Административные реформы, их влияние на качество государственного управления

Сущность административных реформ

Оценка деятельности властных структур в современном мире связывается с проведением административных реформ.

В западных странах основная идеология такого реформирования формулируется как «разгосударствление власти» с расширением полномочий низовых уровней по распоряжению государственными ресурсами при косвенной регулирующей роли государства и передачей на аутсорсинг избыточных функций государственных органов.

Хотя в какой-то мере это можно расценить как стремление государства переложить ответственность в системе государственного управления на низовые уровни.

Главнейший вопрос любой административной реформы - обязательное улучшение качества государственной власти, придание нового, более демократического облика самому государству.

Административные реформы значительно шире административных, управленческих (технологических) преобразований, которые имеют пределы, обусловливаемые сложившимся государственным устройством, действующим законодательством и судопроизводством. Именно поэтому административные реформы почти всегда рассматриваются как элементы более масштабных политических программ и проводятся в жизнь не государственным аппаратом, а политиками.

Об этом свидетельствуют исторические примеры. Так, в Европе в конце XX в. административные реформы становятся самостоятельной политической целью и их реализация нередко поручается членам правительств. Публичная власть начинает рассматривать их как одну из постоянных задач и декларировать обязательства о максимально эффективной организации государственного аппарата для осуществления государственных политик.

Основная причина проведения административных реформ в европейских государствах была выражена тезисом о необходимости защиты прав потребителей. Сопровождалось это утверждением нового (правового) понимания категории «гражданин». Пользователь государственных услуг стал рассматриваться не как управляемый объект или подданный, а скорее как субъект или клиент, потребности которого должны быть удовлетворены. Другой важной причиной стало усиление концепции свободного рынка. Под ее влиянием административную деятельность начали рассматривать не только как нечто затрагивающее исключительно внутренние аспекты публичного сектора, но и как фактор, имеющий первостепенное значение в функционировании экономики. Императивами ее обозначили эффективность и действенность (рентабельность).

С. Кассезе отмечает, что политика административных реформ стала во многих странах объектом правительственной деятельности, начала наполняться новым ценностным содержанием инновационного характера. Повсюду их модели именовались весьма экспрессивно, чтобы подчеркнуть их новизну: «Новая модель управления» (Neues Steuerungsmodell) в Германии с 1978 г., «Новый публичный менеджмент» (New Public Management) в Великобритании с 1979 г., «Обновление публичной службы» (Renouveau du service public) во Франции после 1989 г., «Модернизация» (Modernization) в Испании после 1992 г.

Удачная формулировка «перестраивающегося правительства» (Reinventing Government), предложенная Д. Осборном и Т. Геблером в США в 1992 г., была воспринята во многих европейских странах. Административные реформы получили распространение и в государствах с консервативным правительством, как, например, Великобритания, и в странах с «левыми» правительствами, как, например, Франция, и в странах с коалиционными правительствами, таких как Германия и Италия.

Во всех этих странах, значительно отличающихся друг от друга по административной культуре, были осуществлены во многом схожие административные реформы. И хотя практически всегда реформы разрабатывались на уровне правительства, они редко наталкивались на сопротивление оппозиции. Например, во Франции с инициативой административной реформы в 1986 г. выступил Ж. Ширак, в 1988 г. она была продолжена М. Рокаром и с 1993 по 1997 г. Э. Балладюром и А. Жюппе. Таким образом, реформы выходили за рамки проектов какой-либо одной из правящих политических партий, были инструментом модернизации административной системы независимо от того, какую партию представляло правительственное большинство.

В этом смысле налицо определенный консенсус между правительством и оппозицией.

Административная реформа - это процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение эффективности его деятельности и совершенствование качества принимаемых решений. При этом априори считается, что качество государственного управления существенно улучшится при более рациональном распределении функций и полномочий между отдельными уровнями власти, передаче избыточных функций в рыночные структуры. Институты гражданского общества заинтересованы в таких изменениях, так как они означают экономию средств в целях снижения налогов.

Среди проблем, требующих решения в процессе административных реформ, называют:

• ускоренное внедрение информационных систем в сферу государственного управления;
• преодоление отставания государственного управления по качественным параметрам от новых и новейших технологий, применяемых в корпоративном управлении;
• устранение дефицита государственного бюджета за счет освобождения от избыточных функций государственногоадминистрирования;
• выполнение требований оппозиционных политических партий о децентрализации государственного аппарата и «защите местных свобод» и т.д.

Административная реформа задумывается, чтобы достичь цели, поставленной управляющим субъектом (органом государства). Эта цель может быть ближайшей или отдаленной, реальной или иллюзорной.

Но достижение цели остается главным итогом управленческого действия, свидетельством его результативности. Вместе с тем оценка, выраженная с помощью категории результативности, будет иметь преимущественно формальный характер, если при этом не учитываются усилия, затраченные на достижение цели. Затратные усилия оцениваются с позиций эффективности - достижение цели с минимальными затратами ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой.

В конечном же счете эффективность государственного управления, лежащая в основе административных реформ, в демократическом обществе направлена на повышение качества жизни.

Повышение эффективности государственного управления как проблема, присущая всем странам, многоаспектно, многогранно и во многом является следствием того общественного устройства, которое не способно включить в активные социальные механизмы бoльшую часть населения страны.

Анализ научной литературы, практики проведения административных реформ и современных общественно-социальных тенденций позволяет выделить несколько аспектов построения эффективной системы государственного управления.

Во-первых, на современном этапе развития к системе государственного управления предъявляются высокие требования с точки зрения уровня его демократичности. Причем само понятие демократичности надо рассматривать в двух аспектах: 1) демократичность определяется массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений; 2) управление сопряжено с государственной властью, что обеспечивает и гарантирует практическую реализацию управленческих решений. Управление без опоры на власть является мнимым, призрачным, нередко создает видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность, когда выступают в единстве.

Во-вторых, государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения общественных интересов, если оно посредством системы государственных органов, государственных служащих и иных участников управленческих процессов: 1) воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; 2) объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; 3) своими ресурсами, возможностями, силой способствует осуществлению интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов граждан.

В-третьих, при анализе взаимосвязей государства и общества следует учитывать, что социально-классовая и национальная структура общества находится в постоянном развитии, в стране идут активные миграционные процессы, меняются половозрастной состав населения и демографическая ситуация. Это обусловливает динамику потребностей и интересов людей, установок и мотивов их поступков и действий. Тем самым равновесие между отношениями государства и общества не может быть устойчивым: оно постоянно нарушается и должно столь же постоянно восстанавливаться. Необходимый уровень социальности системы государственного управления немыслим без сильно развитых механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования.

В-четвертых, особая роль в системе государственного управления принадлежит широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями, с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей - с другой.

В-пятых, государственное управление должно быть социально эффективным, не только ориентированным на экономику, но и владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получает опережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы,- действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.

Принимая во внимание эти и другие аспекты, правительства западных стран стали использовать в административных реформах наиболее важные способы повышения эффективности государственного управления: делегирование полномочий на низовые уровни управления (децентрализацию) для достижения большей гибкости в решении общественных задач и усовершенствования системы управления ресурсами; бюджетную децентрализацию; создание эффективной системы взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления.

При исследовании административных реформ их с определенной долей условности разделяют на функциональные, процедурные и структурные.

Функциональные административные реформы в зарубежных странах ориентированы на сокращение государственных расходов и улучшение качества оказываемых государственных услуг. Для этого осуществляются деконцентрация и децентрализация государственного управления, передача частным структурам определенного круга полномочий по оказанию публичных услуг. Децентрализованные учреждения напрямую не входят в систему какого-либо государственного органа, организационно обособлены от них. Вместе с тем они подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а - некоторых случаях - и главе государства (независимые агентства, государственные и публичные корпорации). Отраслевой принцип построения системы центральных органов власти меняется на функциональный.

В деятельности министерств функции управления и руководства сменяются на функции регулирования, координации и контроля. Государство оставляет за собой стратегическое планирование и управление, а избыточные функции передает хозяйствующим субъектам и саморегулируемым организациям. Многие полномочия, выполняемые ранее централизованной администрацией, передаются на региональный уровень.

Процедурные административные реформы базируются на идее изменения порядка принятия управленческих решений и соответственно места и роли государственных служащих в этом вопросе.

Процедура (фр. procedure от лат. procedo - продвигать) - официально установленный, предусмотренный правилами способ и порядок действий при осуществлении, ведении дел; составная часть операции, процесса. Административные процедуры характеризуют динамику государственного управления и в силу этого достаточно разнообразны: организационные, распорядительные, координационные, контрольные, юрисдикционные, согласительные, регистрационные и др.

В процессе административных реформ с большой долей правовой регламентации административных процедур (США, Германия, Франция, Великобритания) ставилась задача регламентации взаимоотношений граждан с органами государственной власти. В США это Закон об административной процедуре, в котором определен порядок информирования граждан о деятельности государственной администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений. В Германии подобный закон регламентирует издание индивидуальных административных актов, способы обеспечения их действия. Созданы условия для упрощения административных процедур: устранили излишние согласования, отказались от представления излишних документов и заполнения многочисленных бланков. Во Франции упрощен порядок регистрации организаций, оформления технических паспортов на автомобили, получения водительских удостоверений, осуществления различных видов платежей.

Такие изменения позволяют динамично внедрять в системе государственного управления информационные технологии, развивать предоставление государственных услуг на дому, осуществлять бoльшую часть работы сотрудников государственных органов в электронном режиме. Великобритания, например, приняла целевую программу, в которой особое внимание уделено развитию цифровой подписи, веб-сайтов, центров обработки телефонных звонков и т.д.

Процедурные реформы неизбежно меняют статус государственного служащего, что сопровождается принятием нового законодательства о государственной службе (1978 г. - США; 1983–1985 гг. - Франция; 1997 г. - Германия и др.). Основная цель таких изменений - повышение качества предоставляемых услуг. В связи с этим государственные служащие получают дополнительную квалификацию для работы в специальных центрах, в которых предоставляются услуги, относящиеся к компетенции различных государственных органов, частных организаций, работающих по государственному заказу. Особое внимание придается приобретению навыков консультирования. Создаются центры юридической помощи. Соблюдение законов и прав граждан закрепляется в качестве юридической обязанности государственного служащего. Разрабатываются кодексы поведения государственных служащих, расширяются формы контроля общества за их деятельностью. Вакантные должности государственной службы замещаются через прозрачные конкурсы, а деятельность служащих оценивается на ежегодных аттестациях. Набор мотиваторов для поступления на госслужбу достаточно обширен и зависит от уровня развития каждого государства.

Структурные реформы преследуют цель преобразования всех государственных органов и рассматриваются как наиболее сложные, поскольку носят, как правило, комплексный характер и предусматривают изменения во всей системе государственного управления.

Классические управленческие вертикали заменяются горизонтальными управленческими взаимодействиями, при оказании публичных услуг все более используются рыночные механизмы.

В социально-экономической системе под структурными реформами понимают изменения, произошедшие в структуре экономики в целом и отраслей в частности, изменения пропорциональных зависимостей и структурных связей, обусловленные объективной необходимостью приведения их в соответствие с постоянно изменяющимися потребностями человека, преобразованиями научно-технического прогресса, интеграцией национальной экономики в суперсистему мирового хозяйства, ресурсными возможностями. Структурные преобразования в государственном управлении тоже обычно обоснованы необходимостью в координации различных государственных политик, их согласованности в социально-экономических и хозяйственных системах.

Чтобы структурная реформа имела максимально значимый эффект, требуется адекватная структурная политика, которую характеризуют как целостную часть государственной политики административных преобразований. Такая политика выступает средством решения стратегических и тактических задач, определяет цели, задачи и направления преобразований: вырабатывает механизм деятельности государственных органов в установлении оптимальных пропорциональных зависимостей и структурных связей между различными подсистемами государственного управления.

Мировой опыт государственного управления структурными реформами подтверждает: если такие преобразования становятся приоритетной функцией государства, то комплексные изменения в той или иной степени неизбежно приведут к достижению нового уровня эффективности и качества государства в целом.

Анализируя опыт административных реформ в странах Западной Европы, США, Канаде, Австралии, важно обратиться к подобным ре формам, проводимым в странах Центральной и Восточной Европы, политические системы которых были изменены. К характеристике преобразований, равно как и государственного управления, в последних более применим термин «переходный период».

Во-первых, государственный сектор создавался в них на основе идей либеральной демократии, поэтому шел процесс не реформирования, а выстраивания новой системы государственного управления.

Во-вторых, этот процесс сопровождался политической неустойчивостью и отсутствием квалифицированных кадров. В-третьих, по причине серьезных политических разногласий внутри этих стран изменения во многом были поспешные, некомплексные.

Однако идеология нового публичного менеджмента (New Public Management), огромное влияние Всемирного банка, МВФ, англо-американская настойчивость все же обусловили заимствование новыми странами опыта административного реформирования ведущих западных государств. Со стремлением «мгновенно прыгнуть» к современной, принципиально иной, чем прежде, системе государственного управления соединилась проблема - как в этот же период создать политическую демократию и реализовать в данной системе принципы эффективности и экономичности.

Таким образом, процесс строительства систем государственного управления в посткоммунистических странах был достаточно болезненным.

К примеру, традиционная важнейшая ценность для западных государств - пожизненная работа в государственном секторе. В названных же государствах приходилось создавать многие сферы общественной жизни практически с нуля, формировать новое законодательство и правовое регулирование, внедрять в обществе новые ценности взамен устоявшихся.

Основной движущей силой практически всех реформ в странах Центральной и Восточной Европы стала приватизация, а при реорганизации государственного управления - принцип эффективности рынка как механизма распределения средств в обществе. Механизмы нового публичного менеджмента, подчеркивающие предпринимательскую активность, конкуренцию, привлечение к оказанию публичных услуг негосударственного сектора потребовали юридической определенности, установления четкого порядка подотчетности, особенно при предоставлении государственных услуг. В этих условиях кардинальным изменениям (децентрализации) подвергались не только государственные организационные структуры, но и сам государственный аппарат.

В качестве промежуточного вывода отметим следующее. Начавшаяся в 1970-х гг. в западных странах «десакрализация» государства позволила отвести праву главную роль в цивилизованном решении конфликтов и нормативно закрепить результаты административных реформ. Перемены в административной сфере сводимы к нескольким аспектам:

• профессионализация государственных служащих;
• обеспечение оптимального сочетания политического и профессионального начал в администрации;
• децентрализация, устойчивые мероприятия по удешевлению, сокращению государственного аппарата, установлению его обратной связи с обществом;
• расширение контактов с институтами гражданского общества;
• улучшение качества предоставляемых публичных услуг;
• уменьшение роли иерархических структур, развитие функциональных контактов в системе государственного управления;
• совершенствование форм и методов культуры и этики управленческой деятельности;
• ориентация на получение от государственного управления экономического эффекта;
• укрепление сервисной функции государственных структур.

Безусловно, в каждой стране присутствовали своя специфика в характере и содержании административных реформ, провозглашаемых ценностях, свое наполнение государственных политик. Но везде конечная цель реформ состояла в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом.

Ключевыми областями всех видов административных реформ остаются: роль государства в обществе; структура органов государственного управления; повышение эффективности и качества деятельности государственного аппарата; «осовременивание» государственной службы; изменение механизма финансового управления; подотчетность и прозрачность деятельности государственного аппарата; информационная открытость государственных органов; расширение форм демократических контактов представителей государственных органов с гражданами.

Административные реформы не преследуют цель разрушения сложившихся систем государственного управления. Скорее, наоборот, важно использовать прогрессивные изменения в мире в деле укрепления законности, развития открытости и доступности информации о деятельности государственных органов, обеспечения устойчивого развития каждой страны, проводившей те или иные преобразования, т.е. придания административному реформированию характера постоянной функции государства.

Любая административная реформа, целенаправленно изменяя меру, качество и силу исполнительной власти, одновременно изменяет суть государства, поскольку мера власти есть степень присутствия государства в жизни общества, а качество власти - это способность государства рационально и только в интересах общества использовать законодательно закрепленные за ним огромные общественные ресурсы (административные, бюджетно-налоговые, собственность и др.); сила власти - возможность государства обеспечивать правопорядок и проводить в неразрушающем режиме реформационные преобразования общественных отношений.

Цели и характеристика отечественных административных реформ

Отечественные административные преобразования имеют характер повторяющегося в истории российской государственности явления. Ученые пытаются осмыслить их с позиций не только строгой исторической объективности, но и сегодняшних задач.

Так, авторы книги «Реформы в России» (М., 1993) предприняли попытку выявить общие закономерности реформ от эпохи Петра I до перестройки конца XX в. В подобном ключе освещены они в известном учебном пособии «Судьбы реформ и реформаторов в России», монографии Р.Н. Байгузина «Административные реформы в России.

История и современность». В большинстве публикаций отмечается, что реформирование есть закономерность для каждой страны, но в России очень часто прослеживается запаздывание власти в реформировании общества. Вместе с тем опыт отечественных реформ показывает, что только их постепенность, своевременная корректировка в сочетании с твердой политической волей и стремлением довести реформаторские процессы до объявленной цели могут дать необходимый результат.

Зарубежные заимствования управленческих идей - обычная практика политических элит и органов государственной власти многих государств. Но во всех странах всегда присутствует нечто свое, национальное, что отличает их в том или ином периоде развития. На исходе Средневековья европейские государства находились в условиях Christendom, т.е. единой христианской цивилизации. Между тем в истории Российской империи есть период (в царствование Николая I, между 1825 и 1855 гг.), который такой глубокий исследователь, как А.Е. Пресняков, назвал «золотым веком» русского национализма, когда Россия и Европа сознательно противопоставлялись как два культурных мира, принципиально различных по основам их политического, религиозного, национального быта и характера. Такие противоречия наблюдались как в долгой ретроспективе, так и в недавно ушедшем XX в., что не могло не отразиться на системе государственного управления.

Российское государство для К. Виттфогеля было лишь продолжением чингизханской евразийской империи, для А. Тойнби - ответвлением византийской культуры, для Р. Пайпса - чем-то вроде эллинистического Египта. Но все они считали его разновидностью восточного деспотизма.

Но если хорошо знать, что действительно происходило в России, то разделять ее с Европой нет необходимости.

Справедливо утверждение А.Л. Янова о приверженности к Christendom киевских князей XI–XII вв., принявших православие от Византии, государственного реформатора Ивана III, который отказался от евразийской модели и ориентировал страну на европейский путь развития.

Выращенное им поколение управленцев осуществило монументальную реформу 1550-х гг., заменившую феодальные «кормления» вполне европейским местным самоуправлением и судом присяжных, а не патерналистской чиновной иерархией.

Приверженцами ряда европейских ценностей в государственном управлении были Петр I и Екатерина Великая, Александр I и декабристское поколение, Александр II, С.Ю. Витте, П.Н. Милюков, П.А. Столыпин.

Да и сегодня политическая элита рассматривает вовлечение граждан в процесс государственного управления как одно из главнейших направлений, обеспечивающих его открытость, прозрачность, надзор и контроль деятельности.

Но следует заметить, что государственное строительство и все административные и другие российские модернизации, за исключением глобальных реформ Александра II, в итоге сводились к расширению власти государства над обществом и усилению внимания к совершенствованию государственных институтов. Основой же изменений в новейшей истории страны стала передача прав, полномочий и собственности государством обществу.

Само реформирование в конце XX в. начиналось в условиях ожесточенной политической борьбы между Президентом России и Верховным Советом РСФСР. После событий сентября — начала октября 1993 г. президентским Указом о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления от 9 октября 1993 г. были прекращены полномочия Советов народных депутатов, а Указом от 27 октября 1993 г. утверждены «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти в регионах». Это означало, что в странебыла юридически ликвидирована советская власть.

Потребовалось почти десять лет, чтобы пришло понимание необходимости проведения административной реформы - одного из наиболее важных институциональных условий устойчивого социально-экономического развития страны. К этому времени прежняя система государственного управления уже не отвечала рыночным реалиям, многие формы управленческого воздействия вступали в противоречие с новой Конституцией Российской Федерации, деятельность государственных структур не была адаптирована к интересам и потребностям гражданина. Государственное управление советского периода с его формами, методами, стилем принятия решений становилось преградой, а институты нового, более демократического государственного управления еще не были созданы.

Стало понятно, что нужна крупнейшая системная реформа, к структурным элементам которой потребуется отнести практически все, что имеет отношение к деятельности государства, изменению его роли, функций и взаимодействия с обществом. Такое событие требовало соответствующей организации и проведения на законных основаниях высшими государственными органами в виде коренных и всеобщих преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти.

Административную реформу в России можно рассматривать как структурную, поскольку объем преобразований в системе государственного управления существен и продолжает расширяться. В стране была заимствована европейская концепция нового государственного менеджмента (New Public Management).

Изначально импорт этих концептуальных идей планировался как селективный. В практику реформирования отечественной системы государственного управления не были включены такие важные элементы западной концепции, как децентрализация власти, расширение форматов решения общественных проблем с привлечением институтов гражданского общества и экономики, расширение прав граждан с передачей функций контроля на уровень местных сообществ и т.д. И если успех административных реформ в странах Запада напрямую был связан с развитой институциональной средой, демократическими традициями, длительным функционированием рынка как механизма распределения средств в обществе, устоявшимися институтами гражданского общества, то для России это была terra nova (новая земля), некий параллельный «поток времени».

Между тем потребность в расширении влияния демократических принципов на прежде закрытую и консервативную систему государственного управления была очевидна. Первые попытки административного реформирования в конце XX в. (1995–1997 гг.) принято считать малорезультативными, поскольку они не имели серьезной теоретико-методологической основы, но они были необходимым этапом осмысления и технологического изменения административного процесса в федеративном государстве, проводимого в политических интересах федеральной и региональной элит. Это было начало реагирования политической власти на проблемы, возникшие в государственной администрации при реализации государственных политик.

Стало ясно, что ожидать от государственного аппарата коренных изменений в административной системе не приходится, что нужны управленческие решения на политическом уровне.

К этому времени потребовали уточнения основные элементы административной реформы как таковой и некоторые типичные представления о ее содержании:

1. модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;
2. реформа административно-территориального устройства государства;
3. разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властями;
4. реформа государственной службы;
5. реформа функций и структуры исполнительной власти.

Первые два элемента не могли войти в содержание административной реформы. Они не были направлены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и касались, в частности, совершенствования процедур реализации функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти - формирования Совета Федерации или избрания составов Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному принципу). Изменение же административно-территориального устройства не затрагивало полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации как таковых, а лишь приводило к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью объединяющихся регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта Российской Федерации.

Последние три элемента и составили существо административной реформы в широком смысле.

Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью стало закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами на принципе субсидиарности, т.е. закреплении функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющих значение для успеха административной реформы в целом,- определение функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное.

Реформа государственной службы - это пересмотр статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы, что делает государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих эффективными исполнителями функций государства. В этом ее основное значение для административной реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти и есть административная реформа в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующих новым функциям и исключающих конфликт интересов между ними.

Институциональная часть реформы - создание механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закрепление процедур исполнения необходимых функций, обеспечение информационной открытости власти, закрепление стандартов качества оказания государственных услуг.

Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью ее является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

Логика отечественной административной реформы наиболее полно отражена в публикациях российских юристов. Принято считать, что ее окончательный «запуск» произошел в 2003 г. после Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» и создания во исполнение Указа комиссии по административной ре форме (до этого было несколько попыток административных изменений, но системного характера они не приобрели). Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451 было утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. На нее было возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и поступающих предложений. К этому времени были понятны основные направления реформирования:

• оптимизация функций органов и структуры исполнительной власти;
• реформирование государственной службы;
• совершенствование управленческих процедур;
• развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
• организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

Правительственная комиссия на основании Распоряжения Правительства Российской Федерации от 21 мая 2004 г. № 682-р748 создала несколько рабочих групп по вопросам оптимизации (исключения дублирования) функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, изменения их структуры. Не были обойдены вниманием подведомственные этим органам федеральные государственные учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия и федеральные казенные предприятия, действующие в соответствующих сферах государственного регулирования.

Вместе с тем Президент России Указом от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» создал Комиссию по вопросам совершенствования государственного управления со статусом постоянно действующего консультативного органа, а при ней три межведомственные рабочие группы для подготовки предложений по реформированию института государственной службы, системы иструктуры федеральных органов исполнительной власти.

По существу, это был первый этап административной реформы, в ходе которого предполагалось создать необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной реорганизации государственного управления.

Первоначально была проведена «инвентаризация» государственных функций. Комиссии проанализировали 5634 функции, из них 1468 были признаны избыточными, 236 - дублирующими, 868 - требующими изменения. Указом Президента от 16 июля 2004 г. № 910 число функций федеральной исполнительной власти было сокращено на 25 %, а - оставшейся части примерно такую же долю функций следовало пересмотреть и уточнить.

Процессы идентификации и упразднения избыточных функций всегда наиболее проблемны, поэтому Министерство экономического развития России дало необходимые разъяснения в этой сфере, согласно которым каждая функция, адекватность формы и методов ее реализации должны были быть проверены:

1. на соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;
2. легитимность;
3. соответствие минимально необходимому уровню власти.

В первую очередь для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи данной функции с целями и задачами государственной политики, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами. К таким документам и актам относятся Конституция Российской Федерации (особенно глава первая, в которой сформулированы цели государства), программы социально-экономического развития Российской Федерации, планы действий Правительства, программы и концепции развития соответствующей отрасли (сферы общественных отношений), утвержденные Президентом, основополагающие международные конвенции и договоры, послания Президента Федеральному Собранию на текущий год.

Анализ адекватности форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяют достигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи государственного регулирования.

Значение легитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия функция может быть признана избыточной безотносительно к двум другим из указанных выше критериев, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее исполнение лишенным правовых оснований.

Проверка функции на легитимность включает в себя:

1. установление нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;
2. анализ достаточности юридической силы нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;
3. определение соответствия содержания функции, закрепленной в законе, полномочиям органа исполнительной власти по ее реализации, предусмотренным в подзаконном или ведомственном нормативном акте.

Само по себе закрепление функции нормативным правовым актом (за исключением Конституции Российской Федерации) - федеральным законом, указом Президента, постановлением Правительства - не свидетельствует о ее необходимости на данный момент или целесообразности ее отмены. Закрепление функции в актах, не имеющих юридической силы (письмо, телеграмма, рекомендации, методические материалы), равно как и в правовых актах, подлежащих регистрации, но не зарегистрированных в Министерстве юстиции России либо подлежащих опубликованию, но не опубликованных, тождественно отсутствию функции в нормативном правовом акте. В указанных случаях функция признается избыточной как нелегитимная.

Функция, закрепленная нормативным правовым актом, может быть отнесена к избыточным, если юридическая сила правового акта недостаточна. Типичными примерами здесь являются функции, установленные ведомственными нормативными актами, не основанными на делегировании функции правовым актом более высокой юридической силы, либо подзаконными актами вместо законодательных актов.

Сопоставление содержания функции, закрепленной в законе, с полномочиями органа власти по ее реализации, установленными в подзаконном и ведомственном нормативном акте, позволяет выявить избыточные права ведомства, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функции. Такой анализ наиболее эффективен для выявления нелегитимных избыточных функций, присваиваемых себе ведомствами путем расширительного или вольного толкования закона.

Функция может быть признана избыточной для данного уровня власти (федерального или регионального), если наиболее эффективно она может исполняться на нижестоящем уровне власти (принцип субсидиарности).

Основные варианты упразднения функций:

1. ликвидация функции;
2. сокращение масштаба исполнения функции;
3. передача функции участникам рынка;
4. передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка;
5. передача функции на минимально необходимый уровень власти;
6. передача функции на аутсорсинг;
7. придание функции процессуального характера.

Ликвидация функции означает ее исключение из нормативного правового акта без замены иными государственными функциями либо без передачи ее осуществления иным субъектам правоотношений с прекращением ее исполнения. Сюда же относится прекращение исполнения функции, незакрепленной нормативными правовыми актами.

Ликвидация функции происходит в четырех типичных случаях:

• функция формально закреплена нормативным правовым актом, но реально не исполняется в течение длительного времени без ущерба для регулирования в определенной сфере общественных отношений;
• функция не закреплена нормативным правовым актом;
• функция закреплена нормативным правовым актом, противоречащим акту большей юридической силы;
• функция закреплена актом недостаточной юридической силы.

Сокращение масштаба исполнения функции состоит в исключении из объекта государственного регулирования или оказания государственных услуг определенных правоотношений, уменьшении оснований исполнения функции; в остальной части функция признается необходимой. Так, масштаб исполнения функции органа исполнительной власти по регистрации внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти, государственных научных учреждений и коммерческих организаций подлежит сокращению за счет исключения из объекта регулирования внебюджетных фондов коммерческих организаций.

Передача функций участникам рынка означает либо полный отказ государства от исполнения функции с возможностью ее осуществления участниками рынка, либо передачу государственных функций участникам рынка, соответствующим определенным в законе требованиям под контролем государства.

Полный отказ государства от функций имеет место в тех случаях, когда они имманентно присущи участникам рынка, закреплены за ними гражданским законодательством и не нуждаются в государственном регулировании. В основном это правило относится к государственным услугам либо не свойственным государству функциям:

• регулирование ценообразования в организациях отрасли;
• координация деятельности организаций отрасли;
• согласование размещения крупных объектов ТЭК, за исключением финансируемых из федерального бюджета;
• проведение рекламных, маркетинговых исследований и др.

Передача функций участникам рынка, соответствующим определенным в законе требованиям и под контролем государства, необходима в случае, если указанные функции имеют в качестве адресата неопределенный круг лиц, не подразумевают наличие в себе властных полномочий и могут эффективнее осуществляться участниками рынка. Для их исполнения необходимо подтвердить свою специальную компетентность в сфере технического регулирования, науки, техники, ремесла, искусства, определенной профессии. Примерами могут быть функции по подтверждению соответствия, сертификации, лабораторным испытаниям, исследованиям, экспертизе, проведению аттестации, экзаменов и т.п. Для определения круга участников рынка, компетентных осуществлять названные функции, используется механизм аккредитации: на первом этапе - при органах исполнительной власти, на втором этапе - при уполномоченных некоммерческих организациях, отвечающих требованиям, установленным в законе. Основные положения об аккредитации закрепляются в федеральном законе.

Передача функций саморегулируемым организациям возможна в тех случаях, когда функции направлены на регулирование взаимоотношений между участниками рынка и контроль их деятельности в определенной сфере, а полный отказ от функций повлечет риск нанесения ущерба правоотношениям в данной сфере. Типичные функции, передаваемые саморегулируемым организациям,- проверка компетентности участников рынка (аттестация, сертификация, квалификационные экзамены), контроль за участниками рынка (проверки качества оказания услуг и соблюдения стандартов деятельности), выработка стандартов качества оказываемых услуг, создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в определенной сфере правоотношений. Функции контроля за участниками рынка со стороны их саморегулируемых организаций зачастую заменяют собой функции лицензирования и лицензионного контроля. Так, вместо государственной функции по лицензированию оценочной деятельности и последующему лицензионному контролю вводится контроль за оценщиками со стороны саморегулируемых организаций и оценщиков.

Передача функции на минимально необходимый уровень власти исходя из принципа субсидиарности происходит в случае, если функция не относится к исключительному предмету ведения Российской Федерации и может более эффективно, с меньшими затратами ресурсов осуществляться на региональном или муниципальном уровне. Так, если не доказано иное, может быть передано на региональный и муниципальный уровень большинство надзорных функций федеральных органов исполнительной власти, не относящихся к исключительному предмету ведения Российской Федерации (архитектурно-строительный надзор, лицензирование ряда видов деятельности, надзор на потребительском рынке и т.п.). При этом бремя доказательства необходимости реализации функции на федеральном уровне должно возлагаться на федеральный орган исполнительной власти, ее осуществляющий.

Передача функции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либо размещении заказа на исполнение функции среди участников рынка. На аутсорсинг не могут быть переданы властные функции. Передаче на аутсорсинг подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, строительство объектов, а при определенных условиях - медицинское и социальное обеспечение сотрудников.

Придание функции процессуального характера означает ликвидацию избыточности государственного регулирования, которое возникает при отсутствии четких оснований и процедур принятия индивидуальных решений либо вмешательства в деятельность участников правоотношений и (или) применения к ним мер принуждения.

Такой способ устранения избыточности функции характерен прежде всего для надзорных функций, в том числе функций правоохранительных органов. Устранение избыточности функций МВД по проведению проверок законности предпринимательской деятельности, позволяющих изымать во внепроцессуальном порядке документы, отбирать образцы, производить осмотр помещения, приостанавливать деятельность предприятий торговли, происходит путем введения указанных функций в рамки процедур, установленных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Передача функций судебным органам состоит в исключении из компетенции органов исполнительной власти действий, приводящих к приостановлению или прекращению деятельности организаций (агрегатов, зданий, сооружений), наложению административных взысканий, приостановлению либо прекращению действия лицензий (разрешений), и - закреплении указанных полномочий за федеральными судами. При этом за органами исполнительной власти сохраняются функции по выявлению нарушений со стороны участников рынка, которые могут привести к приостановлению или прекращению деятельности организаций (агрегатов, зданий, сооружений), наложению административных взысканий, приостановлению либо прекращению действия лицензий (разрешений) в судебном порядке, к выдаче предписаний об устранении таких нарушений и об обращении в суд в случае неисполнения законного предписания.

Изменения структуры и системы исполнительной власти, относящиеся к оперативной составляющей административной реформы, имеют основной целью повышение эффективности и качества государственного управления. Они должны обеспечивать:

• специализацию органов исполнительной власти;
• организационное обособление функций, исполнение которых создает конфликт интересов;
• внутреннюю управляемость исполнительной власти;
• оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Россия, основываясь на опыте государственного управления США, Великобритании и других стран, с ориентиром на вышеизложенные требования приняла трехуровневую модель системы исполнительной власти, которая была закреплена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и действует до настоящего времени. Эта система включает в себя органы исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т.п.) в отношении граждан и организаций, исполнять функции оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса ее реализации.

Федеральные службы должны осуществлять контрольно-надзорные или правоохранительные функции и не обладают полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение - реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством Российской Федерации, пресечение нарушений законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства специализируются на исполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

Такая функциональная специализация, как правило, исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, реализации политики и контроля за исполнением политики. При данной модели организации исполнительной власти количество министерств значительно сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектом и предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает.

Управляемость функционально специализированной системы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенции органов исполнительной власти, относи тельной их автономностью, с другой - соподчинением органов исполнительной власти. Федеральные службы, за исключением подведомственных Президенту, и федеральные агентства по ряду вопросов подчинены федеральным министерствам.

Многое из концептуальных положений административной реформы удалось реализовать. Упразднено значительное количество избыточных функций исполнительной власти. Функциональная дифференциация позволила провести реструктуризацию системы федеральных органов этой ветви власти и связанную с этим работу по подготовке нормативных документов. Были разграничены полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти, предложены типовые программы административных преобразований для субъектов Российской Федерации.

Значительный объем полномочий, ранее исполняемых в рамках административного права, стал регулироваться нормами гражданского права. Непроцессуальные нормы заменены процессуальными.

Были установлены единые правовые и организационные основы гражданской, военной и правоохранительной службы в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 56-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» введены этические рамки поведения государственных служащих и понятие конфликта интересов при выполнении должностных обязанностей. Указом Президента от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации” (2003–2005 годы)» в качестве целей реформирования было определено повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизации затрат.

В этом же Указе Президента и Федеральном законе «О государственной гражданской службе» появилось понятие должностных (служебных) регламентов. В них должны определяться обязанности, полномочия и меры ответственности, а также порядок аттестаций и оценок эффективности и результативности деятельности государственных органов, причем задача оценки деятельности государственных служащих состояла в повышении качества исполнения должностных обязанностей и оказываемых услуг.

В целях обеспечения открытости и взаимосвязи с гражданским обществом разработаны положения о создании в органах власти комиссий с привлечением независимых экспертов для решения широкого перечня кадровых вопросов, указанных в Федеральном законе «О государственной гражданской службе». Предусмотрен ряд антикоррупционных механизмов и подтверждено единство правового регулирования федеральной и региональной государственной службы.

В области федеративного устройства и местного самоуправления в сверхчувствительную сферу административных отношений были внесены кардинальные изменения - начал складываться реальный российский федерализм. На этом же этапе административной реформы были приняты два основополагающих закона, свидетельствующих о новом балансе власти и самоуправления: Федеральный закон от 24 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Были разграничены предметы ведения по уровням власти, согласованы объемы расходных полномочий с доходными возможностями каждого из уровней власти и преодолено дестабилизирующее влияние нефинансируемых мандатов (неисполняемых обязательств казны) на административную систему в целом. Тем самым государственные органы субъектов Российской Федерации и местные органы власти теперь обязывались, а не могли, как было раньше, решать возложенные на них вопросы.

Указанные законы ввели в поле правового регулирования более широкий круг отношений и обновили принципы их регулирования.

Был установлен новый подход к территориальной организации местного самоуправления; причем каждому типу муниципальных образований - поселению, муниципальному району, городскому округу - делегировался для решения свой круг вопросов.

Вместе с проведением этих многочисленных мероприятий была решена и одна из самых трудных политических задач того периода реформирования - последовательное ограничение прямого административного влияния государства на экономику, внедрение в нее рыночных механизмов регулирования.

Однако начало административной реформы выявило и серьезные проблемы. Пришло понимание того, что многие конкретные вопросы реформирования требуют проведения серьезных правовых исследований, научного прогнозирования, обоснований поэтапного изменения законов и иных правовых актов. Не были созданы эффективные механизмы контроля и надзора, противодействия коррупции.

Законодательство о государственных услугах находилось лишь в стадии формирования, требовал научного осмысления и состав государственных услуг.

Преобразования первого этапа реформы повлияли на восстановление государственной власти, но эта же власть укрепила и вертикальную подчиненность всех структур, систему назначения всех руководителей из центра, финансовую зависимость органов, отвечающих за реализацию государственных политик, от вышестоящих инстанций. Эта зависимость привела к невозможности реализации принципа «управления по результатам», стимулирующего чиновников работать более эффективно.

Начало реализации следующего этапа административной реформы связывается с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, которым в целом были одобрены подготовленная Концепция административной реформы в стране на период 2006–2008 гг., план мероприятий по ее реализации и рекомендации органам исполнительной власти субъектов Федерации о подготовке целевых программ административных преобразований.

В феврале 2008 г. документ был изменен и дополнен, сроки реализации административной реформы продлены до 2010 г.756

В Концепции четко прозвучал тезис о внедрении в деятельность органов исполнительной власти механизмов «управления по результатам». Расширение комплекса мер административной реформы коснулось внедрения: стандартов государственных и муниципальных услуг; электронных административных регламентов; новых технологий в системе закупок для государственных и муниципальных нужд; особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах; механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции); механизма предотвращения появления новых избыточных функций; расширения форм взаимодействия государственной власти с институтами гражданского общества.

Приоритетным направлением осталась дальнейшая оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти, которые определяются как нормативно установленный вид властной деятельности указанного органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации.

Свои предложения в Правительственную комиссию по проведению административной реформы представили отечественные юристы, защитив новую типологию функций органов исполнительной власти: 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) функции по управлению государственным имуществом; 4) функции по оказанию государственных услуг.

В 2006–2008 гг. начала осуществляться идея создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, через которые граждане должны получать социальные выплаты и другие формы социальной поддержки и социальной защиты, услуги по регистрации собственности и операциям с недвижимостью, определению гражданско-правового статуса и др.

В целях повышения эффективности функционирования государственных органов повсеместно стали разрабатываться и внедряться административные регламенты. В них описываются четкие схемы функционирования органов власти, определяющие «технологию» их деятельности, сроки рассмотрения документов и обращений граждан.

По существу, это детализация административных управленческих процессов, целей, задач и расходования ресурсов, порядка исполнения полномочий и предоставления государственных услуг.

К числу преимуществ административных регламентов относятся:

• реализация защиты прав граждан, исключение любых форм бюрократического произвола и коррупции;
• установление предписаний и нормативов относительно качества предоставления государственных услуг;
• создание механизмов обжалования отказов;
• расширение сфер дистанционного оформления документов в электронном виде.

Главным аргументом для продолжения административной реформы опять названа необходимость повышения качества государственного управления путем продолжения структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, изменения форм и методов ее деятельности. В отличие от первого этапа (2003–2005 гг.) административной реформы, в основном преследовавшего цели организационного упорядочения системы исполнительной власти, второй этап (2006–2010 гг.) был направлен на принципиальное обновление отношений власти и общества.

Переход к «управлению по результатам» предполагает наличие количественно выраженных итогов государственного управления или корректно сформулированного качественного его выражения, выработку соответствующих показателей результативности. Это задача исключительной сложности, поскольку понятия «результативность», «эффективность», «качество» в государственном управлении содержательно отличаются от таковых в экономике. В науке тогда предлагалось «результативность» рассматривать как степень достижения поставленных целей (ожидаемых результатов) деятельности конкретного государственного органа, не принимая во внимание ресурсные затраты, социальные, политические и иные последствия. Важен сам результат и степень его достижения (полностью, частично, в процентах и т.д.). Под «эффективностью» же рекомендовалось понимать соотношение ресурсов и результатов управления до и после проведенного административного преобразования.

Качественный эффект мог быть определен через оценку последствий проведенных изменений, политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике, и др. Основными инструментами для исследования качества изменений оставались социологические опросы, сопоставление различных показателей в международных рейтингах.

Между тем второй этап отечественной административной реформы выявил определенные трудности в реализации западной концепции нового государственного менеджмента (New Public Management).

Эти трудности были во многом обусловлены приверженностью представителей государственных органов традициям сложившейся политической и административной культуры страны - стремлением к централизации власти, иерархическому подчинению, слабостью политической самоорганизации и даже отсутствием на многих территориях институтов гражданского общества. Иначе говоря, импортирование многих западных либеральных институтов получило имитационный характер. В результате уровень доверия общества к институтам государственной власти значительно понизился, что свидетельствовало о симптомах «самосохранения» и «самовоспроизводства» этой власти через создание новых нормативных правовых актов и новых структур в системе государственного управления.

Дальнейшие административные преобразования потребовали создания механизмов, предотвращающих возникновение новых избыточных функций. Поэтому был предложен порядок принятия управленческих решений о введении новых функций органов власти. Чтобы не допустить появления нецелесообразных и неэффективных функций органов власти, была закреплена процедура доказательства государственным органом целесообразности и предполагаемой эффективности вводимых функций и оценки таких доказательств независимыми экспертами.

К третьему периоду (2011–2013 гг.) административная реформа приобрела перманентный характер. Своеобразными объединяющими программными документами стали Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг., План мероприятий, утвержденный Правительством Российской Федерации. Особую остроту приобрела проблема масштабного реформирования государственной службы, что было отмечено в Указе Президента от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». В нем были названы необходимыми массовая переаттестация государственных служащих, создание объективных механизмов набора на государственную службу и ротации, другие элементы рационального государственного управления.

Каждая сфера, затрагиваемая реформой, подразумевает логическую последовательность: регулирование - реализация - мониторинг.

После принятия нормативного правового акта и его методического сопровождения для правоприменения должен осуществляться переход к регулярным замерам эффективности. Поэтому новая концепция включает в себя активное развитие механизмов общественного участия (публичные консультации при оценке регулирующего воздействия, получение обратной связи из сферы экономики, от граждан и др.). Процесс изменений по новой концепции, которая считается логическим продолжением преобразований, идущих с 2003 г., распространяется на весь государственный сектор со всеми его компонентами - государственной службой, финансами, системой государственного управления, информационными ресурсами.

Задача повышения качества государственных и муниципальных услуг вошла и в обеспечивающие выполнение Указа Президента стратегические документы: в утвержденные 31 января 2013 г. Председателем Правительства «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года» (раздел «Повышение эффективности государственного управления и качества государственных услуг»), в Государственную программу «Экономическое развитие и инновационная экономика» (подпрограмма «Совершенствование государственного и муниципального управления»). С завершением действия Концепции указанные стратегические документы остаются основными регуляторами в деле решения задачи повышения качества и доступности указанных услуг. Это, в свою очередь, рассматривается как средство повышения качества государственного управления в стране.

Можно утверждать, что системные усилия за время с начала административной реформы привели к вполне конкретным результатам в системе государственного управления:

• постепенно изменяются место и роль исполнительной власти в системе государственного управления, но особых изменений пропорций централизации и децентрализации этой власти не наблюдается;
• существенно изменилась структура органов исполнительной власти, но таких изменений почти нет в их иерархии на федеральном и региональном уровнях;
• уточнено, классифицировано, унифицировано содержание государственных услуг, но над их стандартизацией предстоит еще много работать;
• идет постепенное развитие институтов гражданского общества, но из-за масштабности этого процесса множество задач по действительному участию этих институтов в принятии управленческих решений пока не решено;
• применение принципа «управление по результатам» пока не повлияло качественно на систему государственного управления; требуется настойчиво переориентировать государственные органы с процедур освоения бюджетных средств и формального закрытия текущих поручений на планирование, достижение, мониторинг и оценку результатов деятельности с учетом всех реализованных задач и всех этапов управленческого цикла.

Влияние мероприятий административных реформ на качество отправления функций государственной бюрократии

Исследованием феномена бюрократии занимаются представители многих наук, предлагая свои пути минимизации ее последствий. Чаще всего термины «бюрократия» и «бюрократизм» имеют негативный оттенок, поскольку далеко не все понимают роль бюрократии в процессе унификации и рационализации общества.

Термин «бюрократия» (фр. bureau .бюро, канцелярия, гр. kratos - власть) буквально означает «господство канцелярии». В этом смысле данное словосочетание может быть истолковано двояко:

• узкий, привилегированный чиновничий административный государственный аппарат;
• специфическая форма социальной организации, в которой исполнительная власть практически независима и проявляет тенденции к произволу, формализму, стремлению подчинить правила и задачи деятельности организации целям своего сохранения и укрепления.

Бюрократия стала проявлять себя одновременно с возникновением государств, и - тех пор ее основными признаками выступают: иерархичность, строгая регламентация, разделение труда, ответственность в осуществлении формализованных функций, требующих специальной подготовки людей.

Бюрократизм - это общественное отношение, присущее сфере управления и складывающееся между управленческими структурами и населением. Это понятие может рассматриваться с трех позиций: а) как концентрация в своекорыстных целях рычагов власти в руках работников специализированного аппарата; б) как бюрократическая система аппаратного властвования и управления; в) как стиль управления.

По установившейся в науке традиции термин «бюрократия» используется для обозначения не только определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций (таких, как аппаратные службы, призванные оказывать помощь публичным политикам), а также учреждения и ведомства, включенные в разветвленную структуру исполнительной власти.

Поэтому можно утверждать, что государственная бюрократия - одновременно и институциализированная общность людей, функционирующая в рамках целенаправленно созданных организаций и соответствующегонормативногопорядка, и сама систем таких организаций.

Появление термина «бюрократия» в научном обороте связано с именем французского экономиста В. де Гурнея, который в середине XVIII в. негативно охарактеризовал способы осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых государством чиновников, отнимающих реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Между тем бюрократия - это управление, построенное на серии нормативно установленных ролей, выход за рамки которых пресекается и которым люди обучаются специально. По существу, речь идет о порядке управления, ориентированном на использование норм для создания экономической власти и снижения ответственности в связи с экономической оценкой целей и результатов деятельности. Для этого в организации должна быть группа управляющих, исполняющая и контролирующая решения и инициативы, но не имеющая возможности (права) принимать или инициировать решения самостоятельно.

В XIX в. термин «бюрократия» уже употреблялся для обозначения особого типа политической системы, в которой профессионально подготовленные государственные служащие осуществляют управленческие функции и, как правило, ответственны перед наследным монархом. Дж. Ст. Милль рассматривал бюрократию как альтернативу представительной системе и отмечал не только ее недостатки, но и преимущества.

К. Маркс характеризовал бюрократию как организацию, задачей которой является надзор за соблюдением хозяйственными субъектами правил, а основной целью - стремление к сохранению своего положения. Хотя у бюрократии имеется такая черта, как стремление выдать формальное за содержание, а содержание свести к чему-то формальному. Он подвергал ее жесткой критике, усматривал в ней много негативного: подмену общественного интереса частным, т.е. интересом власти и конкретного чиновника; органическую неспособность решать существующие проблемы, отсутствие «государственного разума»; предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения по службе; формализм и т.д.

Так постепенно сформировались две основные научные позиции: с одной стороны, бюрократия необходима для решения общественных задач, а - другой - она является препятствием на пути многих процессов, обусловливающих развитие общества.

Эти противоречия заметил немецкий социолог М. Вебер, который в конце второго десятилетия ХХ в. предложил свою теорию рациональной бюрократии. Наиболее полно его теория представлена в фундаментальной, но незавершенной работе «Хозяйство и общество», а также в политических статьях («Парламент и правительство в преобразованной Германии» и др.)767. Историческими примерами высокоразвитых форм бюрократического управления М. Вебер считал бюрократии, существовавшие в Древнем Египте, Китае, поздней Римской и Византийской империях, а также в странах Западной Европы в эпоху абсолютизма.

Вебер выделил несколько характеристик этого явления: нормативность бюрократической юрисдикции; иерархическая организация бюрократии; осуществление деятельности в форме документов, подлежащих последующему хранению; компетентность специалистов.

Таким образом, эта структура должна бесстрастно и качественно выполнять поставленные перед нею задачи. И хотя социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет через изначальную потребность общества в социальной организации, он признает и противоречивость бюрократии. При определенной социальной организации возникают угрозы исчезновения элементов свободы в экономической и других сферах. Государственная бюрократия начинает вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятий, подрывая его мелочной опекой и вступая в противоречие с экономической рациональностью.

Тем не менее М. Вебер дает следующее определение термина «бюрократия»: это один из типов идеальной рациональной организации, характеризующийся эффективностью административных действий, которая достигается за счет специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей иерархичной системы контроля и подчинения должностных лиц, безличных отношений, основанных на зафиксированных законах и правилах, определяющих принятие решений путем отделения административных функций и средств управления.

Синтезируя взгляды К. Маркса и Г. Гегеля, которые дали классические описания роли и места бюрократии в государстве, М. Вебер отмечал, что сфера бюрократии расширяется одновременно с такими факторами, как исчезновение мелкого и разрозненного производителя, рост образования, подъем уровня общей культуры, растущая взаимозависимость различных областей экономики. Однако позиции и роль бюрократии усиливаются по мере появления у государства глобальных интересов, результатом чего становятся концентрация средств управления, претензии на право принятия политических решений, их деперсонализация.

Рациональная бюрократия исследуется Вебером в ходе анализа легального господства. При таком господстве члены организации подчинены системе безличных абстрактных правил, которые могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Наиболее чистый тип легального господства осуществляется бюрократическим управленческим аппаратом, состоящим из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

1. они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;
2. они организованы в четко установленную иерархию должностей;
3. каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;
4. чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;
5. кандидаты на замещение должности отбираются на основании их специальной квалификации на конкурсной основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего специализированного образования;
6. чиновники назначаются на должность, а не избираются;
7. вознаграждением служит постоянное денежное жалованье с правом на пенсию;
8. должность рассматривается как единственный или, по крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица;
9. существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;
10. чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;
11. в своей деятельности он подчинен жесткой и систематической дисциплине и контролю.

М. Вебер отмечал, что повсеместное распространение бюрократии (в государственном аппарате и политических партиях, университетах, армии и т.д.) вызвано прежде всего тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Точность, надежность, быстрота, безличность, дисциплина, предсказуемость, знание, постоянство управленческого процесса и преемственность, унифицированность, единоначалие, субординация, специализация, сведение к минимуму конфликтов и экономичность - все это, как считает немецкий социолог, достигает наивысшего развития в бюрократической организации. Кроме того, бюрократическая организация - наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

По М. Веберу, идеальный тип рациональной бюрократии не предполагает наличия в руках чиновников какой-либо власти, выходящей за пределы их полномочий, определенных формальными правилами. Но на практике власть бюрократии в его время была очень значительной. Эта власть опиралась, как и сейчас, на знание, которым обладает бюрократический аппарат, на специальные навыки, полученные чиновником в ходе профессиональной подготовки, на специальные источники информации. Пример стран, в которых «господство чиновников» приняло довольно развитую форму, где за фасадом монархической власти скрывается бесконтрольное правление бюрократии,- это Германия и Россия начала XX в.

Из-за отсутствия перевода работы М. Вебера не оказали особого влияния на теорию управления в англоязычном мире, где более известна, особенно в США, была организационная теория Ч. Барнарда «Функции администратора». Труды немецкого ученого узнали во многом благодаря американскому социологу Т. Парсонсу, который в 50-х гг. XX в. перевел две части чернового варианта «Хозяйства и общества» с размышлениями о бюрократии.

Дальнейшее развитие теорий бюрократии происходило по двум основным направлениям. Первое связано с развитием государственного аппарата управления, второе - с развитием промышленности, которое обусловило исследование нового содержания управленческих функций, относящегося прежде всего (в современном понимании) к менеджменту и теории организации. Кстати, сам Вебер различал две формы бюрократии: государственную и частную, что дало основание считать его одновременно и классиком теории организаций, и основоположником современных концепцийгосударственнойбюрократии.

Американские социологи Р. Мертон и А. Гоулднер выявили наиболее распространенную дисфункцию, порождаемую бюрократией,- перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина ит.п. превращаются в тормоз на пути рациональности: рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального. Все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции.

В 1950–1960-е гг. появились работы Г. Саймона, Р. Мертона, П. Блау и М. Крозье. Современные исследователи бюрократии отмечают, что эти авторы лишь изменили терминологию в теоретической конструкции М. Вебера, хотя, думается, их вклад в развитие систем управления неоспорим.

Г. Саймон считал, что эффективность и рациональность должны оставаться высшими организационными ценностями, а его теория неформальной организации и сегодня остается актуальной для практиков.

Р. Мертон предложил различать «механистическую» и «органическую» управленческие системы. Первая состоит из структур, которые могут быть соотнесены с рациональной моделью, и может решать долговременные стабильные задачи. Вторая система проявляет себя в условиях неопределенности, когда на основе четко выраженной иерархии указания и задачи не могут быть четко разделены между сотрудниками. Они обязаны выполнять свои специальные задания с учетом осознания ими задач всей организации. Нет смысла в бюрократически формальном определении обязанностей, разделении полномочий и следовании инструкциям. Появляется возможность сотрудничества во время коммуникаций.

А. Блау нашел два уязвимых момента в веберовских теоретических построениях: тот не учел риски конфликтов и неформальные взаимосвязи, возникающие в процессе бюрократических отношений.

Особого внимания заслуживают исследования М. Крозье, выступавшего с критикой жесткой административной модели управления. Он утверждал, что «мы должны стремиться к тому, чтобы трансформировать громоздкое всеведущее государство в государство скромное, более толковое, стремящееся поставить себя на службу обществу, а не командовать им». По его мнению, стремление помочь «всем социальным подсистемам, которые составляют общество, найти наилучшие регуляции изменений и возглавить крестовый поход за инвестирование в качество» является главной функцией государства.

М. Крозье выделил несколько негативных проявлений бюрократии: длительность консультаций; потеря контактов с реальными жизненными обстоятельствами; общая отчужденность; потеря или задержка информации в промежуточных административных звеньях; тенденция к монополии и ограничению доступа к сфере своего влияния; ограниченное участие граждан в государственном управлении.

Исследованием русской бюрократии занимались такие дореволюционные ученые, как М.С. Александров, В.В. Ивановский, Б.Н. Чичерин, а ее исторической специфике посвящены современные работы Л.А. Тихомирова, Е.П. Карновича.

Таким образом, полярность научных позиций относительно бюрократии очевидна. И хотя в обыденном сознании ее принято считать отрицательным явлением, зло не в ней, а - расширении сферы применения бюрократического управления. По сути, бюрократия - это институционализация правил в структурах управления, когда вознаграждение «бюрократа» строго зависит от следования и поддержки правил, которым он служит, а не от результатов деятельности или экономических оценок. Поэтому «бюрократ» и стремится сделать процедуры нормами. В принципе, бюрократия позволяет повысить надежность управления, но только в том случае, если у «бюрократа» отсутствует возможность создать свою организацию и использовать ресурсы и делегированные ему полномочия для достижения собственных целей в качестве субъекта управления.

Исследования феномена бюрократии продолжаются, а социальные науки будут и далее совершенствовать теорию, объясняющую ее природу на различных этапах общественного развития. В целом же почти все ученые отмечают, что бюрократическое управление эффективно, если условия среды постоянны, а управленческие задачи и ситуации являются однотипными. Если же проблемы разнообразны, быстро изменяются, выступают в различных аспектах и взаимосвязях, то бюрократическая организация сталкивается с труднопреодолимыми препятствиями, а принципы иерархии, специализации, безличности и нормативного урегулирования всех сторон деятельности организации только усугубляют ситуацию. Так, следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.

В настоящее время исследователи различают три основных вида бюрократии.

Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели М. Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность - выполнение общих управленческих функций, они ограничены рамками своей роли в организации.

Основными достоинствами аппаратной бюрократии являются:

• стабильность функционирования организации и органов ее управления;
• четкое разделение труда;
• стандартизация и унификация всей деятельности, что снижает вероятность ошибок;
• сокращение времени ролевого обучения работников управления;
• формализация, обеспечивающая стабильность и слаженность работы;
• централизация, гарантирующая надежность управления.

Аппаратной бюрократии присущи следующие недостатки:

• опасность возникновения бюрократизма;
• отсутствие у работников достаточной мотивации;
• неполное использование умственных способностей и психологических особенностей работников;
• неэффективность в изменяющихся условиях и при возникновении нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимаются неадекватные и несвоевременные управленческие решения.

Аппаратная бюрократия составляет основу управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного или муниципального управления, может быть основой управления в организациях со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.

Профессиональная бюрократия предполагает наличие у управляющих глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями.

Основные характеристики деятельности профессиональных бюрократов:

• высокие степень специализации и компетентность;
• учет не только процесса управления, но и условий его протекания;
• меньшая по сравнению с аппаратной бюрократией формализованность;
• достаточно большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, так как высший руководитель не столь знаком с узкими, специфическими вопросами деятельности;
• группирование рабочих мест по функциональному и иерархическому принципам и централизованное принятие управленческих решений.

Для профессиональной бюрократии характерны следующие достоинства:

• возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний;
• весьма высокая мотивация работников к достижению организационных и групповых целей, а не только личных;
• ослабление контроля высшего руководства за деятельностью, что дает большую свободу для творческого решения проблем управления.

Недостатки профессиональной бюрократии:

• резкое снижение эффективности, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные ее компоненты не подвергаются постоянному воздействию внешней среды;
• подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников приобретают особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть весьма высоким. Это предполагает дополнительные затраты на обучение работников управления;
• усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения должны активно использоваться экспертная и информационная власть.

Адхократия (лат. adhos - специальный, гр. kratos - власть) - организационная структура, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта.

Адхократы отличаются от идеальных бюрократов М. Вебера отсутствием строгого разделения труда, четкой иерархии, минимальной формализацией деятельности, быстрым реагированием на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Девиз адхократии - максимальная гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации. Адхократия лишена многих недостатков, присущих бюрократии, наиболее эффективна в современных условиях.

Тему государственной бюрократии не обошла вниманием и экономика.

Согласно теории общественного выбора экономика бюрократии - это система организаций, удовлетворяющая как минимум двум критериям: во-первых, они не производят экономические блага, имеющие ценностную оценку; во-вторых, они извлекают часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.

Уже в силу этого бюрократия не отражает непосредственно интересы избирателей, она обслуживает прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти.

К исследованию деятельности бюрократических учреждений с позиций анализа «издержки — выгоды» впервые подошел А. Нисканен, в то время как Г. Таллок рассматривал бюрократию как динамический процесс.

Исследователи сходятся в одном: бюрократия не является эффективной экономической структурой. Государственная власть всегда будет проявляться через бюрократическую систему, которую с экономической точки зрения можно трактовать как систему не ориентированных на прибыль государственных органов, финансируемых непосредственно из бюджета. Поэтому административные реформы необходимы для повышения эффективности и качества государственного управления и нахождения резервов экономического роста в будущем.

Теоретическое осмысление природы бюрократии весьма важно с учетом проводимых административных реформ, целью которых остается повышение эффективности и качества функций государственного управления. Как уже отмечалось, это проблемы государственного управления двух уровней: во-первых, необходимо повышение качества принимаемых решений (прежде всего стратегических), что тесно связано с набором и объемом полномочий (функциями, границами) государства; во-вторых, требуется совершенствование административно-управленческих процессов исполнения государственных функций. При этом в обоих случаях важно оценить влияние бюрократии, но сделать это при отсутствии объективных критериев эффективности довольно трудно, что позволяет чиновникам успешно отчитываться о проведении очередного этапа реформ.

М. Вебер указывал на значение для развития совершенствования бюрократической организации, не отрицая ее негативных аспектов.

Но последующее увлечение критикой бюрократии как бы оттеснило на второй план ее преимущества. Однако, как показал известный исследователь П. Эванс, улучшение бюрократической организации, резервы которой имеются в любой стране, является фактором и условием социально-экономического развития. Такие резервы становятся полезными для административных преобразований, особой созидательной силой при условии четкого разделения ответственности, надлежащей организации и внятного объяснения результатов реформирования. Здесь важно понимать, что наряду с общими ориентирами любой административной реформы, имеющими вид благих пожеланий, всегда формируются цели конкретных групп интересантов - политиков, государственных служащих различных уровней управления, институтов гражданского общества, выражающие их персональные, непосредственные интересы и сферы этих интересов.

А.В. Клименко характеризует их следующим образом.

Политиков, если исходить из демократической организации государства, интересует популярность среди избирателей, а значит, популярность их политических программ, включая модели исполнительной власти. В не меньшей степени политики стремятся усилить свой «административный ресурс», т.е. возможность повседневно контролировать исполнительную власть как гарантию выполнения своих программ и лояльности чиновников.

Бюрократов волнуют перспективы карьерного роста, уровень оплаты труда и социальных гарантий. Для них предпочтительна большая свобода действий и широкий диапазон принятия решений. В этом случае общественная ценность бюрократов как лиц, принимающих решения, повышается.

Институты гражданского общества и граждане являются клиентами исполнительной власти и выступают за прозрачность, открытость и отзывчивость государственных органов, требуют эффективности и гарантий качества услуг общественного сектора. Чем более развито гражданское общество (чем в большей степени оно включено в процесс принятия решений и разделяет ответственность за них), тем обоснованнее и умереннее его требования к исполнительной власти и тем чаще эти требования удовлетворяются.

Общественный вес и относительное значение каждого из игроков на административно-политической сцене - гражданского общества, политиков и бюрократов - определяют реальную композицию целей административной реформы в той или иной стране.

В странах с преобладающим значением бюрократии в обществе, например, цели открытости и подконтрольности исполнительной власти имеют меньшую вероятность постановки и достижения, чем в странах с развитыми и влиятельными гражданскими институтами.

Цели административных реформ безусловно отражают баланс групп интересов, сложившийся в обществе, но вместе с тем предполагают изменение этого баланса. В этом изменении и состоит их главная роль. Сдвиг общественного выбора в пользу тех или иных групп интересов задает вектор административным преобразованиям. Поскольку в демократическом обществе выразителями общественного выбора являются политики, то именно на них, а не на бюрократов ложится главная ответственность за формулировку целей реформ.

Таким образом, как уже говорилось, административные реформы представляют собой не просто управленческие (технологические) преобразования.

Контекст административных реформ существенно шире.

Они почти всегда являются частью масштабных политических программ и проводятся в жизнь не бюрократами, а политиками. Политики, а не бюрократы несут бoльшую долю ответственности за успех административных реформ, поскольку в их задачи входит определение и реализация общественного выбора по вопросам государственного устройства, установление целей административных преобразований и обеспечение их согласования с другими элементами государства.

На стадии реализации установленных политиками целей и задач бюрократы должны обеспечить их исполнение с высокой лояльностью при условии достижимости данных целей. При этом бюрократы несут ответственность не за правильность выбора политических целей реформ, а лишь за достижение непосредственных (возможно, промежуточных) результатов отдельных мероприятий.

Политикам же важно установить иерархию целей, чтобы разделить ответственность за результаты реформирования между собой и бюрократами и на этой основе создать механизмы стимулирования реализации реформ. От этого зависят согласованность обеспечивающих реформу мероприятий, последовательность, ресурсная и экспертная поддержка. В большинстве стран, где эти вопросы были решены корректно, реформы оказались результативными. Там, где реформы были лишь провозглашены политиками и полностью отданы на откуп бюрократам, положительных изменений достичь не удалось.

Более того, сами реформы оказались дискредитированы.

Процессы совершенствования отправления функций государственной бюрократии напрямую связаны с реформированием в сфере государственного управления, что обозначается как административная реформа. В этой сфере требуется применение определенных комбинаций базовых инструментов, которые условно называют технологическими, институциональными и кадровыми.

Технологический инструментарий представляет собой набор управленческих технологий, рационализирующих внутренние процедуры деятельности органов власти, но не затрагивающих уровень и качество политических решений, особенно стратегических. Такие технологии заимствуются из сферы управления предприятиями, организациями (аутсорсинг, управление кадрами, контракты и т.д.). В государственном управлении это привело к разработке административных регламентов, внедрению технологий управления по результатам, по ценностям, к различным формам бюджетирования и контроллинга, процедур предоставления государственных услуг.

С одной стороны, новые технологические решения «связывают» ресурсы государственной бюрократии, уменьшают число делегированных ей полномочий, а - другой - в условиях административного реформирования государственная бюрократия совершенствует внутренние механизмы интеграции и адаптации к изменениям. В настоящее время практически во всех странах реформы привели к созданию целой системы нормативных актов, обеспечивающих поддержку и защиту ее социального статуса, определяющего права и обязанности чиновников, сферу их ответственности, порядок прохождения государственной службы и т.д.

Институциональный инструментарий предполагает создание устойчивых институтов общественного участия в процессах подготовки и принятия государственных управленческих решений, корректировки самих решений и процедур их реализации органами власти, а также формирование принятых и поддержанных обществом механизмов обратной связи. Развитие таких институтов приводит к частичному замещению внутреннего контроля устойчивыми формами взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества (СРО, НКО, коллегиальные органы и т.д.), становлению процедур вне-и досудебного обжалования. Применение «институциональных» инструментов способствует восприятию государственных чиновников как «наемных менеджеров», усилению влияния организованных групп гражданского общества на принятие любых политических решений законодательной и исполнительной ветвей власти.

Данное направление, традиционное для стран с развитой системой государственного управления, постепенно вытесняет первый, «технологический», подход. С точки зрения результативности административной реформы как способа повышения качества государственных и бюджетных услуг, снижения издержек взаимодействия с государством и уменьшения бремени регулирования в целом, этот подход, основанный на общественном контроле, несмотря на относительно высокую стоимость его внедрения, оптимален в долгосрочной перспективе.

Институциональный инструментарий увеличивает вероятность определения и контроля результатов, дает новые преимущества за счет привлечения инициативы и ресурсов частного сектора к оказанию общественных услуг, в то время как государственная бюрократия максимально опирается на собственные силы. Уменьшается вероятность принятия невыгодных для общества решений.

Сегодня в России существуют элементы такого подхода - это требование публичного обсуждения при разработке административных регламентов, создание общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, попытки включения Общественной палаты Российской Федерации в процедуры принятия решений органов власти и экспертизы проектов законодательных актов, повышение открытости органов исполнительной власти, участие независимых представителей общества в аттестационных комиссиях при назначениях гражданских служащих и др.

В пакете мероприятий административной реформы особое значение имеет борьба с коррупцией. Нельзя сводить это явление к конкретным денежным взяткам. В жертву приносятся целые отрасли, предприятия, технологии и даже территории, оказавшиеся под конкретной «крышей». Процесс этот носит скрытый характер, он перманентен, а потому требует каждодневной системной и комплексной работы, схожей с устранением сорняков: на каждый новый вид сорняка требуются новые технологии прополки и уничтожения. Сама возможность уменьшения объемов коррупции во многом зависит от состояния государственного сектора в целом, от определенности функций государства и их трансформации в функции тех или иных государственных органов.

Задача кадрового инструментария - поддержка стабильности системы управления путем назначения руководителей, ориентированных на работу с текущей управленческой командой и имеющих четко поставленные задачи развития (регулирования) находящейся в их ведении сферы. Это означает перераспределение должностей и полномочий между органами власти, включая создание новых, без изменения сущности их деятельности врамках имеющихся функций (полномочий).

Процедуры организации внутренней деятельности органов власти изменяются исключительно по инициативе руководителя, различаясь лишь уровнем дисциплины; при этом технологии оптимизации практически не используются. Решение отдельных проблем управления происходит на основе новых кадровых назначений с минимальным перераспределением полномочий между органами, определяемым главным образом аппаратным весом руководителя или оценкой руководством страны степени важности той или иной проблемы. Причем в целом объем полномочий государства не изменяется, но происходит инерционное, не ограниченное обществом расширение полномочий отдельных его органов. Например, традиционная попытка сдержать рост расходов на сложившемся уровне приводит к возникновению новых форм финансирования (федеральные целевые программы, национальные проекты, иные программные и проектные формы), что, по сути, выступает дополнительным источником средств применительно к текущему функционалу органов власти.

Использование этого инструментария всемерно поддерживается государственной бюрократией, позволяет осуществлять ротацию кадров внутри государственного аппарата, привлекать на государственную службу представителей хозяйствующих субъектов.

В России при проведении административной реформы обнаруживается нацеленность на технологический подход, который позволяет максимально просчитать затраты на преобразования, оценить получаемые результаты.

Применение кадрового инструментария также очевидно, но тенденции к увеличению числа государственных служащих остаются.

Хотя здесь следует сделать небольшую оговорку. Миф об избыточности российской бюрократии не имеет под собой оснований. Ее численность по отношению к общей численности населения в сравнении с развитыми странами Европы явно незначительна: доля чиновников в населении страны составляет 1 %. В то же время, по данным Всемирного банка, этот показатель в Бразилии составляет 1,5 %, Чили - 1 %, Китае - 1,6 %, Германии - 6,1 %, США - 6,8 %, Швеции - 11,7 %.

Взаимосвязь и взаимозависимость административных реформ и государственной бюрократии очевидны. Большинство документов реформ всегда готовится самими чиновниками или при их непосредственном участии. Одно это свидетельствует об ограниченных возможностях изменений. Поэтому административная реформа, будучи важнейшим политическим проектом руководства страны, требует сильной политической мобилизации аппарата государственного управления. В противном случае необходимые цели могут быть не достигнуты из-за сопротивления административных структур, в недрах которых всегда формируются коалиции, не желающие отказываться от своих личных интересов. Политическая воля должна быть достаточно сильной, чтобы заставить бюрократию самореформироваться, т.е. найти новые способы изменения ее мотиваций. Если учесть, что ядром системы ценностей бюрократизма являются карьера, с которой связаны все помыслы и ожидания государственного служащего, а также его самоидентификация с государственным органом и служение государству как средство достижения собственной выгоды, то элементы управления на основе ценностей здесь просто необходимы. Особенно в части смены мотивации служения государству на мотивацию обслуживания общества, каждого гражданина.

Это процесс очень длительный и болезненный, ибо профессиональная и корпоративная культура легко не меняется.

Любая административная реформа - это лишь дополнительный повод для быстрых преобразований с определенными сроками реализации и фиксированным горизонтом планирования. Но процесс функциональных и организационно-структурных преобразований в системе государственного управления является непрерывным по времени, он обусловлен социальной динамикой и изменением общественных отношений как объекта государственного управления. Да и сами решения о наборе государственных функций, методах, способах и формах их реализации не носят характера вневременных. То есть во времени изменяется не только объект государственного регулирования, но и представления о том, каким образом его регулирование необходимо осуществлять. Соответственно преобразования системы государственного управления совершаются непрерывно с учетом трансформирующихся общественных потребностей и ожиданий, уровня развития информационных и других технологий, организационных форм и иных конкретно-исторических условий, согласно которым периодически изменяется и зона ответственности государства, причем в сторону как расширения, так и сужения.

Государственный аппарат инерционен, как и общество в целом.

Тем не менее административные преобразования очерчивают следующие цели:

• прозрачность деятельности государственной бюрократии;
• функционирование административной системы по достаточно четким правилам, которые были бы понятны как государственному служащему, так и тому, с кем он взаимодействует, будь то рядовой гражданин или представитель юридического лица;
• установление критериев оценки работы государственного служащего;
• создание условий, при которых честное выполнение государственным служащим должностных обязанностей было бы ему более выгодно и безопасно, нежелизлоупотреблениесвоимслужебнымположением.

Предпосылки гуманизации и улучшения качества государственного управления

Гуманизм (лат. humanus - человеческий) - антропоцентристское мировоззренческое течение, возникшее в европейских странах в эпоху Возрождения и в широком смысле обозначающее общий принцип жизнеустройства на основе признания самоценности человеческой жизни. Впервые о гуманизме заговорил Петрарка, который на первый план ставил достоинство человека, благородство, место человека в обществе, определяемое по его заслугам.

В зависимости от тех или иных общественных запросов направления поисков гуманистов различались. Так, гражданский гуманизм, ориентирующийся на идеи Цицерона и Аристотеля, был серьезным этическим и общественно-политическим течением, в котором базовыми считались принципы общего блага, свободы, справедливости, юридического равенства, а лучшим государственным строем признавалась республика. Этический гуманизм формировался на основе учения Эпикура. В нем моральным критерием служил принцип личного блага, выводимый из естественного стремления каждого человека достичь удовольствия и избежать страданий. Однако это стремление не вступало в противоречие с благом и пользой других людей, ибо его регулятором являлся выбор большего блага, в качестве которого выступали любовь, уважение и доверие близких.

В XVI столетии в Италии с развитием науки и натурфилософии гуманизм потерял свои позиции. Это было время, когда подвергалась критике вера в человека, переосмысливалась его «абсолютно добрая природа»; отказ от абстрактных идей сопровождался обращением к опыту жизни. Именно на этом выстроено политическое учение Н. Макиавелли, проповедовавшего культ грубой силы, пренебрежения к нормам морали, коварство, вероломство.

В других странах Европы мировоззрение гуманизма приобрело общественно-политический характер и оказалось тесно связано с повесткой жизни социума. В частности, гуманистов волновали вопросы политического объединения страны (У. фон Гуттен) и сохранения государственного единства и сильного единовластия (Ж. Боден).

Одновременно они начали откликаться на острые социальные проблемы - бедность и лишение производителей средств производства (Т. Мор и Х. Вивес).

Развитие реформационного движения обусловило особый интерес к раннехристианской литературе и привело к появлению христианского гуманизма (Д. Колет, Э. Роттердамский и др.) . этического учения, во главу угла поставившего любовь к ближнему и активное преобразование общества на евангельских началах, не вступавшее в противоречие с требованиями природы.

Однако гуманисты того времени, в отличие от своих предшественников, считавших основой развития социума совершенствование человека, больше внимания обращали на науку и производство, полагая их главным локомотивом развития человечества (Л. Леруа, Ф. Бэкон). Человека стали воспринимать как существо сложное, постоянно меняющееся и противоречивое (М. Монтень, У. Шекспир). Уже тогда Т. Мор поставил вопрос о влиянии на человека общественных отношений и политики государства. Вместе с тем гуманисты, отталкиваясь от человека и возлагая на него ответственность за устройство общественной жизни, пришли к идее государства, отвечающего за человека.

Гуманистический протест против угнетения человеческой личности наиболее очевидно был выражен в работах Э. Фромма, он же стал историческим источником марксизма и предпосылкой появления социального гуманизма. К тому времени (1808 г.) термин «гуманизм» уже был введен в научный оборот немецким педагогом Ф. Нитхаммером, и его употребление стало повсеместным.

Очередной кризис гуманизма связывается с Первой мировой войной, а позднее - с антигуманной практикой фашизма (Ф. Ницше). Тем не менее в Европе уже шел процесс зарождения гуманизма индивидуальности, переросшего со временем в гуманизм полезности.

Гуманизм индивидуальности знаком большинству людей как классический гуманизм, поэтому он воспринимается иногда как единственная форма существования гуманистического сознания. Его основные идеи: каждый человек является неповторимой индивидуальностью, имеющей неотъемлемое право на личное счастье в его собственном понимании; все люди равны друг перед другом и перед Богом, отличия одного человека от другого не могут определяться по их социальному, имущественному или иному признаку; жизнь человека скоротечна, поэтому все усилия должны быть направлены на реализацию своего «я»; ценность жизни любого определяется степенью его личностного становления.

Гуманизм полезности характерен для классического капиталистического общества, когда система определенных личностных качеств человека является необходимым условием существования и рационального (по М. Веберу) развития общества. Эта система качеств абсолютна, т.е. обязательна для каждого человека. В результате каждому можно определить «цену» (степень полезности). Развитие индивидуальных качеств возможно лишь в строго ограниченных рамках, т.е. пока интересы отдельного человека совпадают с интересами общества, которое с помощью надличностных социальных институтов фактически задает предел развития человека.

Во второй половине XX в. во многих странах вновь вернулись к философии этического гуманизма, на основе которой человек уничтожает свою угнетенность и может достичь счастливой жизни (Ф. Адлер).

Речь идет о необходимости нравственного воспитания личности без обращения к религиозным постулатам. П.А. Сорокин писал о возможности интегрального общества, в котором сочетались бы положительные стороны капитализма и социализма и мог бы реализоваться гуманистический идеал.

Некоторые элементы гуманистического сознания, сочетающего в себе черты этического и христианского гуманизма, в России прослеживаются с XVII в. В частности, русский православный философ В. Несмеянов утверждал, что центром русской духовной соборности является идея достижения всеобщего счастья и добра, осуществляя которую человек одновременно достигал бы личного счастья и совершенства.

Таким образом, понятие «гуманизм» близко к категориям «нравственность», «мораль», «этика», «человечность». Антонимами его выступают такие термины, как «цинизм», «безнравственность», «аморальность», «эгоизм», «бесчеловечность». Чаще всего исследуют гуманизм в сфере труда (гуманизация трудовых отношений), в образовании, в международных отношениях, в сфере государственной политики и реже - в системе государственного управления.

В литературе сформулировано множество определений гуманизма. Однако это обусловлено не столько конкуренцией, сколько стремлением исследователей выявить его новые качества. Тем не менее наиболее признанной, объединяющей значения гуманизма как движения и светского мировоззрения, является дефиниция выдающегося английского естествоиспытателя, дарвиниста Дж. Хаксли: «Гуманизм - это общая теория мировоззрения, на которой базируется вся картина реальности, согласно которой Вселенная рассматривается как монистическая, все изменения направлены непосредственно или опосредованно на различные формы жизни. Окончательный результат этих изменений - создание условий жизни, где полностью реализуются возможности человечества. Иррелигиозность гуманизма касается демократии, свободы религий, гражданских свобод.

Гуманизм есть скорее новый жизненный путь, чем тема философии. Гуманисты, могущие принадлежать к различным философским школам, скорее изменяют мир, чем его описывают».

Глобализация социальных процессов в современном мире сопровождается постепенной гуманизацией международных отношений, главными принципами функционирования которых являются свобода и уважение достоинства человека. Может быть, это утопично, но отдельные исследователи полагают, что такие тенденции могут привести к новому типу цивилизации - социальному гуманизму. И хотя в наше время постоянно возникают очередные социальные и политические конфликты, приводящие к кровопролитию, оценка этих взглядов важна, особенно в контекстегуманизациипроцессовгосударственного управления.

Научных и учебных работ на эту тему почти нет, поэтому особенно ценны публикации И.Б. Орлова, который приводит убедительные аргументы в пользу необходимости политической системы и социальных отношений, представляющих собой синтез конструкта социального государства с идеей гуманизма. Под государством социального гуманизма он понимает правовое демократическое государство, политика которого направлена на создание условий и механизмов обеспечения гражданам достойной жизни, социальной защиты и социального гуманизма, минимизацию социальных рисков, а также создание условий для самореализации творческого (трудового) потенциала личности.

В официальных документах социальный гуманизм определяется как целенаправленность, организованность и результативность государственных политик в реализации целей человеческого развития (жизнь, здоровье, уровень и продолжительность жизни, психологический комфорт, степень нравственного духовного восхождения, достоинство, гражданские права и свободы человека) для всего населения страны. Очевидно, что признание социального гуманизма одной из ценностей государственной социально-экономической политики высшего порядка позволяет ему коррелироваться с потребностями в устойчивом экономическом и политическом существовании социума и государства. Кроме того, принцип социального гуманизма, основанный на признании равенства человеческого достоинства всех участников общественных отношений, выступает адекватной инструментальной категорией в целях государственного управления. Он становится интегрирующим и поддающимся мониторингу показателем государственного управления (определение различий между тем, как есть, и тем, как должно быть).

Придание государственным политикам гуманистической направленности позволяет ориентировать их на реализацию человеческих интересов и ценностей. Речь идет об утверждении отношений, в которых мерой всех действий был бы человек, а не государственные или иные политические структуры, механизмы, институты. Такая переориентация требует широкой демократизации политик, подчинения их интересам широких масс населения. К примеру, гуманизация внутренней и внешней политики - необходимое условие реализации прав человека, будь то его гражданские, политические, социально-экономические права.

Некоторым ориентиром при подборе аргументов в пользу гуманизма в контексте государственного управления может служить доклад А.А. Шулуса, содержащий следующие тезисы:

• сбережение собственного народа - недопущение его физического исчезновения и убыли;
• обеспечение прав и свобод людей, главными из которых являются право на достойную жизнь (расширенное воспроизводство личного и профессионального потенциала) и право на участие в общественных делах (право быть услышанным, понятым и востребованным);
• реализация принципа социальной справедливости как основы жизнедеятельности общества;
• нравственность самой власти по отношению к народу, соответствующие стандарты поведения должностных лиц в обществе.

Рассмотрим эти тезисы подробнее.

1. Сбережение народа в широком смысле включает в себя сохранение или умножение не только числа людей, его составляющих, но и их здоровья и благополучия, интеллектуального и нравственного потенциала общества и каждого отдельного человека, способности народа к успешному усвоению всех мировых достижений и активному участию в их развитии.

Признавая тезис сбережения собственного народа жизненно важным, органы государственной власти любой страны должны направить свои усилия на решение целого ряда взаимосвязанных задач. К примеру, в России численность населения с 1993 г. сокращалась, и хотя сегодня ситуация изменилась к лучшему, эта сфера требует постоянного внимания государства. В XX столетии убыль российского населения была вызвана социальными и военными катастрофами, сопровождавшимися огромными, но относительно кратковременными подъемами показателей смертности и снижения рождаемости (Первая мировая война, революция и Гражданская война; голод 1932–1933 г.; Вторая мировая война). Если бы этих трех катастрофических событий не было, то к началу 1954 г. население России, несмотря на снижение рождаемости, могло бы достичь 185 млн чел. Фактически же оно составляло 108,6 млн (в начале 1941 г. — 118, 4 млн).

На процесс депопуляции серьезно влияет сложившийся возрастной состав населения. Россия, а также, кстати, США и страны Европы стремительно стареют. В России с 2007 г. началось сокращение численности населения в трудоспособном возрасте. Если оценки Росстата окажутся верны, то вклад пожилых в общую нагрузку (на 1000 лиц рабочего возраста) будет составлять к 2025 г. более чем 60 % (в 1970 г. он составлял 35 %).

При формировании государственной демографической политики и дальнейших управленческих воздействий следует понимать, что требуются специальные комплексные и долговременные мероприятия по решению сложнейших проблем сбережения населения. Все прежние государственные программы не обеспечили высокие показатели продолжительности жизни, сопоставимые с таковыми для стран примерно того же уровня развития. Депопуляционные тенденции всегда будут оказывать тормозящее воздействие на экономику. Старение трудоспособной части населения можно компенсировать быстрым инновационным развитием техники и технологий. Необходимость создания новых условий для внутренних миграций в восточные районы страны очевидна. Если этого не произойдет, будет «давить» внешняя миграция. С середины XX в. население зарубежной Азии почти утроилось и сейчас превышает 4 млрд чел. А на долю российской Азии приходится 35 % территории этой части света и менее 1 % населения.

По оценке А. Трейвиша, в нынешней России площадь обжитой территории, где есть постоянные поселения, не превышает 7 млн км2 (около 40 %). Из них относительно благоприятных для жизни - примерно 5 млн км2, т.е. 29 % площади, на которой сосредоточено 93 % ее жителей, при плотности населения в среднем 26–27 чел. на 1 км2, а сельского населения — 7 чел. на 1 км.

Сегодня в России уже многое сделано для того, чтобы названные и сопутствующие проблемы стали менее опасными. Однако они не могут целиком и полностью объясняться текущим состоянием государственного управления, не исчезнут даже и по мере улучшения его эффективности и качества. Их решение растянуто во времени, требует колоссальных ресурсов. Вместе с тем соответствующие государственные политики сформулированы, целевые программы пусть медленно, но стабильно внедряются, по многим показателям негативная ситуация меняется к лучшему. Но эта кропотливая работа должна продолжаться.

2. Конституционное предназначение государства заключается в реализации всех его функций с позиции главного правозащитника, поэтому тезис А.А. Шулуса о необходимости обеспечения прав и свобод личности не вызывает сомнений. Применительно к России доказательством актуальности этого направления является слабая степень гарантированности конституционных прав человека, да и самого гражданского общества, обусловленная неэффективностью реализации конституционных принципов, системы их конституционных гарантий. По мнению С.Э. Либановой, все конституционные гарантии и конституционные принципы обеспечения прав человека, прямо зафиксированные в Основном законе страны, базируются на трех главных принципах-гарантиях: высшая ценность - человек (статьи 2, 17, 18), народовластие (статьи 3, 32), верховенство права (ч. 2 ст. 4, ст. 15).

В Конституции Российской Федерации основные права и свободы разграничены на права и свободы человека и гражданина (глава 2). Права граждан действуют в сфере отношений индивида с государством (ст. 64), где он рассчитывает на ограждение своих прав от незаконного вмешательства и активное содействие государства в их реализации. Статус гражданина вытекает из особой правовой связи человека с государством - института гражданства (ст. 6). Если речь идет о правах человека, используются формулировки «каждый имеет право», «каждому гарантируется» и т.д., подчеркивающие признание прав и свобод за любым человеком, находящимся на территории России, независимо от того, является он гражданином России, иностранцем или лицом без гражданства.

В качестве объекта действия универсального механизма обеспечения конституционных прав зафиксированные в Конституции «права и свободы каждого человека и гражданина» могут сводиться к «правам и свободам человека». В этом плане С.А. Авакьян полагает, что для конституционного права понятия «человек» и «личность» почти тождественны.

О свободе личности публикаций много, а еще более широк разброс мнений: от признания так называемой абсолютной свободы, т.е. независимости человека от семьи, коллектива (в котором он работает либо состоит в качестве члена общественного объединения), общества в целом, государства до провозглашения свободы лишь в дозволенных рамках (дозволенных опять же семьей, коллективом, обществом, государством).

Права и свободы требуют повседневного обеспечения со стороны государства, включая не только их охрану и защиту, но и неизбежное восстановление, приводящее к экономической целесообразности, порождающей нравственную невозможность нарушения конституционных прав человека. Это должны обеспечивать государственные политики, реализацией которых занимаются государственные органы в системе государственного управления. Поэтому государственное управление имеет четко выраженный публичный характер и проводит в жизнь содержащиеся в законодательных актах юридически властные предписания, осуществляет функции текущего управления.

При рассмотрении проблем гуманизации и улучшения качества государственного управления важно учитывать, что сторонники широкого видения предмета конституционного права называют его еще и государственным правом, относя к нему устройство не только государства, но и государственного управления, значительно расширяя при этом область государственно-правового регулирования.

Российская правовая государственность может видоизменяться, реформироваться только при усилении законности в государственном управлении, серьезным образом влияющей на его качество. Ибо это - повышение авторитета права, осуществление взаимной ответственности государства и личности. Между тем, как считает А.Н. Митин, в сфере государственного управления до сих пор не удается достичь реализации принципов правового государства, в ней чаще всего допускаются нарушения со стороны исполнительно-распорядительных органов в центре и на местах, наблюдаются противодействие органам прокуратуры, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. В результате в государственную и общественную жизнь привносятся элементы нестабильности, права, свободы и законные интересы граждан игнорируются и нарушаются.

В большинстве демократических государств, если речь идет о правах человека, говорят о гражданах, нации, а для обозначения аппарата государственного управления используют термины «правительство», «управленческие элиты». Поэтому закон как инструмент защиты прав и свобод человека воспринимается как необходимость, как данность, как наиболее важное средство при защите национальных интересов граждан в процессе развития государства.

В российском обществе столетиями воспитывалось чувство ценности сильного государства, его интересов, а закон становился инструментом защиты ограничений, накладываемых предложенной системой ценностей. В результате права человека закон как бы отодвигал на второй план, а суд чаще всего определял, правильно или неправильно поступил гражданин, ориентируясь на господствующую в обществе иерархию ценностей.

Реализация права - это осуществление юридически закрепленных и гарантированных государством возможностей, проведение их в жизнь в деятельности людей и их организаций.

Слово «реализация» (лат. realis - вещественный) буквально означает овеществление. В наше время реализация определяется как осуществление чего-либо, проведение в жизнь какого-либо плана, проекта, программы, намерения и т.п. Термин «реализация права» аналогичен по смыслу «овеществлению». Право как нечто нематериальное, как некая возможность реализуется, овеществляется в действиях, в активном поведении людей, в пользовании материальными и духовными ценностями, благами.

Вместе с тем реализация права имеет еще один смысловой оттенок: право в отличие от иных явлений (планов, программ, намерений и т.п.) характеризуется повышенной способностью к реализации, обеспечено гарантиями.

Следующий момент, усложняющий анализируемое понятие, заключается в том, что и само право представляет собой многогранное явление, включающее в себя право естественное и позитивное, объективное и субъективное. Реализация права должна быть понята с учетом такого его разнопланового содержания.

Реализация права есть сложный процесс, протекающий во времени. В нем участвуют не только стороны — носители субъективных прав и обязанностей, но и государство в лице различных органов: правотворческих, правоисполнительных, правоприменительных. Реализация права как процесс воплощения права в жизнь включает в себя, во-первых, юридические механизмы его реализации и, во-вторых, формы непосредственной его реализации, когда фактические жизненные отношения обретают юридическую форму.

Вместе с тем важно помнить, что для реализации прав граждан всегда требуется государственное управление как организация органов власти (государственных учреждений) и осуществления руководства над их служащими, как управленческое воздействие государства, которое рассматривается в качестве организации, обладающей правом на применение насилия и принуждения. Это означает, что в условиях правового государства в деятельности органов государственной власти и их должностных лиц определяющими являются принципы права, а не мотивы политической целесообразности. В этих условиях права человека позиционируются как абсолютная доминанта.

Реализация прав граждан в сфере государственного управления (исполнительной власти) включает в себя как активные правомерные действия, так и бездействие, взаимное соблюдение прав и исполнение обязанностей; комплекс правовых мер, направленных на обеспечение прав граждан в системе государственного управления (в сфере исполнительной власти), условий для беспрепятственного и эффективного их применения в области государственного управления.

Таким образом, реализация прав - это претворение в жизнь предусмотренных правом возможностей, предполагающее использование различных форм материализации нормоположений: применение, соблюдение, использование и исполнение.

Административно-правовой механизм реализации прав граждан представляет собой систему средств и способов истребования гражданами принадлежащих им прав и свобод. Органы исполнительной власти, а также организации и институты выступают одним из элементов такого правового механизма. Механизм административно-правового регулирования изначально ориентирован на систему власти, его элементы предполагают и обеспечивают систему властеотношений.

Механизм реализации прав граждан нацелен на удовлетворение законных потребностей граждан независимо от воли и позиции органов исполнительной власти. Он предполагает наличие системы правовых, организационных мер, обеспечивающих использование, применение, соблюдение прав граждан и исполнение ими обязанностей в целях гарантирования их последовательной реализации, разумеется, в рамках системыправовогорегулированиядеятельностигосударственных органов.

Эта система мер (механизм реализации прав) в России должна внедряться через государственные программы развития (сегодня их около 50), которые описывают все направления социальной и экономической политики государства. Данные направления разделены на несколько блоков:

• новое качество жизни;
• инновационное развитие и модернизация экономики;
• обеспечение национальной безопасности и обороноспособности страны;
• сбалансированное региональное развитие;
• эффективное государство.

Отдельно названы программы развития здравоохранения и модернизации образования.

По существу, это новый формат широкомасштабной реформы государственного управления, в процессе которой требуется через повышение профессионализма государственных служащих довести до совершенства механизм реализации прав и свобод личности, ибо они в постиндустриальном обществе неизбежно будут возвышаться, властвовать над особыми правами государства, гуманизация будет пронизывать весь процесс государственного управления.

3. Тезис А.А. Шулуса о реализации принципа социальной справедливости в зарубежных теориях связан с поиском социальной модели государства, дискуссиями о правах человека, о внимании органов государственной власти к реализации социальных политик. Начало современных дискуссий о справедливости, как правило, связывают с появлением книги американского философа Дж. Роулза «Теория справедливости» (1971). В России наиболее фундаментальным трудом в этой сфере считается монография Г.Ю. Канарш «Социальная справедливость: философские концепции и российская ситуация».

Социальная справедливость рассматривается как ценность, т.е. как понимание того, что есть благо для общества, к чему надо стремиться, какова в этом роль государства, каково его соотношение с гражданским обществом. Уровень гуманизма в государственном управлении определяется через реализацию законов в действиях властей в социальной сфере, через соотношение законов, права с реалиями социальной справедливости. При действиях государственных органов оценивается, насколько верно и последовательно принципы социальной справедливости воплощаются в жизнь. А они могут применяться неверно и непоследовательно. В этом случае несправедливость является не результатом применения принципов самих по себе, а результатом их плохого применения.

Иными словами, весьма важны социальный диалог в принятии государственных решений, повышение уровня демократичности всех уровней власти. В ЕС он рассматривается «в качестве ключевого параметра успешного проведения реформ». Идеи Дж. Роулза об установлении содержательных принципов общей справедливости, определяющих, по существу, требования участников общественного договора о регулировании социальных интересов на основе распределения прав и обязанностей, выгод и издержек, продолжают оставаться в центре внимания правительств западных государств.

Признаются и его утверждения о необходимости «сильной социальной политики» государства, реализующейся в процессе государственного управленческого воздействия. В такой политике имеются резервы смягчения социальной напряженности, уменьшения социального расслоения, обеспечения базового социального минимума и возможностей для развития максимального числа граждан страны, что в конечном счете создает благоприятные условия для развития всех сфер жизни общества.

В современных условиях страны внедряют различные «режимы благополучия», которые схожи в главном - в понимании необходимости и важности государственного регулирования в социальной сфере. Это особенно заметно в федеративных государствах, где распределительные механизмы содержат элементы гуманизации, наполняют реальным содержанием социальные взаимоотношения в обществе, придавая понятию «социальная справедливость» реальный смысл. И здесь Евросоюзу удалось достичь некоторых результатов в выработке единых подходов к социальному государству. Так, на Барселонском заседании ЕС в марте 2002 г. в резолюции № 22 была достигнута договоренность по следующей форме: «Европейская социальная модель опирается на хорошие экономические достижения, высокий уровень социальной защищенности, высокий уровень образования и социальный диалог».

Но при любой политической системе люди продолжают надеяться на такую государственную политику, которая принесет им больше прав, экономическое изобилие и обеспечит развитие личности.

Поляризация населения России по доходам, к сожалению, не вызывает должной обеспокоенности правительства, и - этом плане предлагаемый исследователями принцип социального гуманизма не может оставаться абстрактным, уводить от существа вопроса. Целевой характер, результативность государственной политики в процессе государственного управления, в реализации целей человеческого развития для всего населения как раз и составляет социальный гуманизм, который трудно не соотнести с понятием социальной справедливости.

4. Следующий тезис

А.А. Шулуса касается нравственности власти по отношению к народу и соответствующих стандартов поведения должностных лиц в обществе. Здесь нужно подчеркнуть, что термин «нравственность» является категорией оценочной, поэтому определить его содержание в абсолютном смысле всегда сложно.

Нравственность следует рассматривать и как конституционную ценность. Сегодня нет ни одной конституции, которая не содержала бы нормы о нравственности, однако пределы их влияния на конституционные нормы различны.

В ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации нравственность выделяется как самостоятельная правовая категория. Основной закон закрепляет нравственные ориентиры в деятельности индивида, общества и государства. В отношении индивидов нормы нравственности отражаются в содержании их прав, свобод и обязанностей, а также при определении условий и ограничений их деятельности. Для носителей государственной власти нравственные ориентиры воплощаются в характере полномочий, обязательствах по защите прав и свобод человека и гражданина, в юридической ответственности.

В истории человечества представления и нормы, корреспондирующие теме нравственности, складывались прежде всего в рамках религиозных систем.

Библия содержит заповеди о непричинении вреда ближнему, помощи страждущим и т.д. Библейские этические заповеди - это своего рода законы без санкций, которые не носят принудительного характера и которым следует подчиняться добровольно. Этика трех основных христианских конфессий — православия, католичества и протестантизма — всегда признавала принципы активной любви даже к врагам, прощения, милосердия, самоограничения, уважения и любви к человеку как Божьему образу и подобию.

В старообрядчестве, этом самобытном русском варианте православия, в перечень этических установок включены принципиальная гражданская позиция, правдоискательство, личная вера, общинность, почитание труда как средства духовного самоочищения.

Мусульманская основа нравственности исходит из абсолютного значения норм Корана и неразделимости нравственного (личного), морального (социального) и политического (государственного). Например, правило ислама «закят» (обязательный взнос в пользу бедных) является одновременно и религиозным, и этическим законом.

В буддийской этике все базируется на сострадании ко всем живым существам. Основой нравственного образа жизни является воздержание от десяти неблаговидных действий: убийства, воровства, распутства, лжи, злословия, «грубой речи» (словесного оскорбления других людей), пустословия, алчности, злонамеренности и «ложных воззрений».

Очевидно, что нравственные нормы и требования основных религий во многом совпадают.

В абсолютном большинстве философских учений важность нравственности не отрицается, хотя различные ученые придают ей множество смысловых оттенков. Поэтому возьмем за основу формулировки такого вдумчивого исследователя, как С.С. Сулакшин, учитывая, что русское понятие «нравственность» в основных европейских языках обозначается через слово «мораль».

Нравственность - это характеристика мировоззренческих установок (мнения), намерений и действий человека, свидетельствующая о приближенности их к идеалу человека или очеловеченности человека.

Мораль - конкретно-историческое приближение к нравственности, принятое и закрепленное в текущих общественных практиках.

Этика - правила поведения, воплощающие мораль.

Нравственное делает человека человеком, безнравственное отдаляет его от этого высокого звания.

Нравственные нормы являются основой реализации органами государственной власти конкретных функций, они своего рода каноны, которые складываются на том или ином историческом этапе развития государства под воздействием многих духовных, культурных, социальных и экономических факторов. Но главное, что они обеспечиваются силой общественного мнения или внутренними убеждениями индивида, поскольку представляют собой устоявшиеся взгляды людей на справедливость и произвол, добро и корысть, достоинство и честь, проступки и поощрения. А.Б. Агапов определяет их как «признанные личностью и защищаемые государством формы и правила поведения, включающие религиозные установления и иные моральные правила, содействующие духовному обустройству не только отдельного индивида, но и гражданского сообщества в целом.

Вместе с тем на содержание нравственности важно смотреть более широко: нравственность в политике - это понятные, прозрачные отношения власти и личности, политические решения в интересах общества, а не отдельной группы людей, стремящейся к обогащению; нравственность в государственном управлении - это социально ответственное поведение государственных служащих и других участников процесса государственного управления, следование этическим принципам; нравственность в праве - это справедливые законы, их эффективное и объективное применение, защита прав и свобод человека и гражданина и их равновесие с правами государства; нравственность в экономике - отсутствие криминала в экономических отношениях.

Поскольку государство представляет собой совокупность функций и институтов, правовых механизмов, порядков, процедур, технологий и т.д., оно создает систему государственного управления. В процессе его осуществления реализуются функции государства, строятся общественные отношения, формируется личность с ее уже человеческими характеристиками, появляются сообщества с индивидуальными и кооперационными характеристиками совместного труда. Можно утверждать, что эти свойства есть продукт деятельности всех институтов общества, особенно государственных: образования, науки, культуры, массового информационного воздействия и т.д. А вот результат такого организационного и социокультурного воздействия может быть разным - либо нравственным, либо безнравственным.

Поэтому в построении гуманизированного общественного уклада серьезный шаг составляет создание правовых и социальных государств с идеями демократического развития. Но ни одно демократическое государство не может быть организовано без властной структуры.

Оно призвано расширять демократические процедуры, осуществлять суверенные полномочия и при необходимости использовать средства власти, чтобы обеспечить мир в стране, защитить правопорядок, бороться с преступностью.

Нравственность в системе государственного управления на всех его уровнях зависит от многих слагаемых. Если в обществе действуют безнравственные законы, то противостоящие им нравственные люди будут оцениваться властью как чуждые ей криминальные элементы.

Доминирование в обществе безнравственности, господство в нем порока обрекают его на гибель. Активно действующие на политической сцене субъекты, инициирующие написание безнравственных законов и неуклонно проводящие их в жизнь, могут быть гораздо опаснее, чем организованное преступное сообщество.

В библиотеке Санкт-Петербургского университета хранится дар П.А. Сорокина - книга «Власть и нравственность. Кто должен сторожить стражей?». В своих воспоминаниях автор пишет, что после выхода ее в свет (разгар холодной войны) он послал экземпляры с дарственными надписями Д. Эйзенхауэру и Н.С. Хрущеву и получил от них, к своему удивлению, благодарственные письма. С его точки зрения, это свидетельствовало, что ни они сами, ни их секретари не читали книги и отреагировали на ее получение с «автоматической» вежливостью. А ведь книга содержит убедительные доказательства того, что поведение правящих групп более преступно и безнравственно, чем поведение других слоев общества. При этом автор доказывает, что чем более абсолютной и жестокой является власть правителей, политических лидеров, высших чиновников, тем более коррумпированными и преступными оказываются эти группы людей. Чем больше ограничивается власть политиков и чиновников, тем менее преступными становятся их деяния и качественно (уменьшается количество тяжких преступлений), и количественно (снижается уровень преступности среди них).

П.А. Сорокин как активный член партии эсеров после открытой конфронтации с В.И. Лениным в 1922 г. был выслан из СССР в Германию, затем переехал в Америку, где и состоялся как известный ученый-социолог, хотя по образованию был юристом.

При рассмотрении проблем нравственности власти важно обратиться к самому понятию власти (государственной). Сохраняющийся разброс мнений по поводу его содержания в среде теоретиков и практиков государственно-правовой мысли связан со следующими обстоятельствами:

• во-первых, семантика слова «власть» крайне вариативна: власть может рассматриваться в экономических категориях обмена и распределения; на основе психологических моделей личности и коммуникации; социологических моделей организации труда и управления, политологических моделей лидерства; теории рационального выбора и т.п.;
• во-вторых, исследовательскую задачу осложняет так называемая проблема существования. Повседневный опыт недвусмысленно свидетельствует о присутствии власти (в отличие, например, от нереализованных идеалов свободы и равенства), тем не менее ее эмпирическая фиксация вызывает немалые трудности. «Власть по своей природе невидима, и реальность не может подсказать нам прямо, какая концепция власти является правильной»;
• в-третьих, существуют эпистемологические источники разногласий по поводу содержания этого понятия. Концепции власти имеют разные методологические основания и тесно связаны с философскими проблемами и методами социального познания. Они «встроены» в более общие социальные теории поведения, социального контроля, гуманизации, политики, общества, а их содержание соответствует эвристическому диапазону этих теорий, их логике и специфике.

Сегодня все концептуальные подходы к интерпретации государственной власти, учитывая их условность, можно разделить в логико-гносеологическом аспекте на два больших класса: 1) атрибутивные концепции, трактующие власть как атрибут, субстанциальное свойство субъекта, а то и просто как самодостаточный «предмет» или «вещь»; 2) реляционные доктрины, дающие объяснение власти как социального отношения или общениянаэлементарноминасложномкоммуникативном уровне.

Атрибутивно-субстанциальные концепции власти, в свою очередь, условно подразделяются на потенциально-волевые, инструментально-силовые и, с известной оговоркой, на структурно-функциональные.

В волевых концепциях власть рассматривается как потенциальная способность или возможность какого-либо политического субъекта навязывать свою волю другим. Такой подход особенно присущ традиции немецкой политической мысли. Г. Гегель и К. Маркс, И. Фихте и А. Шопенгауэр, Ф. Ницше и М. Вебер прибегали к такой характеристике, как волевая способность, в самых разных, порой полярных определениях власти. Классическое определение категории «власть» дает М. Вебер, который понимает ее как «любую возможность проводить внутри данных общественных отношений собственную волю, даже вопреки сопротивлению, вне зависимости от того, на чем такая возможность основывается».

Во многих «волевых» теориях государственной власти ставится вопрос о средствах ее реализации и способах ее определения, тем самым инициируется ее инструментально-силовое понимание, связанное уже с англо-американской традицией. В «Левиафане» Т. Гоббса власть, которой обладает суверен, представляет собой не столько некий абстрактный потенциал, сколько реальное средство принуждения, форму силового воздействия.

И наконец, в современной политической теории разработаны системный и структурно-функциональный способы интерпретации власти, которые мы можем увидеть в работах Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда, М. Крозье и др. Так, Т. Парсонс наиболее важным структурным компонентом любого действия считал символы. Различные виды символизации отражены в понятиях власти, денег и т.п.

Парсонс рассматривает их как символические возможности. Символы могут обещать возможные выгодные гуманные изменения, тогда речь идет о стимулах. Но символы могут предвещать и невыгодные изменения; в этом случае они призывают к обязанности действовать для достижения позитивных коллективных целей. Например, власть должна обеспечить выполнение такой обязанности.

Формы власти, по мнению Парсонса, включают: политические решения, политическую поддержку, «службу, представляющую обязательные услуги», а также «капитал, дающий возможность для эффективности». Символы являются своего рода посредниками в отношениях между субъектами системы, подсистемами. В общественно-экономической области таким посредником выступают деньги; в управленческой - власть; в общественной . «влияние»; в культурной . «ценностные стандарты». Все «посредники» характеризуются определенной институционализацией. Так, в политической (управленческой) сфере на «рынке» политической поддержки власть в ее символическом выражении не опирается непосредственно на насилие и принуждение, а имеет институционализированный вид добровольно принимаемого подчинения.

Т. Парсонс дает следующее определение власти: «Власть… это обобщенная способность, которая гарантирует исполнение связующих обязательств объединениями в системе коллективного устройства, когда обязательства соотносятся, определяются целями коллектива, и, в случае непослушания, последует принуждение, определенные санкции». Он выделяет три аспекта сущности власти: во-первых, власть - это определенные общественные отношения; во-вторых, чтобы быть эффективной, она требует «узаконивания»; в-третьих, хотя она первоначально является символическим посредником, все же всегда (явно либо неявно) поддерживается принуждением.

Парсонс вводит в понятие «власть» «оригинальные элементы».

Во-первых, власть, по его определению, становится элементом оборота во взаимодействии индивидов и коллективов любой социальной системы.

Во-вторых, власть не хранится где-то в состоянии замедленности или застоя. Она изменчива и активна, влечет за собой обмены и, следовательно, передвижения. «Следуя концепции Парсонса, лицо, стоящее у власти, черпает ее в некоем хранилище, меняя затем на блага и услуги, т.е. на то, в чем нуждается коллектив, которым он управляет». Соответственно власть, следуя необходимости, приобретает символический характер. Как и деньги, она сама по себе - ничто. Власть ценна тем, что позволяет получить. Границы власти определяются ее «запасами» и измеряются через властную структуру - властная структура считается наиболее значительной, еслионарасполагаетбольшимзапасомвласти.

В-третьих, власть - это не стабильный и не фиксированный в обществе феномен. Значимость власти во всей ее совокупности может возрастать или снижаться, подобно курсу денег. Можно использовать власть «в кредит». Например, лидер, умеющий покорять сердца масс, употребляет власть «в кредит», опираясь на доверие народа. Применительно к политической системе допустимо говорить также об инфляции и дефляции; они аналогичны колебаниям, происходящим в экономической среде.

В-четвертых, Парсонс увязывает власть с целями, к которым общество стремится, и - понятием эффективности, на которую должна ориентироваться политическая система в поиске и достижении коллективных целей.

С этой точки зрения власть есть средство такое же, как и деньги, для достижения блага. И наконец, Парсонс проводит четкое различие между «абстрактной властью» и «властными структурами». Последние он определяет как имеющийся набор средств, с помощью которых реализация власти становится значимой для членов данного общества. Иными словами, властные структуры - это «аспект статуса внутри социального устройства системы, на основании которого тот, кто обладает властью, имеет возможность принимать решения, связанныене только с ним, но и с обществом во всей его совокупности и, следовательно, с каждым из его членов».

Эти характеристики власти позволили Парсонсу определить ее следующим образом: «Власть - это обобщенная способность достижения того, чтобы индивиды, принадлежащие к общему устройству системы, выполняли свои обязательства, если последние законны по отношению к общим целям, и когда, в случае отказа, есть возможность прибегнуть к негативным санкциям против непослушников».

В литературе высказана также точка зрения, согласно которой властное отношение выполняет роль своего рода стабилизатора в совокупной системе общественных отношений, пронизывая ее насквозь, регулируя конфликты, упорядочивая постоянно возникающие противоречия по поводу распределения и перераспределения материальных и прочих ресурсов (Р. Дарендорф, Л. Козер и др.) и обеспечивая тем самым социальное равновесие.

К наиболее же сложным и комбинированным можно отнести коммуникативные (Ю. Хабермас), а также постструктуралистские (М. Фуко, П. Бурдье) концепции государственной власти, в которых она рассматривается как многократно опосредованный и иерархизированный механизм общения между людьми, разворачивающийся в социальном поле и пространстве коммуникаций. Так, Ю. Хабермас считает, что государственная власть как раз является тем самым механизмом опосредования возникающих противоречий между публичной и частной сферами жизни, обеспечивая, как и деньги, воспроизводство естественных каналов коммуникаций и взаимодействий между политическими субъектами.

Резюмируя изложенное, можно утверждать, что процессы гуманизации власти и всего государственного управления во многом зависят от национальных традиций, установившихся в стране механизмов социального общения, регулирующих отношения между представителями государственного управления и управляемыми.

Если первые имеют реальную власть, то вторые обладают символическим капиталом, оказывая влияние и давление снизу на властвующих с целью гуманизации управленческих воздействий и удовлетворения личных интересов.

Гуманизм требует такой политики, которая имела бы в качестве своей главной цели гуманистическое преобразование действительности, была направлена на то, чтобы мир человека и сам он действительно становились человечными. Такая политика должна состоять из множества других специализированных политик, из больших проектов и их реализации, непременно все инновационно меняющих. Но это не могут быть политики, идеи, программы, бесчеловечные по смыслу, сути и последствиям. Гуманизм не может быть реализован, если действительность антигуманна и отторгает его, несовместима с ним, когда к оценке гуманизма подходят по принципу двойных стандартов.