когда государство платит «Дженерал электрик» незначительное фиксированное вознаграждение за то, что эта компания основала громадную атомную промышленность и управляет ею, каким будет такое предпринимательство — частным пли государственным? Оно будет частным лишь с той точки зрения, что рабочие находятся на службе у «Дженерал электрик», а не являются государственными служащими. Но вместе с тем все средства вложены государством, и оно, конечно, контролирует все важные решения. Таким образом, события, связанные с производством атомных и водородных бомб, кое-кто мог бы назвать «галопирующим социализмом». (В области мирного использования атомной энергии государство ослабляет теперь свою монополию. Но решения относительно секретности соединяющихся и расщепляющихся материалов и патентов неизбежно будут и дальше удерживать ядерную энергию под «воздействием общественных интересов» и под государственным надзором.)

В связи с этим третьим видом государственной деятельности — прямым использованием государством людских и других ресурсов — необходимо отметить, что сумма выплачиваемой федеральным правительством заработной платы, так же как и численность государственных служащих, значительно возросла. Многие из этих служащих заняты в правительственных учреждениях в Вашингтоне, в местных лабораториях, находятся на военной службе и т.п. Государство использует эти ресурсы, даже если они непосредственно и не заняты производством товаров и услуг для индивидуального пользования, конкурируя с частным предпринимательством. Ниже мы увидим, что все мы, как граждане, заинтересованы в том, чтобы эти ресурсы применялись разумно, в должных количествах и в соответствии со значением различных потребностей нашей нации.

4. Расходы на социальное обеспечение. Обратимся, наконец, к государственным расходам на социальное обеспечение — к той сфере деятельности государства, которая в 30-х годах расширилась в огромных масштабах, будет постоянно развиваться и в предстоящие десятилетия примет поистине угрожающие размеры. Эти расходы повышают покупательную способность нуждающихся независимо от того, компенсируют ли они эту помощь какими-либо услугами со своей стороны. Денежные суммы получают ветераны войн, пожилые люди, нетрудоспособные, ушедшие на пенсию рабочие и их семьи и безработные. Эту четвертую категорию расходов следует рассмотреть подробнее. И в самом деле, нашу современную государственную систему называют иногда «государством благоденствия».

Государственные выплаты населению

Чек, полученный кем-либо из ветеранов или нуждающихся лиц от государства, по своему экономическому содержанию отличен от чека, полученного почтовым служащим или человеком, производящим пишущие машинки. Это различие важно понять, ибо проблемы национального дохода, рассматриваемые далее, связаны с тем же самым различием между статьями, представляющими собой переводы («трансферы»), и статьями, которые действительно можно рассматривать как части национального продукта пли дохода.

Позже мы увидим, что государственные платежи почтовому служащему и стенографистке, производителю ракет или пишущих машинок — это составные части национального дохода или стоимости выпускаемой продукции. Почему? Потому что они покрывают оказанные услуги, основаны на использованных ресурсах и продукции и обеспечивают гражданам США возможность коллективного потребления в прямой или косвенной форме. Финансируются ли эти расходы поступлениями от налогов, от продажи почтовых марок или любым другим путем, государство использует собранные долларовые средства, чтобы обеспечить оказание услуг обществу. Эти средства в такой же мере представляют часть национального дохода, как средства, используемые железнодорожной компанией для оказания транспортных услуг своим клиентам.

Пенсия слепой вдове — это нечто совсем иное. С социальной точки зрения такая пенсия может представлять собой один из самых желательных видов государственных расходов. Но тем не менее ее нельзя считать частью национального продукта или национального дохода. Почему? Да потому, что вдова не оказывает каких-либо услуг государству или его гражданам в компенсацию за пенсию. Она не оказывает их ни в форме трудовых услуг, ни в форме предоставления земли или капитала. Пенсия увеличивает ее покупательную способность, позволяет ей жить лучше, пользоваться услугами и покупать товары у других лиц. Услуги и товары, которые она покупает, составляют часть национального дохода и продукта; но их следует отнести к тем людям и частным предприятиям, которые произвели их, а не к ней самой.

Подобные выплаты значительно увеличились за последние годы. Их рост частично объясняется депрессией, сделавшей расходы по оказанию помощи населению, несомненно, прямой необходимостью, но главной причиной явилось то, что коллективное сознание американского народа установило новый минимальный уровень питания, здравоохранения и страхования. Общество теперь исходит из того, что дети не должны болеть рахитом из-за несчастной судьбы и слабости своих родителей, что бедняки не должны умирать в молодые годы из-за того, что им нечем платить за операцию и необходимый уход, что пожилые люди должны дожить свой век, имея необходимый минимум дохода.

Можно ли назвать такие расходы антикапиталистическими? Дальше мы увидим, что в «первом туре» эти расходы еще не ведут к непосредственному потреблению товаров и услуг. Но, увеличивая покупательную способность тех, кто получает эту помощь, они во «втором туре» создают для свободного частного предпринимательства заказы и возможности найма рабочей силы. Однако следует заметить, что возникшая в результате этого процесса продукция и производится и потребляется частным образом.

Если эти расходы финансируются не путем печатания денег или государственных облигационных займов, то обществу придется выплачивать более высокие налоги; именно по этой причине подобные расходы обычно называют «расходами по трансферам». Зачастую людям более удачливым приходится оплачивать потребление менее удачливых, и многие, по-видимому, считают, что в разумных пределах это справедливо.

Перераспределительное налогообложение

При рассмотрении государственных программ социального обеспечения нужно иметь в виду различного рода перераспределение доходов между гражданами, то есть, иными словами, те средства, какими пользуется государство, распределяя бремя взимаемых налогов между различными группами и классами. В большинстве государств, как мы увидим в следующей главе в ходе анализа налогообложения, проявляется тенденция облагать абсолютно и относительно большим налогом богатых, а не тех, чей доход ниже медианы.

Предположим, что государственной программы прямых выплат населению не существует. Допустите также, что государство получает от самых богатых членов общества в форме налогов всю сумму, необходимую для финансирования национальной обороны, и большую часть средств, идущих нз осуществление гражданских программ. Не ясно ли, что в таком случае оно вносило бы серьезные коррективы в распределение доходов, остающихся после уплаты налогов, которые нужны различным классам для приобретения хлеба, автомобилей и всего прочего?

Деятельность современного государства благоденствия наряду с реализацией программ выплат населению включает в себя также перераспределение доходов, которое заключается в том, что государство дифференцированно подходит к обложению налогом различных групп получателей дохода.

Методы финансирования расходов и стабилизации фискальной политики

В заключение этого обзора фактов и тенденций в области современных государственных финансов следует остановиться на таком вопросе: откуда поступают деньги на покрытие государственных расходов? Они поступают из трех источников: 1) налоги, 2) займы в форме государственных облигаций, приносящих процент, и 3) эмиссия бумажных денег и монет, не приносящих процентов своим держателям. Среди этих источников наибольшую роль обычно играют налога. Однако во время второй мировой войны займы приобрели такое же значение, как и налоги, а в период революционной войны наиболее важную роль играл выпуск бумажных денег.

В целом вопрос о налогах будет поставлен в следующей главе Экономическая роль государства: федеральные налоги и местные финансы. В части 2 мы увидим, что государство может в зависимости от обстоятельств полагаться в большей степени то на займы, то на налоги и изменять их удельный вес; оно может также в той или иной мере увеличивать или уменьшать свои расходы и взимаемые налоги. Эти изменения образуют часть того, что экономисты называют «фискальной политикой», то есть общих мероприятий в области налогообложения и расходов, а также методов финансирования этих расходов. В части 2, где рассматриваются факторы, определяющие национальный доход и его колебания, нам станет ясно, какую важную роль может играть фискальная политика в стабилизации современного хозяйства, в предотвращении эксцессов инфляционного бума и хронической массовой безработицы. Фискальная политика с этой точки зрения анализируется в главе 19 Фискальная политика и полная занятость без инфляции.

В оставшейся части данной главы мы попытаемся использовать некоторые средства экономического анализа для выяснения характера различных государственных мероприятий, которые были рассмотрены выше.

Графический анализ деятельности государства

В уяснении природы государственного вмешательства в экономическую жизнь нам может оказать помощь кривая производственных возможностей, с которой мы встречались в главе 2 Центральные проблемы любой экономической формации. На рис. 28 показано, каким образом общество может сделать выбор между: а) частными товарами и услугами, например теми вещами, которые добровольно покупаются семьями из доходов, оставшихся после уплаты налогов, и б) государствен-ными расходами на товары и услуги, такие, например, как линейный корабль, услуги полицейского и гражданских служащих и любые другие вещи, которые мы потребляем коллективно, с помощью государства.

Рис. 28. Выбор между частными и общественными благами. Если провести кривую производственных возможностей общества, определяющую выбор между частными и государственными расходами на товары и услуги, то местоположение Америки окажется вблизи точки Е, так как подавляющая часть благ идет там на удовлетворение частных потребностей.

Наше хозяйство, как показано на диаграмме, находится в точке Е. Точкой C* обозначен случай, когда 100% наших ресурсов мы потребляем частным образом, чтобы удовлетворить свои индивидуальные желания в форме частного присвоения. В точке G* 100% своих ресурсов мы обращаем на удовлетворение общественных потребностей. Почему точка Е на диаграмме расположена ближе к C*, чем к G*? Потому что население США в 60-х годах отдает государству около 1/5 части своих ресурсов, а частной деятельности — 4/5. (Если вычертить аналогичную кривую для 1900 г., то она прошла бы значительно левее и ниже данной кривой, ибо в то время численность нашего населения была меньше, а его производительность — ниже; точка Е была бы расположена гораздо ближе к оси абсцисс, представляющей частное хозяйство, так как государство играло тогда относительно меньшую роль в экономике). Совершенно очевидно, что местоположение точки Е, а также точное распределение общественных расходов между всеми тремя ступенями государственной власти определяется решениями законодательных органов. А чем определяется структура частного сектора в точке Е? Поразмыслив, нетрудно понять, что в действительности она зависит от мероприятий правительства, но эта зависимость проявляется лишь в следующих отношениях: 1) государственные выплаты по социальному обеспечению помогают определить распределение доходов людей в частном секторе, которые подлежат расходованию и которые население может добровольно истратить на рынке, покупая различные товары; 2) налоговые законы, устанавливаемые нашими представительными лицами и классами; эти законы попутно воздействуют точно так же и на распределение между отдельными людьми частных товаров, количество которых зависит от положения точки Е. Частное потребление товаров, помимо того влияния, которое оказывают на него государственные выплаты и налоги, определяется добровольными решениями индивидуумов на рынке, поскольку именно они решают, покупать ли белый или черный хлеб, говядину или свинину, лодки или автомобили, туалетную бумагу или бумажные салфетки.

Допустим, что период международной напряженности окончился и это позволило значительно сократить как государственные расходы, так и взимаемые налоги. В этом случае люди имели бы в распоряжении большую сумму денег на свои индивидуальные расходы. Вы должны суметь доказать, что в этом случае точка Е переместится по кривой вниз, что будет означать увеличение частных и сокращение общественных расходов, если, конечно, экономическая система будет функционировать бесперебойно, не вызывая временную или постоянную безработицу.

Предположим, что избиратели воспримут идеи Голбрейса, изложенные в его книге «Общество изобилия», и предпочтут сократить частное потребление автомобилей и других вещей, расширив общественное пользование дорогами, парками, школами и больницами. Вы должны суметь обосновать перемещение точки Е влево вверх по мере ее подъема по кривой трансформации или производственных возможностей.

Расточительность государства и сфера его деятельности

Наша диаграмма помогает преодолеть широко распространенное заблуждение. Государственные расходы могут быть сокращены двумя совершенно различными путями. Во-первых, люди могут добиться того, чтобы деятельность государства стала более эффективной. Они могут уничтожить взяточничество и расточительство и настоять на улучшении планирования мероприятий и введении более действенного управления. Это иногда называют «вырезать жир, не повредив мускулы».

Во-вторых, они могут изменить сферу деятельности государства; общественные расходы сократятся, когда государство перестанет осуществлять многие из своих нынешних функций. Оно может строить меньше дорог, реже информировать о погоде, прекратить исследования, отказаться от деятельности по сохранению ресурсов и т. д.

Сокращение государственных расходов за счет снижения расточительности неравнозначно сокращению этих расходов за счет сужения сферы деятельности государства:

Рис. 29. Выбор между частными и общественными благами. Устранение расточительства и повышение эффективности в деятельности государства сместит кривую производственные возможностей вверх от точки G* к точке G**. Это делает возможным сохранить прежний уровень государственных услуг, отмеченный точкой Е₂, при возросшей сумме частных благ, в то время как сокращение сферы деятельности государства при той же его расточительности перемещает нас вниз по кривой к точке Е₃. Точка Е₄ изображает случай, когда общество решает посвятить возросшее изобилие увеличению как частных, так и общественных благ.

Рис. 29 помогает провести различие между проблемой эффективности деятельности государства и проблемой сферы его деятельности. Новая кривая C*G** на этом рисунке показывает результат успешных мероприятий по повышению эффективности государственной деятельности: теперь за то же количество ресурсов, изымаемых из частной экономики, мы можем получить больше государственных товаров и услуг. Таким образом, прежняя кривая C*G** сдвигается вверх к более высокой точке G**, вращаясь вокруг той же самой старой точки С*, и кривая получает более крутой изгиб.

Если избиратели не желают изменять сферу государственной деятельности, то где в таком случае расположена новая точка Е₂? Теперь точка будет находиться справа от прежней точки Е (обозначенной здесь Е₁), при этом общественное потребление G сохранится на прежнем уровне, но частное потребление расширится и перейдет в точку C₂. (Это произошло примерно следующим образом: вся экономия от повышения эффективности вызвала такое снижение налогов, которое обеспечило людям дополнительный доход, достаточный для того, чтобы можно было использовать все высвобождаемые государством ресурсы.)

В качестве альтернативы рассмотренному выше случаю допустим, что нам удалось уменьшить государственные расходы исключительно за счет сокращения сферы деятельности государства. В этом случае не произошло бы никакого изменения эффективности и новая кривая не появилась бы. По старой кривой C*G** хозяйство переместилось бы вниз и вправо к точке Е₃.

Рассмотрим еще одну альтернативу. Допустим, что все стремятся к повышению эффективности и нам действительно удается достигнуть этого, в результате чего возникает новая кривая, рассмотренная выше. Но теперь избиратели решают использовать возросшее изобилие так, чтобы удовлетворить и частные, и дополнительные общественные потребности. Если они принимают решение израсходовать свой дополнительный реальный доход на удовлетворение известной части и тех и других потребностей, то хозяйство переместится вверх и вправо к точке, обозначенной Е₄.

Иногда высказывается такая точка зрения, что ни одно государство не может облагать налогом и расходовать более 25% национального дохода без того, чтобы не вызвать катастрофу; или что огромные расходы Соединенных Штатов на оборону ограничивались лишь возможностью страны выстоять экономически. Если бы реально существовал абсолютный реальный предел для G, то кривые трансформации образовали бы какой-то угол вблизи точки Е₁, от которой они пошли бы в горизонтальном направлении влево. Однако такое резкое изменение направления кривой ничем не подтверждается. То, что перемещение по кривой на северо-запад от какой-либо критической точки Е могло бы иметь своим вероятным следствием инфляцию, — это совершенно иной довод; после изучения части 2 такому утверждению можно будет дать оценку. (В более сложном исследовании можно было бы рассмотреть такой факт, что если общество прибегает к налогам с целью увеличения общественного потребления в ущерб частному, то, по всей вероятности, это вызовет некоторое ослабление побудительных мотивов и понижение эффективности; таким образом, изменив распределение пирога, можно изменить и его величину. Это означает, что кривая C*G** на рис.28 уже находится в пределах площади, очерченной такой кривой, как С*G**,которая, как это мог бы показать даже инженер с планеты Марс, экономически является пределом физических возможностей производства. Это образует один из видов действительных издержек производства государственных товаров G, и здравомыслящие избиратели должным образом взвесят это обстоятельство при решении вопросов о том, какой должна быть сфера деятельности государства.)

Какие выводы для практической политики следует сделать из этого экономического анализа? Большинство тех, кто изучает систему управления, по-видимому, считает, что в настоящее время деятельность правительства не менее эффективна по сравнению с частной промышленностью, чем в прошлые десятилетия.

Методы проведения ревизии, механизация общественных предприятий и квалификация тех, кто принимает и сдает испытания для государственных расходов должно быть объяснено расширением сферы деятельности государства и выполнением им множества новых функций, но отнюдь не снижением его эффективности. Наряду с этим посвященные люди доброй воли соглашаются с тем, что было бы желательно повысить эффективность (как в государственном, так и в частном секторах).

Наиболее противоречивая философская проблема связана с вопросом о сфере деятельности государства. Именно в этом вопросе представительное государство должно отвечать чаяниям большинства граждан.

Общественные и частные потребности: крайний случай laissez faire

Как объяснить с экономической точки зрения возникновение потребности в государственном использовании товаров и услуг? Прежде всего допустим, что все товары могли бы быть эффективно произведены в условиях совершенной конкуренции предприятиями любого размера. Предположим также, что все эти товары подобны буханкам хлеба и что их общее количество можно точно поделить между разными лицами, так что чем больше из этого количества потребляю я, тем меньше потребляете вы. Допустим далее, что здесь нет места ни альтруизму, ни зависти и, наконец, что каждый с самого начала имеет равный доступ к людским и природным ресурсам, располагает одинаково благоприятными возможностями во всех отношениях и способен вести свое дело независимо от других, как это было в основном во времена поселенцев.

Если бы все эти идеальные условия были соблюдены, то спрашивается: существовала бы вообще какая-либо необходимость в смешанной экономике? Для чего в таком случае нужно было бы государству выполнять какие-то функции? В самом деле, зачем вообще говорить тогда об обществе, если весь мир можно было бы рассматривать как массу независимых атомов, абсолютно не связанных органически друг с другом? Очевидно, что такой случай, при котором роль государства равна нулю, представляет собой крайний полюс.

Но даже и в этом случае, если должно было бы существовать разделение труда между людьми и районами и если бы должна была действовать, как это описано в главах 3 и 4 и в части 3, система ценообразования, вскоре появились бы государственные суды и полицейские, чтобы обеспечить честность, выполнение контрактов, борьбу с насилием и мошенниками, защиту от воровства и от внешней агрессии, гарантию законных прав на собственность. Это было бы состояние laissez faire с минимальным вмешательством государства; и оно могло бы представлять собой вполне хорошую систему, если бы действительно были соблюдены идеальные условия, лежащие в ее основе.

Общественные потребности в реальной жизни

Все хорошо знают, что в реальной действительности каждое из перечисленных выше идеальных условий соблюдается лишь частично. В любой экономической системе способности, благоприятные возможности и владение собственностью имеют свои особенности и определяются биологической и социальной историей. Этот факт, что производство многих видов товаров может быть наиболее эффективным только на предприятиях, которые слишком велики для того, чтобы была возможна «свободная конкуренция» в ее узкоэкономическом смысле, кроме того, на сцену выступает множество других факторов и несовершенств, которые весьма усложняют вопрос. Все это и составляет предмет исследования настоящей книги — исследования, имеющие целью определить в общих чертах те важные компромиссы, на которые может пойти свободное общество. Но в данной главе мы сосредоточим свое внимание на факторах, вызывающих необходимость государственного вмешательства.

Рассмотрим вопрос о национальной обороне. Для общества, которому угрожает опасность, ничто не может иметь жизненно более важное значение, чем его безопасность. Но в чем отличие национальной обороны, рассматриваемой сточки зрения затрачиваемой на нее продукции, от положения дел с производимыми частным способом товарами, например хлебом? Десять буханок хлеба можно поделить между отдельными лицами, составляющими какую-то группу, в самых различных вариантах; национальная же оборона должна обеспечиваться всеми более или менее автоматически. Большинство одобряет это, точно так же как оно ценит то или иное количество хлеба; но даже среди этого большинства найдутся люди, которые в случае необходимости готовы поступиться большим количеством хлеба ради обеспечения обороны, чем другие. Пацифисты могут открыто заявлять, что расходы на оборону их не очень интересуют, тогда как «поджигатели» действительно способны принимать близко к сердцу общественные интересы и добровольно лишать себя большего количества хлеба ради национальной обороны.

Можно ли при господстве lassez faire, в условиях, когда отсутствуют соответствующие политические постановления и принуждение, обеспечить национальную оборону, необходимость которой признана большинством? Очевидно, нет. Если я знаю, что так или иначе извлеку пользу из оборонных расходов, которые вами уже оплачены, то следует ли из этого, что я должен пойти на рынок и предъявить спрос на оборонные товары на сумму в 1 долл.? Мои действия будет определять, конечно, патриотизм, но он находит выражение не в моих повседневных покупках, а в том, как проголосуем я и мои соседи, а также в том, что мы молча соглашаемся с принудительными декретами, изданными нашим подотчетным правительством.

Пример с национальной обороной представляет собой, разумеется, драматический и крайний случай. Но когда вы думаете о ночных полицейских, о судье, ведущем судебное заседание, об ассигнованиях на концерты в парках, о постройке плотины в верховье реки с целью предотвратить наводнение в низовье — словом, когда вы думаете о деятельности государства вообще, то обнаруживаете в ней следующие общие элементы:

Полезность общественных благ в отличие от полезности исключительно частных товаров имеет внешний потребительский эффект и распространяется более чем на одного человека. Если товар можно поделить так, что каждая его часть может быть раздельно продана различным лицам, без оказания внешнего эффекта на других членов группы, то такой товар не должен стать объектом деятельности государства.

В главе 22 Издержки производства и предложение мы подробнее остановимся на эффектах распространения — на так называемом «внешнем расточительстве», когда, допустим, дым из моей фабричной трубы загрязняет воздух для всех, и «экономии извне», когда, например, для ваших фруктовых деревьев создаются благоприятные условия в результате того, что я вывожу пчел, чтобы улучшить опыление своих собственных плодовых деревьев. Здесь же можно ограничиться примерами государственной деятельности, оправдываемой этими эффектами распространения.

Возьмем пример с маяком, предостерегающим суда от опасности. Его луч помогает ориентироваться каждому, в чьем поле зрения находится маяк. Деловой человек, стремясь получить прибыль, не стал бы строить маяк, поскольку он не может потребовать плату с каждого, кто им пользуется. Это, безусловно! такой вид деятельности, который должен осуществляться государством. Он соответствует критерию, сформулированному Авраамом Линкольном: «Разумная цель государства состоит в том, чтобы делать для людей то, что им требуется, но что они сами своими индивидуальными усилиями не могут делать вообще или не могут делать должным образом».

Или возьмем пример с финансированием государством исследовательских работ в области зернового хозяйства. Никто из конкурирующих друге другом фермеров не является крупным предпринимателем. Каждый из них знает, что он не сможет обеспечить себе финансовые преимущества от исследовательских работ, проводимых на собственные средства. Тем не менее от знакомства с усовершенствованиями, которые могут быть открыты в ходе исследовательских работ а области сельского хозяйства, и от их применения на практике фермеры и общество в целом извлекают большие выгоды. В результате всего этого, а также вследствие очевидной тенденции к распространению используемых знаний ни от одной благоразумной частной фирмы нельзя ожидать, чтобы она вкладывала свои ограниченные средства с целью принести наибольшую выгоду всей группе. Поэтому деятельность государства в этой сфере, независимо от того, осуществляет ли оно исследования в собственных лабораториях или же ласт заказ частным лицам или университетам, может стать действительно желательной акцией представительной демократии.

Анализ, содержащийся в этом разделе, в значительной мере основывается на работах Кнута Викселля и других экономистов ХIХв., а также на опубликованном не так давно содержательном исследовании Ричарда А. Масгрейва (Richard A. Musgrave, The Theory of Public Finance, McGraw-Hill, New York, 1959). В примере с маяком необходимо отмстить следующее. То обстоятельство, что содержатель маяка не в состоянии взимать денежные сборы с тех, кто пользуется его услугами, безусловно, способствует превращению маяков в удобное социальное или общественное благо, но если бы содержатель маяка даже и мог использовать, скажем, радиолокационную установку, потребовать уплаты пошлины каждым, кто находится вблизи маяка и пользуется им, то из этого все же не следовало бы, что наиболее благоприятным для общества условием эксплуатации маяка было бы предоставление услуг, подобно продаже частных товаров по индивидуальным ценам, складывающимся на рынке. Почему? Потому что дополнительные издержки общества, связанные с разрешением воспользоваться услугами маяка каждому дополнительному судну, равны нулю; следовательно, любое судно, которое не решилось войти в эти воды, опасаясь необходимости уплатить определенную сумму за использование услуг маяка, принесет обществу экономический убыток, даже если плата, взимаемая со всех судов, не превышает суммы долгосрочных издержек на содержание маяка .Если обществу выгодно строить и содержать маяки — а это вовсе не обязательно, — то, как это можно было бы показать в более детальном исследовании, есть все основания сделать это социальное благо в оптимальной степени допустимым для всех.

Этим мы закончим краткий экономический анализ характера государственной деятельности. В части 3 мы рассмотрим вопросы, выходящие за рамки государственных финансов, и остановимся на экономических принципах, которые определяют, когда государству следует разумно вмешиваться в состояние lassez faire, чтобы ограничить монополии, установить в случае необходимости контроль над ними и использовать налоги и субсидии в целях компенсации нарушений, вносимых внешней расточительностью и экономией извне. Следующая глава будет посвящена проблеме государственных финансов, в частности налоговой системе федерального правительства, штатов и муниципалитетов. Мы осветим также вопрос о расходах штатов и муниципалитетов и их связи с расходами федерального правительства.

Выводы

1. Экономическая роль государства неуклонно возрастает. Под прямой контроль и регулирование подпадают все новые виды деятельности в нашем сложном, взаимозависимом обществе.

2. В нашей стране и за границей растущая часть национальной продукции идет на коллективное государственное потребление.

3. Через механизм налогообложения и государственных расходов по социальному обеспечению все большая доля национального дохода «передается» от относительно богатых к относительно бедным. Эта тенденция не претерпела еще решительных изменений.

4. Тем не менее в Соединенных Штатах Америки не наблюдалась какая-либо тенденция к переходу промышленности и общественных средств производства в собственность государства.

5. После первой мировой войны федеральные расходы стали намного превосходить расходы штатов и муниципалитетов. В период депрессии 30-х годов расходы по оказанию помощи на общественные работы к т. д. вызвали рост федерального бюджета почти до 10 млрд. долл. Наш послевоенный бюджет по-прежнему в несколько раз больше довоенного, поскольку резко возросли расходы на оборону, на выплату процентов по государственному долгу и на помощи ветеранам. (Заметьте. Все это без особой необходимости крупных расходов по борьбе с депрессией.)

6. График производственных возможностей, рассмотренный в главе 2 Центральные проблемы любой экономической формации, помогает провести различие между двумя путями сокращения государственных расходов: а) уменьшение расточительности государственных органов и б) сужение сферы деятельности государства. Экономический анализ подчеркивает противоположность частных благ, являющихся предметами исключительно индивидуального потребления, общественным благам, полезность которых имеет внешний потребительский эффект и распространяется более чем на одного человека данной группы. Чтобы достаточно веско обосновать включение в сферу государственной деятельности таких областей, как национальная оборона, исследовательские работы, охрана природы, содержание маяка и др., нужно, чтобы они удовлетворяли критерию, включающему в себя «эффект распространения.