Правовой режим земель населенных пунктов. Градостроительное право

Понятие и состав земель населенных пунктов

Понятие земель населенных пунктов. Земли населенных пунктов играют важную роль в жизни общества, выполняя функцию территориально-пространственного базиса. Занимая сравнительно небольшую площадь по отношению ко всей территории, эти земли являются местом проживания большей части населения. Земли, занятые населенными пунктами, предназначены для размещения городов, поселков, сельских населенных пунктов и объектов недвижимости, обеспечивающих жизнедеятельность населения. Земельное законодательство выделяет эти земли в качестве отдельной категории земель. Землями населенных пунктов являются все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунтов (ст. 70 ЗК). Правовой режим этой категории земель определен в ЗК и Градостроительном кодексе РФ.

Все поселения* подразделяются на несколько типов. В основу их классификации положены следующие критерии: численность населения, научно-производственная специализация поселений, значение поселений в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве страны.

* В законодательстве о градостроительстве используется термин «поселение» в отличие от термина «населенный пункт», который употребляется в земельном законодательстве. Существуют и иные различия терминологии.

Поселения делятся на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные).

В зависимости от численности населения городские и сельские поселения соответственно подразделяются на:

• сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн человек);
• крупнейшие города (численность населения от 1 млн до 3 млн человек);
• крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн человек);
• большие города (численность населения от 100 тыс. до 250 тыс. человек);
• средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс. человек);
• малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. человек);
• крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. человек);
• большие сельские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. человек);
• средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тыс. человек);
• малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).

Черта населенного пункта. Городская, поселковая черта, черта сельского населенного пункта являются внешней границей земель города, поселка, сельского населенного пункта, которые отделяют их от других категорий земель.

Согласно ст. 36 Градостроительного кодекса проекты черты городского и сельского поселений, черты другого муниципального образования разрабатываются на основе генеральных планов городских и сельских поселений или территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов). Проекты черты иных поселений могут разрабатываться в составе генеральных планов указанных поселений. Такие проекты, за исключением проектов черты городов федерального значения, разрабатываются органами местного самоуправления и утверждаются органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления сопредельных территорий.

Проекты черты городов Москвы и Санкт-Петербурга разрабатываются органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ сопредельных территорий и утверждаются Правительством РФ.Утверждение проектов черты поселений не допускается без учета мнения населения, интересы которого затрагиваются при изменении черты указанных поселений и муниципальных образований. Установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов на местности осуществляются в порядке проведения землеустройства (п. 7 ст. 113 ЗК).

Установление черты поселения влечет правовые последствия. Значение факта установления такой черты заключается в том, что его результатом является определение сферы применения правового режима земель населенных пунктов на всю территорию, которая находится внутри черты.

Пространственную и земельно-ресурсную основу городских и сельских поселений составляют территории в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений, а также все, что находится над и под поверхностью указанных территорий (ст. 38 Градостроительного кодекса). Следует отметить, что включение земельных участков в черту поселения не влечет прекращения права собственности на землю, права землевладения, землепользования и аренды на эти участки. Однако в данном случае изменяются ставки земельного налога.

Порядок установления черты населенных пунктов регулируется Временной инструкцией о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов городской, поселковой черты и черты сельского поселения Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя РФ от 21 мая 1993 г. № 18-14. Инструкция устанавливает основные требования, предъявляемые к составу, порядку разработки, согласования и утверждения проектов черты поселений, а также их установлению в натуре.

Виды земель населенных пунктов и общая характеристика их правового режима. Земли населенных пунктов по целевому назначению не однородны.

В их составе выделяются:

• земли городской, поселковой и сельской застройки;
• земли общего пользования;
• земли сельскохозяйственного использования и другие угодья;
• земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
• земли, занятые лесами, а в городах — городскими лесами;
• земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения (ст. 71 ЗК).

Составные части земель населенных пунктов имеют различное целевое назначение. Однако правовой режим всех этих видов земель в целом подчинен главной задаче — обслуживанию различного рода нужд населенного пункта. Их объединяет общее основное целевое назначение всех составных частей данной категории земель. Определенное единство основного целевого назначения видов земель населенных пунктов определяет необходимость сочетания и гармонизации регулирования их использования для различных целей в интересах обеспечения общего для них целевого назначения.

В основе правового режима земель населенных пунктов лежит принцип комплексного регулирования использования этих земель и объектов недвижимости, находящихся на них и прочно связанных с землей. Законодательство о землях населенных пунктов определяет режим недвижимости как единого целого. Условия создания объектов недвижимости (зданий и сооружений) на этих землях во многом зависят от естественных природных свойств земельных участков. Одновременно назначение объектов недвижимости определяет характер правового режима земель, целевое назначение их использования. Это обстоятельство — основная особенность правового режима земель населенных пунктов.

Земли городской, поселковой и сельской застройки — наиболее важная часть земель населенных пунктов. К ним относятся земли, застроенные и подлежащие застройке жилыми, культурно-бытовыми, административными, деловыми, производственными, складскими, религиозными и иными строениями и сооружениями. Эти земли предоставляются предприятиям, учреждениям и организациям для строительства и эксплуатации промышленных, производственных, жилых, культурно-бытовых, религиозных и других строений и сооружений, а также гражданам для индивидуального жилищного строительства (ст. 75 ЗК).

Земли общего пользования в городах, поселках и сельских населенных пунктах состоят из земель, используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи), полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий и других земель, служащих для удовлетворения нужд города, поселка, сельского населенного пункта. На этих землях осуществляется право общего землепользования и большая их часть не предоставляется конкретным организациям. В то же время на землях общего пользования разрешается возведение капитальных строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель, а также временных строений и сооружений облегченного типа (палатки, киоски и т.п.).

В составе земель населенных пунктов могут находиться земли сельскохозяйственного использования и другие угодья. К землям сельскохозяйственного использования в городах, поселках, сельских населенных пунктах относятся пашня, сады, виноградники, огороды, сенокосы, пастбища. К другим угодьям относятся кустарники, торфяники, овраги, карьеры и др. Указанные земли используются колхозами, совхозами, другими предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами для ведения сельского хозяйства, а также для других нужд городского хозяйства.

Правовой режим земель сельскохозяйственного использования отличается от правового режима земель сельскохозяйственного назначения, хотя фактически они имеют аналогичное целевое использование. В отличие от земель сельскохозяйственного назначения земли сельскохозяйственного использования входят в состав земель населенных пунктов. Они расположены в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов. Эти земли являются резервными территориями для застройки населенных пунктов. В случае необходимости они могут изыматься у их собственников, владельцев, пользователей и арендаторов и соответственно предоставляться для нужд строительства и благоустройства населенного пункта. В отношении этих земель не действует принцип приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения.

В состав земель городов, поселков, сельских населенных пунктов входят земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. Их правовой режим подчинен требованиям, установленным ст. 89—93 ЗК, применительно к землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. Однако они отличаются от земель указанной категории, поскольку являются частью земель населенного пункта и находятся в ведении городских, поселковых и сельских администраций. Любая деятельность на этих землях, противоречащая их целевому назначению, запрещается, а всякое строительство разрешается только по решению городской, поселковой, сельской администрации.

Земли, занятые лесами, в населенных пунктах служат целям охраны ландшафтов, растительного и животного мира, сохранения окружающей среды, улучшения микроклимата, организации отдыха населения, защиты территории от ветровой и водной эрозии. Леса на землях населенных пунктов (поселений) не входят в состав лесного фонда (ст. 7 ЛК). Леса, расположенные на землях городских поселений, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки.

Ведение лесного хозяйства, а также использование, охрана, защита и воспроизводство лесов, расположенных на землях городских поселений, осуществляются в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с ЛК РФ. В этих лесах запрещается лесопользование, не совместимое с назначением этих лесов. Допускаются рубки ухода, санитарные рубки, рубки реконструкции и обновления, прочие рубки (ст. 133 ЛК).

Согласно ст. 79 ЗК к землям промышленности, транспорта, связи радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения в городах, поселках, сельских населенных пунктах относятся земли, предоставленные предприятиям, учреждениям и организациям для осуществления возложенных на них задач. Размеры земельных участков, предоставляемых для указанных целей, определяются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами или проектно-технической документацией. Размещение на этих землях построек и сооружений, а также проведение работ по благоустройству осуществляются по согласованию с городскими, поселковыми, сельскими администрациями.

Режим таких земель в определенной степени сходен с режимом земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и иного назначения, которые находятся вне пределов городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов. Целевое использование всех этих земель одинаково. Однако основное отличие правового режима данных земель, находящихся в границах населенных пунктов, состоит в том, что порядок их использования подчинен общему правовому режиму земель населенных пунктов и эти земли находятся в ведении местных администраций.

Характеризуя в целом правовой режим земель населенных пунктов, следует выделить следующие его отличительные черты: планирование использования земель населенных пунктов, зонирование их территорий и регулирование застройки земель населенных пунктов. Использование этих правовых инструментов позволяет обеспечить комплексное правовое регулирование использования данных земель и объектов недвижимости, прочно связанных с землей.

Правовой режим земель населенных пунктов в составе закрытых административно-территориальных образований. В соответствии с Законом РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. от 31 декабря 1999 г.) закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан. Содержание правового режима этих земель подчинено назначению указанных объектов.

Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами субъектов РФ и районов, входящих в их состав. В ведение районов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.

Населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых Правительством РФ.

В случае установления вредного воздействия предприятий и объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с Положением, утверждаемым Правительством РФ, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с Положением, утверждаемым Правительством РФ.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

• установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;
• определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;
• обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Порядок установления и содержание особого режима на территориях, объявленных закрытыми административно-территориальными образованиями, регулируются Положением об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 655, и Положением о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 693 (в ред. от 3 апреля 1997 г.).

Решение о создании (упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ. Предложение о создании (упразднении) закрытого административно-территориального образования вносится Правительством РФ. Предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории.

Особый режим безопасного функционирования предприятий и объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает:

• установление контролируемых и запретных зон по границе и в пределах указанного образования;
• ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на его территории;
• ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;
• ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание.

Особенности правового режима использования земель в закрытом административно-территориальном образовании согласно ст. 6 Закона «О закрытом административно-территориальном образовании» заключаются в следующем. Земли закрытого административно-территориального образования в соответствии с их основным целевым назначением могут включать в себя земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), земли промышленности, обороны и иные земли, предусмотренные земельным законодательством РФ. Земли, занимаемые предприятиями и объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и объектам.

Решения об отнесении иных земель, включая зоны безопасности и санитарно-защитные зоны, к землям федеральной собственности на территории конкретного закрытого административно-территориального образования принимаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления закрытого административно-территориального образования. Управление этими землями осуществляется Правительством РФ.

Земли закрытого административно-территориального образования, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования.

В закрытом административно-территориальном образовании по согласованию с органами местного самоуправления может устанавливаться особый режим использования земель. Органы государственной власти субъектов РФ принимают меры по предоставлению земельных участков в ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования для удовлетворения потребностей населения в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства за пределами указанного образования.

Планирование использования земель населенных пунктов

Регулирование планирования использования земель населенных пунктов. В основе правового регулирования использования земель населенных пунктов лежит принцип планирования. Согласно ст. 73 ЗК все земли городов, поселков, сельских населенных пунктов используются в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки. Генеральные планы (проекты планировки и застройки) городов, поселков, сельских населенных пунктов определяют основные направления использования их земель для промышленного, жилищного и иного строительства, благоустройства и размещения мест отдыха населения.

Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований включает:

• территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);
• генеральные планы городских и сельских поселений;.
• проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.
• В состав градостроительной документации о застройке территорий городских и сельских поселений входят:
• проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений;
• проекты межевания территорий;
• проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений (п. 4 ст. 28 Градостроительного кодекса).

Требования, предъявляемые к генеральным планам городских и сельских поселений, установлены в ст. 35 Градостроительного кодекса. Генеральный план представляет собой вид градостроительной документации о планировании развития территорий городских и сельских поселений. Генеральный план разрабатывается в соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией федерального уровня и уровня субъекта РФ.

Генеральный план — основной градостроительный документ, определяющий в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования, предъявлямые к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.

Генеральный план городского или сельского поселения содержит: основные направления развития территории поселения, учитывающие особенности социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения поселения; зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон; меры по защите территории городского или сельского поселения от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, направления развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; соотношение застроенной и незастроенной территорий городского или сельского поселения; территории резерва для развития поселения; иные меры по развитию территории городского или сельского поселения.

При разработке генерального плана исторического поселения учитываются историко-архитектурный план поселения и проекты зон охраны памятников истории и культуры.

Генеральные планы городских и сельских поселений разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления. Генеральный план города и его пригородной зоны утверждается органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Генеральные планы городов Москвы и Санкт-Петербурга разрабатываются и утверждаются органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Генеральный план городского или сельского поселения до его утверждения подлежит опубликованию и согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы, а также с заинтересованными организациями и населением. В период разработки нового генерального плана городского или сельского поселения действует ранее утвержденный генеральный план в части, не противоречащей правилам застройки.

Некоторые требования, касающиеся планирования использования земель населенных пунктов, закреплены в Законе РФ от 9 октября 1992 г. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (в ред. от 23 июня 1999 г.). Так, не допускаются проектирование и строительство населенных пунктов и жилых массивов без обеспечения их объектами культуры с учетом градостроительных норм, правил и потребностей местного населения. Земельные участки под строительство новых объектов культуры выделяются на приоритетной основе (ст. 48).

В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»* при планировании развития городов и сельских поселений, проектировании, строительстве и реконструкции кварталов, микрорайонов, других элементов планировочной структуры, а также жилых домов органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами должны предусматривать проектирование и строительство зданий, а также помещений для размещения объектов почтовой связи (ст. 31).

В отдельных субъектах Федерации действуют законы, регулирующие вопросы планирования использования земель городов. Примером может служить Закон г. Москвы от 10 декабря 1997 г. «О составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы».

Генеральный план развития г. Москвы является основным документом планирования градостроительного развития города. Он разрабатывается с учетом осуществления Москвой функций столицы РФ и взаимосвязанности Москвы и Московской области. Генеральный план включает в себя: основные направления градостроительного развития Москвы, градостроительное зонирование территории Москвы и программу первоочередных градостроительных мероприятий.

В Генеральном плане отражены: экологические требования к градостроительному развитию Москвы; требования сохранения и регенерации историко-культурного наследия Москвы; планировочная и ар-хитектурно-пространственная структура города; основные направления развития транспортной и инженерной инфраструктуры города; основные направления сохранения и развития территорий природного комплекса; основные направления градостроительного развития жилых, производственных и общественных территорий; основные направления градостроительного развития исторического центра Москвы; основные направления решения комплексных проблем градостроительного развития Москвы.

Права граждан и их объединений на участие в планировании использования земель населенных пунктов. В процессе планирования использования земель населенных пунктов должно быть обеспечено соблюдение прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, что закреплено в ст. 7 Градостроительного кодекса.

Осуществление таких прав граждан предусматривает: градостроительное планирование развития территорий и поселений; участие граждан и общественных объединений в градостроительной деятельности; государственное нормирование градостроительной деятельности; лицензирование градостроительной деятельности отдельных видов; сертификацию строительных материалов отдельных видов и услуг отдельных видов в области строительства; государственный и общественный контроль за градостроительной деятельностью и соблюдением законодательства РФ о градостроительстве; компенсацию в административном порядке вреда, причиненного гражданам в результате нарушения законодательства РФ о градостроительстве и повлекшего за собой ухудшение среды жизнедеятельности; возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства РФ о градостроительстве; привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства РФ о градостроительстве.

Статья 18 Градостроительного кодекса определяет формы участия граждан, их объединений и юридических лиц РФ в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности. Они имеют право на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях (строительстве, реконструкции объектов жилищно-гражданского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроительной деятельности, за исключением информации, содержащей государственную тайну в соответствии с федеральным законом.

Информирование граждан, их объединений и юридических лиц РФ о градостроительной деятельности осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления через средства массовой информации, посредством проведения общественных обсуждений, а также организации экспозиций и выставок. В случае непредоставления информации, ее несвоевременного предоставления, предоставления неполной и недостоверной информации о состоянии среды жизнедеятельности и ее предполагаемых изменениях соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами граждане РФ имеют право обращаться в суд.

Граждане РФ и их объединения до утверждения градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности. Они могут участвовать в собраниях (сходах) граждан, в общественных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации, требовать рассмотрения их предложений и т.д.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах компетенции рассматривают заявления граждан и их объединений, касающиеся вопросов градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы, и в установленные сроки предоставляют им обоснованные ответы. Указанные заявления подлежат соответствующей регистрации.

Граждане РФ и их объединения в случаях, если градостроительная деятельность затрагивает их интересы, имеют право:

• требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции или вводе в эксплуатацию объектов в случае нарушения законодательства РФ о градостроительстве;
• требовать в административном или судебном порядке ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятий и других объектов, которые эксплуатируются с нарушением законодательства РФ о градостроительстве;
• обжаловать в суд заключения органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации;
• предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в связи с нарушением законодательства РФ о градостроительстве;
• требовать в порядке, предусмотренном действующим законодательством, привлечения к ответственности граждан, виновных в нарушении законодательства РФ о градостроительстве.

Зонирование территорий населенных пунктов

Территориальное зонирование. Градостроительный кодекс РФ в ст. 1 определяет зонирование как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование. Зонирование осуществляется посредством правового зонирования — деятельности органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований.

Правовой режим использования территориальных зон устанавливается градостроительной документацией и градостроительными регламентами. Градостроительный регламент представляет собой совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при градостроительной деятельности в пределах каждой зоны. Градостроительная документация — документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке.

Согласно п. 2 ст. 35 Градостроительного кодекса в генеральном плане городского или сельского поселения определяются зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон. Правила застройки включают в себя также схему зонирования — графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны). Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ее пределах земельным участкам и иным объектам недвижимости (п. 2, 4 ст. 39). Сведения о зонировании территорий и о градостроительных регламентах территориальных зон включаются в государственный градостроительный кадастр (п. 5 ст. 54 Градостроительного кодекса).

Зонирование территорий населенных пунктов определяет разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве, т.е. использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом и ограничения на использование указанных объектов, а также сервитуты.

Зонирование территорий населенных пунктов имеет два основных отличительных признака. Во-первых, оно связано с градостроительной деятельностью. И во-вторых, в процессе зонирования регулируются сооружение и использование объектов недвижимости как взаимосвязанного комплекса зданий, строений, сооружений и земельного участка, на котором они расположены. Таким образом, территориальное зонирование — деятельность соответствующих органов в сфере планирования градостроительной деятельности по комплексному регулированию создания и использования объектов недвижимости и использования земельных участков путем подразделения территорий населенных пунктов на соответствующие зоны.

Градостроительная деятельность граждан и юридических лиц, являющихся собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами земельных участков, осуществляется на основании разрешенного использования объектов недвижимости в соответствии с градостроительными регламентами, предусмотренными правилами застройки, а также с соблюдением красных линий*, которые установлены проектами планировки (ст. 16). Кроме того, ст. 20 Градостроительного кодекса возлагает на эти лица обязанность осуществлять градостроительную деятельность в соответствии с градостроительной документацией и правилами застройки. Согласно п. 2 ст. 66 Градостроительного кодекса нарушение правового режима использования территориальных зон влечет применение мер административной ответственности.

* Красные линии — границы, отделяющие территории кварталов, микрорайонов других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях (ст. 1 Градостроительного кодекса).

В ст. 40—48 Градостроительного кодекса определены виды территориальных зон и основные положения их правового режима.

Так, на территориях городских и сельских поселений могут устанавливаться территориальные зоны следующих видов: жилые; общественно-деловые; производственные; инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов, иные зоны режимных территорий. Кроме того, органы местного самоуправления городских и сельских поселений в соответствии с местными условиями могут устанавливать иные территориальные зоны, а также включать в них земельные участки и иные объекты недвижимости.

В территориальных зонах могут выделяться подзоны, особенности использования территорий которых определяются градостроительным регламентом с учетом ограничений, установленных земельным законодательством РФ, законодательством РФ об охране окружающей природной среды, законодательством РФ об охране памятников истории и культуры, иным законодательством РФ. В состав территориальных зон могут включаться территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Территории общего пользования в городских и сельских поселениях предназначены для удовлетворения общественных интересов населения. Порядок использования таких территорий определяется органами местного самоуправления.

Согласно п. 3 и 4 ст. 39 Градостроительного кодекса границы территориальных зон определяются с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных границ. Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости. В территориальных зонах, в границах которых градостроительная деятельность подлежит особому регулированию, могут устанавливаться дополнительные требования к отдельным объектам недвижимости.

Пригородные зоны городов. Кроме территориальных зон устанавливаются пригородные зоны городов. Их правовой режим регулируется ст. 49 и 50 Градостроительного кодекса.

Территория пригородной зоны города включает в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории не только данного города, но и территорий других поселений, которые находятся в пригородной зоне города. Эта зона представляет собой резерв для развития поселения, размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций.

Использование территории пригородной зоны города и градостроительная деятельность в ее границах осуществляются с учетом интересов населения города и населения поселений, входящих в пригородную зону, а также интересов других лиц. Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории субъекта РФ, части территории субъекта РФ, района (уезда), сельского округа (волости, сельсовета), а также в генеральных планах городов, которые разрабатываются вместе с их пригородными зонами, с учетом земле-и лесоустроительной документации.

В пределах пригородных зон городов выделяются зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запрещена хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду. Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Следует отличать указанные виды террриториального зонирования от видов земель, входящих в состав земель населенных пунктов, перечисленных в ст. 71 ЗК (земли застройки, земли общего пользования и т.д.). Территориальное зонирование является инструментом градостроительного планирования и устанавливает правовой режим недвижимости: зданий и сооружений, находящихся на земельном участке, как комплексного понятия. Закрепление состава земель населенных пунктов в ЗК преследует иную, более узкую задачу — определить правовой режим видов земель населенных пунктов. Поэтому содержание правового режима земель и объектов недвижимости, устанавливаемого в результате зонирования, и в результате отнесения земельных участков к соответствующему виду земель населенных пунктов полностью не совпадает.

Установление ограничений. Согласно п. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса ограничения на использование территорий для градостроительной деятельности устанавливаются также в следующих зонах:

• зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зон;
• зоны особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно-санитарной) охраны;
• санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны;
• водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;
• зоны санитарной охраны источников водоснабжения;
• зоны залегания полезных ископаемых;
• территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;
• зоны с экстремальными природно-климатическими условиями;
• иные зоны, установленные в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Цель выделения таких зон — определение вида использования территорий и тем самым устанавление ограничений на их использование для градостроительной деятельности. В этих случаях ограничения касаются в первую очередь градостроительной деятельности, что, естественно, отражается и на режиме использования земельных участков. Установление таких зон не является зонированием, предусмотренным законодательством о градостроительстве. Задача режима в таких зонах — ограничить права лиц, использующих земельные участки, в целях, предусмотренных законодательством.

Правовое регулирование застройки земель населенных пунктов

Правила застройки земель населенных пунктов. Регулирование застройки территорий населенных пунктов — одно из важнейших правовых средств обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Правила застройки являются нормативным правовым актом органа местного самоуправления, в котором устанавливается порядок градостроительной деятельности на территориях городских и сельских поселений, в том числе на территориях закрытых административно-территориальных образований. Правила застройки разрабатываются на основе генерального плана поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов). В состав правил включаются схема зонирования — графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны).

Порядок разработки правил застройки, их рассмотрения, внесения в них изменений, информирования населения о разработке правил, их обсуждения, учета предложений граждан и их объединений об использовании и о застройке территорий поселений, а также утверждения, публикации и введения их в действие определяется органами местного самоуправления. Разрешения на строительство объектов недвижимости, выданные в установленном порядке до введения в действие правил застройки, действуют в течение срока действия указанных разрешений, за исключением тех случаев, когда не обеспечиваются требования безопасности населения.

Правила застройки могут быть обжалованы в суд проживающими на соответствующих территориях гражданами, а также собственниками и иными владельцами объектов недвижимости, права и законные интересы которых оказались нарушены. Органы местного самоуправления вправе создавать комиссии по решению спорных вопросов регулирования использования и изменения объектов недвижимости с участием представителей граждан, их объединений и юридических лиц (ст. 39 Градостроительного кодекса).

Вопросам регулирования застройки территорий городских и сельских поселений в Градостроительном кодексе уделено особое внимание. Кодекс устанавливает градостроительные требования, предъявляемые к использованию земельных участков, начиная со стадии их предоставления. При предоставлении земельных участков соответствующие требования к их использованию определяются градостроительной документацией о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений и об их застройке, а также правилами застройки. На данном этапе органы местного самоуправления подготавливают информацию, касающуюся местоположения участков и проектов границ земельных участков в соответствии с проектами планировки, проектами застройки и проектами межевания территорий, разрешенного использования земель, а также обеспечения земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Могут устанавливаться также дополнительные требования к их использованию.

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 12) предусматривает санитарно-эпидемиологические требования, предъявляемые к планировке и застройке городских и сельских поселений. При планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений разрабатывается на основе документации о градостроительном планировании развития территорий поселений и правил застройки по заказу застройщиков или органов местного самоуправления за счет их средств.

В отношении земель сельских населенных пунктов действуют Правила застройки сельских населенных пунктов РСФСР, утвержденные постановлением Совета Министров РСФСР от 20 июля 1981 г. № 389 (в ред. от 26 февраля 1992 г.). Правила предусматривают, что все виды строительства и благоустройства в сельских населенных пунктах выполняются с разрешения соответствующей местной администрации. Для разрешения вопросов, связанных с планировкой, застройкой, инженерным оборудованием, благоустройством и озеленением сельских населенных пунктов, при местных администрациях создаются постоянные комиссии.

Строительство жилых домов, объектов культурно-бытового и производственного назначения должно осуществляться в сельских населенных пунктах на основе утвержденных схем и проектов районной планировки и в строгом соответствии с проектами планировки и застройки сельских населенных пунктов. Любой вид строительства допускается только при наличии у застройщика разрешения на строительные работы.

Вопросы регулирования застройки земель населенных пунктов регулируются и на уровне субъектов РФ. В Московской области действует Закон Московской области от 29 марта 1996 г. «Правила застройки городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов, других поселений и рекреационных комплексов Московской области» (в ред. от 30 сентября 1997 г.). Этот Закон предусматривает специальные детально разработанные требования, предъявляемые к застройке городов и других поселений области.

Проекты планировки. Важную роль в сфере регулирования застройки играют проекты планировки, представляющие собой градостроительную документацию, разработанную для частей территорий городских и сельских поселений и определяющую в соответствии с установленными в генеральных планах городских и сельских поселений элементами планировочной структуры:

• красные линии и линии регулирования застройки;
• границы земельных участков (при разработке проектов межевания территорий в составе проектов планировки);
• размещение объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения;
• плотность и параметры застройки;
• параметры улиц, проездов, пешеходных зон, а также сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования и благоустройства территории.

Проект планировки подлежит опубликованию, обсуждению с населением и утверждается органами местного самоуправления с учетом результатов такого обсуждения. Он является основой для разработки проектов межевания территорий, проектов застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.

Проекты межевания территорий. Проекты межевания территорий разрабатываются для застроенных территорий и подлежащих застройке территорий в границах установленных красных линий. Такие проекты. могут разрабатываться в составе проектов планировки и проектов застройки.

Устанавливаются следующие правила межевания. Так, межевания территорий общего пользования в границах застроенных территорий городских и сельских поселений не проводится. Размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий. Если в процессе межевания территорий выявляются территории, размеры которых превышают градостроительные нормативы, то такие территории выделяются для строительства объектов недвижимости при условии соответствия образовавшегося земельного участка градостроительному регламенту.

Нормы предоставления земельных участков вновь осваиваемых территорий устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления в соответствии с правилами застройки. В случае изменения ранее установленных границ земельных участков изъятие или выкуп таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в соответствии с земельным законодательством РФ и гражданским законодательством РФ.

Проекты межевания территорий утверждаются органами местного самоуправления и являются основанием для установления границ земельных участков на местности. Порядок разработки и утверждения проектов межевания территорий устанавливается органами местного самоуправления.

Проекты застройки. Проекты застройки разрабатываются для территорий кварталов, микрорайонов в границах установленных красных линий или границах земельных участков. Проект застройки земельного участка может разрабатываться по инициативе застройщика.

В проектах застройки земельных участков, кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений определяются:

• линии регулирования застройки;
• расположение зданий, строений и сооружений, этажность, тип и другие их характеристики;
• архитектурное решение застройки;
• системы инженерного оборудования, связи и благоустройства, а также условия присоединения указанных систем к сооружениям и коммуникациям систем инженерного оборудования, связи и благоустройства, находящихся за пределами земельных участков, кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений;
• организация движения транспортных средств и пешеходов;
• территории общего пользования.

Кроме того, органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные требования, предъявляемые к проектам застройки в соответствии с местными условиями. Могут устанавливаться требования к проектированию и строительству в зонах охраны памятников истории и культуры, озеленению территорий, размещению архитектурных объектов малых форм, рекламы, вывесок и другой визуальной информации и иные требования.

Проекты застройки, разработанные по заказу органов местного самоуправления, утверждаются этими органами с учетом мнения населения. Проекты застройки, заказчиками которых являются физические и юридические лица, согласовываются в порядке, установленном законодательством РФ, и утверждаются заказчиками.

Разрешение на строительство объектов недвижимости. Строительство, реконструкция, капитальный ремонт зданий, строений и сооружений, их частей осуществляются на основе проектной документации — графических и текстовых материалов, определяющих объемно-планировочные, конструктивные и технические решения, в том числе благоустройства земельных участков.

Строительство допускается только при наличии специального разрешения. Разрешение на строительство — документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории. Для получения разрешения на строительство требуются: заявления заинтересованных физических и юридических лиц, документы, удостоверяющие их права на земельные участки, и наличие утвержденной проектной документации. Соответствующие органы архитектуры и градостроительства готовят документы для выдачи разрешений на строительство. Разрешение на строительство и утвержденная проектная документация подлежат регистрации органами местного самоуправления.

Установлены основания для отказа в выдаче разрешения на строительство органом местного самоуправления: несоответствие проектной документации разрешенному использованию земельного участка, несоответствие проектной документации строительным нормам и правилам. Решение органа местного самоуправления о выдаче или об отказе в выдаче разрешения на строительство может быть обжаловано в суд.

Разрешение на строительство выдается не более чем на три года. Срок может быть продлен на основании заявления заказчика. Порядок продления действия разрешения на строительство устанавливается органами местного самоуправления.

Разрешения на строительство не требуется в случае, если работы по строительству и реконструкции объектов недвижимости не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности зданий, строений и сооружений, а также в случае возведения временных зданий, строений и сооружений на площадках, необходимых для организации строительных работ. Следует отметить, что при переходе права собственности на объекты недвижимости действие разрешения на их строительство сохраняется. Однако в этом случае требуется повторная регистрация разрешения.

Контроль за работами по строительству и реконструкции объектов недвижимости возлагается на соответствующие органы архитектуры и градостроительства или органы государственного архитектурно-строительного надзора РФ.

Правовой режим земельных участков для жилищного, дачного, гаражного строительства, предпринимательской деятельности

Земельные участки для индивидуального жилищного строительства. Земельный кодекс регулирует некоторые вопросы, правового режима земельных участков, используемых для жилищного, дачного и гаражного строительства, а также для предпринимательской деятельности. Согласно ст. 80 ЗК земельные участки для кооперативного, а также индивидуального дачного, гаражного и жилищного строительства предоставляются местными администрациями в соответствии с их компетенцией.

Земельные участки, предоставленные для индивидуального жилищного строительства, используются для возведения жилых домов и служебно-хозяйственных строений. Так ст. 81 ЗК определяет целевое назначение этих земельных участков.

В действующем законодательстве установлен ряд требований, касающихся предоставления земельных участков для застройки. Статья 22 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. от 8 июля 1999 г.)* предусматривает, что застройщик имеет право на получение или приобретение в установленном порядке земельных участков для строительства жилья в зонах, предусмотренных градостроительной документацией. Органы местного самоуправления с учетом специфики регионов и городов обязаны предоставить в пользование, аренду, собственность или продать земельные участки для жилищного строительства в срок не более одного месяца для физических лиц и двух месяцев для юридических лиц с момента их обращения. Граждане имеют право на получение или приобретение в установленном порядке земельных участков для жилищного строительства независимо от наличия у них другого жилого помещения (недвижимости в жилищной сфере), в том числе в других населенных пунктах.

Земельный участок, отведенный под жилищное строительство, должен быть использован по назначению в сроки, устанавливаемые органами местного самоуправления. При превышении установленного срока органы местного самоуправления применяют к застройщику санкции, предусмотренные законодательством. Необоснованный отказ органов местного самоуправления в предоставлении и продаже в установленные сроки земельных участков для жилищного строительства влечет за собой штрафные и иные санкции, предусмотренные законодательством.

Предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства отдельным категориям лиц. В одних случаях земельные участки могут предоставляться в собственность за плату, а в других — бесплатно. Так, Закон РФ от 15 января 1993 г. «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» предусматривает, что Герои и полные кавалеры ордена Славы имеют право на бесплатное получение в собственность земельных участков под строительство индивидуальных домов, дач и под садово-огородные хозяйства площадью 0,10 га в городах и поселках городского типа и 0,30 га в сельской местности (ст. 5).

Согласно п. 2 ст. 17 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» военнослужащим, а также гражданам, уволенным с военной службы, в зависимости от срока и условий прохождения военной службы бесплатно предоставляются в собственность или пожизненное наследуемое владение земельные участки по их желанию для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства или индивидуального (коллективного) садоводства.

Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. (в ред. от 24 декабря 1993 г.)* предусматривает, что сотрудникам, прослужившим в органах внутренних дел 15 лет и более, предоставляются безвозмездно земельные участки под строительство индивидуальных жилых домов и садово-огородные хозяйства за счет неиспользуемых или отведенных в ином установленном законодательством порядке земель площадью 0,06 га — в городах, 0,10 га — в поселках городского типа и 0,25 га — в сельской местности.

Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (в ред. от 17 июля 1999 г.) предусматривает, что инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства (ст. 17).

Согласно постановлению Правительства РФ от 27 июля 1996 г. № 901 «О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг)* инвалиды и семьи, имеющие в своем составе инвалидов, обеспечиваются в первоочередном порядке земельными участками для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства (п. 17).

Ряд льгот по предоставлению земельных участков установлены указами Президента РФ. Так, согласно п. 2 Указа Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 564 «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» (в ред. от 13 июня 1996 г.)* установлено, что членам казачьих обществ, взявшим на себя в установленном порядке обязательства по несению государственной и иной службы, переселившимся в приграничные районы РФ, предоставляются бесплатно земельные участки для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства.

Порядок предоставления земель этим лицам определен в постановлении Правительства РФ от 8 июня 1996 г. № 667 «Об утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования».

Согласно ст. 18 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (в ред. от 8 января 1998 г.) гражданам, в том числе коренным жителям, проработавшим в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностям не менее 10 календарных лет, а работникам, получившим инвалидность (в том числе и по общему заболеванию) или профессиональное заболевание, — до истечения указанного срока предоставляется право по вновь избранному месту жительства на выделение земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

В развитие положений этого Закона был принят Указ Президента РФ от 2 февраля 1996 г. № 135 «О бесплатном предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»*, согласно которому земельные участки предоставляются этим лицам бесплатно.

Случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность определены и в иных указах Президента РФ. Так, земельные участки, выделенные для личного подсобного хозяйства, садоводства, жилищного строительства в сельской местности, предоставляются в собственность гражданам бесплатно согласно п. 14 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР».

Указом Президента РФ от 4 января 1992 г. № 1 «Об отводе земельных участков в Московской области для малоэтажного строительства и садоводства для жителей г. Москвы и области»* было поручено главе администрации Московской области, начиная с 1992 г. в течение 10 лет выделять для жителей г. Москвы и Московской области пропорционально численности городского населения безвозмездно для малоэтажного строительства 40 тыс. га земли. Оформление отводов должно вестись равномерно по годам с опережением в зависимости от темпов освоения.

Во всех остальных случаях гражданам и юридическим лицам, как правило, земельные участки предоставляются в собственность за плату в основном по нормативной цене земли.

Порядок приватизации земельных участков для индивидуального жилищного строительства. В законодательстве урегулирован порядок приватизации земельных участков гражданами, которые ранее пользовались ими на титуле права пользования. 23 декабря 1992 г. был принят Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»*. Значение этого Закона состоит в том, что в нем определены виды земельных участков, которые в зависимости от их целевого назначения могут быть переданы в частную собственность граждан, и принцип приватизации этих земельных участков, а также право их продажи.

Согласно ст. 1 Закона передача земельных участков для индивидуального жилищного строительства, а также под индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки в частную собственность граждан в городах, поселках и сельской местности осуществляется в соответствии с земельным законодательством РФ и республик в составе РФ и настоящим Законом.

Граждане, имеющие на момент вступления в силу настоящего Закона земельные участки, размеры которых превышают предельные нормы, во всех случаях сохраняют право пожизненного наследуемого владения или пользования частью земельного участка, превышающей предельные нормы. Гражданам было предоставлено право приобретать данную часть земельного участка в частную собственность по договорной цене у местной администрации.

Что особенно важно, гражданам, получившим земельные участки в частную собственность для указанных целей, было предоставлено право продавать их другим гражданам РФ независимо от сроков приобретения права собственности на продаваемый земельный участок в пределах норм предоставления земельных участков.

Позднее Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» было установлено, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, и используемые ими в том числе для жилищного строительства, сохраняются за гражданами в полном размере.

Порядок, перерегистрации прав на земельные участки (приватизации) регулируется Инструкцией Роскомзема от 9 марта 1992 г. «О порядке выдачи (замены) государственных актов на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей».

Перерегистрация прав на земельный участок производится, в частности, в связи с изменением правового статуса земельного участка, т.е. предоставлением его в собственность или внесением значимых изменений в сведения о площади или расположение земельного участка, либо в связи с переходом прав на земельный участок к другому собственнику.

Перерегистрация прав на земельный участок землепользователей-граждан производится по личному заявлению граждан или по инициативе местных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству на основании ранее выданных документов, удостоверяющих право пользования земельным участком. При отсутствии таких документов права на земельный участок оформляются после необходимых землеустроительных работ по установлению границ в натуре с учетом фактического использования земель. Новые документы на участок выдаются при условии, что его расположение, размеры и границы не являются спорными. В противном случае спор должен быть рассмотрен в, установленном порядке.

Работы по перерегистрации прав на земельные участки осуществляются районными, городскими комитетами по земельным ресурсам и землеустройству с привлечением организаций, имеющих право на указанные работы. При проведении таких работ уточняются эффективность и целевое использования земель, при необходимости проводятся контрольные измерения или уточнение границ земельного участка в натуре. При наличии споров и отсутствии документов, удостоверяющих право пользования земельным участком, в обязательном порядке производятся контрольный обмер и уточнение фактически сложившихся границ используемого земельного участка.

Границы земельных участков, установленные утвержденным проектом землеустройства, а также уточненные в порядке перерегистрации прав на земельный участок, переносятся в натуру (на местность) с закреплением их внешних границ межевыми знаками. Границы участков устанавливаются специалистами комитетов по земельным ресурсам и землеустройству или по их поручению — организациями, имеющими право на указанные работы. В этой процедуре участвуют граждане или представители собственников земли, землевладельцев или землепользователей, за которыми закрепляются земельные участки, и смежные землепользователи.

Заинтересованные собственники земли, землевладельцы и землепользователи извещаются о предстоящих землеустроительных действиях по установлению границ в натуре повестками, которые должны быть вручены им не позднее, чем за два дня до проведения работ. В случае неявки (при своевременном вручении повестки) представителей смежных землепользователей об этом составляется протокол и землеустроительные действия не прекращаются.

При определении границ на местности составляется акт их установления (восстановления), в котором дается описание положения границ на местности и делается запись о передаче собственникам земли, землевладельцам и землепользователям межевых знаков для наблюдения за их сохранностью и об их ответственности за уничтожение знаков. После установления и закрепления границ земельного участка на местности или когда границы и размеры землевладения (землепользования) установлены ранее и не являются спорными, комитет по земельным ресурсам и землеустройству вносит в местную администрацию предложения для принятия решения о перерегистрации прав на эти участки, т.е. приватизации земель.

Приобретение земельных участков на торгах для индивидуального жилищного строительства. Право частной собственности или аренды на земельный участок для индивидуального жилищного строительства граждане и юридические лица могут приобрести в результате участия в торгах, проводимых в формах аукционов или конкурсов, по продаже земельных участков. Обычно торги проводятся по продаже земельных участков, предназначенных для застройки. В этих случаях основанием приобретения права собственности на землю или аренды являются два взаимосвязанных между собой юридических факта: участие лица в тopгax и признание его победителем и заключение договора купли-продажи земельного участка либо его аренды.

Возможность приобретения права частной собственности на землю на торгах предусмотрена в п. 8 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»: «продажа земель может производиться на конкурсах или аукционах». Эта норма, имеющая общий характер, получила развитие в Градостроительном кодексе РФ (ст. 56), которая устанавливает, что земельные участки в городских и сельских поселениях предоставляются в соответствии с земельным законодательством РФ. В случае предоставления земельных участков на праве собственности или праве долгосрочной аренды органы местного самоуправления вправе объявлять конкурсы или аукционы, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ.

Органы местного самоуправления при проведении конкурсов по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков для застройки могут устанавливать к их участникам ряд особых требований.

К ним относятся:

• возмещение убытков и иных затрат на снос объектов недвижимости, переселение жителей, перенос сооружений и коммуникаций транспорта, связи и инженерного оборудования;
• строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
• соблюдение сроков строительства объектов недвижимости;
• благоустройство территорий общего пользования.

Застройщик, получивший земельный участок на праве собственности или долгосрочной аренды, имеет право разрабатывать и реализовывать проект его застройки или проект межевания данного участка с последующей передачей подготовленного для застройки или застроенного земельного участка другим лицам. В случае перехода прав на земельный участок к другому лицу указанные выше требования сохраняются.

Особенностью оформления прав на земельный участок в этих случаях является то, что обязательному включению в документ, удостоверяющий право на земельный участок в городских и сельских поселениях, подлежат следующие сведения: код территориальной зоны, установленный правилами застройки; функциональное назначение территориальной зоны, в пределах которой находится участок; местоположение земельного участка или его части в границах зон охраны памятников истории и культуры, особо охраняемых природных территорий, водоохранных зон, а также в границах территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и иных территорий, ограничения на использование которых устанавливаются федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Кроме того, в этих документах должно быть отражено: наличие в границах земельного участка объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, находящихся в муниципальной или государственной собственности, с указанием их параметров и ограничений на использование указанных объектов; наличие в границах земельного участка зданий, строений и сооружений, не принадлежащих собственнику, владельцу, пользователю или арендатору данного земельного участка, с указанием ограничений на использование этого участка в связи с расположением на нем указанных объектов.

Процедура проведения торгов урегулирована Указом Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды», а также постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» (в ред. от 13 августа 1998 г.).

Порядок организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) предусматривает, что на торги выставляются земельные участки, которые имеют установленные границы и соответствующий правовой режим. Конкретные земельные участки, выставляемые на торги, определяются продавцом в соответствии с утвержденным генеральным планом города или иного поселения, другой градостроительной и землеустроительной документацией.

Решение о продаже на торгах соответствующих земельных участков или права аренды принимает их собственник. Так, земельные участки, которые находятся в федеральной собственности, могут быть проданы или сданы в аренду по решению Правительства РФ или специально уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти. Продажа земельных участков или права аренды земельных участков — собственности субъектов РФ осуществляется по решению органа государственной власти субъекта РФ. На основании решения органа местного самоуправления может производиться продажа земельных участков или права аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. Указанные органы являются продавцами земельных участков. Продавец может либо сам организовать торги, либо заключить договор со специализированной организацией, которая будет организовывать торги. Существенное условие такого договора — включение в него положения, касающегося возмещения расходов специализированной организации по проведению торгов, включая привлечение независимых оценщиков, специалистов по проведению рекламной кампании, экспертов и т.д.

Торги являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. Аукцион может быть закрытым по форме подачи предложения по цене. Если проводятся закрытый по форме подачи предложения по цене аукцион или конкурс, то продавец назначает аукционную или конкурсную комиссию. Основные задачи комиссии: оценка предложений участников конкурса; определение победителя торгов; оформление протокола о результатах конкурса; принятие решения о признании торгов несостоявшимися на основании условий, предусмотренных законодательством.

В состав комиссии могут входить представители соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений). Заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей членов комиссии. Решения комиссии принимаются простым большинством голосов.

Продавец определяет форму проведения торгов, начальную цену земельных участков, сумму задатка, график платежей. В торгах может участвовать любое лицо, подавшее заявку с требуемыми и надлежаще оформленными документами не позднее даты, указанной в извещении, и своевременно перечислившее задаток на объявленные в извещении расчетные счета. Одно лицо может подать только одну заявку на участие в торгах. Для участия в торгах юридические и физические лица представляют организатору заявку по установленному им образцу.

После завершения аукциона аукционист объявляет о продаже земельного участка, называет его продажную цену и номер билета победителя аукциона. Цена, предложенная победителем аукциона, фиксируется в протоколе о результатах аукциона. Победителем аукциона признается лицо, предложившее наиболее высокую цену за земельный участок.

При проведении аукциона, закрытого по форме подачи предложения по цене, победителем признается лицо, предложившее наиболее высокую цену за предмет торгов. Победителем конкурса признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии предложило лучшие условия (сроки освоения, участие в развитии инфраструктуры, архитектурно-планировочные решения и др.). При равенстве предложений победителем признается тот участник, чья заявка была подана раньше.

Торги могут быть признаны несостоявшимися по следующим основаниям: в торгах участвовало менее двух участников по каждому выставленному на торги земельному участку; ни один из участников аукциона после троекратного объявления начальной цены не поднял билет; ни один из участников конкурса, не внес предложений, соответствующих условиям конкурса, или по решению комиссии не признан победителем; победитель торгов уклонился от подписания протокола о результатах торгов, договора купли-продажи или договора о залоге земельного участка. По согласованию с продавцом организатор в случае признания торгов несостоявшимися имеет право объявить повторное проведение торгов, изменив их условия.

Победитель торгов в соответствии с установленными сроками и условиями оплаты вносит платежи единовременно или в рассрочку в соответствии с графиком платежей. Сумма внесенного задатка засчитывается в счет платежей за приобретаемый земельный участок. Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается между продавцом и победителем торгов в срок не позднее 20 дней с момента оформления протокола о результатах торгов. Если по итогам торгов оплата производится единовременно, то государственный переход права собственности на земельный участок регистрируется после полного внесения платежа. Задатки, внесенные участниками торгов, не признанных победителями, подлежат немедленному возврату после утверждения протокола о результатах торгов.

Заинтересованные лица могут оспорить результаты торгов в судебном порядке. Торги, проведенные с нарушением правил, могут быть признаны судом недействительными. Признание торгов недействительными влечет соответственно признание недействительности договора купли-продажи земельного участка.

Земельные участки для дачного строительства. Земельные участки, предоставленные для дачного строительства, используются для возведения жилого дома, хозяйственных построек и организации отдыха, а также выращивания овощей, ягод, фруктов, цветов (ст. 81 ЗК). Правовой режим этих участков практически полностью аналогичен правовому режиму земель, используемых для ведения садоводства и огородничества, закрепленному в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (см. § 5 гл. 11).

Земельные участки для гаражного строительства. Земельные участки, предоставленные для гаражного строительства, используются для возведения построек, необходимых для хранения и обслуживания автомобилей, других средств транспорта.

Земли для кооперативного гаражного строительства состоят из земель общего пользования, находящихся в пользовании гаражно-строительных кооперативов, и из земель, находящихся в пожизненном наследуемом владении членов этих кооперативов (ст. 80 ЗК).

К землям общего пользования относятся земли, занятые охранными зонами, дорогами, проездами, другими сооружениями и объектами общего пользования. На земли общего пользования местными администрациями кооперативам выдается документ, удостоверяющий право на землю. На участки, предоставленные членам указанных кооперативов в пожизненное наследуемое владение, органами местной администрации по представлению соответствующих кооперативов выдается документ, удостоверяющий их право на землю. При строительстве гаражно-строительными кооперативами многоярусных гаражей земельные участки предоставляются в бессрочное (постоянное) пользование или аренду кооперативам.

В связи с тем что Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»* титул «пожизненное наследуемое владение» был исключен из содержания ЗК, в настоящее время четко не урегулирован вопрос о том, на каком титуле члены гаражно-строительных кооперативов используют землю. Если это право было оформлено до принятия Указа Президента, то таким титулом продолжает быть право пожизненного наследуемого владения.

Земельные участки для предпринимательской деятельности. Земельные участки, предоставленные для ведения предпринимательской деятельности, предназначаются для возведения построек, необходимых для выполнения данного вида деятельности. Порядок приватизации таких земельных участков регулируется указами Президента РФ.

Указом Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» (п. 2) установлено, что земельные участки, предоставленные гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, по их желанию могут продаваться им в собственность.

Затем Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» было предусмотрено, что граждане и их объединения приобретают земельные участки, предоставленные им на законных основаниях для предпринимательской деятельности до введения в действие Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631, в собственность или берут в аренду с правом приобретения в собственность.

Заявки на приобретение в собственность земельного участка, предоставленного гражданам и их объединениям, принимаются и регистрируются в день подачи только от указанных лиц соответствующим органом, уполномоченным выступать продавцом. Отказ в регистрации заявки не допускается. Однако не могут быть проданы земли, которые не подлежат приватизации.

Продавец обязан в месячный срок со дня регистрации заявки на приобретение земельного участка продать его и заключить договор купли-продажи земельного участка.