Источники земельного права

Все источники российского права подразделяются на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Эта классификация в полной мере применима в земельном праве. Она по существу предписана ЗК РФ. В нем сказано, что земельное законодательство состоит из настоящего кодекса, федеральных законов и принятых в соответствии с ними законов субъектов Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. Таким образом, термин «земельное законодательство» надо понимать в узком смысле слова. Под ним понимаются правовые нормы, изложенные в ЗК РФ (как федеральном законе), других федеральным законах и законах субъектов Федерации.

Буквальное толкование названных положений ЗК РФ позволяет утверждать, что правовые нормы о земле, содержащиеся в указах Президента РФ, не входят в поня- тие земельного законодательства. Содержащиеся в них нормы земельного права входят в систему отрасли права, а не отрасли законодательства.

ЗК РФ определяет иерархию правовых актов, в системе земельного законодательства. Наибольшей юридической силой после Конституции РФ обладают ЗК РФ и специальные федеральные законы, регулирующие земельные отношения. При этом нормы, содержащиеся в ЗК РФ, обладают большей юридической силой по отношению к соответствующим нормам, установленным в других федеральных и принимаемых в соответствии с ними законах субъектов Федерации.

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента РФ. Они не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам.

Правительство РФ вправе принимать решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения.

Правовые акты, содержащие нормы земельного права, издаются органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах, своих полномочий и на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов ее субъектов.

ЗК РФ впервые в истории земельного законодательства предусматривает, что нормы земельного права могут содержаться в актах органов местного самоуправления (п. 4 ст. 2 ЗК РФ). Такие акты' ими издаются на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Классификация источников земельного права

Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 4 Конституции РФ). Следовательно, положения и нормы Конституции России имеют высшую юридическую силу. Им должны соответствовать и не противоречить все законодательные и иные правовые нормативные акты, которые принимаются всеми государственными органами в области земельных отношений. Вместе с тем земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Тем самым Конституция РФ различает федеральное земельное законодательство и законодательство субъектов Федерации. В этом состоит наиболее общая классификация норм земельного законодательства.

В российской правовой системе воплощен принцип верховенства законов в ряду иных нормативных правовых актов. Законы обычно формулируют и выражают первичные наиболее фундаментальные положения, регулирующие земельный правопорядок в Российской Федерации и ее субъектах.

Федеральные законы в соответствии с Конституцией РФ не могут противоречить федеральным конституционным законам, а законы и нормативные правовые акты субъектов Федерации - федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Законодательные источники земельного права подразделяются на кодифицированные законодательные акты и иные земельные законы. К первым ныне относятся ЗК РФ и земельные кодексы республик (например, Земельный кодекс Республики Башкортостан), входящих в состав Российской Федерации. Эти кодексы являются актами отраслевой кодификации земельного права. Наряду с ними действуют кодифицированные акты, относящиеся к природоресурсному законодательству. Имеются в виду ВК РФ (1995 г.), ЛК РФ (1997 г.), Закон РФ «О недрах» (в редакции ФЗ от 3 марта 1995 г.).

ЗК РФ 2001 г. следующим образом определяет свое соотношение с кодексами и иными федеральными законами природоресурсной или природоохранительной отраслевой направленности. К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняе- мых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные законы. К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством (п. 2 ст. 3 ЗК РФ).

Ведущее место в структуре подзаконных правовых актов принадлежит нормативным указам Президента РФ. Являясь главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, Президент РФ издает указы и распоряжения. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ). Многие указы Президента РФ стали первичными нормативными актами, определяющими правовые основы земельной реформы и совершенствования нового земельного строя в России. При этом указы Президента РФ обладают меньшей, по сравнению с ЗК РФ и федеральными законами, юридической слой. Под федеральными законами в данном случае надо понимать не только те, которые входят в систему земельного законодательства, но и те, которые приняты для регулирования смежных с земельными отношений, однако содержат нормы земельного права.

До настоящего времени сохраняют свою регулирующую роль следующие указы Президента РФ в области земельной реформы:

О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» - от 27 декабря 1991 г. № 323;
О регулировании земельных отношений и развитии земельной реформы в России» от 27 октября 1993 г. № 1767;
О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан» от 2 марта 1992 г. № 213;
О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личного подсобного хозяйства» от 27 июня 1996 г. № 758;
О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» от 16 мая 1997 г. № 485;
О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. № 337;
О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности» от 14 февраля 1996 г. № 198.

Законодательные принципы и нормы, нормативные положения указов Президента РФ нередко развиваются и конкретизируются в правовых актах Правительства РФ. Эти акты многообразны и принимаются по разным вопросам регулирования земельных отношений. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (п. 2 ст. 115 Конституции РФ).

Правительству РФ подчинены федеральные министерства и ведомства. Оно утверждает положения, в которых определяются функции и полномочия этих государственных органов исполнительной власти. Так, ныне действуют:

Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденное 25 сентября 2000 г.;
Положение о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденное 11 января 2001 г.

В осуществление своих конституционных полномочий по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка Правительство РФ в области укрепления земельного правопорядка приняло такие важные правовые акты:

Положение о порядке Осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362;
Положение о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утвержденное по2становлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. № 555;
Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»;
Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 г. (с изменениями и дополнениями от 27 ноября 1995 г.);
Порядок купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков, утвержденный постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503;
Постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев»;
Положение а водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404;
Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 926;
Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 716;
Постановление Правительства РФ от 29 ноября 1996 г. № 1403 «О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации».

Известное место среди источников земельного права занимают приказы, инструкции и другие нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. По юридической силе их акты могут быть общеобязательными либо действующими в пределах системы соответствующего министерства, комитета, ведомства. Общеобязательную силу ведомственные нормативные акты приобретают в случаях, если их принятие делегировано законом, указом Президента РФ. Часто такие акты принимаются совместно несколькими государственными органами. Примером такого ведомственного акта является Инструкция по применению Закона РФ «О плате за землю» от 17 апреля 1992 г. (с последующими дополнениями и изменениями), утвержденная Минфином РФ, Роскомземом, Госналогслужбой.

Конституция РФ обеспечивает гражданам самостоятельное решение вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных условий (ст. 130, 131 Конституции РФ). В настоящее время действует ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах органи3зации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этому Федеральному закону предметом ведения местного самоуправления является регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, контроль за использованием земель на их территории, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения (ст. 6).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения при- нимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации (ст. 19).

Гарантом конституционных прав граждан, в том числе прав собственности на землю и других вещных прав на недвижимость, выступают судебные органы Российской Федерации. Они разрешают земельные споры и восстанавливают нарушенные права законных правообладателей земельных участков. Обобщая опыт работы судов своей системы, высшие судебные органы принимают руководящие разъяснения, которые, по нашему мнению, могут рассматриваться в качестве источников земельного права. В настоящее время таким нормативным актом является, прежде всего, постановление Пленума ВС РФ от 22 апреля 1992 г. № 6 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении законодательства о земельной реформе» и постановление Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 18 августа 1992 г. № 12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам».