Предмет и метод земельного права

Понятие предмета регулирования земельного права

Российское право имеет сложную структуру. Оно подразделяется на отрасли, институты, юридические нормы, дефиниции и иные структурные элементы.

Отрасль - наиболее крупное структурное подразделение российского права. Земельное право выступает его традиционной, относительно обособленной частью. Как отрасль права оно представляет собой системно упорядоченную совокупность правил поведения (норм), выражающих волю российского государства и направленных на регулирование общественных отношений, складывающихся по поводу рационального использования и сбережения земли как национального богатства России.

Конечно, термин «земля» может рассматриваться в различных смыслах. Он может обозначать земной шар как нашу планету, космический объект и часть мирового пространства. В этой смысле земля выступает объектом правового регулирования международного права. 'Земля может рассматриваться в качестве среды обитания человека, которая охватывает земную и воздушную оболочку земного шара, его недра, поверхность и ландшафт, животный и растительный мир. В этом значении земля является объектом правового регулирования экологического и природо- ресурсного права. Третий смысл термину «земля» придается, когда она рассматривается в качестве объекта правового регулирования земельного права. Тогда под словом «земля» понимается часть земной коры, ее поверхностный слой, расположенный над недрами, в пределах территории, на которую распространяется суверенитет российского государства. Наиболее ценную часть этого поверхностного слоя составляют почвы. Под ними биологи понимают поверхностный слой земли, обладающий плодородием, насыщенный органоминеральным составом и особым, только ему присущим, профильным типом строения. В земельном законодательстве эта часть земной поверхности, как правило, составляет ее лучшую часть и относится к категории «земель сельскохозяйственного назначения».

Земельное законодательство регулирует отношения ,по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эти отношения ЗК РФ именует земельными (п. 1 ст. 3). В этом понимании объектом использования и охраны выступают земли всех категорий и назначения, относящиеся к территории, на которой Российское государство вправе устанавливать свой земельный правопорядок. Ее пределы определены в Конституции РФ, в которой сказано, что территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ст. 67). Поверхностный слой земной коры в пределах этой территории, за исключением воздушного пространства, признается объектом, по поводу которого в российском обществе складываются общественные отношения, именуемые земельными. Они выступают предметом регулирования земельного права.

Общественные отношения, регулируемые российским законодательством, зачастую не имеют четкой отраслевой однородности, их не всегда возможно «расселить» по однородным отраслевым группам, как студентов по учебным аудиториям. Существует большое число «пограничных» земельных отношений, которые в равной мере иногда считаются предметом регулирования другой смежной отрасли. Речь идет, например, о формах земельной собственности, праве собственности и иных вещных правах на землю граждан и юридических лиц, о сделках по поводу земельных участков. В юридической литературе высказано множество аргументов, что эти правовые институты - составная часть гражданского права. Мы рассматриваем подобные отношения в качестве предмета совместного регулирования земельного и гражданского законодательства.

Этот наш подход, представляется, соответствует предписаниям нового ЗК РФ. В нем сказано, что «имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, водным законодательством, специальными федеральными законами» (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).

Основу предмета регулирования земельного права традиционно составляли те отношения, которые характеризуют статус обладателей земельных участков, их взаимоотношения друг с другом либо с государством и его компетентными органами; отношения, характеризующие правовой режим различных категорий земель, правила ответственности за нарушение земельного законодательства; полномочия государственных органов по перераспределению земельных участков между пользователями, по разрешению земельных споров, по контролю и надзору за правильным и рациональным использованием земельных ресурсов.

В условиях формирования рыночной экономики сделана настойчивая попытка изменить предмет регулирования земельного права, исключив из него отношения по поводу земельной собственности и других вещных прав на землю. Первым шагом к тому были предписания Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», в котором сказано, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и настоящего Указа (ст. 1). Как видим, земельное и природоохранительное законодательство были здесь поставлены в зависимость от гражданского законодательства. Впоследствии был принят и введен в действие ГК РФ (часть первая). В нем к объектам гражданских прав отнесены вещи, а в составе недвижимых вещей указаны земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей.

Гражданское законодательство, как известно, определяет правовое положение участников гражданского оборота (ст. 1 ГК РФ). Оно основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора. Эти принципы важны и необходимы при осуществлении гражданского оборота имуществом, товарами, продукцией, и не в полной мере приемлемы при определении земельной правоспособности субъектов гражданского общества. Правовой режим земель и правоспособность собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков должны преимущественно определяться с учетом природной, экологической и социальной сущности земли. Эти факторы способно учесть только земельное законодательство. Гражданское законодательство должно регулировать лишь общие правила совершения сделок с земельными участками, когда они детально не раскрываются в земельном законодательстве либо специальных федеральных законах о правовом статусе некоторых природных объектов.

Методы регулирования земельных отношений

Предмет правового регулирования, его границы могут быть уточнены с помощью метода, присущего той или иной отрасли права. Правда, следует оговориться, что в литературе нет единства в понимании методов отраслевого регулирования. Метод земельного права представляет собой способы и приемы воздействия на поведение людей, которые соответствуют характеру и природе земли как природного достояния, жизненно необходимого всем гражданам. В юридической литературе различают метод императивного, организационного воздействия посредством обязательных к исполнению предписаний и запретов и диспозитивный, определяющий лишь пределы поведения участников земельных отношений, предоставляющий им возможности свободно и самостоятельно регулировать свои взаимоотношения в установленных пределах.

В другой учебной литературе говорится, что императивный и диспозитивный методы имеют разновидности. В частности, диспозитивный метод правового регулирования земельных отношений проявляется как рекомендательный, санкционирующий и делегирующий методы3.

Представляется, что в этих теоретических утверждениях четко проявляется заимствование методов, присущих другим отраслям российского права, и формальное отождествление их с принципами регулировании земельных отношений.

Под методами правового регулирования юридическая наука и практика понимает совокупность приемов, способов и средств, с помощью которых материальное и процессуальное право воздействуют на общественные отношения4. И такие приемы, способы и средства могут иметь общеправовую, межотраслевую и отраслевую сущность. Так, метод императивных предписаний, по существу является не отраслевым, а общеправовым методом. Он свойственен любой отрасли права.

Вместе с тем, как правило, должны существовать (и они есть в действительности) отраслевые методы правового регулирования, учитывающие специфику предмета своего воздействия. Учет отраслевой специфики в земельном праве достигается тогда, когда при регулировании земельных отношений используются следующие методы,

Метод правового регулирования земельных отношений с учетом природного происхождения земли и ее общечеловеческой значимости. Его регулятивное воздействие проявляется в последовательном осуществлении принципа целевого использования земельных ресурсов России, установления особых разрешительных правил вовлечения земель в гражданский оборот, ограничения распорядительных прав собственников земель в интересах общества, ведения полноценного земельного кадастра и мониторинга земель и др.

Метод договорного регулирования земельных отношений. Его значимость в условиях рыночной экономики значительно возрастает. Однако данный метод не должен проявляться в установлении полной свободы совершения сделок с землей, что характерно для гражданского законодательства, а в допустимости только законодательно разрешенного оборота земель при обязательной их государственной регистрации.

Метод обязательности государственного контроля и надзора за охраной и рациональным использованием земель. Этот метод предполагает наделение государственных органов исполнительной власти и специально уполномоченных органов полномочиями по контролю и надзору за использованием и охраной земель всех форм собственности и всех категорий земель.

Система земельного права

Под системой земельного права понимается совокупность правовых институтов, каждый из которых состоит из группы юридических норм, регулирующих однородные земельные отношения, обладающие известным единством. Так правовые нормы, устанавливающие правила использования и охраны земель однородных по природному либо хозяйственному назначению земельных территорий, образуют институты земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель лесного фонда и т.д. Два и более института могут быть объединены в один более сложный институт. Примером является институт государственного управления земельными ресурсами. В него входят институт государственного контроля за использованием и охраной земель, институты земельного мониторинга, государственного земельного кадастра и землеустройства.

Каждый отдельный правовой институт в зависимости от его соподчиненности с другими в структуре земельного права занимает определенное место. Институты, содержащие отправные, общие положения, принципы, действие которых распространяется на все либо большинство регулируемых земельным правом отношений, составляют в своей совокупности общую часть земельного права. В нее обычно включаются институты права собственности на землю, земельные права граждан и юридических лиц, являющихся собственниками и иными законными обладателями земельных участков, институт возникновения, изменения и прекращения земельных прав субъектов, институт государственного управления земельными ресурсами, правила разрешения земельных споров и институт ответственности за нарушение земельного законодательства.

Особенная часть земельного права имеет конкретизирующую функцию. В ней группируются правовые институты, определяющие правовой режим отдельных категорий земель.

В нашем учебнике мы выделяем третью, специальную часть учебного курса земель'ного права. В ней рассматриваются порядок разрешения земельных споров и законодательно предписанные виды юридической ответственности за нарушение сложившегося земельного порядка в Российской Федерации и правила их применения.

Земельное право как учебная дисциплина

Система знаний, сведений и информации об основных положениях и содержании земельного права, излагаемых в целях подготовки профессиональных кадров, рассматривается как учебная дисциплина. Она может отличаться от системы отрасли земельного права по объему сведений, исходя из плановых учебных часов.

В учебной дисциплине наряду с основными положениями общей части земельного права обычно рассматриваются такие вопросы, как предмет, метод, система земельного права, понятие и особенности земельных правоотношений, история земельного права и его источники, методологические и теоретические основы земельного права в его становлении и развитии. Кроме того, может быть включена специальная часть, освещающая законодательные основы и особенности правового регулирования земельных отношений в зарубежных странах.

Земельное право как наука

Как отрасль науки земельное право изучает общественные процессы и проблемы, возникающие в связи с регулированием земельных отношений. Как научная отрасль земельное право призвано обеспечить повышение эффективности земельно-правовых норм, способствовать совершенствованию земельного законодательства в целях организации более рационального использования и охраны земель. Она выявляет проблемы, противоречия, пробелы и тенденции в регулировании земельных отношений правовыми нормами, предлагает меры по совершенствованию действующего законодательства, разрабатывает научные основы его классификации и систематизации.

Исследуя закономерности развития действующего российского законодательства, наука земельного права вместе с тем не оставляет без внимания земельное законодательство дрсоветского периода, проводит сравнительный анализ правового регулирования земельных отношений и выявляет тенденции развития его в зарубежных странах.