Управление в сфере использования и охраны земель

Понятие и содержание управления в сфере использования и охраны земель
Функции управления в сфере использования и охраны земель
Система органов управления в сфере использования и охраны земель

Понятие и содержание управления в сфере использования и охраны земель

Понятие управления в сфере использования и охраны земель. Управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану. Правовой основой управления в рассматриваемой сфере является право территориального верховенства государства. Характер деятельности исполнительных органов государственной власти по организации рационального использования и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции РФ. Суть этого принципа заключается в разграничении сфер деятельности и полномочий государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власти.

Содержание управления в сфере использования и охраны земель. Содержание управления в сфере использования и охраны земель состоит в выполнении соответствующими органами управленческих функций. Функции управления — особые виды деятельности по специальным направлениям и характеру, необходимые для организации эффективного использования и охраны земель.

Характер функций управления определяется социальными, экономическими, экологическими и научно-техническими требованиями, предъявляемыми к организации рационального использования и охраны земель.

К числу функций управления относятся:

государственный земельный кадастр;
территориальное планирование использования и охраны земель;
предоставление и изъятие земель;
землеустройство;
мониторинг земель;
государственный контроль за использованием и охраной земель.

В качестве функции управления до последнего времени считалась деятельность по разрешению земельных споров, которые рассматривались главным образом в административном порядке. Порядок разрешения земельных споров изменялся. До начала 30-х гг. существовал судебный порядок разрешения земельных споров. После коллективизации сельского хозяйства и установления «социалистических форм землепользования» земельные споры приобрели иной характер. В содержании таких споров, как считалось в то время, перестал превалировать имущественный элемент. В связи с ликвидацией кулачества как класса были упразднены земельные суды, главной задачей которых было обеспечение защиты прав землепользования трудящихся крестьян от притязаний кулаков. Земельные споры в основном возникали между колхозами и другими землепользователями по поводу неудобств и установления границ. Такие споры стали разрешаться землеустроительными органами, а впоследствии Советами народных депутатов.

В настоящее время согласно Указу Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (ст. 4) все земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Рассматривать разрешение земельных споров как одну из функций управления означало бы нарушение принципа разделения властей.

Виды управления в сфере использования и охраны земель. Различаются несколько видов управления использованием и охраной земель: общее; специальное и ведомственное.

Общее управление использованием и охраной земель носит территориальный характер. Оно касается всех собственников, владельцев, пользователей и арендаторов в пределах территории всей страны, субъекта РФ или территории местного самоуправления. Такое управление осуществляют соответственно Правительство РФ, органы исполнительной власти субъекта РФ или местная администрация в пределах установленной для них компетенции.

Специальное управление использованием и охраной земель осуществляют специально уполномоченные на то государственные органы исполнительной власти, для которых выполнение соответствующих функций управления является главной задачей. К ним относились Государственный комитет РФ по земельной политике (Госкомзем), Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России) и др. Эти федеральные органы осуществляли практически все функции управления использованием и охраной земель.

Ведомственное управление осуществляют ряд федеральных органов исполнительной власти в отношении земель, которые находятся, как правило, в федеральной государственной собственности. Этот вид управления распространяется на подведомственные данным органам организации. Такое управление осуществляют Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз), Федеральная пограничная служба РФ, Министерство путей сообщения РФ, Министерство обороны РФ и некоторые другие.

Образованы Министерство экономического развития и торговли РФ, которому переданы часть функций упраздненного Государственного комитета РФ по делам Севера, и Федеральная служба земельного кадастра России, которой переданы часть функций упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике.

Министерству природных ресурсов РФ (Минприроды России) переданы функции упраздненных Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства России. Министерству имущественных отношений РФ передана часть функций Государственного комитета РФ п.о земельной политике, Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политике РФ — часть функций Государственного комитета по делам Севера.

Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ преобразовано в Министерство сельского хозяйства РФ и Министерство топлива и энергетики РФ — в Министерство энергетики РФ.

Функции управления в сфере использования и охраны земель

Государственный земельный кадастр. Необходимость ведения государственного земельного кадастра предусмотрена ст. 110 ЗК, согласно которой государственный земельный кадастр содержит систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земель.

Порядок осуществления этой функции регулируется Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». В ст. 1 Закона содержится определение государственного земельного кадастра как систематизированного свода документированных сведений, получаемых в результате государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель РФ и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.

В Законе определена область применения сведений, содержащихся в кадастре. Эти сведения используются для: государственного и муниципального управления землями; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земель и учета стоимости земли; установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

В основе ведения государственного земельного кадастра лежат следующие принципы:

единство системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории РФ;
непрерывность внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;
открытость сведений государственного земельного кадастра;
сопоставимость и совместимость сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.

Значение государственного земельного кадастра заключается в том, что его сведения являются государственным информационным ресурсом. Земельный кадастр — источник информационного обмена сведениями при государственной регистрации недвижимости, специальной регистрации или учета отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и иных объектов, подлежащих регистрации или учету-в соответствии с законодательством РФ.

Органы, ведущие государственные или иные кадастры, реестры, государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, координируют свою деятельность на основании сведений государственного земельного кадастра о кадастровом делении территории России.

Государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории РФ, независимо от форм собственности на них, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков (ст. 7). Установлено, что государственный кадастровый учет земельных участков, проводившийся в установленном порядке на территории страны до вступления в силу указанного Федерального закона, юридически действителен.

Органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, обязаны бесплатно в десятидневный срок представлять информацию о зарегистрированных правах, наличии объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками, и территориальных зонах органам, ведущим государственный земельный кадастр, в необходимом объеме.

Сведения земельного кадастра носят открытый характер, за исключением отнесенных к категории ограниченного доступа. Органы, которые ведут государственный земельный кадастр, обязаны предоставлять содержащиеся в нем сведения заинтересованному лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу — документы, подтверждающие государственную регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя). Порядок предоставления сведений государственного земельного кадастра определяется Правительством РФ.

Статья 12 Закона «О государственном земельном кадастре» определяет его содержание. В него включаются сведения о земельных участках; территориальных зонах; землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; землях и границах субъектов РФ; землях и границах РФ. Закреплены также правовые формы земельно-кадастровой документации: Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).

Используются также вспомогательные документы государственного земельного кадастра: книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети. К производным документам относятся документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности Российской Федерации, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты (планы), иные справочные и аналитические документы.

Закон определяет содержание Единого государственного реестра земель. В него включаются основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков; описание границ земельных участков, их отдельных частей; зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками. Установлено содержание иных форм земельно-кадастровой документации.

Закон содержит основные положения порядка ведения государственного земельного кадастра. На всей территории РФ государственный земельный кадастр ведется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.

Наряду с указанным Федеральным законом продолжает действовать постановление Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 622, которым утверждено Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра (в ред. от 4 августа 1995 г.). Обязанность ведения государственного земельного кадастра возложена на Госкомзем и его территориальные органы.

Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1999 г. № 945 «О государственной кадастровой оценке земель» предусмотрено, что в целях внедрения экономических методов управления земельными ресурсами и повышения на этой основе эффективности использования земель в 1999—2001 гг. должна быть проведена государственная кадастровая оценка всех категорий земель на территории страны для целей налогообложения и иных целей, установленных Законом.

В настоящее время ведется разработка и развертывание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра. Создание такой системы предусмотрено постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 932 «Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра».

Территориальное планирование использования и охраны земель. На основе сведений государственного земельного кадастра осуществляется территориальное планирование использования и охраны земель. Вопросы территориального планирования в наибольшей степени отражены в Градостроительном кодексе РФ.

Градостроительное планирование развития территорий и поселений и их застройка осуществляются путем разработки градостроительной документации. Документация о градостроительном планировании развития разрабатывается для территории РФ и отдельных ее частей, территорий субъектов РФ и частей их территорий, территорий городских и сельских поселений и других муниципальных образований и об их застройке.

Существуют три основные правовые формы градостроительной документации о градостроительном планировании: градостроительная документация федерального уровня, уровня субъекта РФ и градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (ст. 28 Градостроительного кодекса).

К градостроительной документации федерального уровня относится Генеральная схема расселения на территории РФ и схемы градостроительного планирования развития частей территории РФ, включающих в себя территории двух и более субъектов РФ или части их территорий, которые называются консолидированными схемами градостроительного планирования.

Градостроительная документация уровня субъекта РФ, кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга, включает в себя территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, пригородных зон, иных территорий, которые называются территориальными комплексными схемами градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и их частей.

Градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований включает в себя документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и градостроительную документацию о застройке территорий городских и сельских поселений.

Документацией о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований являются:

территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);
генеральные планы городских и сельских поселений;
проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.

Видами документации о застройке территорий городских и сельских поселений являются:

проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений;
проекты межевания территорий;
проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.

Градостроительная документация подлежит государственной экологической экспертизе. Условиями утверждения градостроительной документации являются ее согласование с органами санитарно-эпидемиологического надзора, наличие положительного заключения органов охраны памятников культуры, других заинтересованных государственных органов с учетом мнения населения. Документация разрабатывается на основании задания, выданного соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления или по согласованию с ними — заказчиками. Документация может разрабатываться на конкурсной основе.

Градостроительная документация до ее утверждения подлежит государственной экспертизе. Порядок проведения государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства в Российской Федерации утвержден постановлением Госстроя РФ от 29 октября 1993 г. № 18-41. Положительное заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации служит основанием для утверждения градостроительной и проектной документации.

В Генеральной схеме расселения на территории РФ определяются: цели федеральной политики в области градостроительства и меры государственной поддержки ее реализации; основные положения развития системы расселения, природопользования и производства; меры по улучшению экологической обстановки, рациональному использованию земель, сохранению территорий объектов историко-культурного и природного наследия, развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения; территории, благоприятные для развития систем расселения; особо охраняемые природные территории; прибрежные территории; территории сельскохозяйственного и лесохо-зяйственного назначения и другие виды территорий, для которых определяются виды градостроительного использования и ограничения на их использование для осуществления градостроительной деятельности.

5 апреля 1999 г. принято постановление Правительства РФ № 370 «О разработке и согласовании Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и Основных положений Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации». Предусмотрено, что Основные положения Генеральной схемы расселения утверждаются Правительством РФ и подлежат опубликованию.

Консолидированные схемы градостроительного планирования разрабатываются для территорий двух и более субъектов РФ или частей их территорий (территории экономических и крупных географических районов, системы расселения, оздоровительные, курортные, рекреационные и иные территории). Эти схемы разрабатываются в соответствии с Генеральной схемой расселения на территории РФ. В них определяются: зонирование территорий; меры по развитию региональных систем расселения; меры по развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур межрегионального и регионального значения и другие меры. Основные требования к разработке и согласованию консолидированных схем градостроительного планирования и основных положений консолидированных схем градостроительного планирования утверждены постановлением Правительства РФ от 25 августа 1999г. № 941.

В территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей их территорий отражаются особенности социально-экономического положения и природно-климатических условий субъектов РФ. Территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей их территорий разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов Федерации по согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления.

Предоставление и изъятие земель. Объективно существующие потребности развития общества определяют необходимость изменять целевое назначение земель, переводить земельные участки из состава одной категории в другую, изымать земельные участки, в том числе и те, которые находятся в частной собственности, владении, пользовании или аренде, для использования их в государственных или муниципальных целях. Как правило, такая необходимость возникает для строительства различных объектов и сооружений.

Правовой механизм, обеспечивающий гарантии стабильности прав физических или юридических лиц на землю и их защиты, приобретает особое значение в условиях рыночной экономики. Устойчивость прав на землю обеспечивается четким определением в законодательстве органов, правомочных изымать и предоставлять земельные участки, а также исчерпывающим перечнем оснований для этого.

Принцип защиты права частной собственности, сформулированный в ч. 1 ст. 35 Конституции РФ, реализуется путем соблюдения условий, закрепленных в ч. 3 данной статьи: никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд возможно только при условии предварительного и равноценного возмещения. Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» предусмотрено, что государство гарантирует неприкосновенность и защиту частной собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей. Земельный участок изымается у собственника для государственных и общественных нужд в установленном законом порядке путем выкупа с учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенную выгоду (п. 4).

Процедура изъятия земельных участков, в том числе находящихся в частной собственности, урегулирована в ст. 28 и 29 ЗК и состоит из нескольких стадий.

Сначала организации, заинтересованные в строительстве объекта, обращаются в орган местного самоуправления, обладающий правом изъятия и предоставления земельных участков, с ходатайством о предварительном согласовании места его размещения и обоснованием примерных размеров земельных участков, а также сроков пользования землей. После этого орган местного самоуправления или по его поручению комитет по земельным ресурсам и землеустройству обеспечивает выбор земельного участка в натуре (на местности). В этой процедуре обязательно участвуют сельские (поселковые) местные администрации, собственники земли, землевладельцы, землепользователи, арендаторы, представители соответствующих государственных служб, предприятий, учреждений и организаций, заинтересованных в отводе земель. На данном этапе должны учитываться экологические и другие последствия предполагаемого занятия земель, перспективы использования данной территории и ее недр. Результаты проведенной работы оформляются актом выбора земельного участка для размещения объекта, а в необходимых случаях и его санитарной (охранной) зоны. К акту должны прилагаться картографические материалы, расчеты убытков собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земельного участка, материалы других согласований и экспертиз, проведенных с учетом комплексного развития территории.

Органы местного самоуправления информируют население о возможном предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Необходимо отметить, что граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения.

На этапе предварительного согласования должны быть соблюдены экологические требования законодательства, требования о предотвращении застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдены интересы малочисленных народов.

Следующий этап состоит в том, что материалы предварительного согласования места размещения объекта утверждаются решением органа местного самоуправления, которое является основанием для проектно-изыскательских работ и последующего принятия решения об изъятии и предоставлении земельного участка. Копия решения органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта выдается предприятию, учреждению, организации, заинтересованным в этом согласовании, в семидневный срок с момента его принятия. В случае несогласия собственника земли, землевладельца, землепользователя, арендатора с указанным решением эти лица могут обжаловать его в десятидневный срок в суд, решение которого окончательно.

Финансирование проектно-изыскательских работ до принятия органом местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения объекта или решения суда (при возникновении спора) не допускается. Иной порядок предварительного согласования места размещения объекта в республиках, входящих в состав РФ, может устанавливаться в соответствии с законодательством этих республик.

Место размещения объекта предварительно не согласуется в случаях предоставления земель для сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, строительства объектов в городах, поселках и сельских населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки, а также при предоставлении (передаче) земель гражданам.

После утверждения проекта и включения объекта в план строительства предприятие, учреждение, организация обращаются в орган местного самоуправления с ходатайством об изъятии предварительно согласованного земельного участка и предоставлении его для строительства объекта. При уточнении места расположения объекта или увеличении площади участка предприятие, учреждение, организация проводят дополнительные согласования с собственником земли, землевладельцем, землепользователем, арендатором.

По поручению органа местного самоуправления материалы по изъятию и предоставлению земельных участков готовят районные (городские) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Орган местного самоуправления рассматривает материалы и принимает решение об изъятии (выкупе) земельного участка и условиях его предоставления. Копия решения (либо выписка из него) о предоставлении земельного участка выдается заинтересованной организации в семидневный срок с момента его принятия.

Решение об отказе в предоставлении земельного участка может быть обжаловано заказчиком в десятидневный срок в суд в исковом порядке. В таком же порядке может быть обжаловано решение органа местного самоуправления об изъятии (выкупе) земельного участка. Истцом в этом случае выступает собственник земельного участка, землевладелец, землепользователь, арендатор, не согласный с принятым решением об изъятии (выкупе) земельного участка. Обжалование решения органа местного самоуправления приостанавливает его исполнение.

В земельном законодательстве установлены ограничения при изъятии и предоставлении земель, которые имеют целью, во-первых, обеспечить сохранность, в первую очередь земель сельскохозяйственного назначения и, во-вторых, предоставлять для несельскохозяйственного использования минимально необходимые площади земельных участков.

Для предотвращения нежелательной конверсии (перевода) ценных земель для использования их в несельскохозяйственных целях земельное законодательство предусматривает ряд специальных ограничений. Согласно ст. 24 ЗК изъятие сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи и других линейных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Законодательством республик, входящих в состав РФ, могут предусматриваться другие случаи изъятия ценных сельскохозяйственных угодий.

Изъятие особо ценных для данного региона продуктивных земель, в том числе опытных полей (участков) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также земель природно-заповедного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий не допускается. Перечень участков таких земель устанавливается органами государственной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, а в республиках, входящих в состав РФ, — законодательством этих республик. Изъятие земель пригородных и зеленых зон, земель, занятых лесами первой группы, для государственных и общественных нужд допускается только в исключительных случаях, указанных в ст. 24 ЗК.

Для строительства промышленных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд по согласованию с собственником земли, землевладельцем, землепользователем предоставляются земельные участки несельскохозяйственного назначения или не пригодные для сельского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке. Земельные участки из земель лесного фонда предоставляются для указанных целей за счет не покрытых лесом площадей или площадей, занятых малоценными насаждениями.

Для строительства линий электропередачи, связи, дорог, магистральных трубопроводов и других линейных сооружений могут быть предоставлены земли более высокого качества. Данные объекты размещаются главным образом вдоль дорог, существующих трасс и границ полей севооборотов. На площадях залегания полезных ископаемых земельные участки предоставляются по согласованию с органами государственного горного надзора (ст. 27 ЗК).

Кроме того, в целях охраны ценных сельскохозяйственных угодий (с учетом кадастровой оценки) органы государственной власти краев, областей, автономной области, автономных округов устанавливают границы территорий, в пределах которых запрещается изъятие земель для несельскохозяйственных нужд. В республиках, входящих в состав РФ, границы указанных территорий устанавливаются законодательством этих республик (ст. 104 ЗК РФ).

В земельном законодательстве закреплен принцип нормирования предоставления площадей земельных участков. Реализация этого принципа на практике дает возможность предоставлять в результате изъятия земельных участков объективно необходимые для использования площади участков; Так, ст. 36 ЗК регулирует вопросы нормирования предоставления земельных участков в собственность и пользование. Для жилищного строительства, предпринимательской деятельности, а также для иных несельскохозяйственных целей размеры земельных участков устанавливаются по утвержденным в надлежащем порядке нормам отвода земель для этих видов деятельности, либо в соответствии с проектно-технической документацией. Например, нормы отвода земель для магистральных трубопроводов № СН 452-73 были утверждены Госстроем СССР 30 марта 1973 г. Эти нормы устанавливают ширину полос земель для магистральных подземных трубопроводов и размеры земельных участков для размещения арматуры указанных трубопроводов.

На этапе предварительного согласования очень важно соблюсти все установленные требования законодательства об охране окружающей среды. Экологические требования при размещении, проектировании строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов предусмотрены в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Так, общие экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов закреплены в ст. 40 указанного Закона. Суть этих требований в следующем.

При размещении, технико-экономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике, водном, коммунально-бытовом хозяйстве, при прокладке линий электропередачи, связи, трубопроводов, каналов, иных объектов, оказывающих прямое либо косвенное влияние на состояние окружающей природной среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, предусматриваться мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды. Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление до устранения недостатков либо полное прекращение деятельности по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию экологически вредных объектов в соответствии с предписанием специально на то уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. № 539 «Об утверждении «Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности»* были установлены требования, предъявляемые к экологическому обоснованию в предпроектной и проектной документации на строительство объектов хозяйственной и иной деятельности. Экологические требования должны учитываться: при выборе площадки размещения объектов хозяйственной и иной деятельности и при разработке технических, технологических и иных проектных решений по снижению прогнозируемого воздействия объектов на окружающую среду и мероприятий по охране природной среды. Очень важно требование о том, что обосновывающие материалы по выбору места размещения объекта должны разрабатываться на вариантной основе. Приоритетным при выборе площадки размещения объекта должен быть вариант, где прогнозируемый экологический риск намечаемой деятельности будет минимальным.

Согласно ст. 41 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» при размещении предприятий, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения.

Для обеспечения выполнения указанных требований при разработке предплановой, предпроектной и проектной документации должна применяться процедура оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Обязательность применения этой процедуры предусмотрена письмом Минприроды России от 14 декабря 1993 г. № 01-20/65-5568 «Об обязательном использовании процедуры и результатов оценки воздействия на окружающую среду при разработке предплановой, предпроектной и проектной документации». Порядок проведения данной процедуры определен в Положении об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г. Под оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемого проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных последствий в соответствии с требованиями экологического законодательства.

Места строительства предприятий, сооружений и иных объектов определяются в соответствии со ст. 28 ЗК и требованиями санитарно-эпидемиологического законодательства при наличии положительного заключения специально на то уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума (ст. 41 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»).

Технико-экономическое обоснование проектов и проекты на строительство предприятий, сооружений и иных объектов подлежат государственной экологической экспертизе. Порядок ее проведения регулируется ст. 35—39 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 15 апреля 1998 г.). Проекты, не удовлетворяющие экологическим требованиям, не подлежат утверждению, а работы по их реализации не финансируются учреждениями соответствующих банков.

Важное значение для обеспечения прав граждан, их объединений и юридических лиц РФ в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на стадии предварительного согласования места размещения объекта имеет ст. 18 Градостроительного кодекса. Так, граждане, их объединения и юридические лица РФ имеют право на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях (строительстве, реконструкции объектов жилищно-гражданского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроительной деятельности, за исключением информации, содержащей государственную тайну в соответствии с федеральным законом.

Граждане, их объединения и юридические лица информируются о градостроительной деятельности соответствующими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления через средства массовой информации, посредством общественных обсуждений, а также организации экспозиций и выставок. В случае непредоставления информации, ее несвоевременного предоставления, предоставления неполной и (или) недостоверной информации о состоянии среды жизнедеятельности и ее предполагаемых изменениях соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами граждане РФ имеют право обращаться в суд.

Граждане РФ и их объединения до утверждения градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности в любой форме: участие в собраниях (сходах) граждан, общественных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации и иные формы, требовать рассмотрения их предложений. Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах компетенции должны рассматривать заявления граждан и их объединений, касающиеся вопросов градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы, и в установленные сроки давать им обоснованные ответы.

Граждане РФ и их объединения в случаях, если градостроительная деятельность затрагивает их интересы, имеют право:

требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции или вводе в эксплуатацию объектов в случае нарушения законодательства РФ о градостроительстве;
требовать в административном или судебном порядке ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятий и других объектов, которые эксплуатируются с нарушением законодательства РФ о градостроительстве;
обжаловать в суд заключения органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации;
предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в связи с нарушением законодательства РФ о градостроительстве;
требовать в порядке, предусмотренном действующим законодательством, привлечения к ответственности граждан, виновных в нарушении законодательства РФ о градостроительстве.

Порядок участия граждан РФ и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

При изъятии и предоставлении земельных участков должны соблюдаться требования законодательства об охране недр. Согласно ст. 25 Закона РФ «О недрах» застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускаются с разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориальных подразделений и органов государственного горного надзора только при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат и затрат по рекультивации территории и демонтажу возведенных объектов.

В развитие данной нормы ст. 10 Градостроительного кодекса устанавливает, что в градостроительную документацию всех видов в соответствии с заданием на ее разработку включаются разделы об охране недр, окружающей природной среды, о рациональном использовании природных ресурсов и землеустройства. Статья 29 Градостроительного кодекса предусматривает, что обязательным условием для утверждения градостроительной документации любого вида, проведения государственной экспертизы градостроительной и проектной документации в случаях строительства на площадях залегания полезных ископаемых является наличие положительного заключения органов Федерального горного и промышленного надзора России.

Ограничения на использование территорий для осуществления градостроительной деятельности устанавливаются в зонах особо охраняемых территорий, в том числе округов горно-санитарной охраны, зонах залегания полезных ископаемых и на территориях с высокой вероятностью чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ст. 37 Градостроительного кодекса).

Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются в том числе предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях (ст. 23 Закона РФ «О недрах»). Кроме того, в соответствии со ст. 22 Закона РФ «О недрах» пользователь недр имеет право ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода.

Постановлением Госгортехнадзора РФ от 30 августа 1999 г. № 64 утверждено Положение о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых. В Положении установлен порядок рассмотрения материалов, которые представляются для получения разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых, и выдачи разрешений; определены технические требования по охране недр и промышленной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов на площадях залегания полезных ископаемых, а также технические требования по охране недр и промышленной безопасности к составлению горногеологического обоснования застройки площадей залегания полезных ископаемых.

Разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых выдаются в целях предупреждения самовольной и необоснованной застройки площадей залегания полезных ископаемых, охраны недр, включая сохранение условий для наиболее полного извлечения полезных ископаемых, а также обеспечения охраны объектов строительства от вредного влияния горных работ.

При наличии заключения территориального органа Минприроды России об отсутствии полезных ископаемых под площадью, намечаемой к застройке, получение разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых не требуется. Разрешение на застройку выдается на основе данных горногеологического обоснования до начала проектирования намечаемого строительства объекта. Разрешение на застройку площади горного отвода выдается при наличии согласия на застройку соответствующего пользователя недр.

В соответствии со ст. 27 ЗК РСФСР, как уже упоминалось, предоставление земельных участков на площадях залегания полезных ископаемых, включая случаи изменения целевого назначения использования этих участков, производится по согласованию с органами Госгортехнадзора России. Территориальные органы Госгортехнадзора России направляют информацию о самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых и предложения по организации ликвидационных работ в органы государственной власти субъектов РФ.

Специальные требования, направленные на охрану исконной среды обитания малочисленных народов, которые в первую очередь должны соблюдаться при изъятии земель, предусмотрены Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Статья 8 Закона закрепляет права малочисленных народов, объединений малочисленных народов и лиц, относящихся к малочисленным народам, на защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право участвовать в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов РФ об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов.

Что особенно важно для защиты интересов указанных лиц, это право участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания малочисленных народов и право участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Кроме того, Закон закрепил их право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами.

Землеустройство. Землеустройство — одна из функций управления использованием и охраной земель. Порядок проведения работ по землеустройству урегулирован ст. 112—114 ЗК. Землеустройство включает систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений органов местного самоуправления по организации использования и охраны земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов. Основная цель выполнения этой функции управления — решение задач по организации рационального использования земель во всех отраслях народного хозяйства, созданию условий поддержания устойчивых ландшафтов и охране земель.

Существуют два основных вида землеустройства: межхозяйственное и внутрихозяйственное. Обычно все землеустроительные действия, за исключением работ по внутрихозяйственной организации территории сельскохозяйственных организаций, относятся к понятию «межхозяйственное землеустройство».

В содержание землеустройства входят следующие землеустроительные действия:

разработка прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства;
установление на местности границ административно-территориальных образований, установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;
составление проектов образований новых и упорядочение существующих землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении земель, отвод земельных участков в натуре, подготовка документов, удостоверяющих право владения и пользования землей;
разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель и рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от эрозии, селей, оползней, подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель;
обоснование размещения и установление границ территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами;
проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ.

Результаты землеустроительных работ по межхозяйственной организации использования земель могут иметь юридическое значение. Проведение этих работ в совокупности с решением органа местной администрации об утверждении проекта землеустройства может служить основанием возникновения, изменения или прекращения земельных отношений.

Внутрихозяйственное землеустройство по организации территории проводится только для сельскохозяйственных организаций. При внутрихозяйственном землеустройстве определяются целевое назначение, расположение отдельных участков и угодий с тем, чтобы создать оптимальные условия для наиболее эффективного использования всей территории, рационального использования и охраны земель.

Порядок проведения землеустроительных работ — землеустроительного процесса состоит в следующем. Выделяются следующие стадии землеустроительного процесса: подготовительные работы; разработка прогнозов, схем, проектов землеустройства; рассмотрение и утверждение проектной документации; перенесение проектов в натуру (на местность); оформление и выдача землеустроительных материалов и документов; авторский надзор за выполнением проектов землеустройства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами.

Как правило, землеустройство проводится по решениям органов местного самоуправления, по инициативе уполномоченных органов исполнительной власти или по ходатайству заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Землеустройство осуществляется государственными проектными организациями по землеустройству за счет средств .государственного бюджета. Разработка землеустроительных проектов, связанных с устройством территории, коренным улучшением и охраной земельных участков от селей, оползней, подтопления и засоления, может проводиться также по инициативе заинтересованных лиц за их счет другими землеустроительными организациями.

Землеустроительные проекты составляются при участии заинтересованных лиц и после утверждения переносятся в натуру, т.е. на местность. В этих случаях границы земельных участков и полей севооборотов обозначаются межевыми знаками действующего образца. Установленная в порядке землеустройства организация территории обязательна для собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.

В действующем законодательстве урегулированы вопросы проведения межхозяйственного землеустройста. 2 февраля 1996 г. было принято постановление Правительства РФ № 105 «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений»*. Установление границ землепользований, т.е. межевание, проводится в отношении как застроенных, так и подлежащих застройке территорий в соответствии с генеральными планами и проектами планировки и застройки городов и других поселений, иными документами территориального развития.

Межевание застроенных территорий проводится с соблюдением следующих правил. Границы и размеры земельных участков, переданных в собственность, владение, пользование юридических и физических лиц, а также государственных и муниципальных земельных участков, сданных в аренду, не подлежат пересмотру, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами РФ. В границы земельного участка включаются все объекты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды и проходы к ним: обеспечивается доступ ко всем объектам социальной инженерно-транспортной инфраструктуры. При установлении границ должно быть предусмотрено обеспечение прав других лиц на пользование необходимыми для них объектами в границах земельного участка: частями подземного и надземного пространства. Предусмотрены и другие требования.

Работы по межеванию проводятся на основании постановлений органов местного самоуправления или по заявкам владельцев недвижимости. Постановление органов местного самоуправления о межевании и сроки его проведения публикуются в местной печати. Организация работ по межеванию внутри существующей жилой застройки может осуществляться комиссией, специально создаваемой органами местного самоуправления, в состав которой включаются руководители и специалисты комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, архитектуре и градостроительству, управлению государственным (муниципальным) имуществом. В работе комиссии могут участвовать представители иных органов местного самоуправления, а также физические и юридические лица, представляющие интересы владельцев недвижимости и иных граждан.

Мониторинг земель. Мониторинг земель представляет собой систему наблюдения за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Структура, содержание и порядок осуществления мониторинга устанавливаются Правительством РФ (ст. 109 ЗК).

Составной частью государственного мониторинга земель является мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения, как предусматривает ст. 16 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»*. Кроме того, мониторинг мелиорированных земель также является составной частью государственной системы мониторинга земель и представляет собой систематические наблюдения за состоянием мелиорированных земель. На основе этих наблюдений выявляются происходящие изменения состояния мелиорированных земель и дается их оценка (ст. 21 Федерального закона от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель»).

Положение о мониторинге земель в Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. № 491. Мониторинг земель — составная часть мониторинга за состоянием окружающей природной среды. Объектом мониторинга земель являются все земли в стране независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и характера использования.

В зависимости от территориального охвата осуществляется федеральный, региональный и локальный мониторинг земель. Федеральный мониторинг охватывает всю территорию РФ. Региональный мониторинг — территории, ограниченные физико-географическими, экономическими, административными и иными границами. Локальный мониторинг ведется на объектах ниже регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользований.

Основные задачи мониторинга земель: своевременное выявление изменений состояния земельного фонда, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов; информационное обеспечение государственного земельного кадастра; рациональное землепользование и землеустройство, контроль за использованием и охраной земель.

Содержание мониторинга земель составляют систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и оценка состояния землепользований, угодий, полей, участков; процессов, связанных с изменением плодородия почв; состояния береговых линий рек, морей, озер, заливов, водохранилищ, лиманов, гидротехнических сооружений; процессов, вызванных образованием оврагов, оползнями, селевыми потоками, землетрясениями и другими явлениями; состояния земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений и других объектов. Оценка состояния земель выполняется путем анализа результатов наблюдений.

Мониторинг земель велся (проводился) Госкомземом России и Госкомэкологии России при участии ряда заинтересованных министерств и ведомств. Организация и координация деятельности указанных министерств и ведомств, обобщение данных мониторинга земель осуществлялись Госкомземом и Госкомэкологии. Госкомзем России и Госкомэкологии России ежегодно представляли в Правительство РФ Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации.

Государственный контроль за использованием и охраной земель. Государственный контроль за использованием и охраной земель — важнейшая функция управления, в процессе осуществления которой обеспечивается задача соблюдения норм земельного законодательства. Выполнение этой функции управления регулируется ст. 107 и 108 ЗК. Задачи государственного контроля за использованием и охраной земель состоят в обеспечении соблюдения всеми государственными и общественными органами, государственными, кооперативными предприятиями, учреждениями и организациями, а также гражданами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.

Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 было утверждено Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации (в ред. от 12 марта 1996 г.).

Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель, являются: Федеральная служба земельного кадастра России, Минприроды России, Министерство здравоохранения РФ; Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и их органы на местах. Эти органы осуществляют свои функции вo взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти и между собой.

Задачи этих государственных органов заключаются в следующем. Они осуществляют контроль в соответствии со своей компетенцией; организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений; принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства; вносят в установленном порядке предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников; информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель и т.д.

Каждый из указанных государственных органов решает свои особенные задачи в сфере государственного контроля за использованием и охраной земель в зависимости от основного направления его деятельности.

Федеральная служба земельного кадастра России и ее органы на местах осуществляют государственный контроль за соблюдением организациями и гражданами земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением; недопущением самовольного занятия земельных участков; предоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании земельных угодий; своевременной рекультивацией нарушенных земель; проектированием, размещением и строительством объектов, оказывающих влияние на состояние земель; своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания и иных негативных процессов.

Несколько иную направленность имеет деятельность Минприроды России. Это ведомство и его органы на местах осуществляют государственный контроль за выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности; соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обработки почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов; предотвращением захламления земель, загрязнения почв; соблюдением режима использования земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения; осуществлением мероприятий по предотвращению и ликвидации процессов, вызывающих деградацию и загрязнение земель; осуществлением мониторинга земель и землеустройства; соблюдением земельного законодательства в части охраны земель; пресечением самовольного занятия земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения; выполнением работ по рекультивации нарушенных земель.

Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора центрального аппарата Министерства здравоохранения РФ и его органы на местах осуществляют государственный контроль за соблюдением санитарного законодательства при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации предприятий, объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства; предотвращением загрязнения земель возбудителями паразитарных и инфекционных заболеваний.

Специфика государственного контроля за использованием и охраной земель, который осуществляет Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и его органы на местах, состоит в следующем. Этот государственный орган выполняет государственный контроль за соблюдением градостроительной деятельности в городах и других поселениях в соответствии с утвержденной градостроительной документацией; соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и других поселений; соблюдением порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности; предотвращением самовольного строительства, вырубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях; предоставлением земельных участков в городах и других поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требованиями.

Должностные лица указанных государственных органов по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель имеют право в пределах компетенции:

направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;
обращаться без уплаты пошлины в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, и др.;
приостанавливать строительство, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объектов, агротехнические, лесомелиоративные, геологоразведочные и иные работы, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение;
вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством;
составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и передавать их на рассмотрение в соответствующие комиссии для привлечения виновных к административной ответственности или рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства самостоятельно;
беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удостоверения предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные участки;
давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства;
приостанавливать исполнение неправомерных решений по вопросам изъятия и предоставления земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах;
вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов и других работ в случае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяющих права на землю.

Должностные лица, осуществляющие контроль, несут ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодательства, за объективность материалов проводимых проверок. Убытки, причиненные собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам неправомерными действиями должностных лиц, возмещаются в порядке, установленном законодательством. Жалобы на действия (решения) должностных лиц, осуществляющих контроль, и на послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию подаются вышестоящему должностному лицу или в суд.

Вопросы государственного контроля за использованием и охраной земель регулируются также приказом Роскомзема от 12 января 1994 г. № 1 «О Положении о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», Инструкцией по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России (утверждена приказом Минприроды России от 25 мая 1994 г. № 160) и Инструкцией о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях (утверждена приказом Госстроя РФ от 2 августа 1999 г. № 18).

Система органов управления в сфере использования и охраны земель

Система органов общего управления. Система органов, осуществляющих общее управление в сфере использования и охраны земель, состоит из государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и государственных органов исполнительной власти субъектов РФ. На местном уровне такую деятельность осуществляют органы местного самоуправления.

К исполнительным органам государственной власти общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство РФ. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии (в том числе и в сфере охраны земель) и управляет федеральной собственностью, т.е. землями, находящимися в федеральной собственности.

Полномочия Правительства РФ в сфере управления использованием и охраной земель определены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 1997 г.) (ст. 14 и 18). Так, Правительство РФ управляет федеральной собственностью; обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.

На уровне субъектов РФ общее управление в сфере использования и охраны земель осуществляют соответствующие исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

На местном уровне исполнительно-распорядительную деятельность общего характера в сфере земельных отношений осуществляют органы местного самоуправления. Компетенция этих органов закреплена в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Так, поселковая, сельская администрация вправе: определять в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; определять в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами, выносить решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм; утверждать планы и правила застройки населенных пунктов; вносить представления об установлении и изменении границ территории поселка, села, о выделении в его распоряжение дополнительного земельного фонда; запрещать на основании заключения государственной санитарно-эпидемиологической службы и Минприроды России проведение мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

Кроме того, поселковая, сельская администрация: предоставляет в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передает в собственность и сдает в аренду, изымает земельные участки в пределах черты поселка, села, а также из фонда других земель (в том числе земель запаса), переданных в ведение администрации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; организует ведение земельного кадастра; осуществляет иные функции (ст. 49, 51 Закона).

К компетенции районной администрации относятся следующие полномочия: определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; установление границ земель, передаваемых в ведение поселковых, сельских администраций по согласованию с ними; утверждение схем и проектов районной планировки; запрещение на основании заключения государственной санитарно-эпидемиологической службы и Госкомэкологии России проведение на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

Районная администрация также: предоставляет в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передает в собственность и сдает в аренду, изымает земельные участки из всех земель в границах района, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; организует ведение земельного кадастра; планирует использование земель, находящихся в ее ведении; организует разработку и выполнение планов земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов на территории района; взимает плату за землю; устанавливает границы территории земель, передаваемых в ведение поселковых сельских администраций по согласованию с ними; ведет государственный контроль за использованием и охраной земель; решает иные вопросы (ст. 55 и 60 Закона).

К числу полномочий городской администрации относятся: определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; делегирование районным в городе администрациям отдельных полномочий в области регулирования земельных отношений, в том числе может передавать в ведение районных в городе администраций земли, находящиеся в городской черте или переданные в ведение городской админстрации из земель запаса и других земель; внесение представлений в вышестоящие органы государственной власти и управления об установлении и изменении границ города, границ и правового режима пригородной зоны; утверждение генерального плана развития города и правил его застройки;

запрещение на основании заключения санитарно-эпидемиологической службы и Минприроды России проведения на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия (ст. 66 и 71 Закона).

Система органов специального управления. К числу исполнительных органов государственной власти, осуществляющих специальное управление, относятся:

Федеральная служба земельного кадастра России;
Министерство природных ресурсов РФ;
Министерство здравоохранения РФ;
Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу;
Министерство сельского хозяйства РФ.

Центральное место в системе исполнительных органов государственной власти специальной компетенции в сфере использования и охраны земель занимает Федеральная служба земельного кадастра России, которой Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. переданы основные функции Госкомзема, действовавшего на основе Положения о Государственном комитете Российской Федерации по земельной политике, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1056*. Госкомзем России являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию деятельности в области земельных отношений, а также функциональное регулирование в данной сфере, включая ведение государственного земельного кадастра, кадастровую оценку земель, землеустройство и государственный контроль за охраной и использованием земель.

Основными задачами Госкомзема были:

осуществление государственной политики в регулировании земельных отношений и проведении земельной реформы;
государственное управление земельными ресурсами РФ;
прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов, зонирование территорий для целей, не связанных с градостроительной деятельностью, природно-сельскохозяйственное районирование земель;
проведение землеустройства;
ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
государственный контроль за использованием и охраной земельных ресурсов;
проведение государственной кадастровой оценки земли, в том числе и для целей налогообложения;
разработка и реализация государственных и региональных программ, связанных с регулированием земельных отношений, проведением земельной реформы, рациональным использованием и охраной земель;
создание автоматизированной системы государственного земельного кадастра, поддержка и обеспечение функционирования единой государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Госкомзем в пределах компетенции, в частности, имел право:

проводить проверки использования земель независимо от их ведомственной принадлежности и видов прав на земельные участки;
давать обязательные для исполнения гражданами и юридическими лицами предписания об устранении нарушений земельного законодательства;
в установленном порядке привлекать к административной ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, а также приостанавливать действие принятых с нарушением земельного законодательства решении органов местного самоуправления по вопросам предоставления и изъятия земельных участков и направлять материалы об этом в суд и правоохранительные органы;
приостанавливать в установленном порядке промышленное, гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных ископаемых, эксплуатацию объектов, проведение агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства;
вносить соответствующим организациям обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов, проведения других работ, ведущихся с нарушением земельного законодательства;
проверять в организациях, в том числе на военных и оборонных объектах, объектах органов внутренних дел и других правоохранительных органов, соблюдение требований земельного законодательства, составлять протоколы, рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания.

Важную роль в сфере управления использованием и охраной земель играл и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России), функции которого в настоящее время переданы Минприроды России.

Минприроды России и его территориальные органы являются в том числе специально уполномоченными государственными органами РФ в области государственного контроля за использованием и охраной земель.

Основные задачи Минприроды России в области охраны окружающей среды, в частности:

осуществление государственной политики, государственного управления и контроля;
межотраслевая координация деятельности органов исполнительной власти и организаций;
проведение государственной экологической экспертизы;
организация и выполнение в соответствии с законодательством РФ государственного экологического контроля, а также в пределах компетенции государственного контроля за использованием, воспроизводством и охраной отдельных видов природных ресурсов и объектов;
осуществление в пределах компетенции государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, в том числе земель, занятых этими территориями, и др.

Министерство здравоохранения РФ (Минздрав РФ) также относится к числу специально уполномоченных исполнительных органов государственной власти, которые осуществляют управление в области использования и охраны земель. В соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г. № 659*, к числу основных задач этого Министерства относится, в частности, государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

В составе Минздрава РФ действует Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Он выполняет свою работу на основании Положения «О государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации», утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 680.

К компетенции Департамента государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ и центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора относится, в частности, обеспечение контроля за выполнением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, санитарных правил, норм и гигиенических нормативов при:

размещении объектов промышленности, выборе земельных участков под строительство;
планировке и застройке населенных пунктов;
установлении зон санитарной охраны источников водопользования населения и осуществлении мероприятий по охране водоемов от загрязнения;
установлении санитарно-защитных зон промышленных организаций;
выполнение мероприятий по санитарной охране территории и лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора выдает также заключения (гигиенические сертификаты) по проектам: генеральных планов городов, районной планировки и застройки населенных пунктов, размещения объектов промышленности, зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, прибрежных районов морей, округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей, санитарно-защитных зон промышленных организаций, а также выбору земельных участков под строительство, технико-экономическим обоснованиям.

В соответстви с постановлением Правительства РФ от 30 июня 1999 г. № 717 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу» Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Госстрой РФ действует на основании Положения о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. № 1289.

Госстрой РФ решает следующие задачи:

обеспечивает актуализацию Генеральной схемы расселения на территории РФ и ее основных положений;
организует разработку схем градостроительного развития частей территории РФ и основных положений данных схем;
организует государственный контроль за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях и издает инструкции о порядке его осуществления;
организует научно-методическое обеспечение ведения государственного градостроительного кадастра, технической инвентаризации объектов недвижимости, мониторинга объектов градостроительной деятельности и др.

Исполнительным органом государственной власти, наделенным специальной компетенцией в области управления использованием и охраной земель, является Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз РФ). Министерство выполняет возложенные на него задачи на основе Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. № 1090. Министерство согласно постановлению Правительства РФ от 7 июля 1999 г. № 761 «Вопросы Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации» является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере агропромышленного комплекса и продовольственного обеспечения страны, а также координирующим деятельность в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти.

Минсельхоз РФ и его территориальные (бассейновые) органы являются специально уполномоченными государственными органами, в частности, в области: мелиорации земель, обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; использования, охраны, защиты участков лесного фонда (и соответственно земель, занятыми этими лесами) и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям (совместно с Федеральной службой лесного хозяйства России).

Основными задачами Минсельхоза РФ в том числе являются: проведение аграрных преобразований и участие в осуществлении земельной реформы в сельской местности; проведение государственной политики и государственное управление в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мелиорации земель, использования, охраны и защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям.

Для решения этих задач Министерство:

в соответствии с федеральными программами содействует органам исполнительной власти субъектов РФ в организации рационального использования, воспроизводства и охраны земель (включая воспроизводство плодородия и сохранение почв), лесных, водных и других природных ресурсов в агропромышленном комплексе;
организует во взаимодействии с Минприроды России разработку и проведение в агропромышленном комплексе мероприятий по охране природных ресурсов и окружающей среды;
осуществляет государственное управление в области мелиорации земель, государственный контроль за состоянием и использованием мелиорированных земель и систем сельскохозяйственного водоснабжения;
ведет государственный контроль за состоянием и использованием систем сельскохозяйственного водоснабжения;
осуществляет в пределах компетенции государственное управление в области организации и функционирования государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий, а также использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям;
рассматривает в установленном порядке дела об административных правонарушениях в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения и налагает административные взыскания.

Система органов ведомственного управления. Исполнительными органами государственной власти, которые осуществляют ведомственное управление в сфере использования и охраны земель, являются:

Министерство природных ресурсов России;
Федеральная пограничная служба России;
Министерство путей сообщения РФ;
Министерство обороны РФ и некоторые иные.

К компетенции Минприроды России относится управление использованием и охраной земель лесного фонда, в том числе государственного контроля. Этому же Министерству переданы функции Рослесхоза.

Министерство природных ресурсов РФ (Минприроды России) действует на основании Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г. № 588 (в ред. от 13 августа 1998 г.).

Минприроды России — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Минприроды России является государственным органом управления государственным фондом недр, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда (и земель водного фонда) и в пределах компетенции специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды.

Основные задачи этого Министерства:

разработка и проведение совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов;
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере изучения, воспроизводства, использования, а также охраны природных ресурсов;
управление государственным фондом недр, использованием и охраной водного фонда (и тем самым земельными участками, предоставленными для разработки полезных ископаемых и землями водного фонда);
обеспечение и проведение в пределах компетенции государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, использованием и охраной водных объектов;
обеспечение потребности населения и объектов экономики в водных ресурсах на основе рационального использования, охраны и восстановления водных объектов, бассейнового регулирования использования водных ресурсов;
подготовка и организация осуществления противопаводковых мероприятий, предупреждение и ликвидация последствий вредного воздействия вод;
организация эксплуатации и строительства водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного назначения;
наблюдение за состоянием недр и мониторинга водных объектов совместно с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.

Федеральная пограничная служба России осуществляет деятельность на основании Положения о Федеральной пограничной службе Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 2 марта 1995 г. № 232 (в ред. от 25 сентября 1999 г.)*. В ведении этой Службы находится земельная полоса, проходящая непосредственно вдоль Государственной границы на суше, а при необходимости — по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водоема, в соответствии с установленными Правительством РФ нормами (ст. 8 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»).

Министерство путей сообщения РФ действует на основе Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 848. Это ведомство управляет землями, предоставленными организациям железнодорожного транспорта. Ведомственное управление осуществляет также Минобороны РФ в отношении земель, предоставленных воинским частям и подразделениям.

Иные органы управления. Кроме указанных выше исполнительных органов государственной власти некоторые функции управления в области использования и охраны земель выполняют и другие органы:

Министерство экономического развития и торговли РФ; Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ.

В круг основных полномочий этих министерств входит решение задач, ранее возложенных на Госкомсевер России, а именно:

разработка и реализация основных направлений региональной социально-экономической политики в районах Севера и Арктики;
создание условий для эффективной хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения Севера, выезда из этого региона незанятого населения;
содействие реализации экономических, социальных и этнокультурных интересов коренных малочисленных народов Севера.

Указанные министерства, в частности, осуществляют следующие функции:

разработка и реализация совместно с Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ мероприятий по обеспечению жильем и земельными участками граждан, выезжающих из районов Севера;
участие совместно с Минсельхозом РФ и другими органами исполнительной власти в разработке и реализации мер по государственной поддержке развития агропромышленного комплекса, оленеводства и других традиционных отраслей хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера;
осуществление совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления мероприятий по соблюдению режима использования земель традиционного природопользования, сохранению и улучшению природных ландшафтов, а также контроля за использованием и охраной земель;
внесение в установленном порядке предложений по обеспечению особого режима природопользования и развитию сети особо охраняемых природных территорий и акваторий, участия в создании и обеспечении функционирования Единой государственной системы экологического мониторинга на Севере и в Арктике.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды согласно Положению о Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденному постановлением Правительства РФ от 20 мая 1999 г. 555, обеспечивает потребности государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической и гелиогеофизической информации, а также в информации о загрязнении окружающей природной среды и организует мониторинг состояния окружающей природной среды, ее загрязнения, атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв и других природных объектов.