Источники земельного права

Понятие и классификация источников земельного права

Понятие источника земельного права. Характеристика источников земельного права основана на представлениях о понятии источников права, разработанных наукой теории права, и на применении этих представлений к сфере земельного права.

Понятие «источник права» возникло более чем две тысячи лет назад. Это выражение впервые использовал Тит Ливий, характеризуя законы XII таблиц как «fоns omnis publici privatique iuris», т.е. как источник всего публичного и частного римского права.

Нередко понятие «источник права» используется в смысле источника правовых норм, т.е. содержания права. В этом смысле данное понятие означает материальные условия развития общества, которые определяют содержание права, регулирующего общественные отношения.

Термин «источник права» может употребляться в качестве формы — способа выражения содержания соответствующей правовой нормы,. т.е. формы выражения права. В теории права под юридическими источниками или формами права понимаются официальные формы выражения и закрепления и соответственно изменения или отмены действующих правовых норм. Именно в этом аспекте рассматриваются источники земельного права, анализ которых приводится в настоящей главе.

Источниками земельного права являются нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения. Такие нормативные правовые акты должны отвечать признакам, объективно присущим источнику права. Во-первых, они должны быть носителями государственно-властной силы. Во-вторых, эти правовые акты должны иметь нормативный характер, т.е. быть рассчитаны на многократное применение. В-третьих, эти акты должны быть адресованы неопределенному числу субъектов. И наконец, правовые акты должны быть обязательны для исполнения всеми субъектами.

Источником земельного права является нормативный правовой акт, принятый органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах установленной для него компетенции, который устанавливает, изменяет или отменяет земельно-правовые нормы — юридически обязательные модели поведения участников земельных отношений.

Правовые нормативные акты органов государственной власти подразделяются по вертикали на нормативные акты федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. По горизонтали эти правовые нормативные акты подразделяются на законы и иные правовые нормативные акты (подзаконные акты).

Юридическая сила всех законов и иных нормативных правовых актов определяется в зависимости от компетенции издавшего их органа государственной власти и роли правового нормативного акта в системе законодательства.

Виды источников земельного права. Источником земельного права является нормативный правовой акт, который содержит земельно-правовые нормы, т.е. нормы права, цель которых — регулирование земельных отношений.

Выделяются следующие виды источников земельного права: Конституция РФ, международные договоры РФ, специальные законодательные акты, основной целью которых является регулирование земельных отношений; законодательные акты, регулирующие отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, и иные законодательные акты. Большое значение имеют нормативные указы Президента РФ, являющиеся источниками земельного права. Кроме того, такими источниками служат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Нормативные договоры. Особое место среди источников земельного права занимают нормативные договоры. К их числу относятся договоры, заключенные Российской Федерацией с субъектами РФ. Это, прежде всего, Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. между Российской Федерацией и субъектами РФ. Одной из целей Федеративного договора является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ. Значение этого договора как источника земельного права состоит в том, что Федеративный, договор отнес регулирование вопросов природопользования, охраны окружающей среды, земельное законодательство к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Российской Федерацией за последние годы заключен ряд таких договоров с субъектами РФ, в которых это общее положение нашло конкретизацию и развитие. Примером могут служить: Соглашение от 29 мая 1996 г. № 5 между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей на территории Ростовской области; Соглашение от 27 мая 1996 г. № 5 между Правительством РФ и администрацией Иркутской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей на территории Иркутской области и ряд других.

Как правило, предметом таких соглашений является разграничение права собственности на землю между Российской Федерацией и субъектом РФ, а также разграничение полномочий в сфере регулирования земельных отношений между федеральными органами государственной власти и органами власти субъекта РФ.

Судебная практика. В применении земельного законодательства велика роль судебной практики. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды выполняют важную функцию, применяя земельное законодательство, обеспечивая защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц на землю. Правоприменительная функция осуществляется судами в процессе рассмотрения споров, которые возбуждаются по искам заинтересованных лиц. Вырабатываемые общие подходы, принципы, единообразные формы разрешения споров — это практика деятельности судебных органов.

Судебная практика разрешения отдельных категорий дел выражена в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации и. Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Примером тому может служить постановление № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе» (в ред. от 21 декабря 1993 г., с изм. и доп. от 25 октября 1996 г.).

Большое значение для совершенствования практики применения земельного законодательства в части охраны земель имеют постановление № 22 Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и постановление № 14 Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г.«О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения».

Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ обязательны соответственно для судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Они не являются источниками права. При достаточном распространении судебная практика является основанием для ее обобщения законодателем и издания соответствующей правовой нормы, восполняющей пробел в законодательстве.

На развитие земельного законодательства и законодательства о природных ресурсах большое влияние оказывают постановления Конституционного Суда РФ. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» был разрешен вопрос о федеральной собственности на лесной фонд и земли этого фонда. 8 октября 1997 г. было принято постановление Конституционного Суда РФ № 13-П «По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года «О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году».

Конституция Российской Федерации как источник земельного права

Конституционные принципы регулирования земельных отношений. Конституция РФ, обладая высшей юридической силой по отношению ко всем иным законодательным актам, занимает центральное место среди источников земельного права. Ряд положений Конституции РФ имеют важное значение для земельного права, так как являются основой развития земельного законодательства.

В Конституции РФ закреплены общие принципы регулирования земельных отношений в системе законодательства нашей страны. Статья 72 Конституции РФ относит регулирование земельных отношений к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»); разграничение государственной собственности, в том числе и на землю (п. «г»); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. «д»); земельное законодательство (п. «к»). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Предусмотрено прямое действие федеральных законов на всей территории РФ. Специальным указанием на прямое действие федеральных законов подчеркивается, что в РФ не признается установление субъектами Федерации каких-либо дополнительных условий для вступления в силу федеральных законов. Эта норма, естественная для государства с федеративным устройством, — своеобразная реакция на правотворчество некоторых субъектов РФ, которое отличалось в последние годы чрезмерной независимостью.

В случае отсутствия федерального закона, регулирующего вопросы, отнесенные к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ, субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Однако после принятия федерального закона субъект РФ обязан издавать законы и иные нормативные правовые акты, строго соответствующие федеральному закону.

В Конституции РФ в общей форме определены полномочия некоторых органов государственной власти по регулированию земельных отношений. Так, в ст. 114 Конституции РФ (п. «в») сказано, что Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии, что, естественно, имеет прямое отношение к обеспечению охраны земель. Правительство РФ осуществляет также управление федеральной собственностью, т.е. вправе управлять землями, находящимися в федеральной собственности.

Конституция РФ закрепила полномочия органов местного самоуправления, которые согласно ст. 12 не входят в систему органов государственной власти, в сфере регулирования земельных отношений. Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в которой могут находиться и земли (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

В ст. 74 Конституции РФ выражен принцип приоритета обеспечения интересов охраны природы, в том числе и охраны земель в сфере регулирования единого экономического пространства, единого рынка. Конституция РФ предусматривает, что на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Исключением из этого общего правила являются случаи, когда ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

В Конституции РФ закреплены особенности правового регулирования земельных отношений. Часть 1 ст. 9 Конституции РФ предусматривает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта конституционная норма закрепляет два важнейших принципа правового регулирования земельных отношений: принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования использования и охраны земель и принцип обеспечения рационального использования и охраны земельных ресурсов.

Учитывая роль и значение земли в жизни общества, особенности земли как природного объекта, в ч. 3 ст. 36 Конституции РФ специально установлено, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Это означает, что земельные отношения должны регулироваться особым специальным федеральным законодательным актом — Земельным кодексом Российской Федерации.

Конституция РФ (ст. 67) определяет также сферу действия земельного законодательства — это территория Российской Федерации, включающая в себя территории ее субъектов. Кроме того, земельное законодательство регулирует отношения, связанные с использованием земель, занятых внутренними водами и территориальным морем. В этой же статье Конституции предусмотрено, что границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.

Конституционные основы регулирования отношений собственности на землю. Важнейшее значение имеют конституционные основы регулирования отношений собственности на землю. В ст. 8 Конституции РФ выражен принцип равенства всех форм собственности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Статья 9 (ч. 2) Конституции РФ допускает возможность существования различных форм и видов права собственности на землю. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

В современных условиях формирования рыночной экономики велика роль ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право частной собственности граждан и их объединений, право иметь в частной собственности землю. В этой же статье определены пределы осуществления земельным собственником своих правомочий. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Право частной собственности на землю согласно ст. 17 Конституции РФ рассматривается в качестве естественного и неотъемлемого права человека, принадлежащего ему от рождения. Следует также отметить, что в соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В ст. 35 Конституции РФ отражен принцип защиты права частной собственности. Право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

Очень важное значение для регулирования земельных отношений имеет положение ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Это означает, что в земельном законодательстве должны быть закреплены такие условия изъятия частных земель, когда изъятие может допускаться только по решению суда, а не какого-либо иного органа. Кроме того, предусмотрено, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд возможно только при условии предварительного и равноценного возмещения. Значение этой конституционной нормы заключается в том, что частный земельный участок может быть изъят при соблюдении следующих условий. Во-первых, изъятие допустимо только для государственных нужд. Во-вторых, убытки должны быть возмещены собственнику до момента фактического изъятия. И в-третьих, размер возмещенных убытков должен быть равноценным, т.е. справедливым, соответствующим рыночным ценам за данный земельный участок. Эти положения должны быть закреплены в земельном законодательстве.

Большое значение для защиты права частной собственности на землю имеет конституционное определение пределов ограничения прав и свобод человека и гражданина. Они могут быть, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституционные основы обеспечения охраны земель. Для развития земельного законодательства велика роль конституционных норм об обеспечении охраны земель как природного объекта. Трудно переоценить в связи с этим впервые в нашей истории закрепленное в ст. 42 Конституции РФ право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это право обеспечивается путем реализации механизма, закрепленного в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» (в ред. от 2 июня 1993 г.), а также рядом специальных земельно-правовых и иных норм.

Наряду с этим правом ст. 58 Конституции РФ закрепляет обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В земельном законодательстве эта обязанность получает свое выражение путем возложения на всех субъектов земельных отношений конкретных обязанностей по рациональному использованию и охране земель.

Международный договор Российской Федерации как источник земельного права

Общая характеристика. Согласно Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью национальной правовой системы. Закреплен принцип приоритета норм международного права над национальным правом (ст. 15). Этот принцип подтвержден и в земельном законодательстве нашей страны. В ст. 127 ЗК РСФСР предусмотрено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержатся в земельном законодательстве РФ, то применяются правила международного договора. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров регулируется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Значение международного договора как источника земельного права. Международные договоры являются источниками земельного права и регулируют различные сферы земельных отношений.

На основании международных договоров РФ определяется линия Государственной границы. В этих случаях международный договор определяет территориальную сферу действия норм национального права, в том числе земельного права. Так, в целях уточнения и определения прохождения линии российско-китайской Государственной границы, на ее западной части 3 сентября 1994 г. было подписано Соглашение между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о российско-китайской Государственной границе на ее западной части.

В других случаях на основании международного договора определяется режим использования природных ресурсов, в том числе и земель в пограничной зоне. Например, в Договоре между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Финляндской Республики о режиме советско-финляндской Государственной границы и о порядке урегулирования пограничных инцидентов (Хельсинки, 23 июня 1960 г.) (с изм. от 12 мая 1997 г.) предусмотрен раздел III «Лесное хозяйство, рыболовство, охота и горное дело» (ст. 20—23). Аналогичные вопросы регулирует Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о руководящих принципах совместного хозяйственного использования отдельных островов и прилегающих к ним акваторий на пограничных реках (Пекин, 10 ноября 1997 г.).

25 апреля 1996 г. в г. Пекине было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о заповеднике «Озеро Ханка». Статья 1 Соглашения предусматривает, что Стороны создают в приграничных районах России и Китая совместный заповедник «Озеро Ханка», территория которого представлена водно-болотными экосистемами. Заповедник «Озеро Ханка» делится линией российско-китайской Государственной границы на две части — Государственный природный заповедник «Ханкайский» в Приморском крае (территория России) и заповедник «Озеро Ханка» в провинции Хэйлунцзян (территория КНР). Стороны могут в соответствии с законами своих государств изменять границы своей части заповедника. О каждом таком изменении Стороны должны информировать друг друга. Охрана, управление, научные исследования и мониторинг в отношении экосистем заповедника «Озеро Ханка» должны проводиться в соответствии с настоящим Соглашением и действующим законодательством Сторон. В этом случае международный договор явился основанием изменения правового режима земель — установления режима земель заповедника.

Международные договоры могут являться основой для установления режима охраны среды обитания объектов животного мира, ограничения хозяйственной деятельности и использования земель на соответствующих территориях. В качестве примера можно привести Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным обраазом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 2 февраля 1971 г.) и Протокол об изменении Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Париж, 3 декабря 1982 г.).

В Конвенции дается определение водно-болотных угодий. Это — районы болот, фенов, торфяных угодий или водоемов — естественных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает шести метров. Каждое государство — участник Конвенции определяет подходящие водно-болотные угодья на своей территории, которые включаются в Список водно-болотных угодий международного значения, и способствует охране водно-болотных угодий и водоплавающих птиц посредством создания природных резерватов.

Нередко предметом международных договоров является регулирование вопросов использования земельных участков дипломатическими представительствами. Законом РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации» (в ред. от 18 июля 1995 г.)* (ст. 4) предусмотрено, что органы государственной власти г. Москвы предоставляют в установленном законом порядке дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения и т.д. Основным титулом прав на землю в г. Москве является аренда. Поэтому использование земельных участков дипломатическими представительствами в г. Москве должно осуществляться на основании договора аренды. Однако существует иная практика. Обычно в международных договорах предусматривается, что здания, сооружения, а также земельные участки, на которых они расположены, предоставляются дипломатическим представительствам государств, заключившим такой договор, на взаимно безвозмездной основе. В случае заключения договора его нормы имеют приоритет над нормами национального законодательства.

В некоторых случаях на основании международного договора используются земельные участки, находящиеся на территории зарубежного государства. Примером может служить Договор аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан (Москва, 10 декабря 1994 г.)*. В Договоре определяется понятие «объекты космодрома «Байконур» — технические, стартовые, посадочный и измерительный комплексы, объекты поисково-спасательной службы, хранилища, заправочно-нейтрализационные станции, сооружения, жилые, административные здания и служебные помещения, объекты социальной сферы, иные элементы этих комплексов и служб, а также другие объекты с соответствующим имуществом, земельными участками и необходимыми санитарно-защитными зонами, включая земельные участки, отведенные под районы падения отделяющихся частей ракет-носителей, расположенные на территории Республики Казахстан.

Закон как источник земельного права

Общая характеристика. Порядок принятия федеральных законодательных актов установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»*. Этот Закон предусматривает, что на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Специальные законодательные акты как источники земельного права. Центральное место среди специальных источников земельного права, основной целью которых является регулирование главным образом земельных отношений, занимает Земельный кодекс РСФСР, принятый 25 апреля 1991 г. (с изм. от 28 апреля 1993 г.). В настоящее время ЗК РСФСР применяется с учетом Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Указ Президента РФ признал полностью недействующими 48 статей и частично 7 статей Кодекса из 127 статей ЗК. Кроме того, из содержания ЗК был исключен термин «пожизненное наследуемое владение».

Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 имел отрицательные последствия для полноценного регулирования земельных отношений. Издание Указа привело к появлению большого числа пробелов в земельном законодательстве. Часть вопросов в последующем была урегулирована в иных указах Президента РФ, другие вопросы продолжают регулироваться иными законодательными и нормативными правовыми актами, однако в целом пробельность регулирования земельных отношений не восполнена и поныне.

Современное значение ЗК РСФСР состоит в том, что Кодекс регулирует вопросы предоставления и изъятия земель, в том числе изъятия сельскохозяйственных угодий, земель, занятых особо охраняемыми природными и историко-культурными объектами, земель пригородных и зеленых зон, земель, занятых лесами первой группы. В Кодексе определен порядок предоставления земель для нужд сельского хозяйства и несельскохозяйственных нужд. В нем закреплены нормы предоставления земельных участков в собственность и пользование, урегулированы вопросы перехода права на земельный участок при переходе права собственности на строение и сооружение. ЗК РСФСР предусматривает порядок использования земельных участков для изыскательских работ. В Кодексе закреплены права и обязанности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, а также гарантии соблюдения их прав.

Очень важное значение имеют нормы ЗК РСФСР, определяющие правовой режим категорий земель: земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов); земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; земель лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса.

ЗК РСФСР предусматривает комплекс мер по обеспечению охраны земель. Кодекс регулирует вопросы управления использованием и охраной земель: государственного контроля за использованием и охраной земель, мониторинга земель; государственного земельного кадастра, землеустройства. В нем предусмотрены также меры административной ответственности за нарушение земельного законодательства.

Источником земельного права является Градостроительный кодекс РФ 1998 г. Это — «Кодекс о недвижимости». Кодекс регулирует земельные отношения в связи с осуществлением градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Для решения этих задач в Кодексе закреплены требования, предъявляемые к градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. В этом законодательном акте урегулированы вопросы градостроительного планирования развития территории РФ и территорий субъектов РФ, а также территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. Особое значение для определения правового режима земель поселений имеет территориальное зонирование. В Кодексе определен правовой режим пригородных зон городов. Урегулированы также вопросы застройки территорий городских и сельских поселений, которые непосредственно связаны с использованием земель.

Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» определил цели, для которых земельные участки могут быть переданы в частную собственность гражданам РФ, а также закрепил право граждан на продажу земельных участков.

Кроме того, в Законе сформулирован принцип приватизации указанных земельных участков. Граждане приобретают право частной собственности на такие земельные участки в пределах норм их предоставления. Что касается земельных участков, размеры которых превышают эти нормы, то граждане сохраняют право пожизненного наследуемого владения или пользования той частью участка, размер которого превышает установленные нормы.

К числу специальных источников земельного права относится Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»*. В этом Законе урегулированы полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; права и обязанности собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земельных участков в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; закреплены меры государственного регулирования деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и государственной поддержки деятельности в этой области и некоторые другие.

К этой же группе источников земельного права можно отнести Закон РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» (в ред. от 29 декабря 1998 г.). Закон определяет систему правового регулирования взимания платы за землю, устанавливая следующие формы платы: земельный налог, арендную плату и нормативную цену земли. В Законе регламентирован порядок платы за землю сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения, предусмотрены льготы по взиманию платежей, определен порядок установления, взимания и расходования средств, поступивших в качестве платы за землю.

Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» призван регулировать весьма специфическую область земельных отношений. В этом Законе закреплены понятия различных типов и видов мелиорации земель; урегулированы вопросы права собственности на мелиоративные системы и гидротехнические сооружения; определена система государственного управления в области мелиорации земель; установлен порядок проведения мелиорации земель и финансирования таких работ.

2 января 2000 г. был принят Федеральный закон № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». В нем закреплена компетенция органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра; определен состав сведений и документов государственного земельного кадастра и порядок ведения государственного земельного кадастра.

Законодательные акты, регулирующие отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды как источники земельного права. Использование природных ресурсов и обеспечение охраны окружающей среды теснейшим образом связано с регулированием земельных отношений. В связи с этим законодательные акты, которые регулируют указанные вопросы, содержат большое число земельно-правовых норм и соответственно являются источниками земельного права.

Ряд земельно-правовых норм содержится в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» (в ред. от 2 января 2000 г.). Так, согласно ст. 11 этого Закона лицензии на пользование недрами предоставляются при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию. Предусмотрено, что в лицензии на пользование недрами должны быть указаны, в частности, границы земельного отвода, выделенного для ведения работ, связанных с пользованием недрами (ст. 12).

Статья 19 Закона регулирует вопросы использования недр собственниками, владельцами земельных участков. Закон предусматривает комплекс мер по охране недр. Одним из способов обеспечения охраны недр является регулирование застройки площадей залегания полезных ископаемых. В связи с этим согласно ст. 22 Закона недропользователь вправе ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода.

В Законе РФ «О недрах» имеются также нормы, имеющие своей задачей предотвратить порчу земель при разработке недр. Статья 40 Закона предусматривает освобождение от платежей при пользовании недрами собственников, владельцев земельных участков, которые ведут в установленном порядке добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод на принадлежащем им или арендуемом земельном участке для своих нужд.

Источником земельного права является Лесной кодекс Российской Федерации 1997 г. В нем урегулированы вопросы использования и охраны земель лесного фонда. В ст. 8 ЛК дано определение состава земель лесного фонда: лесных и нелесных. Статьи 31 —34 ЛК посвящены договору аренды участков лесного фонда — одному из оснований осуществления права пользования землями лесного фонда и непосредственно лесами.

В Кодексе закреплены порядок определения границ земель, занятых лесами, отнесенными к соответствующей группе лесов и категории защитности (ст. 55); порядок перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и порядок изъятия земель лесного фонда (ст. 63); порядок перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом (ст. 64); порядок согласования мест строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов (ст. 65), и др.

16 ноября 1995 г. был принят Водный кодекс Российской Федерации*. В нем содержится довольно большое число норм, регулирующих земельные отношения. Так, ст. 12 В К. закрепила право собственников, владельцев и пользователей земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, использовать водные объекты. Статья 40 ВК предусмотрела право частной собственности граждан и юридических лиц на обособленные водные объекты (замкнутые водоемы). В Кодексе (ст. 105) содержатся специальные требования, предъявляемые к размещению, проектированию, строительству, реконструкции и вводу в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод.

В ст. 108 ВК определен порядок ведения работ на водных объектах и в их водоохранных зонах. Статья 111 специально определяет правовой режим водоохранных зон водных объектов. Статья 112 регулирует вопросы, связанные с особенностями предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроля за их использованием. В ст. 115 урегулированы основные положения правового режима зон и округов санитарной охраны.

Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» также относится к числу источников земельного права. Закон устанавливает различного рода ограничения в сфере хозяйственной деятельности, в том числе связанной с использованием земли в интересах охраны среды обитания животного мира (ст. 21). Статья 22 Закона предусматривает, в частности, возможность выделения защитных участков территорий, необходимых для осуществления жизненных циклов животных (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции и др.).

Источником земельного права является Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Ряд положений Закона имеет особое значение с точки зрения правового обеспечения охраны земель. В целом все содержание Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» направлено на обеспечение сохранности земли как природного объекта, однако некоторые нормы этого акта специально регулируют такие вопросы и непосредственно связаны с земельным законодательством. Так, ст. 4 прямо относит землю к числу объектов охраны от загрязнения, порчи, повреждения, истощения и разрушения.

В ст. 20 Закона закреплен принцип платности природопользования, который включает плату за природные ресурсы, в том числе и за землю. Статья 30 предусматривает нормирование применения агрохимикатов в сельском хозяйстве: нормы применения минеральных удобрений, средств защиты растений, стимуляторов роста и др. Статьи 40 и 41 предусматривают общие и особые экологические требования при размещении предприятий, сооружений и иных объектов. Предусмотрено, что место строительства определяется в соответствии с требованиями земельного законодательства (ст. 28 ЗК) и законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Статья 46 Закона закрепляет экологические требования в сельском хозяйстве, возлагая на сельскохозяйственные предприятия и граждан обязанности по выполнению комплекса мер по охране почв. Специальные требования по охране окружающей среды установлены при выполнении мелиоративных работ (ст. 47). Принципиальное значение для определения правового режима земель, занятых особо охраняемыми природными территориями и объектами, имеют нормы ст. 60—67 Закона. В частности, ст. 60 закрепляет основной принцип правового режима земель природно-заповедного фонда, согласно которому изъятие таких земель запрещено.

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» также является источником земельного права. В частности, в нем предусмотрены санитарно-эпидемиологические требования, предъявляемые к планировке и застройке городских и сельских поселений (ст. 12). Данный Закон содержит также санитарно-эпидемиологические требования к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок, т.е. нормы, непосредственно касающиеся использования земель (ст. 21).

Следует отметить также Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами». В ст. 22 Закона урегулирован порядок применения пестицидов и агрохимикатов.

Общие требования к применению этих веществ заключаются в том, что, во-первых, порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных.

Во-вторых, безопасность применения пестицидов и агрохимикатов должна обеспечиваться соблюдением установленных регламентов и правил применения пестицидов и агрохимикатов, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду.

Некоторые земельно-правовые нормы содержатся в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Эти нормы касаются главным образом требований охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности (ст. 16).

Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» регулируют вопросы правового режима использования и охраны земель, объявленных соответственно лечебно-оздоровительными местностями, курортами и особо охраняемыми природными территориями: государственными природными заповедниками, национальными парками, природными парками, государственными природными заказниками, памятниками природы, дендрологическими парками и ботаническими садами.

К источникам земельного права относится Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», который определяет порядок экологического зонирования в районе этого уникального озера и особенности пользования земельными ресурсами в центральной экологической и буферной экологической зонах (ст. 10).

Некоторые вопросы использования земель регулируются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», а также иными законодательными актами.

Иные законодательные акты как источники земельного права. Среди этой группы источников земельного права особое значение имеет Гражданский кодекс Российской Федерации (в ред. от 8 июля 1999 г.). В гл. 17 ГК (ст. 260—287) закреплены общие положения, касающиеся режима земельных участков как объектов права собственности, недвижимого имущества и предмета совершения сделок с ними, а также иных вещных прав на землю. ГК предусматривает также принципиальные положения относительно регулирования различных сделок, в том числе с земельными участками. Однако следует иметь в виду, что гл. 17 ГК вводится в действие со дня принятия нового Земельного кодекса Российской Федерации, т.е. в настоящее время указанные нормы еще не действуют.

Наиболее важное значение для регулирования земельных отношений имеют следующие положения ГК:

1. признание земельных участков недвижимым имуществом (ст. 130);
2. обязательность государственной регистрации права собственности, иных вещных прав на землю, а также сделок с ней (ст. 131);
3. определение объекта права частной собственности на землю (ст. 261);
4. закрепление принципа целевого использования земель (ст. 260);
5. закрепление права граждан на осуществление общего пользования землей, т.е. без каких-либо разрешений (ст. 262);
6. закрепление права на застройку земельного участка (ст. 263);
7. определение содержания правомочий собственников земельных участков по владению, пользованию и распоряжению ими (ст. 260);
8. закрепление вещных прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков (ст. 216);
9. определение правил установления права ограниченного пользования чужим земельным участком — сервитута (ст. 279—282);
10. регулирование вопросов изъятия частных земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 279—282 ГК).

Вопросы реализации права застройки земельного участка отражены в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», ст. 3 которого, в частности, предусматривает, что строительство любого объекта должно вестись при наличии разрешения собственника земельного участка.

Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» регулирует вопросы зонирования территорий и предоставления садовых, огородных и дачных земельных участков; закрепляет права и обязанности членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, отражает особенности приватизации и оборота садовых, огородных и дачных земельных участков; определяет правила организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.

В Федеральном законе от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» урегулированы вопросы права собственности на земельные участки.

Важную роль среди источников земельного права играет Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (в ред. от 24 декабря 1993 г.), который применяется с учетом Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».

Значение этого Закона в состоит в следующем. В ст. 8 урегулированы особенности организации крестьянских (фермерских) хозяйств членами колхозов, работниками совхозов и подсобных сельских хозяйств путем раздела земельных угодий на паи (доли). В нем закреплены права и обязанности граждан, ведущих крестьянское хозяйство, в том числе и в отношении земли (ст. 10, 11). Статья 12 Закона регулирует вопросы платы за землю крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, предоставления им льгот, ст. 13 — осуществление контроля за использованием земель. Условия прекращения деятельности крестьянского хозяйства предусмотрены в ст. 32. В качестве таких оснований Закон признает, в частности, неиспользование земельного участка в сельскохозяйственных целях в течение одного года; использование земельного участка методами, приводящими к деградации земли; изъятие земельного участка в установленном законом порядке для государственных и общественных нужд.

Некоторые вопросы использования земель регулирует Федеральный закон от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве».

Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (в ред. от 28 августа 1995 г.) определяет полномочия органов местного самоуправления в области регулирования использования и охраны земель (ст. 49, 51, 55, 60, 66, 71).

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 17 марта 1997 г.) закрепил предметы ведения органов местного самоуправления (ст. 6). К ним отнесены, в том числе: регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

В связи с тем что до сих пор не принят новый Земельный кодекс РФ, некоторые вопросы использования земель получили отражение в ряде иных федеральных законов.

Например, ст. 28 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» посвящена правовому регулированию землепользования при строительстве и эксплуатации объектов систем газоснабжения. В Федеральном законе от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (в ред. от 10 февраля 1997 г.) урегулирован порядок принятия решений о месте размещения и о сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения (ст. 28); закреплены основные требования к безопасности намечаемых к размещению и сооружению ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения (ст. 30); определен порядок установления санитарно-защитных зон и зон наблюдения (ст. 31).

Вопросы использования земель при размещении объектов почтовой связи (ст. 31) регулируются Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи». Федеральный закон от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте» регулирует вопросы правового режима земель, предоставленных для нужд железнодорожного транспорта (ст. 5 и 6 посвящены землям и охранным зонам железнодорожного транспорта). Некоторые вопросы использования этого вида земель регулируются Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 2-ФЗ «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации».

Порядок использования земель аэродромов, аэропортов установлен в Воздушном кодексе Российской Федерации 1997 г. (в ред. от 8 июля 1999 г.). Вопросы использования земель при проведении работ по развитию сетей связи (ст. 23) урегулированы в Федеральном законе от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О связи» (в ред. от 17 июля 1999 г.).

Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» закрепляет право федеральной собственности на земельные участки, занятые государственной наблюдательной сетью, определяет порядок установления охранных зон вокруг таких объектов (ст. 13).

В Законе Российской Федерации от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. от 2 апреля 1999 г.)* отражены особенности использования земель в закрытом административно-территориальном образовании.

Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. от 31 мая 1999 г.) регулирует вопросы использования земель в связи с установлением режима Государственной границы. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (ст. 15) закрепляет право аренды земельных участков иностранным инвестором.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» определяет порядок государственной регистрации права собственности на земельные участки, иных прав на землю и сделок с земельными участками. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» устанавливает виды земельных участков, которые могут быть предметом договора залога, и особенности залога (ипотеки) земельных участков.

В Федеральном законе от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» урегулированы особенности прав на землю малочисленных народов и гарантии соблюдения этих прав.

Порядок получения и приобретения земельных участков для жилищного строительства регулируется Законом РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. от 8 июля 1999 г.). Земельно-правовые нормы содержатся также и в других законодательных актах.

Указы Президента Российской Федерации как источники земельного права

Общая характеристика. Важное место среди источников земельного права занимают указы Президента РФ. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения. Эти акты обязательны для исполнения на всей территории страны. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Порядок принятия таких актов регулируется Указом Президента РФ от 2 мая J996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации» и распоряжением Президента РФ от 3 августа 1996 г. № 413-рп «О Порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации».

В связи с тем что до настоящего времени не принят новый Земельный кодекс РФ и имеются пробелы в действующем земельном законодательстве, довольно большое число вопросов использования земель, их охраны, регулирования отношений собственности на землю урегулированы в указах Президента Российской Федерации.

Значение указов Президента РФ как источников земельного права. Очень большое значение для развития отношений частной собственности на землю в нашей стране сыграл Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». В этом Указе был определен механизм приватизации земель при реорганизации совхозов и колхозов, было закреплено право распоряжения гражданами-собственниками своими земельными участками.

Принцип определения нормы бесплатного предоставления земель сельскохозяйственного назначения гражданам в частную собственность сформулирован в Указе Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан».

В начале экономических реформ бытовало примитивное представление о частной собственности, как собственности, которая может принадлежать только гражданину, физическому лицу. Юридические лица были лишены возможности приобрести в собственность землю. Этот вопрос был разрешен в Указе Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»*, а затем развит в Указе Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» (в ред. от 25 января 1999 г.)**. Эти Указы впервые предусмотрели право частной собственности юридических лиц на землю и право частной собственности на земельные участки, используемые для предпринимательских целей.

В Указе Президента РФ от 23 апреля 1993 г. № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» (в ред. от 25 января 1999 г.) установлены порядок оформления прав на вновь предоставляемые земельные участки и порядок перерегистрации прав (приватизации) на земельные участки, ранее предоставленные гражданам.

Большую роль играет Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (в ред от 25 января 1999 г.). Указ признал земельные участки недвижимостью, предусмотрел право свободного распоряжения земельными участками, находящимися в собственности граждан и юридических лиц, а также право распоряжения земельными долями (паями) без согласия сособственников.

Значение Указа Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» заключается в том, что в нем предусмотрены меры административной ответственности за нарушение земельного законодательства.

Разрешению проблемы разграничения федеральной собственности на землю и другие природные ресурсы способствовал Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах». Указ предусмотрел, что разграничение государственной собственности на природные ресурсы: земли, воды, леса, недра, ресурсы животного и растительного мира должно быть основано на принципе их общегосударственного значения. Природные ресурсы, имеющие такое значение, относятся к федеральной собственности.

Основное значение Указа Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»* состоит в том, что Указ предусмотрел право граждан и юридических лиц, получивших в собственность здания, сооружения или иную недвижимость в сельских населенных пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения, приобретать в собственность и земельные участки, на которых расположены эти объекты недвижимости, за плату или бесплатно.

Правило о том, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, и используемые ими для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, сохраняются за ними в полном размере, закреплено в Указе Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» (в ред. от 25 января 1999 г.). Кроме того, Указ запретил обязывать граждан, имеющих указанные земельные участки, выкупать их или брать в аренду.

Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» предусмотрел возможность продажи гражданам и юридическим лицам на торгах (аукционах, конкурсах) расположенных на территориях городских и сельских поселений земельных участков, предназначенных под застройку, либо право их аренды.

Указом Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» (в ред. от 3 ноября 1999 г.) установлено преимущественное право приобретения в собственность земельных участков (долей земельных участков), на которых расположены ранее приватизированные объекты недвижимости, физических и юридических лиц — собственников этих объектов.

Вопросы правового режима земель автомобильного транспорта отражены в Указе Президента РФ от 27 июня 1998 г. № 727 «О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования»*.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти как источники земельного права

Общая характеристика. Большую группу источников земельного права составляют нормативные правовые акты, принимаемые Правительством РФ и иными федеральными органами исполнительной власти. Такие акты относятся к категории подзаконных правовых актов, т.е. актов исполнительных органов государственной власти, изданных в пределах их компетенции, в соответствии с законом, указом Президента РФ, либо на их основе и во исполнение их.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 1997 г.) предусматривает, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (ст. 23).

Порядок издания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определен в постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 11 февраля 1999 г.).

Постановления Правительства РФ. В числе подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, следует выделить постановления Правительства РФ. Они издаются Правительством РФ в пределах его компетенции и направлены на регулирование отдельных вопросов. Содержание постановлений должно соответствовать действующему федеральному земельному законодательству. Основная задача постановлений Правительства РФ — конкретизировать положения федеральных законов или указов Президента РФ. Основанием такой конкретизации нередко являются нормы ЗК РСФСР, которые предусматривают необходимость принятия соответствующего. нормативного правового акта Правительства РФ.

Например, ст. 101 ЗК допускает возможность консервации земель в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Во исполнение данного предписания Закона Правительство РФ приняло постановление от 5 августа 1992 г. № 555 «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами» (в ред. от 27 декабря 1994 г.).

Обычна практика принятия постановлений Правительства РФ в целях развития и конкретизации соответствующих законодательных актов. Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» Президенту РФ было предложено поручить Правительству РФ разработать порядок купли-продажи гражданами РФ земельных участков. На основании этого Советом Министров — Правительством РФ было приняло постановление от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков».

Другой пример. Указом Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» Правительству РФ было поручено разработать и утвердить порядок организации и проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды. Во исполнение Указа было принято постановление Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» (в ред. от 13 августа 1998 г.).

Кроме этого, в пределах своих полномочий Правительство РФ принимает постановления, регулирующие отношения по вопросам, по которым отсутствуют прямые указания в федеральных законах. Так, учитывая важность проблемы охраны почв, Правительством РФ было принято постановление от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Такие акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

В сфере регулирования земельных отношений следует отметить в первую очередь ведомственные нормативные акты, принятые Государственным комитетом РФ по земельной политике (Госкомзем России).

К его компетенции относится, в частности, подготовка нормативных правовых актов, направленных на комплексное правовое обеспечение земельных отношений, и издание в установленном порядке ведомственных нормативных правовых актов по вопросам, связанным с государственным регулированием земельных отношений. Например, Роскомземом 2 июня 1993 г. № 1-16/770 был утвержден Типовой договор купли-продажи (купчая) земельного участка. 20 декабря 1993 г. было издано Указание Роскомзема № 32 «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» и иные нормативные правовые акты. Приказы, инструкции и другие нормативные правовые акты, принятые Госкомземом России, имеют обязательную силу для всех субъектов земельных отношений.

Нормативные предписания по регулированию использования и охраны земель могут издаваться и другими федеральными органами исполнительной власти, например, Министерством природных ресурсов РФ и др.

По некоторым вопросам принимаются совместные нормативные правовые акты: указание Минприроды РФ и Роскомзема от 12 апреля 1994 г. № 1/11 «О порядке выдачи лицензий на проведение обследований по выявлению деградированных и загрязненных земель»; Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами (утвержден Роскомземом 10 ноября 1993 г. и Минприроды РФ 18 ноября 1993 г.) и др.

Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники земельного права

Общая характеристика. Земельное законодательство отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения РФ и субъектов Федерации, поэтому в настоящее время, когда все еще не принят новый Земельный кодекс РФ, субъекты РФ проявляют большую активность в сфере регулирования земельных отношений. Совершенно отчетливо проявляется тенденция восполнить пробелы земельного законодательства, имеющиеся на федеральном уровне.

Характер и содержание законов и иных нормативных правовых актов, принятых в субъектах РФ, определяются многими факторами. Значительное влияние на характер правотворчества оказывают природные условия территории субъекта Федерации, уровень экономического развития, а также политическая ориентация органов государственной власти субъекта РФ.

Земельные кодексы и законы о земле субъектов РФ. Во многих субъектах Федерации к настоящему времени приняты законодательные акты, предметом правового регулирования которых является весь комплекс земельных отношений. В одних субъектах РФ действуют земельные кодексы, в других — законы о земле или законы о регулировании земельных отношений.

Так, в Республике Татарстан 10 июля 1998 г. принят Земельный кодекс Республики Татарстан. Кодекс имеет следующую структуру: общие положения; земли Республики Татарстан; земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики, обороны и иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий; земли лесного фонда, водного фонда и земли запаса; управление земельными ресурсами; охрана земель; право собственности и другие права на земельные участки в Республике Татарстан; предоставление земельных участков из государственных земель и земель местного самоуправления; права и обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков; оборот земельных участков; оборот земель сельскохозяйственного назначения; возмещение потерь и убытков сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства при изъятии земельных участков; прекращение и ограничение прав на земельные участки; земельные споры; ответственность за нарушение земельного законодательства; заключительные положения.

Земельные кодексы есть и в других субъектах Федерации. Законом Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Республики Башкортостан» принята новая редакция Земельного кодекса Республики Башкортостан. 24 января 1992 г. в Республике Мордовия был принят Земельный кодекс Республики Мордовия (в ред. от 17 сентября 1998 г.); 26 июля 1991 г. — в Республике Марий Эл (в ред. от 13 мая 1997 г.). В Удмуртской Республике действует Земельный кодекс, принятый 7 мая 1996 г. (в ред. от 3 октября 1997 г).

В других субъектах РФ приняты специальные законы. Примером может служить Закон Саратовской области от 17 ноября 1997 г. «О земле». В Законе определена компетенция органов государственной власти Саратовской области по регулированию земельных отношений. Закрепляются определения таких понятий, как «земельные отношения» и «земельный участок». Регулируются вопросы целевого назначения и правового режима земель, отнесения земель к категориям, определяется разрешенное использование земельных участков.

В Законе определены правовой режим всех категорий земель и содержание управления земельными ресурсами: планирование использования земельных ресурсов; зонирование земель; природно-сельскохозяйственное районирование земель и нормирование земель; землеустройство; мониторинг земель; государственный земельный кадастр. Отдельная глава посвящена охране земель, в которой установлен также порядок контроля за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель.

Подробно регулируются вопросы собственности на землю: государственной, муниципальной и частной собственности, права иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц и иностранных государств на земельные участки. Определены также иные права на землю: право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право аренды; право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; право срочного пользования земельным участком, сервитут. Установлен порядок осуществления права общей собственности на земельный участок. Весьма подробно регламентирован порядок предоставления земельных участков из государственных и муниципальных земель. Закреплены права и обязанности собственников, владельцев, пользователей.

Некоторые главы специально посвящены регулированию оборота земельных участков и особенностям оборота земель сельскохозяйственного назначения; плате за землю; возмещению потерь сельскохозяйственного производства при изъятии земельных участков; прекращению и ограничению прав на земельные участки, а также ответственности за нарушение земельного законодательства.

К этой же группе источников земельного права относятся: Закон Воронежской области от 25 мая 1995 г. «О регулировании земельных отношений в Воронежской области» (в ред. от 17 ноября 1997 г.)*; Закон Калининградской области от 17 июня 1999 г. «О земле», Закон Тюменской области от 19 декабря 1996 г. «О регулировании земельных отношений в Тюменской области» (в ред. от 26 ноября 1998 г.); Закон Челябинской области от 26 марта 1998 г. «О земельных отношениях»; Закон Краснодарского края от 8 августа 1995 г. «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» (в ред. от 21 ноября 1996 г.) и др.

В Свердловской области действует Закон Свердловской области от 29 декабря 1995 г. «О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области» (в ред. от 19 ноября 1998 г.). Отличительной чертой этого Закона с точки зрения законодательной техники является последовательное регулирование вопросов: права собственности на землю, иных прав на землю, управления в области использования и охраны земель, применения мер ответственности за нарушение земельного законодательства и некоторых других в общей части и специфики правового режима отдельных категорий земель — в особенной части.

Иные законы и нормативные правовые акты. Учитывая актуальность обеспечения охраны земель, в ряде субъектов РФ приняты законы, основной целью которых является решение этой проблемы. Например, Закон Калужской области от 25 марта 1999 г. «Об охране земельных ресурсов Калужской области» регулирует вопросы управления в сфере использования и охраны земельных ресурсов на территории Калужской области; контроля за использованием и охраной земельных ресурсов области; экономического стимулирования охраны земель; ответственности за нарушение закона и возмещения ущерба; разрешения споров по вопросам охраны земельных ресурсов.

Закон Ленинградской области от 12 июля 1999 г. «О почвенном плодородии земель сельскохозяйственного назначения Ленинградской области» устанавливает правовые основы отношений между собственниками земли, землевладельцами, землепользователями (в том числе иностранными юридическими и физическими лицами и арендаторами земель) и органами государственной власти в сфере обеспечения почвенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения, определяет полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности юридических и физических лиц, занимающихся сельскохозяйственным производством, по эффективному использованию почвенного плодородия.

17 октября 1995 г. принят Закон Чувашской Республики «Об охране земель и повышении плодородия почв Чувашской Республики»; в Калининградской области действует Закон Калининградской области от 21 мая 1999 г. «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Калининградской области»; в Новгородской области — Закон Новгородской области от 13 октября 1997 г. «Об охране земель»; в Краснодарском крае — Закон Краснодарского края от 21 ноября 1996 г. «Об охране земель сельскохозяйственного назначения».

Закон Московской области от 18 апреля 1995 г. «Об отнесении земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным и ценным» закрепил понятия «особо ценные земли сельскохозяйственного назначения» а также «ценные угодья сельскохозяйственного назначения». Закон запретил изъятие особо ценных земель сельскохозяйственного назначения. Что касается изъятия ценных угодий сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных нужд, то оно производится в соответствии с законодательством Московской области на основании постановления главы администрации Московской области, согласованного с органами местного самоуправления.

В законодательстве субъектов Российской Федерации регулируются вопросы предоставления и изъятия земель, а также нормы предоставления земельных участков для различных целей. В качестве примеров могут служить: Закон Красноярского края от 22 декабря 1995 г. «О минимальных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам края для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства и дачного строительства»; Закон Пермской области от 21 декабря 1994 г. «Об установлении предельных размеров земельных участков при предоставлении их в собственность граждан»; Закон Ленинградской области от 6 мая 1995 г. «О порядке предоставления земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства в Ленинградской области»; Закон Новгородской области от 5 июля 1995 г. «О порядке предоставления и изъятия земельных участков в Новгородской области» (в ред. от 28 октября 1998 г.).

Кроме того, на уровне субъектов Российской Федерации предпринимаются попытки урегулировать вопросы прекращения прав на земельные участки: Закон Саратовской области от 5 июня 1997 г. «О прекращении прав на землю на территории Саратовской области»; Закон Иркутской области от 11 октября 1995 г. «О порядке изъятия земельных участков в случае нарушения правил землепользования»; Закон Московской области от 27 октября 1995 г. «О порядке прекращения прав на землю на территории Московской области».

Некоторыми субъектами Федерации приняты законодательные акты, специально регулирующие отношения частной, муниципальной и государственной собственности на землю: Закон Московской области от 7 июня 1996 г. «О распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности и используемыми для ведения предпринимательской деятельности на территории Московской области»; Закон Томской области от 5 августа 1999 г. «О продаже предназначенных под застройку земельных участков в населенных пунктах»; Закон Чувашской Республики от 27 мая 1993 г. «О праве граждан Чувашской Республики на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»; Закон Республики Башкортостан от 15 июня 1999 г. «О садоводческих и огороднических некоммерческих объединениях граждан в Республике Башкортостан»; Закон Челябинской области от 28 января 1999 г. «О государственных и муниципальных землях Челябинской области»; Закон Тюменской области от 21 ноября 1996 г. «О землях, находящихся в ведении муниципальных образований» и др.

Закон г. Москвы от 12 июля 1999 г. «О территориальной единице с особым статусом «Московский международный деловой центр «Москва-Сити» (ст. 16) впервые допустил возможность приобретения земельных участков на территории г. Москвы путем выкупа арендованного земельного участка или передачи земельного участка в собственность, либо путем продажи земельных участков на открытых торгах (конкурсах, аукционах).

Некоторые субъекты Федерации приняли законы о землеустройстве и земельном кадастре. Так, Закон Красноярского края от 6 октября 1994 г. «О землеустройстве»* регулирует следующие вопросы: порядок и технические условия разработки, согласования и утверждения землеустроительной документации; система управления и организации землеустройства; отношения между участниками землеустроительной деятельности; разрешение споров по вопросам землеустройства. Закон от 27 ноября 1997 г. «О землеустройстве» принят в Воронежской области. В Челябинской области действует Закон от 28 мая 1998 г. «О государственном земельном кадастре Челябинской области».

Все большее распространение получает использование такого инструмента определения правового режима земель, как зонирование — Закон Московской области от 9 января 1997 г. «Об организации и функциональном зонировании территории Московской области» и некоторые др. На уровне регионов законодательно регулируются вопросы застройки населенных пунктов — Закон Московской области от 29 марта 1996 г. «Правила застройки городов, поселков городского типа, сельских населенных, пунктов, других поселений и рекреационных комплексов Московской области» и ряд др.

В целом земельное законодательство субъектов РФ отличает значительное несоответствие некоторых его положений действующему федеральному законодательству. Поэтому проблема приведения законодательства субъектов РФ особенно остро встанет после того, как будет принят новый Земельный кодекс РФ.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как источники земельного права

Общая характеристика. По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ).

Действующее законодательство определяет полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) отнес к предметам ведения органов местного самоуправления решение таких вопросов, как регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» определяет компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования использования и охраны земель (ст. 49, 55, 66) (подробнее см.: § 3 гл. 7).

В Градостроительном кодексе РФ (ст. 23) установлены некоторые полномочия органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений. В ведении муниципальных образований: принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; разработка проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в соответствующий орган 'государственной власти предложений об их утверждении и другие вопросы.

Значение правовых нормативных актов органов местного самоуправления. Акты (решения, постановления) органов местного самоуправления относятся к числу источников земельного права в тех случаях, когда они носят нормативный характер, т.е. изданы в пределах компетенции и устанавливают общие правила поведения, обязательные к исполнению на территории соответствующего муниципального образования: поселка, села, района, города. Например, решение Совета депутатов Озерского района Московской области от 16 октября 1998 г. № 249/40 «Об утверждении Положения о порядке предоставления земельных участков в аренду и определения арендной платы за землю на территории Озерского района»; постановление Совета депутатов Егорьевского района Московской области от 27 февраля 1998 г. № 192 «О предоставлении земельных участков гражданам на территории Егорьевского района под индивидуальное жилищное, дачное, гаражное строительство и коллективное садоводство».

Статья 36 ЗК РСФСР наделяет сельские, поселковые и городские администрации правом устанавливать предельные размеры земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства. Это полномочие достаточно широко используется органами местного самоуправления. В качестве примера можно привести решение Совета депутатов Щелковского района Московской области от 1 июня 1999 г. № 189/36 «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Щелковского района»; решение Совета депутатов Клинского района Московской области от 19 февраля 1997 г. № 3/5 «О порядке предоставления земельных участков гражданам на территории Клинского района и о предельных размерах участков» и др.

Что касается иных актов органов местного самоуправления, носящих правоприменительный и правоустанавливающий характер, то они не являются источниками земельного права. К их числу, например, относятся акты по вопросам предоставления и изъятия земельных участков и др. В этих случаях орган местного самоуправления реализует возложенные на него обязанности или предоставленные ему земельным законодательством полномочия.