Земельный правопорядок как институт российского земельного права

Понятие правового порядка

Российская Федерация является правовым государством, которое развивается на основе принятой Конституции и не противоречащих ей законов и иных правовых нормативных актов. Конституция РФ, законодательные и иные нормативные акты предопределяют правовой порядок, который складывается в российском гражданском обществе.

В юридической литературе правовой порядок по существу утратил свое двухсловное наименование, став общеизвестным термином «правопорядок». Понятие правопорядка и его структура в общетеоретическом плане трактуются не однозначно.

Есть понимание правопорядка как внутренне согласованной и урегулированной системы правовых отношений. В этом случае правопорядок отрывается от своей законодательной, нормативной основы и отождествляется как бы только с субъективными правами и юридическими обязанностями участников правоотношений.

Когда правопорядок называют правовой формой образа жизни, 2обеспечивающей нормальное функционирование общества7, то тем самым превращают его в эталон (образец), которому должны следовать члены общества. Тем самым правопорядок из реального бытия переносится в область правосознания. Некоторые авторы отождествляют правопорядок с процессом соблюдения, исполнения, применения закона и подзаконных актов8, то есть с процессуальной формой регулирования правом общественных отношений.

Правовой порядок в своем первом слове указывает, что это юридическая категория и сфера ее функционирования - правовое пространство. Второе наименование указывает на сущность и содержание этого явления как правильного, налаженного состояния.

Поскольку право выполняет функцию регулятора общественных отношений, то целью его регулятивного воздействия выступает формирование стабильного, правильного состояния общественных отношений, соответствующих основам конституционного строя и законодательным предписаниям. Следовательно, правовой порядок немыслим без своей нормативно-правовой основы. Она формирует образ (эталон) поведения, который участники регулируемых правом общественных отношений трансформируют в правовые отношения.

Право, закон, правовой акт не формируют предписываемый ими правопорядок непосредственно. Их регулятивное воздействие осуществляется посредством механизма, способного письменные предписания закона, нормативного правового акта воплотить в реальные действия, поступки законопослушных субъектов, заинтересованных в стабильности правильно налаженного состояния правовых отношений.

Система этого механизма, на наш взгляд, в полной мере еще не осмыслена правовой доктриной. Сейчас высказан такой подход в понимании структуры (элементов) правопорядка. К ним авторы относят право и законность как нормативно-юридическую его основу; правомерное поведение субъектов правовых отношений, признаваемых содержанием правового порядка; участников правовых отношений, наделенны1 х субъективными правами и юридическими обязанностями10.

Действительно Конституция РФ, законодательные и иные источники российского права составляют юридическую нормативную основу правового порядка, выступают его исходным началом и условием существования. Но содержанием правопорядка выступают не только правомерные действия субъектов правовых отношений. Российскому демократическому государству нужно не просто законопослушание граждан, а воплощение в жизнь реально осуществляемых гражданами прав и свобод. Они признаны высшей ценностью. Одновременно закон возлагает на граждан ряд обязанностей, которые должны ими исполняться. Федеральные законы, помимо этого, защищают законные интересы граждан. Тем самым содержание право - вого порядка формируется путем воплощения в общественных отношениях законодательно признанных за гражданами их прав и законных интересов и исполнения ими возложенных на них юридических обязанностей. Носители прав, свобод, законных интересов и юридических обязанностей являются участниками правовых отношений. Они — субъекты правопорядка. Их поведением права и обязанности из предписанного законом «эталона» (образца) становится реальностью, частью правопорядка, если эти субъекты обладают необходимым уровнем правосознания и в силу этого готовы к законопослушанию. Тем самым необходимый уровень правосознания субъектов правопорядка выступает самостоятельным важным его элементом.

Определенная часть субъектов правового порядка всегда готова послушно следовать требованиям закона. Другая часть делает это только под воздействием экономических стимулов либо государственных мер принуждения. Конституция РФ устанавливает правило: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). Этим Конституция РФ, по существу, признает, что государство обязано участвовать в формировании правового порядка. Следовательно, можно сказать, что государственное управление формированием и укреплением правового порядка - необходимое условие его стабильности и законности.

Суммируя сказанное, мы приходим к выводу, что правовой порядок имеет присущую ему структуру. Он включает в себя конституционные и иные нормативно- юридические предписывающие правила поведения, адресованные участникам регулируемых общественных отношений, субъектов правового порядка, уполномоченных и обязанных следовать правовым предписаниям; уровень их правового сознания, как условие правомерного поведения; права, законные интересы и юридические обязанности, реализация которых формирует содержание правопорядка, и государственное управление правовым порядком как условие его стабильности.

Российское право, аккумулируя в своей структуре все юридические правила, нормы, дефиниции, принципы и правовые идеи, регулирует многообразные общественные отношения (конституционные, финансовые, имущественные, земельные, трудовые и т.д.).

Отраслевая структура права необходима потому, что каждый однородный вид общественных отношений нуждается в присущих ему механизмах, способах и методах правового воздействия, учитывающих их природу, сущность, специфику и особенности. И поскольку российское право в целом выступает нормативной основой правового порядка в пределах Российской Федерации, то дифференциация его регулирующих структур и механизмов по отраслевому предмету, неизбежно вызывает к жизни существование отраслевых видов правопорядка (конституционного, административного, экологического, земельного, трудового и т.д.).

Из сказанного можно сделать общий вывод о том, что помимо общетеоретических знаний о понятии, сущности и содержании правового порядка как общетеоретической ка- тегории, также важен и необходим анализ отраслевых видов правопорядка. Эта проблема в российской правовой доктрине остается пока мало исследованной, хотя первые шаги в этом направлении нами уже сделаны.

Понятие земельного правопорядка

Когда применительно к какой-то сфере общественных отношений употребляют термин «порядок», то под ним понимают сложившуюся устойчивую их упорядоченность. Она может складываться в различных сферах жизни общества. Поэтому правомерно говорить о социальном, экономическом, политическом и правовом порядке.

Порядок, именуемый «правовым», образуется в связи с правом и базируется на нем. Решающее значение в словосочетании «правовой порядок» имеет понятие «право». Но правопорядок не тождествен слову право. Он - результат действия права и законности.

Право имеет сложную структуру. Будучи совокупностью правил поведения (норм), оно обособляет их по отраслям, правовым институтам, некоторым другим группам. Отрасль права, как наиболее крупный структурный элемент правовой системы, регламентирует и упорядочивает широкую область общественных отношений, связанных между собой известным родством по предмету регулирования. Она придает им устойчивость, упорядоченность, свойственную чертам правового порядка, отражающего особенности регулируемых правом родственных. общественных отношений. В связи с эти мы считаем правомерным, что в результате воздействия правовых норм отраслевого законодательства складывается соответственно присущий им правопорядок. Можно и правомерно утверждать о существовании в российском обществе отраслевых видов правопорядка, в том числе земельного. Земельный правопорядок — это совокупность правовых отношений, сложившихся на принципах Конституции РФ и земельного законодательства между субъектами земельных отношений, которые реализуют принадлежащие им земельные права и законные интересы и надлежаще ис- полняют возложенные на них обязанности в области рационального использования земли как природного объекта и принадлежащих им земельных участков.

Надлежащее функционирование и стабильность земельного правопорядка обеспечивается высоким правосознанием субъектов земельных правоотношений, надзором и контролем государственных и общественных органов, уполномоченных охранять земельный правопорядок, привлекать к юридической ответственности нарушителей земельного законодательства.

Понятие земельного правопорядка по смыслу близко, но не тождественно с термином «правовой режим земель». Такой термин иногда употребляется в земельном законодательстве. Например, в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые не совместимы с основным назначением этих земель (п. 4 ст. 97 ЗК РФ).

Правовой режим характеризует юридические черты земель различных категорий, распорядок дел и действий субъектов, наделенных правом управления земельными ресурсами либо правом владения, пользования и распоряжения земельным объектом. Можно различать общий и специальный правовой режим земель.

Общий правовой режим вводится на землях, предназначенных для единого целевого использования. В настоящее время все земли в пределах Российской Федерации подразделены на семь категорий (фондов), которые различаются режимом целевого назначения, соответствующим их природным свойствам. Характеристике этих правовых режимов посвящены самостоятельные главы учебника.

Специальный правовой редким может быть предусмотрен в законе для земельных территорий (угодий, фондов, зон), охрана которых осуществляется более строго, а хозяйственная деятельность на этих землях либо запрещена, либо осуществляется с указанными в законе ограничениями. К таким землям относятся пашни, земли, занятые плодовыми и другими ценными многолетними насаждениями, земли природоохранного, природно-заповедного назначения, лечебно-оздоровительные местности и т.п.

Соблюдение правового режима земель различного назначения — непременная правовая обязанность каждого собственника, землевладельца, землепользователя и арендатора. В этом смысле устойчивый правовой режим земель, его сохранение и поддержание является составной частью, элементом земельного правопорядка, предписанного российским законодательством. Вместе с тем земельный правопорядок, как сложившаяся, устойчивая совокупность правомерных действий участников земельных отношений, регулируемых законом, более широкая правовая категория, чем правовой режим. Составными частями, элементами земельного правопорядка, помимо правового режима различных земель, выступают также такие земельно-правовые институты, как право собственности на землю, права и обязанности собственников земли (и иных правообладателей) по использованию и охране принадлежащих им земельных участков, мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр, защита прав на землю и разрешение земельных споров, виды юридической ответственности за правонарушения в области использования земель, государственное регулирование земельных отношений, землеустройство, разрешение земельных споров, ответственность за нарушение земельного законодательства.

Нормативной базой земельного правопорядка выступает земельное законодательство. Оно в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Федерации, должны соответствовать ЗК РФ (п. 1 ст. 2 ЗК РФ).

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить ЗК РФ, федеральным законам. Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения.

На основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Федерации органы исполнительной власти и органы местного самоуправления субъектов Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Эти предписания действующего З К РФ четко указывают, что в Российской Федерации следует различать т.ри уровня земельного законодательства: федеральное, законодательство субъектов Федерации и нормы земельного права органов местного самоуправления. Все они в своей совокупности являются нормативной правовой основой земельного правопорядка России.

Многоуровневое земельное законодательство, призванное определять непротиворечивые требования к содержанию земельного правопорядка, достигает этого посредством установления соподчиненности (иерархии) правовых актов по их юридической силе и воплощению в законодательных и иных правовых актах основных принципов земельного законодательства. ЗК РФ и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства должны основываться на следующих принципах:

• учет значения земли жизни и деятельности
• человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важной составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной деятельности и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
• приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;
• приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;
• участие граждан и общественных организаций (объе- динений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;
• единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
• приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;
• платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации;
• деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;
• разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность ее субъектов и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами; дифференцированный подход» к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться при- родные, социальные, экономические и иные факторы;
• сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется также принцип действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земель.

Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие перечисленным выше.

Значение норм-принципов, перечисленных нами, прежде всего состоит в том, что они определяют цели, на которые должно ориентироваться все земельное законодательство при установлении содержания земельного правопорядка, который должны охранять и укреплять специально уполномоченные государственные органы и органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица при использовании принадлежащих им земельных участков. Правовые принципы могут в определенных случаях служить ориентиром, позволяющим разрешать возможные земельные конфликты и споры между правообладателями земельных участков.

ЗК РФ, четко и развернуто сформулировав основные принципы земельного законодательства, не уделил достаточного внимания уточнению многих других правовых понятий, необходимых для понимания сущности и содержания земельного правопорядка. Здесь можно использовать законодательную практику субъектов Российской Федерации.

Так, Закон Саратовской области «О земле» от 12 ноября 1997 г. вводит не отраженные в федеральном земельном законодательстве понятия «правовой статус земельного участка» и «разрешенное использование земельных участков». Правовой статус земельного участка включает в себя, согласно названному Закону, целевое назначение, разрешенное использование и вид прав на земельный участок. Разрешенное использование земельного участка — это использование его с учетом целевого назначения, установленных ограничений и обременений. Разрешенное использование земельного участка определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации. Разрешенное использование земельного участка может содержать требования к:

• способам использования земельного участка и запрещению тех из них, которые ведут к деградации земли и- снижению плодородия почв или ухудшению окружающей природной среды;
• плотности, высоте и глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;
• размещению социально-культурных, коммунально-бытовых, промышленных и иных зданий, строений и сооружений в пределах соответствующей зоны или земельного участка;
• видам пользования, оказывающим негативное воздействие на здоровье человека или связанным с повышенной для него опасностью;
• предельно допустимым нормам нагрузки на окружающую природную среду;
• сохранению зеленых насаждений;
• иным требованиям, установленным федеральными законами, законами области и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Разрешенное использование земельных участков определяется правительством области и органами местного самоуправления области при зонировании земель, а также при предоставлении конкретных земельных участков и указывается в правоустанавливающих документах.

Введение новых правовых понятий и категорий в законодательстве субъектов Российской Федерации нам представляется правомерном во всех случаях, когда такие понятия не отражены в федеральном законе. Такое правотворчество вполне конституционно, поскольку земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ст. 72 Конституции РФ).

Земельные правоотношения как элемент земельного правопорядка

Земельное законодательство Российской Федерации выполняет социальную функцию регулятора общественных отношений. Урегулированные нормами земельного законодательства общественные отношения приобретают форму земельных правоотношений.

Предметом регулирования земельного законодательства выступают не все общественные отношения, складывающиеся в российском обществе, а лишь те, которые возникают и складываются по поводу объектов, указанных законодателем. Такими объектами закон признает землю как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков (ст. 6 ЗК РФ).

Земля, как природный объект, в пределах территории Российской Федерации имеет сложную структуру: различают поверхностный слой земли, расположенные на нем леса, водные объекты, иные природные ресурсы и особо охраняемые природные территории. Под ними располагаются недра.

Многообразие естественно-природных объектов, тесно связанных с поверхностным слоем земли либо расположенных на нем, неизбежно вызывает к жизни различные способы правового регулирования общественных отношений, которые складываются в обществе по поводу использования, охраны земли как важнейшей части природы и природного ресурса, по поводу предоставления и перераспределения земельных участков и их частей -между субъектами земельного правопорядка. Эти отношения действующее российское законодательство регулирует с учетом естественно-природных свойств этих объектов и социально-экономических целей правового воздействия. Можно считать, что земельное законодательство различает три группы общественных отношений, связанных с землей как природным объектом: земельные, природоохранительные и земельно-имущественные. Эти отношения близко родственные, но в полной мере не тождественные. Поэтому ЗК РФ (ст. 3) рассматривает данные отношения в качестве предмета регулирования различных отраслей российского законодательства. Так, земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности проживающих на территории (земельные отношения). В связи с этим ЗК РФ (п. 1 ст. 3) называет земельными лишь те отношения, которые складываются по поводу использования и охраны земель.

В сложившейся доктрине охрана всех природных объектов, в том числе и земель, в последние годы рассматривается в качестве предмета регулирования природоохранного законодательства, ныне именуемого экологическим правом. Этот подход сохраняется до настоящего времени. К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, окружающей среды, атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы (п. 2 ст. 3 ЗК РФ). К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Тем самым земельный правопорядок России формируется и под воздействием норм земельного законодательства, и с учетом норм природоохранного (экологического) законодательства.

Имеется третья группа отношений, тесно связанная с владением, пользованием и распоряжением земельными участками и с совершением сделок с ними. ЗК РФ называет их имущественными (п. 3 ст. 3). Однако данные отношения регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Эти отношения правильнее именовать земельно- имущественными, поскольку гражданское законодательство выполняет здесь восполнительную, факультативную роль и применяется в случаях, когда правила владения, пользования и распоряжения земельными участками не урегулированы земельным законодательством. И такие правила реально существуют. Например, ФЗ от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» содержит указания о порядке оценки земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их продаже собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений. В нем излагаются правила аренды земельных участков и переоформления црав пользователей и владельцев земельных участков на право собственности. Федеральный закон разрешил до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения руководствоваться земельными законами, принятыми в субъектах Федерации. Из этих законодательных предписаний можно сделать вполне определенный вывод, что в дальнейшем отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками будут одновременно предметом регулирования и земельного, и гражданского законодательства. На их основе будут формироваться земельные имущественные правоотношения, которые можно будет рассматривать в качестве третьего вида правоотношений, характеризующих содержание земельного правопорядка Российской Федерации.