Правовой режим земель водного фонда. Водное право

Понятие и характеристика правового режима земель водного фонда

Понятие и виды земель водного фонда. Определение земель водного фонда содержится в ст. 95 ЗК РСФСР. К землям водного фонда относятся земли, занятые водоемами, ледниками, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделенные под полосы отвода (по берегам) водоемов, магистральных межхозяйственных каналов и коллекторов.

Основное целевое назначение земель водного фонда заключается в использовании их для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйственных, энергетических, транспортных и иных государственных и общественных потребностей.

Исходя из указанного выше определения, земли водного фонда подразделяются на два вида: водопокрытые земли и земли, предназначенные для обслуживания юридических лиц и граждан — водопользователей и прилегающие к водным объектам.

Водопокрытыми считаются земли, которые покрыты водой постоянно либо большую часть года, т.е. поверхностными водами, за исключением тундровой и лесотундрововой зон, и соответственно они являются частью водного объекта. Понятие «водный объект» дано в ст. 1 ВК РФ. Это — сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Понятие водного объекта уточнено в ст. 7 ВК: поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект.

Поверхностные водные объекты представляют собой постоянное или временное сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа, имеющее границы, объем и черты водного режима. Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод, дна и берегов.

Такие водные объекты имеют многофункциональное значение и могут предоставляться в пользование для одной или нескольких целей одновременно.

Поверхностные водные объекты подразделяются на поверхностные водотоки и водохранилища на них; поверхностные водоемы; ледники и снежники (ст. 9 ВК). Поверхностные водотоки — поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии непрерывного движения. К поверхностным водотокам относятся реки и водохранилища на них, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов. Поверхностными водоемами являются поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии замедленного водообмена. К поверхностным водоемам относятся озера, водохранилища, болота и пруды.

Ледниками водное законодательсво признает движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежники — неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части.

Кроме того, к числу водопокрытых земель относятся земли, занятые внутренними морскими водами и территориальным морем Российской Федерации. К внутренним морским водам относятся морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря РФ. К территориальному морю Российской Федерации относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отмеряемых в соответствии с нормами международного права и законодательством РФ.

Землями, прилегающими к водным объектам и предназначенными для обслуживания юридических лиц и граждан — водопользователей, являются земли, занятые гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, и земли, выделенные под полосы отвода (по берегам) водоемов, магистральных межхозяйственных каналов и коллекторов. Эти земли не относятся к категории водопокрытых земель.

Понятие земель, выделенных под полосы отвода по берегам водоемов, раскрыто в ст. 20 ВК: полоса суши вдоль берегов водных объектов общего пользования (бечевник), предназначенная для общего пользования. Каждый вправе (без использования транспорта) пользоваться бечевником для передвижения и пребывания у водного объекта общего пользования, в том числе рыболовства и причаливания плавательных средств. Ширина бечевника не может превышать 20 м.

Общая характеристика правового режима земель водного фонда. В связи с тем что основным целевым назначением земель водного фонда является обслуживание деятельности, непосредственно связанной с использованием и охраной вод, содержание правового режима этих земель подчинено правовому режиму вод.

Статья 7 ВК, как говорилось выше, рассматривает как единый водный объект поверхностные воды и земли, покрытые ими, а также сопряженные с ними дно и берега водного объекта. Кроме того, согласно ст. 32 ВК предметом права собственности на водные объекты выступает водный объект в целом. Это обстоятельство определяет характер права собственности на земли водного фонда.

Право собственности на земли водного фонда подчинено праву собственности на водный объект: земли водного фонда принадлежат тому, кому принадлежит водный объект. ВК закрепляет право государственной (федеральной, субъектов РФ), муниципальной и частной собственности на водные объекты. Поэтому соответственно и земли водного фонда могут находиться либо в публичной, либо частной собственности.

Особенность права собственности на земли рассматриваемой категории земель — правило, закрепленное в ст. 34 ВК, согласно которому обычно изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта не влечет изменения формы и вида собственности на водный объект.

Воды, как и земля, лес, недра, животный мир, являются природным ресурсом, имеющим огромную экономическую ценность. В отличие от иных природных ресурсов вода абсолютно необходима для существования человека. Несмотря на то, что воды являются восполняемым и повторно используемым природным ресурсом, повсеместно в России нет достаточного количества воды, чтобы закон позволял каждому пользователю потреблять необходимое ему количество воды по его усмотрению. В силу этих обстоятельств содержание норм водного права не конструируется путем регламентации преимущественно отношений собственности на водные объекты аналогично тому, как земельное право регулирует право собственности на землю. В водном праве закрепляется механизм реализации права использовать водные объекты, т.е. права водопользования. Поэтому водное законодательство преимущественно регулирует отношения водопользования, а не собственности, неотъемлемым элементом которого является право владения.

Что касается правового режима использования этих земель, то имеются различия в регулировании использования и охраны водопокрытых земель и земель, предназначенных для обслуживания юридических лиц и граждан — водопользователей. Эти различия обусловлены, прежде всего, органической взаимосвязью между использованием вод и использованием водопокрытых земель. Невозможно использовать эти земли, не используя водные объекты. Что касается использования земель, предназначенных для обслуживания юридических лиц и граждан — водопользователей, то использование этих земель, как правило, прямо воздействует на состояние водных объектов. Учитывая эти обстоятельства, вопросы регулирования использования водопокрытых земель рассматриваются в контексте анализа права водопользования в § 2 настоящей главы.

Земли водного фонда, предназначенные для обслуживания водопользователей. В ВК предусмотрен ряд требований, касающихся режима использования и охраны земель, предназначенных для обслуживания юридических лиц и граждан — водопользователей. Прежде всего, следует отметить, что ст. 12 ВК дополнительно к правам лиц, использующих земельные участки, предусмотренным в ст. 52 ЗК, закрепляет право пользования водами лиц, использующих прибрежные земельные участки. Так, собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать водные объекты только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц. В этих случаях указанные лица не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ.

Установлены два ограничения этого права. Во-первых, такое водопользование допустимо только для собственных нужд. И во-вторых, при этом не должны нарушаться права и законные интересы других лиц.

В ст. 12 ВК в самом общем виде отражена доктрина прав на воду владельцев прибрежной полосы (riparian rights), выработанная английскими судами. Согласно нормам общего права собственник земли, примыкающей к водному объекту, приобретает права пользования водой в силу факта собственности на такую землю. Владельцам неприбрежных земель обычно запрещено пользоваться водой из такого источника. Собственник неприбрежной земли, пользующийся водой, несет ответственность перед любым прибрежным собственником, которому в результате этого может быть нанесен ущерб. С другой стороны, прибрежные собственники, мешающие использовать воду неприбрежному собственнику, не несут за это ответственности.

Прибрежный собственник обладает правом «обоснованного пользования водой». Это означает, что если прибрежный собственник препятствует осуществлению или нарушает право водопользования другого прибрежного собственника, то он несет ответственность в том случае, если. другой собственник может доказать свои убытки.

Поскольку в российском законодательстве взаимоотношения прибрежных собственников, владельцев, пользователей земли между собой, а также их взаимоотношения с неприбрежными собственниками, владельцами и пользователями земли практически не урегулированы, следует полагать, что эти вопросы будут нуждаться в дополнительном законодательном разрешении.

Использование земель водного фонда, не покрытых водами, может оказывать вредное воздействие на состояние водных объектов. Статья 105 ВК предусматривает, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду.

Места строительства (размещения) хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, определяются по согласованию со специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда (Министерством природных ресурсов РФ), специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с законодательством РФ.

При проектировании и строительстве вновь создаваемых и реконструируемых хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов, влияющих на состояние водных объектов, необходимо предусматривать создание замкнутых систем технического водоснабжения. Проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения, как правило, не допускаются. Проектирование и строительство таких систем разрешаются в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы.

ВК запрещает ввод в эксплуатацию:

• хозяйственных и других объектов, в том числе фильтрующих накопителей, захоронений отходов, городских и других свалок, не оборудованных устройствами, очистными сооружениями, предотвращающими загрязнение, засорение, истощение водных объектов и вредное воздействие вод;
• водозаборных и сбросных сооружений без рыбозащитных устройств и устройств, обеспечивающих учет забираемых и сбрасываемых вод;
• животноводческих ферм и других производственных комплексов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон;
• оросительных, обводнительных и осушительных систем, водохранилищ, плотин, каналов и других гидротехнических сооружений до проведения мероприятий, предотвращающих вредное воздействие вод;
• гидротехнических сооружений без рыбозащитных устройств, а также устройств для пропуска паводковых вод и рыбы;
• водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных вод, без оборудования их водорегулирующими устройствами, водоучитывающими приборами;
• водозаборных и иных гидротехнических сооружений без установления зон санитарной охраны и создания пунктов наблюдения за показателями состояния водных объектов;
• сооружений и устройств для транспортирования и хранения нефтяных, химических и других продуктов без оборудования их средствами для предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных продуктов.

Не допускается ввод в эксплуатацию объектов орошения сточными водами без создания пунктов наблюдения за показателями состояния водных объектов. До ввода в эксплуатацию водохранилищ осуществляются мероприятия по подготовке их ложа к затоплению.

Решение о запрещении ввода в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, принимают Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ в порядке, установленном законодательством РФ.

В свою очередь, водные объекты могут негативно влиять на состояние прибрежных земель. Статья 1 ВК дает определение понятия «вредное воздействие вод» — затопление, подтопление и другое вредное влияние поверхностных и подземных вод на определенные территории и объекты. В связи с этим ст. 117 ВК специально регулирует вопросы предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод.

Так, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и водопользователи обязаны принимать меры для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод: наводнения, затопления и подтопления; разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений; заболачивания и засоления земель; эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других явлений.

В случаях, предусмотренных законодательством РФ, для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод Правительством РФ и (или) органами исполнительной власти субъектов РФ могут создаваться специальные комиссии, решения которых, принятые в пределах их полномочий, обязательны для всех граждан и юридических лиц.

Водопользователи в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах обязаны участвовать в проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Указанные мероприятия проводятся по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и с органами местного самоуправления.

Важное значение для охраны прибрежных земель и самих водных объектов имеют специальные лесомелиоративные работы. В связи с этим 6 ноября 1996 г. Рослесхозом утверждены Рекомендации по лесомелиорации мелкоконтурных участков коренных берегов гидрографической сети и присетевых склонов, сильно пораженных водной эрозией.

Облесение земельных участков проводится с целью создания защитных насаждений на берегах, сокращения поступления в водные объекты продуктов водной эрозии и вовлечения в хозяйственный оборот практически не используемых земель. Все работы по облесению проводятся по проектам, увязанным с внутрихозяйственным землеустройством. В отдельных случаях по подрядному договору с землевладельцем облесение мелкоконтурных участков может проводиться по индивидуальному проекту, прилагаемому к договору. Земельные участки, подлежащие облесению, отмечаются на планах внутрихозяйственного землепользования. В этих случаях, оформляется трехсторонний акт, который подписывают землевладелец, землеустроитель района и представитель лесохозяйственного предприятия в соответствии с порядком выделения земель под защитные лесные насаждения.

Специфика правового режима земель водного фонда, не покрытых водами, заключается в том, что права лиц, использующих прибрежные участки земли, могут быть ограничены. 26 ноября 1948 г. было принято постановление Совета Министров СССР № 4405 «О землях, предоставленных органам водного хозяйства для специальных нужд» (в ред. от 2 октября 1963 г.)*, которым предусмотрено, что на принадлежащих различным землепользователям землях, прилегающих к каналам межхозяйственного значения, по которым не установлены полосы отвода, запрещаются без разрешения органов водного хозяйства возведение строений, устройство копаней, канав, складов строительных материалов и сельскохозяйственной продукции ближе 10—15 м, устройство водопоев для скота, распашка земли ближе двух метров от бровки канала или подошвы дамб его.

Органы водного хозяйства имеют право по согласованию с соответствующими землепользователями на землях, прилегающих к каналам и не занятых посевами или насаждениями, при текущих ремонтных работах устраивать временные склады ремонтно-строительных материалов, выбрасывать ил и водоросли при очистке каналов, брать дерн, размещать временные кузницы, походные мастерские, устраивать стоянки транспорта и механизмов, а также в случае аварий закладывать резервы для выемки грунта.

Правовой режим земель, предоставленных органам водного хозяйства, регулируется Положением о землях, предоставленных органам водного хозяйства для специальных нужд, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 26 сентября 1962 г. № 1255.

К землям, предоставленным органам водного хозяйства для специальных нужд, относятся земельные участки, отведенные в установленном порядке для строительства, реконструкции и расширения гидротехнических сооружений в целях обводнения, орошения и осушения земель сельскохозяйственного значения, а также водоснабжения и для других водохозяйственных надобностей (обвалования рек, берегозащитных сооружений и т.д.).

В состав земель, предоставленных органам водного хозяйства для специальных нужд, входят:

• земли, занятые оросительными, обводнительными или осушительными каналами, водохранилищами, гидротехническими сооружениями межхозяйственного значения, водоприемниками осушительных систем и сбросных вод при орошении (кроме рек), противопаводковыми защитными валами и дамбами;
• земли, предоставленные под полосы отвода вдоль магистральных, межхозяйственных каналов, противопаводковых защитных валов и дамб, а также у головных и прочих гидротехнических сооружений межхозяйственного значения;
• земли, предоставленные под строительство эксплуатационных поселков, отдельных зданий и служб, и постоянно действующие карьеры.

Органам водного хозяйства для специальных нужд земли отводятся по их ходатайствам в установленном порядке. Расходы, связанные с отводом земель, относятся за счет органов водного хозяйства. Контроль за правильным использованием земель, предоставленных органам водного хозяйства для специальных нужд, осуществляется Министерством природных ресурсов РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Такова специфика правового режима земель водного фонда, не покрытых водами, используемыми для нужд водопользователей.

Право водопользования и его виды

Понятие права водопользования. В основу понятия «право водопользования» заложено понятие «водопользование». Согласно ст. 1 ВК использование водных объектов представляет собой получение различными способами пользы от водных объектов для удовлетворения материальных и иных потребностей граждан и юридических лиц. Пользование водными объектами (водопользование) — юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных объектов. В качестве примеров водопользования можно привести разнообразные случаи: забор воды из озера, реки, купание, судоходство, сплав древесины, рыболовство и т.д.

Водное законодательство признает в качестве водопользования не .все случаи использования воды. Законодательство различает понятия «вода» и «воды». «Вода» — химическое соединение водорода и кислорода, существующее в жидком, твердом и газообразном состояниях. «Воды» — вся вода, находящаяся в водных объектах, т.е. в естественном природном состоянии на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах. В отличие от понятия «воды», понятие «вода» представляет собой изъятое из природной среды вещество, не находящееся в водном объекте. Вода может находиться в резервуаре, каких-либо иных емкостях, водопроводных трубах, разлита в бутылки и т.п.

Общественные отношения по поводу использования воды — предмет регулирования гражданского законодательства. Статья 5 ВК прямо предусматривает, что отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским и иным законодательством РФ. Что же касается отношений по поводу «вод», находящихся в природной среде, в водных объектах, то такие отношения регулируются водным законодательством и рассматриваются в качестве водопользования.

Существует и иное ограничение. Статья 5 ВК устанавливает, что отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах, не относятся к предмету регулирования водного законодательства РФ. Речь идет о воде в составе атмосферного воздуха в виде паров или ледяных кристаллов, являющейся составной частью почв, растительных или животных организмов и т.п. Эта вода не может быть обособлена, индивидуализирована и в силу этого быть объектом права водопользования.

Право водопользования является институтом водного права и одновременно может рассматриваться в качестве субъективного права, принадлежащего конкретному водопользователю.

Титулы права водопользования. ВК предусматривает следующие титулы права водопользования. Так, лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь следующие права на водные объекты: право долгосрочного пользования, краткосрочного пользования; ограниченного пользования (водный сервитут) и аренда. Аренда водных объектов устанавливается федеральным законом об аренде водных объектов.

Водные объекты, находящиеся в государственной собственности, предоставляются гражданам или юридическим лицам в долгосрочное и краткосрочное пользование в зависимости от целей использования, ресурсного потенциала и экологического состояния водных объектов. Право краткосрочного пользования водным объектом устанавливается на срок до трех лет, право долгосрочного пользования — от трех до 25 лет. Оно может быть продлено по инициативе водопользователя в установленном порядке.

Право ограниченного пользования водным объектом выступает в формах публичного и частного водных сервитутов. Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством РФ (публичный водный сервитут). В то же время в силу договора права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц (частный водный сервитут). Частные водные сервитута могут устанавливаться и на основании судебного решения. Общие положения о сервитутах, предусмотренные гражданским законодательством, применяются к водным сервитутам в той мере, в какой это не противоречит требованиям ВК.

Существуют следующие виды водных сервитутов. Так, публичные и частные водные сервитуты могут устанавливаться в целях: забора воды без применения сооружений, технических средств и устройств; водопоя и прогона скота; использования водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных средств.

Дополнительно к указанным водным сервитутам водным законодательством РФ могут быть установлены иные водные сервитуты. Для осуществления водных сервитутов не требуется получение лицензии на водопользование.

Что касается прав на обособленные водные объекты, то они определяются гражданским, земельным законодательством РФ и ВК.

Объекты права водопользования. Объект права водопользования — водный объект или его часть. Водный объект представляет собой не только сосредоточение воды на поверхности суши в формах рельефа либо в недрах, но и земли, на которой эта вода сосредоточена. Таким образом, в случае использования водного объекта право пользования им распространяется не только на воды, но и на землю, на которой она находится. В случае предоставления в пользование водного объекта одновременно в пользование предоставляются его дно и берега. Если в пользование предоставляются дно и берега поверхностных водных объектов, то право пользования ими дает право на использование этих вод.

ВК содержит детальную характеристику видов водных объектов, которые предоставляются в пользование. В зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков водные объекты подразделяются на поверхностные водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море Российской Федерации; подземные водные объекты. Определения видов водных объектов, за исключением подземных, были уже приведены нами ранее. Понятие «подземные водные объекты» закреплено в ст. 17 ВК. Подземные водные объекты — сосредоточение находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима.

К подземным водным объектам относятся:

• водоносный горизонт — воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи;
• бассейн подземных вод — совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах;
• месторождение подземных вод — часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются благоприятные условия для извлечения подземных вод;
• естественный выход подземных вод — выход подземных вод на суше или под водой.

Кроме этого, ВК подразделяет водные объекты на внутренние воды и трансграничные (пограничные) водные объекты. Все водные объекты на территории РФ, за исключением территориального моря Российской Федерации, являются внутренними водами. Поверхностные и подземные водные объекты, которые обозначают, пересекают границу между двумя или более иностранными государствами или по которым пролегает Государственная граница РФ, являются трансграничными (пограничными) водными объектами.

Наряду с указанной классификацией выделяются также водные объекты общего и особого пользования. Водные объекты общего пользования — водные объекты, находящиеся в общедоступном, открытом пользовании. На водных объектах общего пользования осуществляется общее водопользование в порядке, установленном водным законодательством. Использование водных объектов общего пользования ограничивается, если это прямо предусмотрено законодательством РФ.

Водные объекты, находящиеся в государственной собственности, а также обособленные водные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, если в водоохранных, экологических или иных интересах законодательством РФ не предусмотрено иное. Обособленные водные объекты, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, в установленном порядке могут использоваться как водные объекты общего пользования только при условиях регистрации данного ограничения права собственности на обособленные водные объекты в Едином государственном реестре и выплаты вознаграждения собственнику. Водные объекты, которыми может пользоваться ограниченный круг лиц, признаются водными объектами, не состоящими в общем пользовании.

Водные объекты особого пользования — водные объекты, которыми пользуется ограниченный круг лиц. Водные объекты предоставляются в особое пользование в порядке, установленном водным законодательством. Предоставление водных объектов в особое пользование исключает их из числа водных объектов общего пользования. На водных объектах особого пользования бечевник и общее водопользование могут устанавливаться при соблюдении определенных условий.

ВК устанавливает особые правила оборотоспособности водных объектов. Оборот водных объектов осуществляется в соответствии с требованиями ВК. В гражданском праве под оборотоспособностью понимается возможность свободного распоряжения объектами гражданских прав посредством их передачи другим лицам, т.е. возможность отчуждения объекта по договору купли-продажи, мены либо дарения или перехода от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства, при наследовании или реорганизации юридического лица.

Согласно ст. 129 ГК (п. 3) земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Исходя из принципа приоритета регулирования вопросов оборотоспособности природных ресурсов в земельном, водном, лесном законодательстве, согласно ст. 22 ВК оборот водных объектов осуществляется в соответствии с требованиями водного законодательства.

Продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение водных объектов, не допускаются. Обособленные водные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским законодательством и земельным законодательством РФ.

Своеобразным исключением из указанного выше запрета на отчуждение водных объектов является возможность перехода титула права пользования водным объектом. Такой переход водное законодательство допускает только на основании распорядительной лицензии, которая выдается специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Порядок выдачи распорядительной лицензии определен в ст. 52 ВК.

Субъекты права водопользования. Статья 26 ВК в качестве водопользователей признает граждан и юридических лиц, которым водные объекты предоставлены в пользование. Согласно водному законодательству водопользователями являются граждане и юридические лица, в том числе иностранные.

Для признания лица субъектом права водопользования оно должно отвечать определенным условиям. Во-первых, в силу своих особенностей фактически должно быть способно осуществлять субъективные права и обязанности. Для этого оно должно обладать внешней обособленностью; персонификацией, т.е. выступать в качестве единого лица персоны; способностью вырабатывать и осуществлять персонифицированную волю. Во-вторых, оно должно реально участвовать в правоотношениях и иметь свойства субъекта права.

Внешняя обособленность, т.е. организационное единство необходимо субъекту права водопользования, поскольку без него невозможно проявлять свою волю и выступать участником водных отношений. Водопользователю необходимо обладать такой степенью единства, которая позволяла бы ему осуществлять хозяйственную деятельность в отношении вод как природного объекта.

Персонификация субъекта права водопользования выражается в том, что за ним закрепляется определенный конкретный участок водного объекта. Этот факт получает юридическое оформление в соответствующих документах. Все субъекты права водопользования обладают указанными признаками, а также способностью иметь определенные права и обязанности и от своего имени вступать в сферу водных отношений.

Водопользователь-гражданин может использовать водные объекты для собственных нужд либо для предпринимательской деятельности. Принципиально важно право гражданина-водопользователя пользоваться водами не только для собственных нужд, но и для предпринимательской деятельности. Это право вытекает из содержания ст. 18 ГК, согласно которой граждане могут, в частности, заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью. В том случае, если водопользователь-гражданин предполагает использовать водный объект для предпринимательской деятельности, то он обязан получить лицензию на водопользование.

Для собственных нужд водопользователь-гражданин вправе свободно использовать водные объекты, если иное не установлено ВК. Право свободного использования водных объектов для собственных нужд отнюдь не означает права ничем не ограниченного пользования водами по усмотрению гражданина-водопользователя.

Статья 92 ВК определяет содержание прав и обязанностей водопользователей. Важнейшее законодательно закрепленное право водопользователя — водопользование в соответствии с водным законодательством РФ. Соответственно важнейшая обязанность — обеспечение рационального использования водных объектов, соблюдение условий и требований, установленных в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом.

Кроме этого, ст. 63 ВК допускает возможность при определенных условиях ограничения прав пользования водными объектами, а ст. 89 — ограничение, приостановление или запрещение использования водных объектов. Нужно также особо подчеркнуть, что право водопользования должно осуществляться с соблюдением требований, касающихся охраны водных объектов.

Водопользователь — юридическое лицо, как правило, вправе использовать водные объекты только после получения лицензии на водопользование. В отличие от граждан-водопользователей, которые вправе использовать водные объекты для собственных нужд без получения каких-либо разрешений — лицензий, юридические лица — водопользователи таким правом не обладают. Юридическое лицо приобретает право водопользования только после получения лицензии, т.е. должен быть соблюден порядок предоставления водных объектов в пользование, предусмотренный ст. 91 В К.

Исключением из этого правила является норма ст. 146 ВК, предусматривающая, что забор воды для обеспечения пожарной безопасности допускается из любых водных объектов без особого на то разрешения бесплатно и в количестве, необходимом для ликвидации пожара.

Водопользователь, использующий водные объекты для обеспечения нужд водопотребителей, обязан осуществлять соответствующую деятельность в соответствии с лицензией на водопользование и договором пользования водным объектом. Речь идет об особой разновидности водопользователей — организациях, осуществляющих забор воды из водохранилищ, рек, озер, подземных и других источников для подачи ее водопотребителям в целях использования воды .из водопровода в быту или в различного рода производственных процессах. В этом случае предусмотрена не только общая для всех юридических лиц — водопользователей обязанность получения лицензии на водопользование, но и обязанность заключить договор пользования водным объектом.

В ВК урегулированы вопросы правоспособности и дееспособности водопользователей (ст. 30). Правоспособность и дееспособность водопользователей определяются гражданским законодательством и ВК. Водопользователи-граждане, в том числе несовершеннолетние, вправе свободно использовать водные объекты, если иное не установлено законодательством РФ.

Каждый субъект права водопользования должен обладать соответствующей правоспособностью, т.е. способностью иметь права и нести определенные обязанности. Способность своими действиями приобретать и осуществлять права, нести соответствующие обязанности и выполнять их, возникает у граждан по достижении совершеннолетия, в 18 лет, у юридического лица — с момента его государственной регистрации.

Действующее водное законодательство признает субъектом права водопользования как тех лиц, которые непосредственно получили в пользование водный объект или его часть, так и тех, кто, имея по закону право пользования водными объектами, фактически это право не реализуют. Например, граждане, в том числе несовершеннолетние, вправе свободно использовать водные объекты, иначе говоря, осуществлять право общего водопользования. Таким образом, субъектом права водопользования может признаваться лицо, обладающее лишь водной правоспособностью, поэтому к числу субъектов права пользования водными объектами относятся юридические лица и граждане, обладающие на основании закона абстрактной юридической возможностью водопользования.

Правоспособность субъектов права водопользования возникает с момента их возникновения и прекращается лишь тогда, когда сам субъект права прекращает существование. Правоспособность — не только условие приобретения права водопользования, но и его реализации. Что же касается права гражданина на получение лицензии с наступлением совершеннолетия, то в данном случае речь идет о водной дееспособности.

Содержание права водопользования. Содержание права водопользования выражено в правомочиях водопользователя, которыми его наделяет водное законодательство: владение, пользование и распоряжение. Согласно ст. 41 ВК водопользователи осуществляют владение и пользование водными объектами на условиях и в пределах, установленных ВК.

Водопользователи могут распоряжаться правами пользования водными объектами (в весьма ограниченных пределах) в случаях и на условиях, предусмотренных ст. 46 ВК. Права пользования водными объектами могут переходить от одного лица к другому только на основании распорядительной лицензии, выдаваемой специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда (ст. 22 ВК).

Распорядительная лицензия согласно ст. 52 ВК является актом специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, на основании которого права пользования водными объектами переходят от одного лица к другому. Распорядительная лицензия выдается специально уполномоченным государственным Органом управления использованием и охраной водного фонда водопользователю при условии осуществления им мер, способствующих улучшению состояния водных объектов (укрепление берегов, очистка вод, воспроизводство водных биоресурсов и др.). Не допускается отказ в выдаче распорядительной лицензии, если это не противоречит законодательству РФ, не наносит ущерба окружающей природной среде и не нарушает прав и законных интересов граждан.

Конкретное содержание правомочий водопользователей отражается в правах и обязанностях водопользователей. Права и обязанности водопользователей в определенной мере дифференцированы в зависимости от видов водопользования. В то же время ст. 92 ВК закрепляет права и обязанности пользователей водными объектами, имеющие общий характер.

Водопользователи при использовании водных объектов имеют право:

• осуществлять водопользование в соответствий с водным законодательством РФ;
• получать в установленном порядке информацию о состоянии водных объектов, необходимую для их деятельности;
• осуществлять другие права, предусмотренные водным законодательством РФ.
• Водопользователи обязаны:
• рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом;
• не нарушать права других водопользователей, а также не причинять вред здоровью людей, окружающей природной среде;
• не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира, а также не наносить ущерб хозяйственным и иным объектам;
• содержать в исправном состоянии очистные, гидротехнические и другие водохозяйственные сооружения и технические устройства;
• информировать в установленном порядке соответствующие органы государственной власти об аварийных и других чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние водных объектов;
• своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных и других чрезвычайных ситуаций, влияющих на состояние водных объектов;
• выполнять правила охраны жизни людей на водных объектах;
• вести в установленном порядке учет забираемых, используемых и сбрасываемых вод, количества загрязняющих веществ в них, а также систематические наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами и представлять указанную информацию бесплатно и в установленные сроки в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, а по подземным водным объектам — также и в государственный орган управления использованием и охраной недр;
• своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами;
• соблюдать режим использования водоохранных зон;
• осуществлять иные мероприятия по охране водных объектов;
• выполнять другие обязанности, предусмотренные водным законодательством РФ.

Водопользователи по своему усмотрению осуществляют принадлежащее им право пользования водным объектом. Не допускаются действия водопользователей, нарушающие права и законные интересы других лиц или наносящие вред состоянию водных объектов. Вмешательство со стороны органов исполнительной власти в деятельность водопользователей, связанную с использованием водных объектов, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных ВК и иными федеральными законами.

Использование отдельных водных объектов или их частей может быть ограничено, приостановлено или запрещено в целях обеспечения защиты основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды и историко-культурного наследия, прав и законных интересов других лиц в соответствии с законодательством РФ.

Ограничение, приостановление или запрещение использования водных объектов устанавливаются Правительством РФ или органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, согласованному с государственным органом управления использованием и охраной недр, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора и органом управления использованием и охраной рыбных ресурсов (ст. 89 ВК).

В качестве гарантии устойчивости права водопользования ст. 41 ВК предусматривает .правило, согласно которому изменение русла реки или другое изменение местоположения водного объекта не влечет изменения или прекращения права пользования им, если из существа правоотношения и ВК не следует иного.

Нарушенные или оспоренные права пользования водными объектами защищают суд, арбитражный суд и третейский суд в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством РФ.

Основания возникновения и прекращения права водопользования. По общему правилу (ст. 46 и 91 В К), право пользования водными объектами возникает на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом. Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии утверждены постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. № 383 (о лицензировании см. § 3 настоящей главы).

Право пользования водными объектами при установлении особого пользования приобретаются на основании решения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.

Водное законодательство предусматривает случаи возникновения права водопользования также в случаях перехода этого права. Так, в случае смерти водопользователя-гражданина, реорганизации водопользователя — юридического лица принадлежащие им права пользования водными объектами переходят в порядке правопреемства. Кроме того, право водопользования возникает при выдаче распорядительной лицензии, которая является основанием приобретения права пользования водным объектом при его переходе от одного лица к другому в случаях, предусмотренных ВК. Права пользования водными объектами могут переходить от одного лица к другому только в случаях, если указанные лица осуществляют водопользование для собственных нужд и цели использования водных объектов при переходе указанных прав не меняются.

Право водопользования возникает также при установлении водным законодательством РФ или договором водного сервитута.

Права на обособленные водные объекты приобретаются в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, земельным законодательством РФ и ВК.

Права пользования водными объектами, за исключением публичного водного сервитута, возникают с момента государственной регистрации договора пользования водным объектом.

Водные объекты предоставляются в пользование путем выделения участков акватории, мест забора и сброса воды, а также другими определенными водным законодательством РФ способами, т.е. путем индивидуализации конкретных водных объектов.

Трансграничные (пограничные) водные объекты предоставляются в пользование в соответствии с международными договорами РФ и законодательством РФ. Право пользования внутренними морскими водами и территориальным морем Российской Федерации осуществляется в соответствии с водным законодательством РФ, иными федеральными законами. Водные объекты, находящиеся на территориях двух и более субъектов РФ, предоставляются в пользование с учетом бассейновых соглашений. Порядок использования подземных водных объектов определяется в соответствии с водным законодательством РФ и законодательством РФ о недрах.

Договором пользования водным объектом согласно ст. 54 ВК признается соглашение органа исполнительной власти субъекта РФ с водопользователем о порядке использования и охраны водного объекта или его части. При осуществлении права пользования водным объектом, расположенным на территории нескольких субъектов РФ, договор пользования водным объектом заключается со всеми органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ либо с их согласия с одним из этих органов. К договорам пользования водными объектами применяются положения гражданского законодательства о сделках, договорах и аренде, если иное не установлено ВК.

ВК выделяет следующие виды договоров пользования водными объектами:

• договор долгосрочного пользования водным объектом;
• договор краткосрочного пользования водным объектом;
• договор установления частного водного сервитута.

Орган исполнительной власти субъекта РФ заключает с водопользователем договор долгосрочного пользования водным объектом или договор краткосрочного пользования водным объектом на основании лицензии на водопользование.

Договор установления частного водного сервитута заключается водопользователем с лицом, в пользу которого ограничивается право пользования водным объектом. Договор пользования водным объектом считается заключенным с момента его регистрации специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Договор, не соответствующий требованиям ВК, признается недействительным.

Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда и органы исполнительной власти субъектов РФ при оформлении лицензии на водопользование и заключении договора пользования водным объектом должны согласовывать их условия между собой и с иными заинтересованными органами исполнительной власти. Органы исполнительной власти, с которыми согласуются условия лицензии на водопользование и договора пользования водным объектом, определяются водным законодательством РФ. Договор должен заключаться в соответствии с лицензией на водопользование. В случае противоречия договора пользования водным объектом условиям лицензии на водопользование он признается недействительным.

В водном законодательстве предусмотрены существенные условия договора пользования водным объектом. Так, в договоре независимо от цели использования водного объекта должны указываться следующие условия: предусмотренные в лицензии на водопользование; определяющие порядок продления либо досрочного прекращения права пользования водным объектом; устанавливающие размер и порядок внесения платежей, связанных с пользованием водным объектом; определяющие ответственность сторон за неисполнение требований заключенного договора.

После выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование заключение договора пользования водным объектом обязательно.

Договор пользования водным объектом подлежит государственной регистрации в государственном реестре договоров, который ведется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда в порядке, установленном Правительством РФ.

Государственный реестр договоров должен соответствовать данным государственного водного кадастра, а также государственной регистрации лицензий на водопользование и распорядительных лицензий. Отказ в регистрации договора пользования водным объектом допускается только в случаях несоответствия его условиям лицензии на водопользование, распорядительной лицензии. Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда обязан предоставлять информацию о государственной регистрации договоров в порядке, установленном водным законодательством РФ.

Основания прекращения прав пользования водными объектами предусмотрены в ст. 60 ВК.

Так, право пользования водными объектами прекращается в следующих случаях:

• отказ водопользователя от пользования водными объектами;
• истечение срока, на который предоставляются в пользование водные объекты;
• смерть водопользователя-гражданина;
• прекращение деятельности водопользователя,— юридического лица;
• прекращения особого пользования водными объектами;
• естественное или искусственное исчезновение водных объектов;
• переход прав пользования водными объектами в порядке, предусмотренном водным законодательством Российской Федерации.

Принудительное прекращение прав пользования водными объектами допускается только в случаях:

• неиспользования водных объектов в течение трех лет;
• неиспользования в течение одного года водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов;
• использования водных объектов не по целевому назначению;
• возникновения необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд;
• несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом;
• запрещения использования водных объектов.

Права пользования водными объектами прекращаются путем аннулирования лицензии на водопользование специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

В случае принудительного прекращения прав пользования водными объектами лицензия на водопользование аннулируется после предупреждения водопользователя о допущенных нарушениях водного законодательства РФ и неустранения их в установленные сроки.

В водном законодательстве урегулированы вопросы соотношения лицензии и договора на водопользование. Аннулирование лицензии на водопользование является основанием для расторжения договора пользования водным объектом. Договор считается расторгнутым с момента уведомления сторон, заключивших его, об аннулировании лицензии на водопользование. Соответственно прекращение прав пользования водными объектами возможно путем расторжения договора пользования водным объектом. Расторжение договора служит основанием для рассмотрения вопроса об аннулировании лицензии на водопользование.

Права пользования водными объектами, предоставленными в особое пользование, прекращаются на основании решения Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ. Решение Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ о прекращении особого пользования водным объектом является основанием для аннулирования лицензии на водопользование и расторжения договора пользования водным объектом.

Виды права водопользования. Основной является классификация видов права водопользования в зависимости от характера целевого использования водных объектов.

В соответствии со ст. 85 ВК водные объекты могут использоваться для следующих целей:

• питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение;
• здравоохранение;
• промышленность и энергетика;
• сельское хозяйство;
• лесное хозяйство;
• гидроэнергетика;
• рекреация;
• транспорт;
• строительство;
• пожарная безопасность;
• рыбное хозяйство;
• охотничье хозяйство;
• лесосплав;
• добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля;
• для иных целей.

Использование водных объектов возможно с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и др.) водных ресурсов.

Водный кодекс закрепляет важный принцип правового регулирования водопользования — принцип комплексного использования водных объектов. Выражением этого принципа является правило о том, что водные объекты или их части могут предоставляться в пользование для удовлетворения одной или нескольких целей, одному или нескольким водопользователям.

Право водопользования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В целях обеспечения жизни и здоровья людей ст. 133 В К предусматривает принцип приоритета использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Так, использование подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснабжения, для иных целей не допускается, за некоторыми исключениями. На территории, где отсутствуют поверхностные водные объекты, которые могут быть использованы для хозяйственных и других целей, и имеются достаточные запасы подземных вод, пригодных для питьевого водоснабжения, органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и с государственным органом управления использованием и охраной недр могут в исключительных случаях разрешать использование этих вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.

Для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты. Пригодность поверхностных и подземных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения определяется государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора.

Водный объект может быть отнесен к источникам питьевого водоснабжения, что должно осуществляться с учетом его надежности и возможности организации зон и округов санитарной охраны в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

Постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 10 апреля 1995 г. № 7 утверждены Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.4.027-95 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения». Зоны санитарной охраны устанавливаются на всех водопроводах независимо от их ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников. Основная цель установления и соблюдения режима в этих зонах — санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены.

На территории зоны санитарной охраны выделяются три пояса: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок расположения всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Режим охраны в первом поясе должен обеспечить защиту места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно-защитной полосой.

В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Определение границ зон санитарной охраны и разработка комплекса необходимых организационных, технических, гигиенических и противоэпидемических мероприятий зависят от вида источников водоснабжения (подземных или поверхностных), проектируемых или используемых для хозяйственно-питьевого водоснабжения, от степени их естественной защищенности и возможного микробного или химического загрязнения.

Решение о возможности организации зоны санитарной охраны должно приниматься на стадии проекта районной планировки или генерального плана, когда выбирается источник водоснабжения. В генеральных планах застройки населенных мест зоны санитарной охраны источников водоснабжения должны быть показаны на схеме планировочных ограничений.

Обязанность выполнения санитарных мероприятий возлагается в пределах первого пояса зоны санитарной охраны на органы коммунального хозяйства или владельцев водопроводов за счет средств, предусмотренных на их строительство и эксплуатацию. В пределах второго и третьего поясов зоны санитарной охраны такие мероприятия выполняют владельцы объектов, оказывающих или могущих оказать отрицательное влияние на качество воды источников водоснабжения.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор на территории зоны санитарной охраны осуществляется органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Государственный экологический контроль за выполнением водоохранных мероприятий в пределах второго и третьего поясов этой зоны проводится специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.

Для обеспечения населения водой, пригодной для питьевого водоснабжения, на случай возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов. Для этих источников устанавливается специальный режим охраны и контроля за их состоянием в соответствии с водным законодательством РФ и законодательством РФ об охране окружающей природной среды (ст. 134 ВК).

При централизованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении населения вода забирается из водных объектов организациями, предметом и целями деятельности которых является питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение и которые имеют лицензию на водопользование. В случае нецентрализованного питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения граждане и юридические лица вправе забирать воду непосредственно из поверхностных и подземных водных объектов.

Право водопользования для нужд здравоохранения. Общие условия данного вида права водопользования содержатся в ст. 136 ВК. Водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются прежде всего для целей здравоохранения в порядке, установленном законодательством РФ о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

В исключительных случаях органы исполнительной власти субъектов РФ могут разрешать использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения населения или иных целей. Условием выдачи такого разрешения является согласование его со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченным государственным органом, осуществляющим управление курортами, а по подземным водным объектам, содержащим природные лечебные ресурсы, — с государственным органом управления использованием и охраной недр.

Эти общие положения водного законодательства конкретизированы в Федеральном законе от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Так, природные лечебные ресурсы, к которым относятся, в частности, минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, предоставляются юридическим и физическим лицам для лечения и профилактики заболеваний, а также в целях отдыха. Минеральные воды могут использоваться для промышленного розлива.

Природные лечебные ресурсы предоставляются на основании лицензий в порядке, определенном Правительством РФ (подробнее см. § 3 гл. 14).

Право водопользования для нужд промышленности и энергетики. Этот вид права водопользования регулируется ст. 137 ВК. Водопользователи, использующие водные объекты для промышленности и энергетики, обязаны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов, а также обеспечивать сохранение температурного режима водных объектов.

Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях стихийных бедствий, аварий и других чрезвычайных ситуаций, а также в случае превышения установленного в лицензии на водопользование лимита водопотребления вправе ограничивать, приостанавливать или запрещать использование водных объектов для промышленности и энергетики по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда в соответствии с требованиями ВК.

Подземные водные объекты могут в надлежащем порядке использоваться для промышленности и энергетики с соблюдением требований рационального использования и охраны подземных вод. Подземные водные объекты, содержащие воды, пригодные для питьевого водоснабжения, могут использоваться для промышленности и энергетики при соблюдении условий, предусмотренных ст. 133 ВК.

Право водопользования для нужд сельского и лесного хозяйства. Граждане и юридические лица, использующие водные объекты для сельского хозяйства и лесного хозяйства, обязаны принимать меры по сокращению потерь и сбросов воды из мелиоративной сети, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, осуществлять в необходимых случаях мероприятия по предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.

Орошение, в том числе с использованием сточных вод нормативного качества, осушение и другие мелиоративные работы должны выполняться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту водных объектов и их водосборных площадей. Водоснабжение, обеспечивающее нужды сельского хозяйства и лесного хозяйства, осуществляется в соответствии с водным законодательством РФ.

Право водопользования для нужд гидроэнергетики. Водные объекты используются для гидроэнергетики с учетом интересов других водопользователей и соблюдением требований рационального использования и охраны водных объектов. Регулирование данного вида права водопользования основано на принципе комплексного использования вод.

Организации, эксплуатирующие гидроэнергетические и гидротехнические сооружения на водохранилищах и других водоемах, обязаны обеспечить режим наполнения и сработки водохранилищ, соблюдая приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также потребности рыбного хозяйства на участках рек и водохранилищ, имеющих важное значение для сохранения и воспроизводства рыбных ресурсов. Если вследствие изменения естественного уровня водных объектов, возникшего в результате наполнения и сработки водохранилищ, нанесен ущерб гражданам и юридическим лицам, виновные должны его возместить в соответствии с законодательством РФ.

Порядок эксплуатации водохранилищ устанавливается Правительством РФ. Использование и охрана водохранилищ осуществляются в соответствии с требованиями, определенными специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда для каждого водохранилища, каскада или системы водохранилищ, согласованными с. заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ, со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора, государственным органом управления использованием и охраной рыбных ресурсов и другими заинтересованными государственными органами управления.

Соблюдение правил эксплуатации водохранилищ контролирует специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда в порядке, устанавливаемом Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

20 июня 1997 г. было принято постановление Правительства РФ № 762 «О порядке эксплуатации водохранилищ»*. Этим постановлением было установлено, что поддержание в надлежащем техническом и санитарном состоянии водохранилищ и использование их водных ресурсов осуществляются в соответствии с правилами их эксплуатации. Правила разрабатываются собственниками гидроэнергетических и гидротехнических сооружений этих водохранилищ или эксплуатирующими водохранилища организациями. Правила эксплуатации водохранилищ согласовываются с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора, другими заинтересованными государственными органами управления, проходят государственную экологическую экспертизу и утверждаются в установленном порядке.

На Министерство природных ресурсов РФ возложена обязанность по утверждению таких правил и технической инвентаризации и паспортизации водохранилищ и гидротехнических сооружений на них.

Право водопользования для нужд рекреации. Водные объекты используются для массового отдыха, туризма и спорта в местах, которые устанавливаются органами местного самоуправления. Этот вопрос решается по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, с государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора, с соблюдением требований охраны жизни людей на воде, определяемых органами исполнительной власти субъектов РФ.

Водные объекты используются для любительского и спортивного рыболовства с разрешения органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, с государственным органом управления использованием и охраной рыбных ресурсов и со специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания (ст. 143 ВК).

Право водопользования для нужд транспорта и лесосплава. Общие нормы, определяющие порядок использования водных объектов для транспорта и лесосплава, содержатся в ст. 142 ВК.

Поверхностные водные объекты признаются водными путями общего пользования, за исключением случаев, если их использование в этих целях полностью или частично запрещено либо они предоставлены в особое пользование. Перечень водных объектов, используемых для судоходства, лесосплава, взлета (посадки) воздушных судов, определяется Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Лесосплав на водных объектах, используемых для судоходства, без судовой тяги запрещается. Молевой лесосплав на водных объектах запрещается. Организации, осуществляющие лесосплав, обязаны регулярно очищать водные объекты от затонувшей древесины. Порядок очистки водных объектов от затонувшей древесины устанавливается специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Для плавания на маломерных плавательных средствах, а также для взлета (посадки) воздушных судов водные объекты используются в порядке, устанавливаемом органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ.

Порядок использования водных объектов для нужд транспорта и лесосплава регулируется Уставом внутреннего водного транспорта Союза ССР, утвержденного постановлением Совета Минитров СССР от 15 октября 1955 г. № 1801 (в действующей редакции). Устав также предусматривает, что все внутренние водные пути являются путями общего пользования. Однако в местах расположения на водных путях крепостей, военно-морских баз и укрепленных районов и постоянной дислокации войсковых частей внутренние водные пути используются по согласованию с военным командованием.

Органы, регулирующие судоходство и сплав, могут передавать затоны и рейды в исключительное пользование другим ведомствам и организациям и разрешать им устройство новых затонов и рейдов для своих нужд. В Уставе определен порядок проведения дноуглубительных работ, очистки русел судоходных путей, акваторий затонов, рейдов и у причалов, а также устройства навигационной обстановки и ее содержания.

Сплав леса в каждом сплавном районе проводится только одной лесосплавляющей организацией. По окончании сплава лесосплавляющая организация обязана немедленно начать и закончить до начала судоходства очистку судоходного пути от затонувшей древесины, а берегов и островов — от остатков древесины (бревен, коры, сучьев и т.п.).

Возведение сооружений (мостов, плотин, воздушных проводов, подводных кабелей, трубопроводов, водоприемных колодцев, запаней, причалов, причальных устройств и т.п.) на внутренних водных путях допускается только по согласованию с органами, регулирующими судоходство и сплав.

Все организации, в ведении которых находятся гидроэлектростанции, плотины и другие водоподъемные сооружения, обязаны: поддерживать согласованный уровень воды на участках рек ниже и выше сооружений, необходимый для беспрепятственного и безопасного судоходства и сплава в течение всей навигации; обеспечивать беспрепятственный и безопасный пропуск судов, плотов; производить в сроки, устанавливаемые органами, регулирующими судоходство или сплав, пропуски воды из водохранилищ без взимания за это какой-либо платы или сбора.

Владельцы мостов обязаны: изготовлять и содержать за свой счет приспособления, необходимые для безопасного и беспрепятственного прохода под мостами судов, плотов; производить дноуглубительные и дноочистительные работы после постройки и ремонта мостов; разводить и поднимать пролеты наплавных и подъемных мостов в соответствии с установленными правилами.

Право водопользования для добычи полезных ископаемых, строительных нужд и проведения иных работ. Этот вид права водопользования регулируется ст. 145 ВК. Использование водных объектов для добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля, буровых работ, строительства подземных сооружений осуществляется в соответствии с законодательством РФ о недрах и ВК.

Использование водных объектов для добычи торфа и сапропеля, извлечения затонувшей древесины, прокладки кабеля и трубопроводов, проведения дноуглубительных, взрывных и иных работ, связанных с использованием дна водных объектов, строительства и эксплуатации подводных и надводных сооружений, осуществляется на основании лицензии на водопользование, выдаваемой в установленном порядке.

Право водопользования для обеспечения пожарной безопасности. Забор воды для обеспечения пожарной безопасности допускается из любых водных объектов без особого на то разрешения, бесплатно и в количестве, необходимом для ликвидации пожара. Запрещается использовать для иных целей воду из водных объектов, специально предназначенных для обеспечения пожарной безопасности.

Право водопользования для нужд рыбного хозяйства. Водные объекты или их участки, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов, предоставляются преимущественно для этих целей. В этих случаях использование водных объектов или их участков для иных целей, кроме питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, может быть ограничено в соответствии с ВК. Перечень водных объектов, предназначенных для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов, определяется Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Граждане и юридические лица, использующие водные объекты для рыбного хозяйства, обязаны содержать берега водных объектов в местах их использования в соответствии с санитарными и экологическими требованиями, установленными законодательством РФ. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических и других сооружений на водных объектах, используемых для рыбного хозяйства, должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов, рыбных ресурсов, водных и околоводных животных и растений.

Особенности использования водных объектов для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов устанавливаются федеральным законом в соответствии с ВК.

Право водопользования для нужд охотничьего хозяйства. Водные объекты, являющиеся местами обитания диких водоплавающих и околоводных птиц, ценных пушных зверей, отнесенных к объектам охоты, предоставляются в пользование гражданам и юридическим лицам, имеющим лицензию на пользование объектами животного мира, органами исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда (ст. 141 ВК).

Право водопользования для сброса сточных и дренажных вод. Водное законодательство рассматривает в качестве самостоятельного вида права водопользования использование водных объектов для сброса сточных и дренажных вод. Этот вид права водопользования может осуществляться в соответствии с требованиями, предусмотренными ВК и законодательством РФ об охране окружающей природной среды.

Сброс сточных и дренажных вод запрещен в водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы; отнесенные к особо охраняемым, а также в зоны и округа санитарной охраны водозаборов; в первую и вторую зоны округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов; в места туризма, спорта и массового отдыха населения; в места нереста и зимовки ценных и особо охраняемых видов рыб; в места обитания ценных и занесенных в Красную Книгу видов животных и растений.

В ВК определены случаи, когда сброс сточных и дренажных вод может быть ограничен, приостановлен или запрещен. При возникновении угрозы здоровью населения или существованию водных и околоводных животных и растений специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, государственный орган санитарно-эпидемиологического надзора, специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда обязаны приостановить сброс сточных и дренажных вод вплоть до прекращения эксплуатации хозяйственных и других объектов и уведомить об этом Правительство РФ, органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и орган местного самоуправления.

Порядок данного вида водопользования регулируется также Правилами охраны поверхностных вод, утвержденными Госкомприроды СССР от 21 февраля 1991 г. и постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1999 г. № 167 «Об утверждении Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации».

Общее и специальное водопользование. Водное законодательство закрепляет и иную классификацию видов водопользования. В зависимости от технических условий водопользования ВК (ст. 86) выделяет право общего и специального водопользования. Основой разграничения этих видов является применение сооружений и технических устройств. Такими сооружениями могут быть насосные станции, плотины, шлюзы, скважины и т.п. объекты капитального типа. Приспособления для забора воды нестационарного типа, например передвижные насосные устройства, рассматриваются как технические устройства.

Соответственно использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств ВК признает общим водопользованием, пользованием водными объектами, которое может осуществляться гражданами и юридическими лицами без лицензии. Общее водопользование может осуществляться как на водных объектах общего пользования, так и на водных объектах, не состоящих в общем пользовании, в порядке, предусмотренном ВК.

Случаи использования водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств считается специальным водопользованием. Такой вид права водопользования осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование, за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов. Виды специального водопользования определяются в перечне, утверждаемом специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Статья 88 ВК устанавливает требования, предъявляемые к общему водопользованию. Так, общее водопользование осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, а также условиями, устанавливаемыми органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора и другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов в пределах их компетенции.

Органы местного самоуправления устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований. О запрещении купания и иных подобного рода условиях общего водопользования население оповещается через средства массовой информации, специальными информационными знаками или иными способами.

Общее водопользование на обособленных водных объектах, находящихся в муниципальной собственности, допускается на условиях, установленных соответствующими органами местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Орган местного самоуправления обязан объявить в установленном порядке об условиях общего водопользования или о его запрещении на водном объекте, находящемся в муниципальной собственности. Общее водопользование на обособленных водных объектах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, допускается на условиях, установленных собственником по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, в соответствии с законодательством РФ.

Собственник обособленного водного объекта обязан объявить об условиях общего водопользования или о его запрещении. Если условия общего водопользования или его запрещение не объявлены, то общее водопользование осуществляется в соответствии с водным законодательством РФ. Порядок объявления условий общего водопользования и его запрещения устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ.

Особое водопользование. Статья 87 ВК в качестве вида водопользования предусматривает особое пользование водными объектами. Так, для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, могут предоставляться в особое пользование по решению Правительства РФ. Для государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся в собственности субъектов РФ, могут предоставляться в особое пользование по решению органов исполнительной власти субъектов РФ.

В решении о предоставлении водных объектов в особое пользование указываются цель и основные условия использования водных объектов. Порядок предоставления водных объектов в особое пользование устанавливается Правительством РФ.

На водных объектах, предоставленных в особое пользование, общее водопользование допускается на условиях, установленных водопользователем по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, а при необходимости может быть запрещено водопользователем. Водопользователь обязан объявить об условиях общего водопользования или о его запрещении на водном объекте, предоставленном ему в особое пользование.

Государственное управление в области использования и охраны вод

Понятие и содержание государственного управления в области использования и охраны вод. Особенности содержания государственного управления в области использования и охраны вод обусловлены спецификой вод как объекта природы. Отличительной чертой государственного управления в этой области является принцип бассейнового управления использованием и охраной вод.

Благоприятное состояние водного объекта зависит от того, как осуществляется хозяйственная деятельность, используются природные ресурсы на его водосборной площади, т.е. в бассейне водного объекта. Водосборная площадь — территория, сток с которой формирует водный объект. Это обстоятельство обусловливает не только содержание государственного управления, функций управления в области использования и охраны вод, но и систему государственных органов и их компетенцию.

Государственное управление в рассматриваемой области основано на закрепленных в законе принципах (ст. 69 ВК).

К их числу относятся:

• устойчивое развитие (сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей природной среды);
• сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов РФ (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов);
• разграничение функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования.

Функциями государственного управления в области использования и охраны вод являются:

• планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения);
• ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и государственного учета поверхностных и подземных вод;
• проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов;
• государственный контроль за использованием и охраной водных объектов и соблюдением режима использования территорий их водоохранных зон;
• лицензирование в области использования и охраны водных объектов;
• подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов.

Планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования. Эта функция управления осуществляется на основе водохозяйственных балансов. Водохозяйственные балансы представляют собой расчетные материалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на данной территории водными ресурсами. Они предназначены для оценки наличия и степени использования водных ресурсов по бассейнам водных объектов и соответствующим территориям субъектов РФ и используются для планирования и принятия решений по вопросам использования и охраны водных объектов.

Составляются водохозяйственные балансы специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Сведения, содержащиеся в водных балансах, имеют большое практическое значение, поэтому данные по водным балансам большинства основных озер и водохранилищ страны публикуются в бюллетенях оперативных водных балансов, которые составляются ежемесячно по 50 водоемам. Кроме того, в изданиях Государственного водного кадастра ежегодно публикуются данные по водным балансам 70 водоемов.

На основании водохозяйственных балансов устанавливаются лимиты водопользования. Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) представляют собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок.

Лимиты водопользования субъектам РФ на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в водных ресурсах по поверхностным водным объектам устанавливаются Минприроды РФ по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, а по подземным водным объектам — и с государственным органом управления использованием и охраной недр.

По водным объектам, находящимся в собственности субъектов РФ, лимиты водопользования устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению Минприроды РФ, осуществляющего свои полномочия на территории соответствующего субъекта РФ.

Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) могут пересматриваться в связи с изменением состояния водных объектов. Изменение лимитов требует внесения в надлежащем порядке изменений в лицензию на водопользование. Порядок пересмотра лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) устанавливается Правительством РФ.

Важнейшей составной частью планирования использования и охраны водных ресурсов являются схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов. Эти схемы содержат систематизированные материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и охране водных объектов.

Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов разрабатываются в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод. Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов разрабатываются органами Минприроды России.

Порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов утвержден постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1097. Установлено, что федеральные, в том числе бассейновые, схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов разрабатываются Министерством природных ресурсов РФ с участием ряда заинтересованных министерств и ведомств и органов исполнительной власти субъектов РФ на долгосрочный период. Затем они утверждаются Министерством экономического развития и торговли РФ.

Для определения основных направлений развития водного хозяйства, использования и охраны вод в целом по стране разрабатывается общая федеральная схема. Кроме того, в целях обеспечения рационального использования и охраны вод в бассейнах водных объектов, определения мероприятий для удовлетворения потребностей населения и отраслей экономики в воде, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод разрабатываются федеральные бассейновые схемы с выделением показателей по соответствующим территориям субъектов РФ.

Схемы для трансграничных водных объектов разрабатываются в соответствии с международными договорами РФ.

В связи с этим на Министерство природных ресурсов РФ возложена, в частности, обязанность организации проведения в установленном порядке государственной экспертизы схем и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы представление согласованных с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ схем в Министерство экономического развития и торговли РФ.

Разрабатываются схемы за счет средств федерального бюджета. Схемы реализуются в рамках федеральных и других государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, иных целевых программ, а также используются для установления лимитов водопотребления, водоотведения и экологических попусков.

Для планирования и осуществления рационального использования, восстановления и охраны водных объектов на основе водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, данных государственного водного кадастра разрабатываются федеральные государственные, в том числе бассейновые, и территориальные государственные программы.

Федеральные государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов разрабатываются и реализуются Минприроды РФ с участием органов исполнительной власти субъектов РФ с учетом предложений специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, других государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов, общественных объединений в порядке, установленном законодательством РФ. Территориальные государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов РФ. Государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов финансируются в соответствии с законодательством РФ.

Государственный мониторинг водных объектов. Государственный мониторинг водных объектов представляет собой систему регулярных наблюдений за гидрологическими или гидрогеологическими и гидрогеохимическими показателями их состояния, обеспечивающую сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности водоохранных мероприятий. Государственный мониторинг водных объектов является составной частью системы государственного мониторинга окружающей природной среды.

Мониторинг водных объектов ведется Минприроды РФ совместно со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, с государственным органом управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и государственным органом управления использованием и охраной недр (по подземным водным объектам).

Положение о ведении государственного мониторинга водных объектов утверждено постановлением Правительства РФ от 14 марта. 1997 г. № 307*. Государственный мониторинг водных объектов осуществляется в целях своевременного выявления и прогнозирования развития негативных процессов, влияющих на качество вод и состояние водных объектов, разработки и реализации мер по предотвращению вредных последствий этих процессов, оценки эффективности водоохранных мероприятий, а также информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны водных объектов.

В процессе государственного мониторинга ведутся регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количественными и качественными показателями поверхностных и подземных вод; обеспечиваются сбор, хранение, пополнение и обработка наблюдений; проводятся оценка и прогнозирование изменений состояния водных объектов.

Государственный мониторинг водных объектов состоит из мониторинга поверхностных водных объектов суши и морей; мониторинга подземных водных объектов; мониторинга водохозяйственных систем и сооружений.

Министерство природных ресурсов РФ совместно с Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды обеспечивает создание и развитие государственной наблюдательной сети станций и постов на водных объектах, разработку автоматизированных информационных систем по ведению государственного мониторинга водных объектов, создает наблюдательную сеть постов на водохозяйственных системах и сооружениях и выполняет в этих целях иные работы.

Государственный учет вод и государственный водный кадастр. Порядок ведения государственного учета поверхностных и подземных вод и государственного водного кадастра установлен в ст. 79 ВК ЗК

Государственный учет поверхностных и подземных вод представляет собой систематическое определение и фиксацию в действующем порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории. Целью государственного учета вод является обеспечение текущего и перспективного планирования рационального использования водных объектов, их восстановления и охраны. Данные учета характеризуют состояние поверхностных и подземных водных объектов по качественным и количественным показателям, степени их изученности и использования. Государственный учет осуществляется по единой для всей страны системе и базируется на данных учета использования поверхностных и подземных вод, представляемых водопользователями, и государственного мониторинга водных объектов.

Государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Государственный водный кадастр ведется по единой для всей страны системе и основывается на данных государственного учета вод.

Представление водопользователями в Минприроды РФ данных, подлежащих включению в государственный водный кадастр, обязательно. На основе этих данных принимаются решения при осуществлении государственного управления в области использования и охраны водных объектов, и они должны представляться в порядке, установленном законодательством РФ.

Государственный учет поверхностных и подземных вод и ведение государственного водного кадастра осуществляют Минприроды РФ и Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. На Минприроды РФ возложена обязанность обеспечения доступа к информации, содержащейся в государственном водном кадастре, в порядке, установленном водным законодательством РФ.

23 ноября 1996 г. было принято постановление Правительства РФ № 1403 «О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации»*, в соответствии с которым водопользователи, а также организации, осуществляющие наблюдение за режимом, ресурсами и качеством поверхностных и подземных вод, должны обеспечивать регулярное представление данных, подлежащих включению в государственный водный кадастр РФ, Министерству природных ресурсов РФ и Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Установлено, что данные государственного водного кадастра РФ являются официальными и служат для:

• оценки и прогнозирования изменений гидрологических и гидрогеологических условий, ресурсов водных объектов и качества вод;
• разработки федеральных и бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
• подготовки и выдачи лицензий на пользование водными объектами;
• государственного контроля за использованием и охраной водных объектов;
• установления платежей, связанных с пользованием водными объектами, наложения штрафов и предъявления исков за нарушение водного законодательства;
• обеспечения водопользователей необходимой информацией о водных объектах;
• разрешения споров, возникающих по поводу пользования водными объектами.

Государственная экспертиза. Особой функцией управления является государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов. Содержание этой функции представляет собой проверку указанной документации на ее соответствие исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству. Государственная экспертиза выполняется органами Минприроды РФ. Порядок проведения государственной экспертизы регулируется законодательством РФ.

Что касается государственной экологической экспертизы, то она проводится в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей природной среды.

Государственный контроль за использованием и охраной вод. Порядок государственного контроля за использованием и охраной вод регулируется ст. 81 ВК и постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 716 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов»*. Кроме того, действуют Методические указания по организации и проведению государственного контроля за использованием и охраной водных объектов в системе Министерства природных ресурсов РФ, утвержденные приказом Минприроды РФ 31 декабря 1997 г.

Задачей государственного контроля за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами установленного законодательством порядка использования и охраны водных объектов; стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов; режима использования территорий водоохранных зон водных объектов и иных требований водного законодательства РФ.

Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ, Министерство природных ресурсов РФ, специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, другие органы исполнительной власти в пределах их компетенции.

Минприроды РФ выполняет государственный контроль непосредственно либо через свои структурные подразделения: подразделение центрального аппарата Министерства, ведающее вопросами государственного контроля за использованием и охраной водных объектов; отделы государственного контроля за использованием и охраной водных объектов территориальных органов (бассейновых органов, осуществляющих государственное управление в области использования и охраны водных объектов в пределах бассейна водного объекта, и органов управления, осуществляющих государственное управление в области использования и охраны водных объектов на территории соответствующего субъекта РФ).

В процессе государственного контроля обеспечиваются: соблюдение требований водного законодательства РФ, стандартов, нормативов, правил и иных правовых актов, связанных с использованием и охраной водных объектов, в том числе внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации; соблюдение субъектами РФ установленных им лимитов водопотребления и водоотведения; соблюдение установленного законодательством порядка предоставления лицензий на пользование водными объектами и заключения договоров пользования водными объектами, а также выполнения водопользователями условий и требований лицензий и договоров.

Государственный контроль ведется также за соблюдением установленного законодательством порядка ведения государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и государственного учета поверхностных и подземных вод; реализацией мероприятий федеральных государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов и схем комплексного использования и охраны водных ресурсов.

Целями государственного контроля являются, в том числе, соблюдение порядка установления границ прибрежных защитных полос, водоохранных зон водных объектов, прибрежных полос внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, а также режима использования их территорий; режима особо охраняемых водных объектов, в том числе источников питьевого водоснабжения, трансграничных водных объектов (вод) и т.д.

Органы государственного контроля за использованием и охраной водных объектов Минприроды РФ совместно с органами государственного геологического контроля этого Министерства и органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ ведут государственный контроль за изучением, использованием и охраной подземных водных объектов, а совместно с органами Федерального горного и промышленного надзора России — водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы.

Взаимодействие указанных органов при организации и проведении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов при необходимости регулируется соглашением между Министерством природных ресурсов РФ и соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

Государственные инспектора по контролю за использованием и охраной водных объектов при государственном контроле за использованием и охраной водных объектов имеют право:

• посещать без предварительного уведомления при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, являющиеся водопользователями и водопотребителями, а также при необходимости военные, оборонные и другие специальные объекты с учетом режима их посещения;
• давать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных в ходе проверок нарушений режима пользования водными объектами и контролировать их исполнение в установленные сроки;
• составлять по результатам проверок заключения (акты) с обязательным ознакомлением с ними водопользователей и водопотребителей;
• осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие незаконный сброс загрязняющих веществ или не принявшие необходимых мер по предотвращению загрязнения водных объектов;
• предъявлять организациям (в том числе режимным) независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности и физическим лицам требования по проведению соответствующих мероприятий по улучшению состояния, использования и охраны водных объектов и по организации контроля за сточными водами и их влиянием на водные объекты;
• рассматривать в пределах компетенции дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания на лиц, виновных в нарушении водного законодательства РФ, в порядке, установленном законодательством, а также выполнять иные полномочия.

Решения органов государственного контроля за использованием и охраной водных объектов Минприроды РФ обязательны для исполнения всеми водопользователями. Решения этих органов могут быть обжалованы в суде или арбитражном суде в порядке, установленном законодательством.

Лицензирование в области использования и охраны вод. Порядок лицензирования регулируется ст. 48—53 и 83 ВК, а также постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. № 383 «Об утверждении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии».

Правила устанавливают, что получение лицензии не требуется для следующих видов водопользования:

• общее водопользование;
• использование водных объектов для плавания на маломерных судах;
• разовые посадки (взлеты) воздушных судов;
• водопользование для пожарных нужд;
• пользование обособленными водными объектами;
• забор воды из одиночных скважин и колодцев с применением бытовых насосов собственниками и пользователями земельных участков при использовании первого от поверхности водоносного горизонта, если такой водоносный горизонт не используется и не может быть использован для централизованного питьевого водоснабжения.

Границы территорий, в пределах которых собственникам и пользователям земельных участков разрешается такое водопользование, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Минприроды РФ.

Для получения решения о предоставлении водного объекта в особое пользование юридическое лицо — заявитель представляет в территориальный орган Минприроды РФ, в зоне деятельности которого расположен водный объект, заявление с необходимым обоснованием, указанием местоположения объекта, цели, основных условий и срока водопользования.

Правила предусматривают порядок рассмотрения заявлений о предоставлении водных объектов для некоторых видов водопользования. Так, заявление о предоставлении водного объекта (его части) в особое пользование для добычи полезных ископаемых рассматривается, как правило, после приведения в пригодное для хозяйственного использования состояние ранее предоставленных для этих целей водных объектов, на которых добыча полезных ископаемых прекращена.

Заявление о предоставлении в особое пользование дополнительного водного объекта рассматривается после проверки правильности использования ранее предоставленного водного объекта (его части). По результатам рассмотрения заявления и согласования условий особого пользования водным объектом территориальный орган Минприроды РФ подготавливает соответствующее предложение, сообщает о нем заявителю и направляет документы соответственно в Минприроду РФ или органы исполнительной власти субъектов РФ. Минприроды РФ рассматривает подготовленное предложение, организует при необходимости дополнительную экспертизу и вносит проект соответствующего решения в Правительство РФ.

В лицензии должны содержаться сведения об установленных лимитах водопользования. В связи с изменением водохозяйственной обстановки, экологического и санитарно-эпидемиологического состояния водных объектов лимиты водопользования могут пересматриваться. В этом случае соответствующие изменения вносятся и в лицензию.

Лицензия на водопользование является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование водным объектом или его частью в течение установленного срока на определенных условиях. Лицензирование водопользования осуществляется Минприроды РФ или его территориальными органами.

Лицензии на водопользование выдаются на платной основе. Размер сбора за выдачу лицензий на водопользование определяется исходя из расходов на экспертизу представленных заявителями документов и материалов на получение лицензий, организационных и иных расходов, связанных с выдачей лицензий, и утверждается органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению соответствующих органов лицензирования. Сбор за выдачу лицензий на водопользование взимается органами лицензирования.

В круг обязанностей органа лицензирования входят:

• организация рассмотрения и проведения экспертизы представленных заявителем материалов с оценкой их полноты и достоверности, соответствия условий осуществления намечаемой деятельности установленным требованиям;
• выполнение расчета характеристик водопользования для установления лимитов водопотребления и водоотведения;
• определение условий действия лицензии на водопользование;
• обеспечение согласования условий водопользования со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.

По общему правилу, решение о выдаче или отказе в выдаче лицензии на водопользование принимается органом лицензирования в течение 30 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами. Орган лицензирования в недельный срок со дня принятия решения о выдаче лицензии на водопользование осуществляет ее оформление, регистрацию и выдачу водопользователю. Лицензия на водопользование выдается после представления заявителем документа, подтверждающего уплату сбора за выдачу лицензии.

Порядок государственной регистрации лицензии регулируется Указаниями по государственной регистрации лицензии и договоров на пользование поверхностными водными объектами и хранению лицензионных документов, утвержденными приказом Минприроды РФ от 18 февраля 1998 г. № 48. Правила определяют основания приостановления действия лицензии. Орган лицензирования вправе приостановить действие лицензии на водопользование на срок до 6 месяцев в случаях, когда водопользователь: выполняет деятельность, не предусмотренную лицензией, или с нарушением условий лицензии; в процессе деятельности систематически или грубо нарушает водное законодательство РФ и законодательство субъектов РФ об охране окружающей природной среды.

Действие лицензии на водопользование возобновляется после устранения причин, вызвавших приостановление ее действия, о чем водопользователь уведомляется в письменной форме. На срок приостановления действия лицензии на водопользование приостанавливается действие договора пользования водным объектом.

При отказе в выдаче лицензии на водопользование орган лицензирования направляет заявителю мотивированное разъяснение. Решения и действия органов лицензирования могут быть обжалованы в суд в установленном порядке.

Бассейновые соглашения. Подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов рассматриваются ВК в качестве одной из управленческих функций. Бассейновые соглашения заключаются в целях координации и объединения деятельности, направленной на восстановление и охрану водных объектов. Обычно предметом такого соглашения является соответствующая программа мероприятий по реализации на территории водохозяйственного бассейна мер по обеспечению показателей качества воды и необходимого объема водных ресурсов при устойчивом экологически безопасном развитии водохозяйственной системы бассейна.

Бассейновое соглашение заключается между Минприродой РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ, расположенными в пределах бассейна водного объекта. В рамках бассейнового соглашения может создаваться координационный орган (бассейновый совет), Положение о котором утверждается Правительством РФ, Участие в бассейновом совете представителей органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и водопользователей определяется Положением о бассейновом совете. Для реализации целей и задач бассейнового соглашения гражданами и юридическими лицами в соответствии с гражданским законодательством может быть создан фонд, средства которого предназначены для выполнения мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

Бассейновое соглашение готовится на основе водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов и иных научных и проектных разработок, а также предложений органов государственной власти субъектов РФ.

Система органов исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов. Система таких органов закреплена в ВК. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов, образуют единую систему органов исполнительной власти РФ, обеспечивающих реализацию государственной политики в области использования и охраны водных объектов.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в области использования и охраны водных объектов, устанавливается субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя РФ, общими принципами организации исполнительных органов государственной власти и ВК.

Государственное управление в области использования и охраны водных объектов осуществляют Правительство РФ и специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.

На уровне субъектов РФ государственное управление в области использования и охраны водных объектов осуществляют органы исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда обеспечивает рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов в интересах РФ и субъектов РФ. Им является Министерство природных ресурсов РФ (Минприроды РФ).

Этот специально уполномоченный государственный орган выполняет возложенные на него полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы. Территориальные органы включают бассейновые органы, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов в пределах бассейна водного объекта, и органы управления, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов на территории соответствующего субъекта РФ.

Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г. № 588 (в ред. от 13 августа 1998 г.)*. Минприроды РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Это Министерство — государственный орган управления государственным фондом недр, специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда и в пределах компетенции специально уполномоченный государственный орган в области охраны окружающей природной среды. Министерство природных ресурсов РФ, его территориальные органы, в том числе бассейновые, и подведомственные ему организации образуют единую систему.

Основные задачи Минприроды РФ, в частности:

• разработка и проведение совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов;
• координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере изучения, воспроизводства, использования, а также охраны природных ресурсов;
• управление использованием и охраной водного фонда;
• осуществление в установленном порядке лицензирования водопользования;
• обеспечение и проведение в пределах компетенции государственного контроля за использованием и охраной водных объектов;
• обеспечение потребности населения и объектов экономики в водных ресурсах на основе рационального использования, охраны и восстановления водных объектов, бассейнового регулирования использования водных ресурсов;
• подготовка и организация противопаводковых мероприятий, предупреждение и ликвидация последствий вредного воздействия вод;
• организация эксплуатации и строительства водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного назначения;
• ведение мониторинга водных объектов совместно с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды;
• контроль в установленном порядке за целевым использованием государственных средств, направляемых на восстановление и охрану водных объектов;
• организация и обеспечение контроля за исполнением водопользователями условий лицензий, предотвращение самовольного пользования водными объектами и др.

Минприроды РФ в области управления использованием и охраной водного фонда:

• разрабатывает в установленном порядке проекты государственных целевых программ по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов, водообеспечению населения и объектов экономики, а также государственные программы по предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод, участвует в разработке государственных прогнозов и программ социально-экономического развития РФ;
• устанавливает субъектам РФ лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности;
• оформляет, выдает и регистрирует в надлежащем порядке лицензии на водопользование, регистрирует договоры на пользование водными объектами, согласовывает места размещения объектов и производства всех видов работ на водных объектах и их водоохранных зонах. Согласует предоставление водных объектов для вылова (добычи) водных биоресурсов при промышленном рыболовстве, а также при организации любительского и спортивного рыболовства;
• обеспечивает составление водохозяйственных балансов и разработку схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
• организует проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области водного хозяйства, координирует научные исследования по вопросам, входящим в его компетенцию;
• осуществляет функции государственного заказчика на проведение проектных и строительных работ в области водного хозяйства;
• организует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ межрегиональное распределение и перераспределение водных ресурсов, находящихся в федеральной собственности, на основе утвержденных программ, прогнозов и водохозяйственных балансов;
• организует эксплуатацию водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений;
• обеспечивает в установленном порядке разработку и осуществление мероприятий по восстановлению и охране водных объектов, установлению водоохранных зон и соблюдению режима хозяйственной деятельности в пределах этих зон;
• устанавливает с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ режимы наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, утверждает правила эксплуатации и правила использования водных ресурсов водохранилищ, контролирует их соблюдение и осуществляет иные функции.

Правовая охрана водных объектов

Правовая охрана вод от загрязнения, засорения и истощения. Основные направления обеспечения охраны вод обусловлены двумя факторами. Во-первых, на состояние водных объектов непосредственно влияет их эксплуатация, т.е. различные виды водопользования. Во-вторых, необходимость охраны водных объектов возникает из-за хозяйственной эксплуатации других объектов природы: земель, недр и лесов. Негативное влияние на состояние вод оказывает вырубка лесов, прежде всего в прибрежных районах рек, озер, морей, водохранилищ. Крайне неблагоприятное воздействие имеет добыча полезных ископаемых, особенно открытым способом: понижается уровень грунтовых вод, большие объемы сточных вод сбрасываются в водные объекты. В связи с этим решение проблемы охраны вод связано с необходимостью четкой регламентации процессов водопользования и эксплуатации сопредельных природных ресурсов путем установления разного рода ограничений.

Основные неблагоприятные последствия антропогенного влияния на состояние вод выражаются в загрязнении, засорении и истощении водных объектов. Загрязнение водных объектов представляет собой сброс или поступление иным способом в водные объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов. Засорение водных объектов — сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов или взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих использование водных объектов. Истощение вод — устойчивое сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод (ст. 1 ВК).

Общие требования к охране водных объектов, касающиееся предотвращения загрязнения, засорения и истощения вод, установлены ВК, Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и некоторыми другими законодательными и нормативными правовыми актами.

Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ принимают совместимые с принципом устойчивого развития меры по сохранению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также по ликвидации последствий указанных явлений. При использовании водных объектов граждане и юридические лица обязаны осуществлять производственно-технологические, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов. Использоваться водные объекты должны с минимально возможными негативными для них последствиями (ст. 94 ВК).

Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты (ст. 109 ВК). Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются законодательством РФ об охране окружающей природной среды и водным законодательством РФ.

Содержание нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты определяется на основании следующих принципов:

• предельно допустимая величина антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта;
• предельно допустимая масса вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь.

Предусмотрены два вида таких нормативов. Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты устанавливаются исходя из условия недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования водного объекта. Порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливается Правительством РФ.

19 декабря 1996 г. было принято постановление Правительства РФ № 1504 «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты». Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты разрабатываются и утверждаются по бассейну водного объекта или его участку в целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям.

Для разработки таких нормативов применяются Методические указания по разработке нормативов предельно допустимых вредных воздействий на поверхностные водные объекты, утвержденные Минприроды РФ, Госкомэкологии РФ 26 февраля 1999 г., и Методические указания по разработке нормативов предельно допустимых вредных воздействий на подземные водные объекты и предельно допустимых сбросов вредных веществ в подземные водные объекты, утвержденные Минприроды РФ 29 декабря 1998 г.

Определение понятия «нормирование качества воды» закреплено в Правилах охраны поверхностных вод, утвержденных Госкомприроды СССР от 21 февраля 1991 г. Нормирование качества воды состоит в установлении для воды водного объекта совокупности допустимых значений показателей ее состава и свойств, в пределах которых надежно обеспечиваются здоровье населения, благоприятные условия водопользования и экологическое благополучие водного объекта.

Правила установливают нормы качества воды водоемов и водотоков для хозяйственно-питьевого, коммунально-бытового и рыбохозяйственного водопользования. Например, Правила признают рыбохозяйственным водопользованием использование водных объектов для обитания, размножения и миграции рыб и других водных организмов.

Рыбохозяйственные водные объекты или их участки могут относиться к одной из трех категорий:

• к высшей категории относятся места расположения нерестилищ, массового нагула и зимовальных ям особо ценных и ценных видов рыб и других промысловых водных организмов, а также охранные зоны хозяйств любого типа для искусственного разведения и выращивания рыб, других водных животных и растений;
• к первой категории относятся водные объекты, используемые для сохранения и воспроизводства ценных видов рыб, обладающих высокой чувствительностью к содержанию кислорода;
• ко второй категории относятся водные объекты, используемые для других рыбохозяйственных целей. Соответственно указанной градации водных объектов устанавливаются нормы качества воды.

Нормы качества воды водных объектов включают:

• общие требования, предъявляемые к составу и свойствам воды водотоков и водоемов для различных видов водопользования;
• перечень предельно допустимых концентраций (ПДК) нормированных веществ в воде водных объектов, используемых для хозяйственно-питьевых и коммунально-бытовых нужд населения;
• перечень предельно допустимых концентраций (ПДК) нормированных веществ в воде водных объектов, используемых в рыбохозяйственных целях.

Водный объект или его участок считается загрязненным, если в местах водопользования не соблюдаются нормы качества воды в водном объекте. В случае одновременного использования водного объекта или его участка для различных нужд населения и народного хозяйства к составу и свойствам воды предъявляются наиболее жесткие нормы из числа установленных.

Для уникальных водных объектов, имеющих экологическую, научную, историческую или культурную ценность, могут предъявляться особые требования к качеству воды. Таким водным объектам может быть придан статус заповедника или заказника в установленном законом порядке.

Специальные требования касаются охраны водных объектов от загрязнения и засорения из источников загрязнения, находящихся на суше (ст. 98 ВК). Так, источники загрязнения, находящиеся на суше, не должны вызывать загрязнения и засорения водных объектов сверх нормативов воздействия на водные объекты. Соблюдение этого требования должно обеспечиваться приоритетным применением технологий, не оказывающих негативного воздействия на окружающую природную среду, ограничением использования токсичных веществ и тяжелых металлов, введением научно обоснованных методов измерения и расчетов сбросов сточных вод в водные объекты и выбросов в атмосферу.

Для предотвращения загрязнения и засорения вод в результате деятельности на дне водных объектов установлено, что добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться такими способами, которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы. При выполнении на дне водных объектов работ, направленных на использование недр, но не связанных с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения водных объектов.

Не разрешается эксплуатация самоходных и несамоходных судов, а также иных объектов, находящихся на поверхности водных объектов, без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образующихся на этих судах и объектах (ст. 100 ВК).

Ледники и снежники — важные источники водных ресурсов. В целях их охраны запрещается засорение ледяного покрова водных объектов, ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами и отбросами, а также загрязнение их нефтяными продуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами. Забор льда не должен влиять на состояние водных объектов и приводить к истощению запасов поверхностных и подземных вод. Кроме того, установлено, что водосборные площади водных объектов подлежат охране от загрязнения и засорения в порядке, определяемом Правительством РФ.

Правила экологически обоснованной эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, закреплены в ст. 106 ВК. Так, граждане и юридические лица при эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, обязаны принимать меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов и вредное воздействие вод.

Кроме того, в этих случаях установлен ряд прямых запретов. При эксплуатации хозяйственных и других объектов запрещается:

• сбрасывать в водные объекты не очищенные и не обезвреженные в соответствии с нормативами сточные воды;
• забирать воды из водных объектов, если это существенно влияет на их состояние;
• сбрасывать сточные воды, содержащие вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентрации, или содержащие возбудителей инфекционных заболеваний.

Нарушение этих требований влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов. Применяются указанные меры Правительством РФ и (или) органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению Минприроды РФ и Минздрава РФ.

В ст. 107 ВК отражены особенности охраны подземных водных объектов. На граждан и юридических лиц, деятельность которых оказывает или может оказывать вредное влияние на состояние подземных водных объектов, возложена обязанность принимать меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов и вредное воздействие вод.

Выражением принципа приоритета питьевого и хозяйственнного бытового водопользования является правило о том, что на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещение захоронений отходов, свалок, кладбищ, скотомогильников и других объектов, влияющих на состояние подземных вод.

Орошение земель сточными водами, если это влияет или может повлиять на состояние подземных водных объектов, запрещается.

К недропользователям адресованы следующие требования по охране вод. Устройство и эксплуатация скважин, а также использование отработанных месторождений полезных ископаемых для сброса сточных и дренажных вод допускаются с соблюдением требований, предусмотренных В К и законодательством РФ о недрах. Буровые скважины, в том числе самоизливающие и разведочные, а также скважины, не пригодные к эксплуатации или использование которых прекращено, подлежат оборудованию регулирующими устройствами, консервации или ликвидации в установленном порядке.

Если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты, недропользователи должны принять в действующем порядке меры по охране подземных водных объектов и сообщить об этом в органы местного самоуправления, органы Минприроды РФ. При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры, предотвращающие их вредное влияние на поверхностные водные объекты и окружающую природную среду.

При добыче полезных ископаемых, проведении работ по водопонижению, при строительстве сооружений или при защите от вредного воздействия вод, а также при строительстве и эксплуатации дренажных систем на мелиорированных землях извлечение подземных вод допускается при наличии лицензии на водопользование.

Водные объекты могут загрязняться и засоряться с суши при поступлении химических веществ, применяемых в сельском хозяйстве, производстве работ, влияющих на состояние вод на берегах водоемов, смывом загрязнений и засорением мусором, скапливающимся в населенных пунктах.

В целях предупреждения и устранения загрязнения водных объектов определяются источники их загрязнения. Такими источниками признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Существует порядок выявления таких источников. Например, приказом Минприроды РФ от 2 августа 1994 г. № 241 была утверждена Инструкция по идентификации источника загрязнения водного объекта нефтью.

Водные объекты охраняются от загрязнения посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других источников загрязнения. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая диффузное загрязнение (загрязнение через поверхность земли и воздух) (ст. 95 ВК).

Огромный вред состоянию водных объектов наносит так называемое аварийное загрязнение водных объектов, которое возникает при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты, причиняет вред или создает угрозу причинения вреда здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности, состоянию окружающей природной среды, а также, биологическому разнообразию.

Меры предупреждения и ликвидации аварийного загрязнения водных объектов определяются водным законодательством РФ и законодательством РФ о недрах. Так, порядок действий и координации государственных органов в таких случаях регулируется Временным положением о порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при аварийных выбросах и сбросах загрязняющих веществ и экстремально высоком загрязнении окружающей природной среды, утвержденным Минприроды РФ, МЧС РФ, Госкомсанэпиднадзором РФ, Минсельхозпродом РФ, Росгидрометом, Роскомземом, Роскомводом, Роскомнедрами, Роскомрыболовством, Рослесхозом 23 июня 1995 г. № 05-11/2507, 3, 18 августа, 4 июля, 30 июня, 8, 22, 11, 14, 10 августа 1995 г.

В некоторых случаях вследствие аварии водный объект может быть объявлен зоной чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия (ст. 116 ВК). Зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия могут объявляться водные объекты, их части и их водосборные площади, если в результате хозяйственной деятельности или природных процессов происходят изменения, угрожающие здоровью людей, животному и растительному миру, состоянию окружающей природной среды. Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия определяется законодательством РФ.

В водном законодательстве (ст. 104 ВК) содержатся особые требования по охране водных объектов от загрязнения радиоактивными и токсичными веществами. Предусмотрено, что содержание радиоактивных и токсичных веществ (материалов) в водных объектах должно поддерживаться на уровне, который не приведет к причинению вреда здоровью населения, а также окружающей природной среде.

Захоронение и сброс радиоактивных и токсичных веществ в водные объекты запрещаются. Сброс сточных вод, содержащих токсичные вещества, в водные объекты допускается только после их очистки в установленном порядке. Проведение на водных объектах взрывных работ, при которых используются ядерная и иные виды технологий, сопровождающихся выделением радиоактивных и токсичных веществ, запрещается. Государственный контроль за уровнем загрязнения водных объектов радиоактивными и токсичными веществами (материалами) ведется специально уполномоченными на то государственными органами РФ.

Водный кодекс содержит прямой запрет засорения водных объектов. Запрещаются сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов. Поступление взвешенных частиц в водный объект допускается только в соответствии с нормами водного законодательства РФ.

Действуют также специальные нормы, касающиеся предотвращения истощения вод. Так, ст. 110 ВК устанавливает требования к экологическим попускам и нормированию предельно допустимого безвозвратного изъятия поверхностных вод. Для поддержания состояния водных объектов, соответствующего экологическим требованиям, осуществляются сбросы воды из водохранилищ (экологические попуски) и устанавливается объем безвозвратного изъятия поверхностных вод. Порядок проведения такого рода мероприятий определяется для каждого водного объекта Минприроды России в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Удовлетворение потребностей водопользователей в водных ресурсах за счет экологического попуска не допускается.

Водоохранные зоны. Другим направлением охраны вод является регулирование эксплуатации сопредельных природных ресурсов и хозяйственной деятельности путем ограничений. Эта задача решается главным образом путем установления водоохранных зон и санитарно-защитных зон.

Для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира устанавливаются водоохранные зоны (ст. 111 ВК). Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории водного объекта, на которой действует специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности.

В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы. В прибрежных защитных полосах запрещаются распашка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих ферм и лагерей, а также другая деятельность, за исключением случаев, предусмотренных ВК. В прибрежных защитных полосах водоохранных зон допускается размещение объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйств, а также водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензии на водопользование.

Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, а также режима их использования определяется Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404 утверждено Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, в котором урегулирован порядок установления таких зон и режим хозяйственной деятельности на их территориях.

Вод сохранная зона — территория, примыкающая к акваториям рек, озер, водохранилищ и других поверхностных водных объектов, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности с целью предотвращения загрязнения, засорения, заиления и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. Соблюдение специального режима на территории водоохранных зон является составной частью комплекса природоохранных мер по улучшению гидрологического, гидрохимического, гидробиологического, санитарного и экологического состояния водных объектов и благоустройству их прибрежных территорий. В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения природопользования.

Размеры и границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также режим их использования устанавливаются исходя из физико-географических, почвенных, гидрологических и других условий с учетом прогноза изменения береговой линии водных объектов.

В пределах водоохранных зон запрещены: авиационно-химические работы; применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками; использование навозных стоков для удобрения почв; размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов, площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм, мест складирования и захоронения промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов, кладбищ и скотомогильников, накопителей сточных вод; размещение дачных и садово-огородных участков при определенных условиях; работы по добыче полезных ископаемых, землеройных и другие работы. На расположенных в пределах водоохранных зон приусадебных, дачных, садово-огородных участках должны соблюдаться правила их использования, исключающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов.

В пределах прибрежных защитных полос дополнительно к указанным ограничениям запрещаются: распашка земель; применение удобрений; складирование отвалов размываемых грунтов; размещение дачных и садово-огородных участков и выделение участков под индивидуальное строительство.

Поддержание в надлежащем состоянии водоохранных зон, прибрежных защитных полос и водоохранных знаков возлагается на водопользователей. Собственники земель, землевладельцы и землепользователи, на землях которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать режим использования этих зон и полос. Установление водоохранных зон не влечет за собой изъятия земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с земельными участками, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб, объявляются особо охраняемыми территориями в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Водное законодательство регулирует порядок использования земель, лесов и недр в этих зонах. Земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством РФ, по согласованию с Минприроды РФ.

Использование и охрана лесов водоохранных зон водных объектов направлены на предотвращение загрязнения, засорения и истощения водных объектов. В лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос рубки главного пользования запрещены. Разрешаются рубки промежуточного пользования и другие лесохозяйственные мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов. Леса водоохранных зон предоставляются в пользование по согласованию с Минприроды РФ в соответствии с лесным и водным законодательством РФ. Минприроды РФ контролирует использование лесов водоохранных зон и вправе приостановить либо запретить работы, оказывающие вредное влияние на состояние водных объектов.

При геологическом изучении недр, разведке и добыче полезных ископаемых, строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнение, засорение и истощение водных объектов. Строительные, дноуглубительные, взрывные и иные работы на водных объектах и в их водоохранных зонах ведутся по согласованию с Минприроды РФ. Порядок использования полезных ископаемых и других ресурсов, извлекаемых при работах на водных объектах, определяется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Государственный контроль за соблюдением режима использования и охраны природных ресурсов и иной хозяйственной деятельности граждан и юридических лиц в водоохранной зоне осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, Минприроды РФ и др. в пределах их полномочий.

Для обеспечения охраны вод кроме водоохранных зон могут устанавливаться также зоны и округа санитарной охраны. В целях охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения, а также содержащих природные лечебные ресурсы, устанавливаются зоны и округа санитарной охраны в соответствии с законодательством РФ. Например, постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения*.

Особо охраняемые водные объекты. Эффективное средство охраны водных объектов — установление режима особо охраняемых водных объектов (ст. 118 ВК). Особо охраняемые водные объекты — природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Особо охраняемые водные объекты полностью или частично, постоянно или временно изымаются из хозяйственной деятельности на основании решений соответствующих органов исполнительной власти по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда и специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды.

Особо охраняемые водные объекты могут быть отнесены к особо охраняемым водным объектам федерального, территориального (регионального) и местного значения. Особо охраняемый водный объект может являться отдельной особо охраняемой природной территорией либо быть частью особо охраняемой природной территории, определенной законодательством РФ.

Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ могут быть установлены следующие категории особо охраняемых водных объектов:

• участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;
• водно-болотные угодья;
• водотоки и водоемы, отнесенные к уникальным природным ландшафтам;
• зоны охраны истока или устья водных объектов;
• места нереста ценных видов рыб;
• иные категории водных объектов, рассматриваемых в неразрывной связи с лесами, животным миром и другими природными ресурсами, подлежащими особой охране.

Кроме перечисленных, могут быть предусмотрены и иные категории особо охраняемых водных объектов. Особо охраняемые водные объекты, находящиеся в федеральной собственности и являющиеся частью уникального природного комплекса, могут использоваться и охраняться в соответствии с федеральным законом. Охрана и использование особо охраняемых водных объектов осуществляются в соответствии с законодательством РФ об особо охраняемых территориях.

Могут выделяться также особо охраняемые водные объекты международного значения. Так, особо охраняемые водные объекты международного значения (трансграничные (пограничные) водные объекты, участки внутренних морских вод и территориального моря РФ, водно-болотные угодья) определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ в соответствии с международными договорами РФ и законодательством РФ. Режим использования и охраны особо охраняемых водных объектов международного значения определяется международными договорами РФ и законодательством РФ.

Правовая охрана озера Байкал. Для обеспечения охраны уникального озера Байкал, являющегося природным объектом всемирного наследия, 1 мая 1999 г. принят Федеральный закон № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал». Закон предусматривает правовые средства решения проблемы Байкала.

Так, Байкальская природная территория подлежит экологическому зонированию. В состав этой территории входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории РФ, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 км на запад и северо-запад от него.

На этой территории выделяются центральная экологическая зона — территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал; буферная экологическая зона — территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации, и экологическая зона атмосферного влияния — территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории РФ шириной до 200 км на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых негативно воздействует на уникальную экологическую систему озера Байкал. Экологическое зонирование Байкальской природной территории осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.

На основании экологического зонирования территории определяется режим хозяйственной деятельности на ней, запрещение или ограничение отдельных ее видов в соответствии со следующими принципами:

• приоритет видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны;
• учет комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал;
• сбалансированность решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития;
• обязательность государственной экологической экспертизы.

На Байкальской природной территории запрещаются или ограничиваются виды деятельности, при которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал:

• химическое загрязнение озера Байкал или его части, а также его водосборной площади, связанное со сбросами и с выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления;
• физическое изменение состояния озера Байкал или его части (изменение температурных режимов воды, колебание показателей уровня воды за пределами допустимых значений, изменение стоков в озеро Байкал);
• биологическое загрязнение озера Байкал, связанное с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов, не свойственных экологической системе озера Байкал, в озере Байкал и водных объектах, имеющих постоянную или временную связь с озером Байкал.

Запрещаются строительство новых хозяйственных объектов, расширение, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы соответствующих проектов. Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне, утверждается Правительством РФ.

Платность водопользования

Общая характеристика платности водопользования. Статья 121 ВК РФ закрепляет систему экономического регулирования, применение которой призвано обеспечить рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов. Важнейший принцип экономического регулирования в этой сфере — платность водопользования. Платность водопользования — основа, на которой базируется экономическое регулирование использования, восстановления и охраны водных объектов.

Элементами системы экономического стимулирования в данной сфере являются платежи, связанные с пользованием водными объектами, финансирование восстановления и охраны водных объектов и экономическое стимулирование рационального использования, восстановления и охраны водных объектов.

По общему правилу, предусмотренному в ст. 122 ВК, пользование водными объектами платное. Исключение составляют случаи, предусмотренные ВК РФ. Так, плата за пользование водными объектами не взимается со специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда — Министерства природных ресурсов РФ и подведомственных ему организаций (управлений эксплуатации водохранилищ и водохозяйственных систем, дирекций строящихся водохранилищ и водохозяйственных систем, организаций, ведущих государственный мониторинг водных объектов).

ВК РФ (ст. 123) предусматривает два вида платежей, связанных с пользованием водными объектами: плата за пользование водными объектами, которая называется водным налогом, и плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов.

Плательщиками указанных видов платежей являются граждане и юридические лица, имеющие лицензию на водопользование. Платежи выплачиваются в виде регулярных взносов. Порядок установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, и ее предельные размеры определяются законодательством Российской Федерации. Дифференцированные размеры платы, связанной с пользованием водными объектами, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Льготы по платежам, связанным с пользованием водньми объектами, устанавливаются федеральным законом. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться льготы по платежам, связанным с пользованием водными объектами и направляемым в бюджеты субъектов Федерации.

Особым видом платежей ст. 126 В К РФ признает сбор за выдачу лицензий на водопользование. Сбор взимается специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Размер сбора за выдачу лицензий на водопользование определяется исходя из расходов на экспертизу заявок на пользование водными объектами, организационных и иных расходов, связанных с выдачей лицензий, и утверждается органами исполнительной власти субъектов Федерации по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда.

Например, 11 ноября 1997 г. было принято постановление Правительства г. Москвы № 796 «О порядке предоставления в пользование поверхностных водных объектов, выдачи лицензии и заключения договоров водопользования на территории города Москвы» (с изм. от 8 февраля 2000 г.)*. Постановлением установлено, что лицензии на водопользование выдаются на платной основе. Сбор за выдачу лицензии на пользование поверхностными водными объектами г. Москвы взимается в размере, компенсирующем реальные затраты на подготовку, рассмотрение, оформление лицензий, но не более 100 минимальных размеров оплаты труда. Исчисление размера сборов за выдачу лицензий на водопользование возложено на орган лицензирования — Московско-Окское бассейновое водохозяйственное управление. В случае отказа в выдаче лицензии, лицензионный сбор возврату не подлежит. За продление и перерегистрацию лицензии плата взимается как за выдачу лицензий. Лицензионный сбор перечисляется на спецсчет Московско-Окского бассейнового водохозяйственного управления.

Водный налог. Порядок взимания платы за пользование водными объектами (водный налог) регулируется ВК РФ и Федеральным законом от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами» (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г.).

Плательщиками платы за пользование водными объектами являются организации и предприниматели, пользующиеся водными объектами с применением сооружений, технических средств или устройств, что подлежит лицензированию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Плата за пользование водными объектами в целях забора (добычи) воды из подземных источников взимается в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах.

Объектом платы признается пользование водными объектами с применением сооружений, технических средств или устройств в целях:

• осуществления забора воды из водных объектов;
• удовлетворения потребности гидроэнергетики в воде;
• использования акватории водных объектов для лесосплава без применения судовой тяги (в плотах и кошелях), а также для добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования, для проведения строительных и иных работ; сброса сточных вод в водные объекты.

Не признается объектом платы пользование водными объектами в целях:

• забора воды для ликвидации стихийных бедствий и последствий аварий;
• забора воды сельскохозяйственными предприятиями и (или) крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для орошения земель сельскохозяйственного назначения, централизованного водоснабжения животноводческих ферм и животноводческих комплексов, включая птицефермы и птицефабрики, а также садоводческих и огороднических объединений граждан. Указанная норма действует до 1 января 2003 г.;
• забора воды для рыбоводства и воспроизводства водных биологических ресурсов;
• размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования;
• проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов, а также государственных научных исследований, геодезических, топографических, гидрографических и поисково-съемочных работ;
• рекреации без применения сооружений, спортивной охоты и любительского рыболовства, а также в некоторых иных случаях. Платежная база в зависимости от вида пользования водными объектами определяется как объем воды, забранной из водного объекта;
• объем продукции (работ, услуг), произведенной при использовании водным объектом без забора воды; площадь акватории используемых водных объектов; объем сточных вод, сбрасываемых в водные объекты.

Статья 4 Закона от 6 мая 1998 г. устанавливает минимальные и максимальные ставки платы, размер которых зависит от вида водопользования. Ставки устанавливаются, например, в зависимости от объема забираемой воды; объема выработанной электроэнергии (в киловатт-часах); объема сплавляемой древесины (в кубических метрах) и т.д. Минимальные и максимальные ставки платы по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам устанавливаются Правительством РФ. Так, постановлением Правительства РФ от 22 июля 1998 г. № 818 «Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам» утверждены соответствующие минимальные и максимальные ставки водного налога.

Ставки платы по категориям плательщиков в зависимости от вида пользования водными объектами, состояния водных объектов и с учетом местных условий водообеспечения населения и хозяйственных объектов устанавливаются законодательными (представительными) органами субъектов Федерации. Ставки платы за пользование водными объектами, связанное с забором воды для водоснабжения населения, устанавливаются по минимальным ставкам. Размер ставки платы за такое пользование водными объектами не должен превышать 30 руб. за одну тысячу кубических метров воды, забранной из водного объекта. Это положение действует до 1 января 2003 г.

До утверждения законодательными (представительными) органами субъектов РФ ставок платы по категориям плательщиков применяются минимальные ставки платы, установленные Правительством РФ.

При заборе или сбросе воды сверх лимитов (месячных или годовых) ставки платы для плательщика в части такого превышения увеличиваются в пять раз. Аналогичное правило применяется и в случаях пользования водными объектами без лицензии, т.е. ставки платы увеличиваются в пять раз по сравнению со ставками платы, обычно устанавливаемыми в отношении такого пользования на основании лицензии.

Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации вправе устанавливать льготы по плате для отдельных категорий плательщиков в пределах суммы платы, поступающей в бюджет соответствующего субъекта РФ.

Закон устанавливает порядок определения суммы платы, ее выплаты и сроки уплаты. Сумма платы включается в себестоимость продукции (работ, услуг).

Статья 8 упомянутого Закона регулирует порядок зачисления платы. Суммы платы зачисляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ в следующем соотношении: 40% в поступает в федеральный бюджет, 60% — в бюджеты субъектов Федерации.

При пользовании водными объектами, расположенными на территориях двух и более субъектов РФ, указанные суммы платы вносятся в бюджет субъекта Федерации по месту регистрации плательщика с последующим их распределением между бюджетами тех субъектов РФ на территориях которых находятся такие водные объекты. Доля поступлений сумм платы в бюджет соответствующего субъекта Федерации определяется бассейновыми соглашениями между субъектами РФ. Суммы платы направляются на осуществление мероприятий по восстановлению и охране водных объектов в объеме не менее 50%. Законодательные (представительные) органы субъектов РФ вправе принимать решения о зачислении в местные бюджеты всей суммы платы или ее части, поступающей в их бюджеты.

Инструкции о порядке взимания и внесения платы издаются Министерством Российской Федерации по налогам и сборам по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации. В настоящее время действует Инструкция Госналогслужбы РФ от 12 августа 1998 г. № 46 «О порядке исчисления и внесения в бюджет платы за пользование водными объектами» (с изм. от 13 апреля 1999 г.).

Плата на восстановление и охрану водных объектов поступает в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, на территориях которых используются водные объекты.

Плата вносится за:

• изъятие воды из водных объектов в пределах лимита;
• сверхлимитное изъятие воды;
• использование водных объектов без изъятия воды в соответствии с условиями лицензии на водопользование;
• сброс сточных вод нормативного качества в водные объекты в пределах лимитов.

Эта плата поступает в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ в следующем соотношении: в федеральный бюджет — 40% и в бюджет субъекта Федерации — 60%. За сверхлимитное изъятие воды взимается повышенная плата. Указанная плата, поступающая в федеральный бюджет, направляется на формирование федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов. Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, поступающая в бюджеты субъектов РФ, используется для финансирования мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов.

Средства федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов, а также средства, поступающие в бюджеты субъектов РФ, используются для реализации федеральных и территориальных государственных программ использования, восстановления и охраны водных объектов; финансирования мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов; защиты от вредного воздействия вод; научно-исследовательских и проектных работ, а также для иных целей, связанных с рациональным использованием, восстановлением и охраной водных объектов.

Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, вносимая за сброс в водные объекты сточных вод, содержание вредных веществ в которых превышает нормативы; сброс в водные объекты сточных вод нормативного качества сверх установленных лимитов, поступает в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и в местные бюджеты в установленном упомянутым Законом соотношении.

За сброс в водные объекты сточных вод, содержание вредных веществ в которых превышает нормативы, и сточных вод нормативного качества сверх лимитов предусматривается повышенная плата. Эта плата, поступающая в федеральный бюджет, направляется на формирование федерального целевого бюджетного экологического фонда. Денежные средства, поступающие в федеральный целевой бюджетный экологический фонд, бюджеты субъектов РФ и в местные бюджеты, используются не менее чем на 80% для финансирования мероприятий по восстановлению и охране водных объектов. Порядок расходования средств федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов и федерального целевого бюджетного экологического фонда определяется Правительством РФ.

Льготы по платежам. Система экономического стимулирования рационального использования, восстановления и охраны водных объектов включает в себя согласно ст. 127 ВК РФ:

• установление налоговых и иных льгот, предоставляемых гражданам и юридическим лицам, выполняющим работы по восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;
• предоставление льготных кредитов на выполнение работ по восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;
• установление налоговых, кредитных и иных льгот, предоставленных водопользователям.

Порядок предоставления налоговых, кредитных и иных льгот за рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов определяется законодательством РФ.

Важнейшим элементом системы экономического стимулирования является предоставление льгот по платежам, связанным с пользованием водными объектами (ст. 128 ВК). Так, государственным организациям, осуществляющим свою деятельность в социальной сфере, а также водопользователям, использующим водные объекты для сельского хозяйства, устанавливаются льготные предельные размеры платы, направляемой на восстановление и охрану водных объектов, в соответствии с законодательством РФ. Льготы этой категории водопользователей, а также льготы другим категориям водопользователей по платежам, связанным с пользованием водными объектами и направляемым в бюджеты субъектов РФ, могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации в пределах сумм, поступающих в их бюджеты.

Ответственность за нарушения водного законодательства

Статья 130 ВК предусматривает меры административной и уголовной ответственности за нарушение водного законодательства, не конкретизируя их. Лица, виновные в нарушении водного законодательства РФ, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Административная ответственность. Основной мерой административной ответственности является штраф. Штрафы за административные правонарушения налагаются должностными лицами Минприроды РФ в пределах их компетенции, установленной законодательством РФ, на должностных лиц и граждан. Наложение штрафа не освобождает виновных лиц от обязанности устранения допущенных нарушений и возмещения причиненного ущерба.

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях предусматривает следующие составы административных проступков.

Нарушение права государственной собственности на воды согласно ст. 47 КоАП представляет собой самовольный захват водных объектов, самовольное водопользование, переуступка права водопользования, а также совершение других сделок, в прямой или скрытой форме нарушающих право государственной собственности на воды.

Статья 57 КоАП предусматривает административную ответственность за нарушение правил охраны водных ресурсов. Состав административного правонарушения в этих случаях выражается в загрязнении и засорении вод, нарушении водоохранного режима на водосборах, вызывающее их загрязнение, водную эрозию почв и другие вредные явления. Кроме того, к этому же составу административного правонарушения относится ввод в эксплуатацию предприятий, коммунальных и других объектов без сооружений и устройств, предотвращающих загрязнение и засорение вод или их вредное воздействие.

Забор воды с нарушением планов водопользования, самовольные гидротехнические работы, бесхозяйственное использование воды (добытой или отведенной из водных объектов), нарушение правил ведения первичного учета количества забираемых из водных объектов и сбрасываемых в них вод и определения качества сбрасываемых вод ст. 59 КоАП рассматривает как нарушение правил водопользования.

Административным проступком считается повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, нарушение правил их эксплуатации согласно ст. 60 КоАП.

Уголовная ответственность. Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за загрязнение вод (ст. 250) и за загрязнение морской среды (ст. 252).

Так, в соответствии со ст. 250 УК загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния причинили существенный вред животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.

Эти же деяния, причинившие вред здоровью человека или повлекшие массовую гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до трех лет.

Такие деяния, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет.

Эта статья УК РФ устанавливает простой и квалифицированные составы преступления, именуемого «загрязнение вод». Составы преступления определяются в зависимости от обстоятельств совершения уголовного правонарушения и наступивших вредных последствий.

Объективная сторона преступления, предусмотренного ст. 250 УК РФ, охватывает действия или бездействие, выражающиеся в нарушении требований водного законодательства об охране водных объектов. Поверхностные, подземные воды, источники питьевого водоснабжения — предмет данного преступного посягательства.

Последствиями этого уголовного правонарушения являются причинение существенного вреда животному или растительному миру, которое может выразиться в виде заболеваний или гибели водных животных и растений, рыбным запасам и т.д., а также существенного вреда лесному либо сельскому хозяйству.

Квалифицирующими признаками являются наступление последствий: причинение вреда здоровью человека, массовая гибель животных или причинение по неосторожности смерти человеку. К числу этих же признаков относится совершение деяния в зоне экологического бедствия, или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, или на территории заповедника или заказника.

Субъективная сторона преступления выражается в форме косвенного умысла. Лицо осознает противоправность действий, которые оно совершает, однако допускает наступление вредных последствий или безразлично относится к их наступлению. По отношению к такому последствию, как смерть человека, субъективная сторона выражается в виде неосторожности.

Уголовная ответственность наступает и в случае загрязнения морской среды (ст. 252 УК). Загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья человека и живых ресурсов моря либо препятствующих правомерному использованию морской среды, наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до четырех месяцев.

Те же деяния, причинившие существенный вред здоровью человека, животному или растительному миру, рыбным запасам, окружающей среде, зонам отдыха либо другим охраняемым законом интересам, наказываются лишением свободы на срок до трех лет со штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца.

Деяния, предусмотренные ч. 1 и 2 ст. 252 УК, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет.

Предмет этого преступления — морская среда, к которой относятся внутренние морские воды, территориальные море Российской Федерации и живые ресурсы моря.

Объективная сторона преступления выражается в действиях по сбросу загрязняющих веществ с судна, захоронению неотработанного ядерного топлива, сливу в морскую среду нефтепродуктов и др. и в бездействии, которое может выразиться в непринятии мер по предотвращению сброса загрязняющих веществ, и т.д.

Существенный вред здоровью человека выражается в причинении вреда любой степени тяжести. Существенный вред животному или растительному миру, рыбным запасам предполагает массовую гибель рыбы, морских млекопитающих и иных морских животных, морских организмов и растений и т.п.

Преступление признается оконченным либо с момента наступления вредного последствия, т.е. загрязнения морской среды, либо с момента наступления указанных в них последствий, выразившихся в причинении существенного ущерба. Субъективная сторона преступления выражается в форме косвенного умысла. Что же касается смерти человека, то — в неосторожности.

Гражданско-правовая ответственность. Статья 131 ВК предусматривает, что граждане и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии — по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Эта статья ВК дублирует норму, предусмотренную в ст. 87 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», согласно которой вред, причиненный окружающей природной среде в результате экологического правонарушения, возмещается добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с утвержденными в надлежащем порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии — по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Таким образом, размер ущерба, причиненного водным объектам, исчисляется по специальным методикам или по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков в полном объеме.

В настоящее время разработаны и утверждены нормативно-методические документы, на основе которых исчисляется размер ущерба, причиненного водным объектам. Например, Методика подсчета убытков, причиненных загрязнением морской среды в экономической зоне СССР, утвержденная Минводхозом СССР, Минрыбхозом СССР (1987 г.); Методика исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод, утвержденная приказом Госкомэкологии РФ, Минприроды РФ, Минфина РФ 11 февраля 1998 г., 31 мая, 1 июня 1999 г.

Иски о возмещении ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного законодательства РФ, вправе предъявлять органы Минприроды РФ, органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава РФ.

Суммы возмещения ущерба, взыскиваемые по решению суда или арбитражного суда, перечисляются в федеральный бюджет или бюджеты субъектов РФ в установленном порядке и расходуются на восстановление водных объектов.

Статья 132 ВК признает сделки, совершенные с нарушением водного законодательства РФ, недействительными. Недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением связанных с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. Последствия недействительности сделки предусмотрены в ст. 167 ГК.