Правовой режим земель запаса

Понятие и общая характеристика правового режима земель запаса. В отличие от земель сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения, природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, земель лесного и водного фондов есть земли, основное целевое назначение которых еще не определено. Такими землями являются земли запаса, которые земельное законодательство выделяет в качестве отдельной категории земель.

Согласно ст. 96 ЗК землями запаса являются все земли, не предоставленные в собственность, владение, пользование и аренду. Причина того, почему эти земли не используются на указанных основаниях, заключается в отсутствии их основного целевого назначения. Это один из критериев определения земель данной категории.

К землям запаса ЗК относит также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии со ст. 39—44 ЗК. Поскольку ст. 39, 40, 42 и 44 ЗК ныне признаны недействующими, то в категорию земель запаса могут быть переведены лишь земельные участки, ранее находившиеся в аренде (ст. 41) и использовавшиеся в качестве служебного земельного надела, в связи с прекращением права пользования им (ст. 43), а также земельные участки, права на которые прекращены по основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

В состав земель запаса могут быть также включены при определенных условиях иные земельные участки в соответствии с Положением о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. № 555 (в ред. от 27 декабря 1994 г.). Так, земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации, сохраняются за собственниками земли, землевладельцами, землепользователями либо переводятся в земельный запас.

Земли запаса находятся в государственной или муниципальной собственности. Эти земли могут использоваться согласно ст. 45 ЗК для геодезических, геологосъемочных, поисковых, кадастровых, землеустроительных и других исследований и изысканий. Такие работы проводятся на всех землях независимо от их целевого назначения, в установленном порядке, в том числе и на землях запаса.

К землям запаса относятся также земли, включенные в специальный фонд земель, фонд перераспределения земель и целевой земельный фонд. Основным признаком правового режима земель этих фондов является то, что конкретное целевое назначение земельных участков, входящих в их состав, так же не установлено. Земельные участки из состава этих фондов могут быть предоставлены для сельскохозяйственного использования, жилищного строительства, размещения поселений и т.д.

Регулирование использования земель запаса и специального фонда земель. Земли запаса находятся в ведении сельских, поселковых, городских, районных местных администраций. Эти органы наделены действующим законодательством полномочиями по предоставлению земельных участков из состава земель запаса для использования их в соответствующих целях.

Так, ст. 60 ЗК предусматривает, что гражданам, не являющимся членами колхозов, работниками сельскохозяйственных предприятий, земельные участки для организации крестьянского (фермерского) хозяйства предоставляются из земель запаса либо из специального фонда земель. Земельные участки для коллективного и индивидуального огородничества, сенокошения и выпаса скота предоставляются местными администрациями из земель запаса в аренду (ст. 68 ЗК).

В случае недостатка у них земель для выделения их в качестве служебных земельных наделов организации ходатайствуют перед местными администрациями о дополнительном предоставлении земельных участков для этих целей (ст. 85 ЗК). Служебные земельные наделы могут быть выделены из состава земель запаса.

Регулирование использования земель фонда перераспределения. В соответствии с п. 5 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» в фонды перераспределения земель включаются участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий.

Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»* (ст. 14) предусматривает, что орган местного самоуправления по месту жительства заявителей в соответствии с потребностью в земельных участках и с учетом пожеланий граждан ходатайствует перед органом местного самоуправления или органом исполнительной власти субъекта РФ, в ведении которых находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков. Орган, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений предлагает варианты предоставления земельных участков или дает заключение о невозможности предоставления земельных участков.

Местная администрации вправе организовать продажу земель фонда перераспределения по конкурсу, передачу в аренду с правом последующего выкупа. При проведении конкурсов и передаче в аренду преимущественные права покупки предоставляются гражданам, ранее использовавшим земельные участки на правах аренды, членам трудовых коллективов, выходящим из колхоза или совхоза с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства, а также другим работникам этих хозяйств. Оставшиеся нераспределенными земли передаются или продаются по нормативной цене, а при наличии нескольких претендентов — на аукционах гражданам и юридическим лицам (п. 5 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»).

Согласно п. 7 Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» (в ред. от 25 января 1999 г.)* руководителям и специалистам сельскохозяйственных органов, специалистам сельскохозяйственного профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ, а также руководителям и специалистам, проработавшим в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных организациях не менее пяти лет, разрешено получать земельные участки в собственность бесплатно для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и использования в иных целях в соответствии с законодательством РФ за счет свободных земельных паев хозяйств и фонда перераспределения земель на условиях, предусмотренных для бесплатной передачи земельных участков или земельных долей гражданам — сельским товаропроизводителям.

Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 г. № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» (в ред. от 25 января 1999 г.) обязал органы исполнительной власти субъектов РФ обеспечивать выделение земельных участков для организации крестьянских (фермерских) хозяйств, индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства из фондов перераспределения земель по мере поступления заявок в первую очередь военнослужащим, уволенным в запас, и членам их семей.

Для реализации положений данного Указа Президента РФ постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659 утверждено Положение о порядке проведения инвентаризации земель (в ред. от 27 декабря 1994 г.). Положение предусматривает, что инвентаризации подлежат земли всех категорий, не используемые в сельскохозяйственном производстве. При инвентаризации выявляются: соответствие документов, удостоверяющих права юридических лиц на землю, фактически используемым земельным участкам; неиспользуемые либо используемые не по целевому назначению земельные участки; нарушенные и отработанные земли, подлежащие рекультивации; земли лесного фонда, не покрытые лесом, а также покрытые кустарником, малоценными лесными породами, расположенные за пределами пригородных зеленых зон и других особо охраняемых территорий. На основании проведенных работ устанавливаются возможность и условия, в частности передачи неиспользуемых земель в состав земель запаса.

Регулирование использования целевого земельного фонда. Указом Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 564 «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» (в ред. от 13 июня 1996 г.). Правительству Российской Федерации было поручено установить в месячный срок порядок формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в РФ, и определить режим использования включенных в этот фонд земель.

Несмотря на то что в названии этого фонда фигурирует термин «целевой», целевое назначение земельных участков, включенных в его состав, не определено. Указанный термин используется не для определения целевого назначения земель, а для определения категории лиц, которым могут предоставляться земельные участки для использования.

Положение о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования утверждено постановлением Правительства РФ от 8 июня 1996 г. № 667. Целевой земельный фонд создается органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по представлению территориальных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству на основе предложений казачьих обществ.

Фонд формируется с целью предоставления земельных участков казачьим обществам для расширения их состава, размещения поселений в приграничных районах РФ и сельскохозяйственного использования, включая производство и поставку членами казачьих обществ сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для федеральных и региональных нужд.

Целевой земельный фонд может создаваться за счет земель запаса; земель фонда перераспределения; земель, право собственности, владения и пользования которыми прекращается в соответствии с земельным законодательством РФ. При формировании целевого земельного фонда не должны нарушаться права граждан, не являющихся членами казачьих обществ, на получение земельных участков в собственность, пожизненное наследуемое владение, пользование или аренду.

Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления по предложениям территориальных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству принимают решение о создании целевого земельного фонда; определяют состав и содержание работ по формированию целевого земельного фонда; принимают решение о включении земельных участков в целевой земельный фонд и устанавливают режим их использования.

Режим использования земель, включенных в целевой земельный фонд, должен предусматривать следующие условия: предоставление земельных участков казачьим обществам и их членам для целей, определенных указанным Положением, в порядке, установленном земельным законодательством РФ и субъектов РФ; соблюдение ранее установленных специальных режимов использования земель; возможность предоставления земельных участков до их востребования для нужд казачьих обществ гражданам, не являющимся членами казачьих обществ, и юридическим лицам во временное пользование или краткосрочную аренду без права строительства объектов недвижимости.

Земельные участки, включенные в целевой земельный фонд, предоставляются по предложениям территориального войскового казачьего общества:

хуторским, станичным, городским и приравненным к ним иным казачьим обществам в размерах, определяемых в каждом случае:
для размещения поселений в приграничных районах РФ на праве бессрочного (постоянного) пользования — на основе проектно-технической документации, утвержденной в установленном законодательством РФ порядке;
для коллективного сельскохозяйственного использования на праве бессрочного (постоянного) пользования — исходя из взятых членами казачьих обществ обязательств по производству и поставкам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для федеральных и региональных нужд и с учетом наличия у казачьего общества и его членов бесплатно полученных для этих целей земель;
членам казачьих обществ для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в собственность или пожизненное наследуемое владение — по нормам, установленным органами местного самоуправления.

Нераспределенные земли целевого земельного фонда являются землями казачьего войскового резерва и дальнейшее их использование должно осуществляться в соответствии с установленным режимом использования земель по согласованию с соответствующим территориальным войсковым казачьим обществом.

Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1995 г. № 249 было утверждено Положение о порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования (в ред. от 18 сентября 1995 г.)*. Формирование целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев проводится органами исполнительной власти субъектов РФ за счет фонда перераспределения земель, земель запаса, передачи земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также путем приобретения земельных участков и земельных долей, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, за счет средств федерального бюджета, выделямых на осуществление миграционных программ.

Земли фонда резервируются с целью их дальнейшего предоставления беженцам и вынужденным переселенцам для жилищного строительства, организации личного подсобного хозяйства, крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов. Земельные участки для жилищного строительства резервируются, как правило, вблизи городов, поселков и сельских поселений.

Необходимые земельные участки выявляются для предоставления их беженцам и вынужденным переселенцам с учетом, в частности: наличия площадей фонда перераспределения земель и земель запаса, пригодных для расселения и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев; наличия свободных территорий в границах городов, поселков и сельских поселений. Площадь фонда определяется с учетом обеспечения максимально возможного числа беженцев и вынужденных переселенцев, желающих при поселении получить земельные участки для индивидуального жилищного строительства, организации личного подсобного хозяйства, крестьянских (фермерских) хозяйств.

При установлении режима использования земель этого фонда, в частности, учитывается возможность предоставления земельных участков из состава фонда до востребования их для нужд беженцев и вынужденных переселенцев другим гражданам и юридическим лицам во временное пользование или в краткосрочную аренду без права строительства объектов недвижимости.

Согласно Указу Президента РФ от 2 февраля 1996 г. № 135 «О бесплатном предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» органы исполнительной власти субъектов РФ должны обеспечивать бесплатное предоставление в установленном законодательством РФ порядке земельных участков под индивидуальное жилищное строительство для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в том числе из целевого земельного фонда, для расселения беженцев и вынужденных переселенцев, сформированного в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14 марта 1995 г. № 249.

Таковы основные положения действующего земельного законодательства, определяющие правовой режим земель запаса.