Жилищное законодательство

Система жилищного законодательства

В соответствии со ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, с помощью которых регулируются жилищные правоотношения.

Источники жилищного права подразделяются на федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты, а также на законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации.

Рассмотрим первую группу источников жилищного права:

• нормы Конституции РФ устанавливают правовую основу жилищного законодательства: они определяют содержание других нормативных актов, регулирующих жилищные правоотношения.

Конституция РФ решает вопросы компетенции Российской Федерации и ее субъектов по жилищному и гражданскому законодательству.

В силу ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации. Следовательно, регулирование части жилищных отношений, по своей природе относящихся к гражданско-правовым (право собственности на жилые помещения, договор жилищного найма, определение порядка организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья, а также основ их правового положения и др.), относится к ведению исключительно Российской Федерации.

При этом согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство является предметом совместного ведения федерации и её субъектов. Таким образом, следует исходить из того, что жилищные отношения могут регулироваться актами как Российской Федерации, так и её субъектов. Причем законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Если между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, имеются противоречия, то действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

До принятия федерального закона субъект федерации осуществляет собственное законодательное регулирование по соответствующему предмету совместного ведения. После принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с федеральным законом.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в том числе по жилищным вопросам, не приведенные в соответствие с федеральным законом, применению не подлежат;

• федеральные законы:

• илищный кодекс РФ от 29.12.2004 № 188-ФЗ, вступивший в силу с 1 марта 2005 г. Наряду с ЖК РФ на федеральном уровне жилищное законодательство представлено достаточно большим количеством нормативных правовых актов — законов и других нормативных актов, принятых в разное время и на разных уровнях (от законов до инструкций),
• ражданский кодекс РФ.

В части первой ГК РФ (глава 18) регулируются право собственности и иные вещные права (права членов семьи собственника жилого помещения), дается понятие квартиры как объекта права собственности, указываются основные начала регламентации права собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома и организации и деятельности товариществ собственников жилья.

Часть вторая ГК РФ содержит главу 35, посвященную договору найма жилого помещения и другим договорам, предметом которых могут стать жилые помещения, а также нормы, регулирующие особенности продажи жилых помещений.

Часть третья ГК РФ устанавливает особенности наследования жилых помещений,

• акон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, в котором устанавливаются основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищных фондов, определяются права нанимателей и членов их семей при осуществлении приватизации жилья,
• едеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» закрепляет обязательность и процедуру регистрации прав на жилые помещения,
• радостроительный кодекс РФ определяет систему законодательства о градостроительстве, регулирует вопросы обеспечения права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, на выбор места жительства при осуществлении градостроительной деятельности и т.д. Также вопросы застройки территорий городских и сельских поселений, устанавливает государственные градостроительные нормативы и правила, контроль за осуществлением градостроительной деятельности, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности,
• одекс РФ об административных правонарушениях содержит нормы о применении мер ответственности за административные правонарушения в области охраны жилищного фонда, например, правил пользования жилыми помещениями,
• емельный кодекс РФ содержит нормы о землях поселений, то есть землях, используемых и предназначенных для строительства жилья;

• на федеральном уровне жилищные отношения регулируются не только законодательными актами, но и указами Президента РФ (например, от 20.06.1996 «О новом этапе реализации Государственной целевой программы «Жилище»), и постановлениями Правительства РФ (например, от 20.02.1995 № 161 «Об утверждении перечня категорий работников лесного хозяйства, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения в домах государственного жилищного фонда, находящегося в собственности Российской Федерации»), ведомственными актами.

В качестве примера второй группы источников жилищного права можно привести Закон г. Москвы от 31.05.2006 № 21 (ред. от 29.05.2013) «Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве».

Также к источникам жилищного права относятся нормы международного права. Согласно Конституции РФ общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы России. В Конституцию РФ вошли нормы о жилищных правах, заимствованные из Всеобщей декларации прав человека (1948) и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966).

Жилищное и гражданское законодательство: соотношение

Основная часть жилищного законодательства до 70-х гг. XX в. входило в состав гражданского законодательства, пока не были приняты специальные жилищные законы — Основы жилищного законодательства и жилищные кодексы.

В течение 1983—1995 гг. жилищное и гражданское законодательство России развивались отдельно друг от друга.

Сегодня ГК РФ содержит наиболее важные нормы, связанные с осуществлением прав на жилое помещение (главы 18 и 35). Согласно ст. 288 ГК РФ собственник владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением.

Предусматривается, что жилые помещения предназначены для проживания граждан и что гражданин — собственник жилого помещения может использовать его для личного проживания и проживания членов своей семьи. Одновременно ГК РФ устанавливает, что жилые помещения их собственники могут предоставлять другим гражданам для проживания на основании договора.

Вторая часть ГК РФ включает главу 35 «Наем жилого помещения», посвященную общему регулированию найма жилого помещения, при этом ГК РФ «исходит из подразделения такого найма на наем жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования и наем жилого помещения в домах (квартирах) граждан и организаций, осуществляемый, как правило, на коммерческих началах (коммерческий наем)».

Вместе с тем в ГК РФ прямо признается самостоятельное существование жилищного законодательства как отрасли законодательства.

Это вытекает из Конституции РФ, в которой упоминаются отдельно гражданское (п. «о» ст. 71) и жилищное (п. «к» ст. 72) законодательство.

Так, в ст. 288 ГК РФ закрепляется, что «перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством». В соответствии со ст. 292 ГК РФ «члены семьи собственника, проживающие в принадлежащем ему жилом помещении, имеют право пользоваться этим помещением на условиях, предусмотренных жилищным законодательством».

Из этого следует, что гражданское законодательство регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жилье является предметом гражданского оборота. Отношения собственности, вещные отношения в жилищной сфере — это области, регулируемые гражданским законодательством.

Отношения, связанные с использованием жилища, и целый ряд других вопросов регулируются жилищным законодательством. Кроме того, в силу Конституции РФ гражданское и жилищное законодательства имеют различные компетенции.

Гражданское законодательство, согласно ст. 71 Конституции РФ, относится к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное (ст. 72 Конституции РФ) — входит в совместную компетенцию России и ее субъектов. Поэтому отношения по эксплуатации и пользованию жилыми помещениями могут регулироваться как Российской Федерацией, так и её субъектами.

В статье 672 ГК РФ дается определение договора найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования. Одновременно указывается, что «договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством». По правилам жилищного законодательства определяются, например, пригодность жилого помещения для проживания. Следовательно, наём жилого помещения социального использования и другие аспекты жилищных отношений — это в основном предмет регулирования жилищного законодательства.

К этому договору применимы ст. 674, 675, 678 ГК РФ и некоторые другие. Что касается иных положений ГК РФ, то они «применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством» (п. 3 ст. 673 ГК РФ), т.е. в субсидиарном (восполнительном) порядке.

Действие жилищного законодательства во времени

По общему правилу акты жилищного законодательства вступают в действие со дня их опубликования, если в самом акте не указан данный срок.

Акты жилищного законодательства не имеют обратной силы, т.е. применяются к тем правоотношениям, которые возникли после введения их в действие. Иногда им придается обратная сила, но только в случаях, прямо предусмотренных этим актом.

В жилищных отношениях, возникших до введения в действие акта жилищного законодательства, данный акт применяется к жилищным правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие.

Акт жилищного законодательства может применяться к жилищным правам и обязанностям, возникшим до введения данного акта в действие, в случае, если указанные права и обязанности возникли в силу договора, заключенного до введения данного акта в действие, и если данным актом прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Применение жилищного законодательства по аналогии

Согласно ст. 7 ЖК РФ в случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

В качестве примера можно привести возможность применения положений о проведении общего собрании собственников жилых помещений в многоквартирном доме к общему собранию членов жилищного кооператива, членов товарищества собственников жилья (ТСЖ)

При невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.

Надо учитывать, что принцип аналогии может быть применен исключительно к частноправовым отношениям и не может применяться к публичным правоотношениям (например, административным), так как это может привести к произволу со стороны органов публичной власти.

На общеправовой принцип действия законодательства во времени (акт жилищного законодательства не имеет обратной силы и применяется к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие, за исключением, когда это прямо предусмотренных этим актом) указано в постановлении Пленума ВС РФ от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации».