Взаимосвязь ценностных ориентиров и качества государственного управления

Специфика управления на основе ценностей

Категория «ценность» относится к числу общенаучных понятий и используется в философии, социологии, психологии, экономике и управлении для обозначения объектов, явлений, их свойств и качеств. С одной стороны, возникновение ценностей связано с предметами, явлениями и их свойствами, способными удовлетворять потребности общества, человека, с другой — ценность выступает как суждение, мнение, оценка существующего предмета, явления человеком, обществом. Ценность - это форма проявления определенного рода отношений между субъектом и объектом.

Ценности рассматриваются как основополагающие ментальные установки относительно себя, других каких-то взаимоотношений, управленческих взаимосвязей и мира в целом. Особый вклад в их изучение внесла аксиология - философское учение о ценностях.

Для человека ценностью является все, что имеет для него определенную значимость, личностный или общественный смысл. Поэтому постепенно сформировалось несколько учений о ценностях.

Натуралистическая психология. Природа ценностей - это биопсихологические интерпретированные потребности личности. Сами ценности определяются как эмпирические факты окружающей реальности (А. Мейнонг, Р. Перри, Дж. Дьюи, К. Льюис).

Трансцендентализм. Ценность является идеальным бытием, бытием нормы, соотносящимся не с чувственным (эмпирическим), а с «чистым» трансцендентальным («нормативным») сознанием (В. Виндельбанд, Г. Риккерт).

Персоналистический онтологизм. Основа личности определяется иерархией ценностей, свойственной человеку. Эта ценностная система личности, как и реальность ценностного мира, обусловливается «вневременной аксиологической серией в Боге» (М. Шелер).

Культурно-исторический релятивизм. Культура - это совокупность всех ценностей, которые представляют собой не универсальную систему ценностей, а множество равнозначных ценностных систем, выявляемых посредством исторического метода (В. Дильтей, О. Шпенглер, А. Тойнби, П. Сорокин и др.).

Социологизм. Ценность интерпретируется в социальном знании и действии. Она рассматривается как средство выявления социальных связей и функционирования социальных систем (М. Вебер, Т. Парсонсидр.).

Марксизм. Ценность обусловливается социально-историческим, экономическим и классовым контекстом (К. Маркс).

Идеи, заложенные в различных учениях о ценностях, позволяют привестинекоторыенаиболееважныехарактеристикиданнойкатегории.

По М. Веберу, ценности - обобщенные цели и средства их достижения, выполняющие роль фундаментальных норм. Они обеспечивают интеграцию общества, помогая индивидам осуществлять социально одобряемый выбор варианта своего поведения в жизненно значимых ситуациях. Система ценностей образует внутренний стержень культуры, духовную квинтэссенцию потребностей и интересов индивидов и социальных общностей. В то же время она оказывает обратное влияние на социальные интересы и потребности, выступая одним из важнейших мотиваторов действия, поведения индивидов.

Поэтому каждая ценность и системы ценностей имеют двуединое основание: в индивиде как самоценном субъекте и в обществе как социокультурной системе.

У Н. Решера ценность - лозунг, способный рационализировать действие путем закрепления положительного отношения к предположительно благоприятному положению дел. У человека есть потребности и желания, он способен к здравомыслию, в частности, разумно стремиться к достижению целей, а не просто реагировать на возбуждения. Вследствие этого и появляются ценности, так как «иметь ценность - это значит быть способным обосновать мотивы целенаправленного поведения с точки зрения выгод и затрат, исходя из ясного представления о том, что в интересах человека и что идет в разрез с ними».

Формулировки понятия «ценность» предлагали различные исследователи.

Их точки зрения весьма объемно представлены у А.В. Кирьяковой.

Проблема ценности есть проблема «значимости» ценности.

Ценности не относятся ни к области объектов, ни к области субъектов.

Они образуют совершенно самостоятельное царство, лежащее по ту сторону субъекта и объекта (Г. Риккерт).

Ценность есть избирательный принцип, избирательная установка, производная от потребностей. Ценности - характеристики «вочеловеченности», то, к чему стремится «вочеловеченный» человек (А. Маслоу).

Ценность - некий личностный смысл, категория «значимости», а не знания (Г. Олпорт).

Ценность (ценное, благое) - то, что содействует более полному развертыванию специфических человеческих способностей и что поддерживает жизнь (Э. Фромм).

Ценности - ориентиры субъективной деятельности в мире социальных отношений (Д.М. Архангельский).

Суждение ценности представляет собой мыслительное выражение ценностного отношения человека к действительности (О.М. Бакурадзе).

Ценности - осознанные смыслы жизни (С.Н. Братусь).

Ценность - соответствующие свойства (значимость данной вещи для людей) и отношения (общественное отношение) (В.А. Блюмкин).

Ценности - система смысла вещей и явлений, окружающих человека (В. Вичев).

Специфика ценностей, их присвоение и функционирование в обществе определяются не субъект-объектным отношением, а прежде всего межсубъектными отношениями и в них же в свою очередь реализуются (В.П. Выжлецов).

Ценность - свойство общественного предмета. Ценность предмета зависит от законов социального движения и в этом смысле принадлежит предмету объективно (О.Г. Дробницкий).

Ценность - значение данного предмета для субъекта, отношение, причем специфическое, поскольку она связывает объект не с другим объектом, а - субъектом. Ценность возникает в объективно-субъективном отношении не будучи ни качеством объекта, ни переживанием другого объекта - человека (М.С. Каган).

Ценность - моральная значимость деяния (М.А. Кирьязева).

Ценность - «предмет человеческих потребностей», свойство предмета. Основой ценности является субъективное отношение индивида к вещам (М. Михалик).

Ценности - обобщенные, устойчивые представления о предпочитаемых благах и приемлемых способах их получения, в которых сконцентрирован предшествующий опыт субъекта (В.Н. Сагатовский).

Ценности - идеальные представления, смыслы моральных понятий (В.А. Титов).

Ценность отражает центрацию индивида в деятельности, а вместе с ней и его рефлексию на себя, поскольку осуществление в предмете мастерства и цельности личностного начала человека становится символом деятельного могущества. Это начало обретает самостоятельное, опредмеченное существование, а субъективно-символическое содержание предметного богатства человеческой культуры и выражается ценностными определениями М.Б. Туровский).

Ценности в широком смысле слова - определенные явления или их свойства, так или иначе включенные в процесс освоения мира человеком и удовлетворяющие определенную человеческую (утилитарную, познавательную, эстетическую, этическую) потребность (А.Ф. Шишкин, К.А. Шварцман).

Осмысление представленных определений категории «ценность» показывает, что основные разночтения их авторов сводятся к следующему: является ли ценность значимостью или значением; относятся ли ценности к сфере сущего или должного; считаются ли ценности свойством предмета, объекта или это отношение субъекта к предмету, объекту; какую систему отношений фиксируют через категорию «ценность» - субъект-объектную или субъект-субъектную.

Таким образом, мы видим, что идеи теоретически объясняют действительность, ценности же вытекают из нее. Следовательно, имеется тесная связь между теоретическими аспектами и реальной действительностью.

Тот же Н. Решер относит к ценностям здоровье, комфорт, физическую и экономическую безопасность, производительность, порядочность, честность, щедрость, вежливость, свободу, справедливость, красоту, чистоту совести, умственные способности, профессиональное признание и т.д.

Американский социолог У. Робин определил систему ценностей человека конца XX в.: достижение, успех, активность, работа, гуманизм, эффективность, практичность, прогресс, материальный комфорт, наука, рационализм, национализм, практицизм, демократия, индивидуальность.

Сегодня этот перечень служит для людей неким эталоном при сверке своейличностисидеальнымимиджемсовременника.

Н.И. Лапин считает, что ценности суть не вспомогательная пристройка к экономике и политике, а обобщенные представления людей о целях и нормах своего поведения, воплощающие исторический опыт и концентрированно выражающие смысл культуры отдельного этноса и всего человечества.

Ценности влияют на поведение людей во всех сферах жизнедеятельности, а потому простейшим основанием их типологии является их предметное содержание. По этому основанию различают ценности социальные, культурные, экономические, политические, духовные и т.д. Специалисты называют многие десятки, даже сотни ценностей.

Олпорт и Одберт, связав ценности с качествами, способностями, чертами личности, насчитали их 18 тыс., Андерсон сумел сократить этот список сначала до 555, а затем до 200 названий.

Вместе с тем наиболее общих, базовых ценностей, составляющих основание ценностного сознания людей и подспудно влияющих на их поступки в различных областях жизни, не так много. Их число оказывается минимальным, если ценности соотнести с потребностями людей. Так, Фрейд предложил ограничиться двумя, Маслоу - пятью потребностями-ценностями. Муррей сформулировал список из 28 ценностей. Рокич оценил число терминальных ценностей в полторы дюжины, а инструментальных - в пять-шесть дюжин, но эмпирически исследовал по 18 тех и других. Словом, специалисты выделяют от двух до четырех десятков базовых ценностей.

Все ценности субъекта реализуются на четырех основных уровнях:

• межличностных процессов (акцент на коммуникационные процессы);
• управления персоналом (внедрение ценностей в культуру организации);
• структурно-техническом;
• стратегии и стратегических партнерств субъекта.

С точки зрения социокультурного смысла, важности для человека все ценности подразделяются на терминальные и инструментальные.

Терминальные (общечеловеческие), или целевые, ценности обобщенно выражают такие важнейшие цели, идеалы, самоценные смыслы жизни людей, как ценность человеческой жизни, семьи, межличностных отношений, свободы, труда, образования, прогресса, информации, здоровья, красоты, равенства, правды, культурного наследия и т.д. Их, в свою очередь, подразделяют на личностные и социальные. В инструментальных ценностях запечатлены одобряемые в данном обществе или иной общности средства достижения целей. С одной стороны, это нравственные нормы поведения, с другой - качества, способности людей. Все инструментальные ценности существуют как бы на фоне ценностей общечеловеческих, а также индивидуальных ценностей работников. По сравнению с целевыми ценностями они менее устойчивы и имеют более низкий статус.

Другим основанием типологии ценностей может служить их отнесение к соответствующим потребностям индивидов: витальным - простейшим, или первичным, значимым для сохранения и продолжения жизни (благополучие, комфорт, безопасность); интеракционистским - более сложным потребностям в общении, взаимодействии с другими людьми; социализационным - еще более сложным потребностям в усвоении ценностей, норм, образцов поведения, одобряемых в данном этносе, обществе, культуре; смысложизненным - высшим по сложности и функциям потребностям в наполнении своей деятельности общим смыслом, значимым для всей жизни.

Важным социокультурным основанием типологии ценностей является их соотнесение с тем типом цивилизации, в недрах которой возникла та или иная ценность. Под этим культурно-генетическим углом зрения различаются: традиционные ценности, или ценности обществ традиционного типа, ориентированных на сохранение и воспроизводство давно сложившихся целей и норм жизни; современные ценности, или ценности обществ типа modernity, ориентированных на инновации и прогресс в достижении рациональных целей; общечеловеческие ценности, в равной мере свойственные традиционным и современным обществам.

Исследования ценностей продолжаются. В книгах Р. Перри «Общая теория ценностей» и «Сфера ценностей» ценностью представляется все то, что способствует эффективному функционированию человеческого общества, развитию способностей индивидуума и удовлетворению интересов общественности. Поэтому наука о ценностях объединяет этику, политику, экономику, управление, юриспруденцию, философию и религию, предоставляя каждой из них свое, собственное место.

В теории ценностей определяются ее принципы и критерии, выделяются и особо рассматриваются общечеловеческие, гуманистические начала, обосновывается первостепенность знаний как ценности в период информативной цивилизации общества, исследуется личность, человек как субъект эволюции и высшая ценность.

Р. Перри создает классификацию ценностей в зависимости от характера интереса и качества информации. Он различает ценности истинные и ложные, развитые и нравственные, сложные и простые, позитивные и негативные, скрытые и активные. Ценности и интересы различаются также по интенсивности, силе, деятельности, числу, просвещенности.

Автор раскрывает четыре главных принципа градации ценностей: правильность, интенсивность, предпочтительность и включаемость.

Первый критерий - правильность. С его помощью ценности различаются по качеству знания, которое ориентирует интерес. Ценность правильна, если интерес правильно ориентирован. Если информация об объекте не соответствует действительности, то ценность становится «неправильной».

Второй критерий - интенсивность. Он находится в зависимости от силы энергии, требовательности интересов, с которыми ценности связаны. Сила интересов может быть результатом их упражнения, но может быть и врожденной. Критерий «интенсивность» применим для различения нескольких фаз или состояний одного и того же интереса в одном и том же объекте.

Третий критерий - предпочтительность. Ценности располагаются в ряд по степени предпочтения. Перри считает данный критерий самостоятельным, так как он не определяется ни непосредственно интенсивностью интереса, ни осознанием последствий действия, ни возможностями выбора, существующими в какой-либо ситуации.

Этот критерий позволяет сравнить несколько объектов одного и того же интереса. Критерий предпочтительности автор считает более высоким, нежели критерий интенсивности. Интенсивность сама по себе не увеличивает ценность, но интенсивные интересы обычно обладают значительной инертностью, «остаются на более низком уровне предпочтения».

Четвертый критерий - включаемость. Он характеризует интерес и соответствующую ценность в их согласованности с другими интересами и ценностями, их способность быть включенными в более широкую систему в обществе или внутри индивидуума. Ценность любого объекта возрастает с увеличением числа согласованных интересов, которые на него направлены. Согласованность интересов достигается путем опосредования их другими интересами ипутем «оценки».

Включаемость исследователь считал высшим критерием по отношению ко всем остальным. Этот критерий прилагается ко всем интересам и без их предварительной оценки, он не зависит от качества согласованных интересов и поэтому является формальным.

Классификация ценностей в зависимости от градации интересов является достаточно значимой, поскольку интересы гражданина, гражданского общества и их потребности взаимосвязаны, взаимообусловлены, а их актуализация содействует самореализации человека, групп людей, общества. Классификационные модели могут строиться внутри классификаций. Например, по предмету выделяют ценности экономические, политические, нравственные, эстетические, по субъекту - ценности общества, класса, индивида.

В докладах Римского клуба в качестве фундаментальной ценности мировой общности рассматривается «достижение достойной жизни и благосостояния для всех граждан мира», что возможно лишь при реализации следующих гуманистических ценностей:

• равенства как выражения равноценности всех граждан мира и необходимости ведения борьбы с предрассудками и дискриминацией;
• свободы как признания основных прав за каждым человеком и совместимости со свободным волеизъявлением других;
• демократии и участия людей в экономической, политической и общественной жизни;
• солидарности, свидетельствующей о проявлении чувств любви и братства, выражения общего интереса и взаимоуважения;
• сохранения культурного разнообразия как необходимой тенденции развития человечества, основанной на признании национальной самобытности народов и полезности взаимообмена культурными ценностями между различными странами;
• поддержания здоровой окружающей среды.

В философии ценности классифицируются, хотя и неоднозначно, на объективные, субъективные и абсолютные.

К объективным ценностям относят: естественное благо и зло, заключенные в природных богатствах и стихийных бедствиях; потребительскую стоимость предметов человеческого труда, полезность результатов деятельности; социальное благо и зло, содержащиеся в общественных явлениях, событиях и процессах; прогрессивное и регрессивное значение исторических событий; культурное наследие прошлого, выступающее в виде предметов богатства современников; полезный эффект или теоретическое значение научной истины; моральное добро и зло, проявляющиеся в поступках, поведении и деятельности людей; эстетические характеристики природных и социальных объектов и всех видов искусства; объекты религиозного поклонения - храмы, кресты, фетиши, амулеты, священные книги и т.п.

Объективные ценности выступают как предметы аксиологического отношения человека к миру. Они внешне выражают деятельную потребность человека, являются «знаками» опредмеченных во внешних объектах человеческих возможностей и способностей и символизируют их в форме «значения» предметов: их полезности, достоинства, ценности.

Субъективные ценности - это ценности сознания. К ним можно отнести общественные установки и оценки, императивы и табу, цели и проекты, планы и программы, концепции и теории, выраженные в форме нормативных представлений: о добре и зле, благе и счастье, справедливости и несправедливости, свободе и бесправии, о прекрасном и безобразном, возвышенном и низменном, о героизме и трусости, о смысле жизни и предназначении человека, а также в идеалах и нормах поведения и отношений, мировоззренческих принципах жизнедеятельности и познания. Эта группа ценностей отражает аксиологическое отношение субъекта к миру, в котором цели, интересы и потребности переведены на язык идеального, мыслимого и представляемого.

Они служат нормативной формой ориентации человека в социальном поле и в мире объективных ценностей.

Абсолютные ценности неизменно сохраняют для людей свое безусловное значение - жизнь, здоровье, знания, прогресс, справедливость, гуманность, духовное совершенство человека.

Широкую классификацию абсолютных - высших - ценностей дает Т.С. Авксентьев. Он полагает, что в проблемном поле философии внешние ценности занимают особое место, так как они обладают мировоззренческим характером и являются универсальными для человека, отражают фундаментальные отношения и потребности мирового сообщества.

Их можно классифицировать по следующим видам:

• онтологические - мир, жизнедеятельность личности и общества, природная среда обитания, гармоничные отношения с природой;
• социологические - политические, правовые, этические, ценности общения или коммуникации;
• культурологические - этнические, ценности стиля жизни, способы мировосприятия и миропонимания, памятники культуры;
• праксеологические - ценности деятельности и потребления, создающие комфортные условия активного долголетия и творческой деятельности;
• эстетические - ценности искусства, принципы художественного творчества, эстетические идеалы, ценности культурного досуга и активного отдыха;
• личностные - ценности самосохранения, самоутверждения, саморегуляции, самовоспитания;
• методологические - ценности познавательной деятельности, науки и технического творчества, а также методологии и методы научного познания и преобразования мира.

В любом обществе, независимо от социальной структуры, политической системы и экономических отношений, существует своя особая система жизненно важных для него, фундаментальных, высших ценностей и смыслов, не всегда формулируемая в явном виде, но образующая его культурную основу.

Являясь неотъемлемой частью духовной жизни личности, ценности объединяют (или разъединяют) людей, служат основой их осмысленной деятельности. Утрата ценностных ориентиров ведет к кризису личности. Сконцентрированный в наивысших ценностях жизненный опыт передается посредством этих ценностей. Поэтому в любой социальной системе каждый субъект деятельности вырабатывает свои представления о ценностях, однако приоритет всегда принадлежит общечеловеческим ценностям, среди которых нормы нравственности и этикета, эстетическое наследие, принципы общения и права, стандарты качества и полезности, формы правления обществом, структуры экономических систем и т.п.

Таким образом, исследователи выделяют три формы существования ценностей.

Во-первых, ценности выступают как общественные идеалы. Это общечеловеческие, «вечные» ценности (красота, справедливость, истина) и ценности конкретно-исторические (демократия, равенство).

Во-вторых, ценности предстают в объективированной форме в виде произведений материальной и духовной культуры либо человеческих поступков, в которых предметно воплощаются общественные ценностные идеалы (этические, эстетические, правовые, управленческие, политические и др.).

В-третьих, социальные ценности, преломляясь через призму индивидуальной жизнедеятельности, входят в психологическую структуру личности человека в форме его личностных ценностей.

Они служат связующим звеном между культурой общества и духовным миром личности.

Личностные ценности отражаются в сознании в форме ценностных ориентаций (англ. value orientations - предпочтения и стремления личности или группы), которые, в свою очередь, служат важным фактором социальной регуляции взаимоотношений людей и поведения индивида.

Ценностные ориентации влияют на формирование потребностей личности, а следовательно, на мотивацию ее деятельности. В то же время возможность формирования сплоченного коллектива реализуется только тогда, когда между его членами существует ценностно-ориентационное единство. И каждая организация создает присущие лишь ей общие и специальные ценности, где доминируют выражающие их интересы и цели.

В психологии ценностные ориентации рассматриваются как совокупность оснований для оценок субъектом окружающей действительности и ориентации в ней, т.е. имеют личностный смысл. С опорой на ценностные ориентации личность формирует свое поведение, характер деятельности, способы самоактуализации, «сравнительно устойчивое избирательное отношение к материальным и духовным продуктам общества, социальной группы, окружения и средствам их усвоения». Таким образом, они выполняют две основные функции: во-первых, позволяют человеку занять определенную позицию, обрести свою точку зрения, дать оценку ситуации, явлению; во-вторых, мотивируют деятельность и поведение, направленные на достижение определенных целей.

Как уже отмечалось, ценностные ориентации присущи и отдельным личностям, и группам. У группы они во многом зависят от места, занимаемого ею в системе общественных отношений и в иерархической структуре общества.

Каждая организация, повторим, имеет свой набор ценностей, которые и придают ей индивидуальность. Особо важные ценности приобретают характер основополагающих принципов, лежащих в основе ее «идеологии». Они обычно находят отражение в миссии и целях, влияют на переосмысление функций, связаны со стратегией, определяют перспективные и ближайшие планы деятельности. Безусловной ценностью организации является ее персонал.

В литературе предлагают различные перечни ценностей организации:

• новаторство, инициативность, творческие наклонности;
• предназначение организации и ее «лицо» (высокий уровень технологии и качество, лидерство в своей отрасли и гордость этим, преданность своей профессии);
• роль женщин в управлении и на других должностях (допустимость работы женщин на руководящих должностях; уважение к женщинам; одинаковое отношение к работникам независимо от пола; особые льготы);
• критерии выбора на руководящие и контролирующие должности (старшинство или эффективность работы; политические, этнические, национальные и другие критерии; влияние неформальных отношений и группировок);
• стиль руководства и управления, процессы принятия решений;
• характер контактов (предпочтение личных или письменных, возможность контактов с высшим руководством, использование собраний).

Все это означает, что везде речь идет о системе ценностей, которая обусловливает процесс становления ценностных ориентиров отдельных личностей, проецируется в их сознание и поведение, создавая определенную шкалу ценностей поколения.

Система ценностей в широком смысле - это внутренний стержень культуры общества, объединяющее звено всех отраслей духовного производства, всех форм общественного сознания.

Вместе с тем это действенная сторона общественного сознания, взятого в совокупности всех его форм. В системе ценностей находит выражение мера решимости, готовности личности к изменению мира, которая не остается стабильной и неизменной.

Следовательно, есть все основания считать, что ценности, в отличие от других категорий, обладают не только познавательным, но и регулятивно-целевым значением, выступая в качестве норм и идеалов в системе реально действующих общественных отношений. Но какой бы вселенский, космический характер они ни имели, осознаются они субъективно, а судить о них можно лишь по их проявлению в реальной жизни.

Появлению в начале прошлого века идеи управления на основе ценностей способствовал ряд событий. Скорость изменений была низкой - они происходили десятилетиями. Только войны изменяли это состояние. Реформы и инновации всегда встречали ожесточенное сопротивление. В таких условиях наиболее эффективным было управление по инструкциям.

Научно-технический прогресс изменил формы и методы управления, послужил толчком к появлению технологий управления по целям.

Развитие информационных технологий, расширение возможностей Интернета разбудили личную заинтересованность человека в эффективности своей деятельности. Успешность организации стала рассматриваться как условие достижения сотрудниками своих личных целей.

Управление на основе ценностей предложило им несколько уровней мотивации: деньги, личная выгода, личный интерес и долг.

Деньги. Человек с такой мотивацией работает хорошо, пока сумма вознаграждения является для него привлекательной с учетом возложенных на него функций. Проблемы возникают по мере роста профессионализма либо при появлении у него возможности где-то зарабатывать деньги в большем объеме. Уровень эффективности исполнения функций понижается, увольнение неизбежно.

Личная выгода. Мотивация связана уже не только с денежным вознаграждением, но и с более значимыми условиями труда (статус, уважение, зарубежные поездки за счет организации, социальные пакеты и др.). Эта мотивация достаточно стабильна, но остается таковой до изменения условий.

Личный интерес возникает в случае получения от работы удовольствия.

Эта ценность активизируется во взаимосвязи с деньгами и личной выгодой, поэтомурезультатывтрудечастовпечатляют.

Мотивы долга, понимаемые как служение, высокая честь, обязательства, нравственная необходимость, принимаются человеком добровольно. И здесь важна взаимосвязь таких факторов, как ответственность и полномочия. Ответственность без полномочий не мотивирует. Только в сочетании с полномочиями она дает возможность человеку оценить уровень своего вклада в организацию.

Основные характеристики названных подходов отличаются друг от друга по ряду параметров (табл. 12).

Таблица 12

Технологию управления на основе ценностей как способ перевода организации и ее сотрудников от административно-командного к личностно-ориентированному типу управления в 80-е гг. XX в. впервые предложили К. Бланшар и М. О’Коннор: «Сегодняшняя экономика взывает к новому, более широкому подходу. И мы решили сосредоточиться на том, что твердо считаем основой всякой эффективной организации,- на ее миссии и ценностях. Сегодня, как никогда прежде, организация должна понимать, ради чего она существует и на основе каких принципов функционирует. Поведение, ориентированное на ценности, перестало быть философским выбором немногих “просвещенных” - оно стало необходимой предпосылкой выживания для каждого».

Управление на основе ценностей (ценностное управление в терминологии К. Бланшара и М. О’Коннора) возникло в рамках системного подхода к управлению на основе широко известной в те годы системной модели 7-S, авторами которой являются Т. Питерс и Р. Уотермен, а также Р. Паскаль и Э. Атос.

Основные положения системного подхода к управлению следующие:

• всякая организация представляет собой систему, т.е. целостность, состоящую из взаимозависимых элементов: субъект управления при решении любых вопросов должен рассматривать ее в качестве совокупности таких компонентов, как люди, цели и задачи, структура, ресурсы, финансы и технологии;
• социальные организации представляют собой открытые системы, состоящие из ряда подсистем; как открытая система организация взаимодействует с нестабильной, быстро изменяющейся внешней средой и имеет свойство приспосабливаться к ее изменениям;
• руководители и менеджеры решают управленческие проблемы комплексно, при принятии и реализации решений учитывают состояние всех подсистем организации, последствия своих решений и действий для всей системы и ее внешнего окружения.

Системный подход, что самое важное, представляет собой не набор готовых принципов или правил управления, но способ мышления, который позволяет организации не только выжить в жестких условиях рынка, но и стать эффективной.

Теория 7-S относится к школе «системной эмпирики» и доказывает, что эффективность организации в современных рыночных условиях обеспечивается с помощью семи основных составляющих (каждая из них на английском языке начинается с буквы S: structure, strategy, systems, skills, staff, style, shared values). Этими составляющими являются: стратегия, структура организации, штат, системы процессов, идущих в организации, квалификация сотрудников, стиль управления, разделяемые коллективом ценности. Авторы теории подчеркивают, что изменение любой из этих составляющих влечет за собой корректировку оставшихся шести. Только те организации эффективно функционируют и развиваются, в которых руководители и менеджеры поддерживают динамическое равновесие между данными элементами.

К числу разделяемых ценностей сотрудников организации, которые влияют на эффективность ее функционирования в современных условиях, авторы относят:

• взращивание у каждого сотрудника веры в успех дела и ценности организации;
• осознание каждым сотрудником организации, что «клиент всегда прав», что именно потребители диктуют организации условия работы;
• поощрение автономии и предприимчивости сотрудников;
• формирование у них убеждения, что сами люди и их профессиональная компетентность являются главным источником роста производительности труда и эффективности работы организации;
• воспитание веры в эффективность простых структур управления с немногочисленным штатом;
• доказательство выгодности оптимального сочетания жестких и гибких методов и структур управления.

В это же время в основу управления были положены «ценности» и «система ценностных ориентаций». Ценность - устойчивое убеждение в том, что определенный способ поведения или конечная цель существования предпочтительнее с личной или социальной точек зрения, чем противоположный или обратный способ поведения либо конечная цель существования.

Система ценностных ориентаций - устойчивая система убеждений о предпочтительных методах поведения или конечной цели существования.

Суть концепции ценностного управления К. Бланшара и М. О’Коннора - поэтапное формирование корпоративных ценностей организации, разделяемых всеми сотрудниками, и осуществляемый за счет этого переход от директивно-командного решения управленческих проблем к сотрудничеству администрации и рядовых работников. В основе этого процесса лежит психологический механизм идентификации ценностей организации и личных ценностей всех ее работников, а результатом являются гармонизация всех составляющих и процессов, идущих в организации, и, как следствие, ее успешная деятельность и рост.

С психологической точки зрения управление на основе ценностей представляет собой «самодостраивание» сотрудниками организации при решении разнообразных проблем, в ней возникающих, целей, норм, инструкций и технологий, которое происходит с опорой на набор принятых в организации ценностных представлений. Такое «самодостраивание» становится возможным благодаря самой природе ценностей, которые в отличие от целей и норм глубоко интегрируются в психику человека.

Основные принципы применения социально-психологической технологии управления на основе ценностей выглядят следующим образом:

1. принцип социальной целостности: ни в семье, ни в школе, ни на работе личность не исключается из активной социальной жизни;
2. принципы единства и разнообразия: возможность существования разных, отличных друг от друга интересов, но без враждебных и взаимоисключающих способов их удовлетворения. Удовлетворение интересов всех в рамках преобладающих ценностей, на основе социальной справедливости;
3. принцип цивилизованности: все равны перед законом, должны уважать каждую личность, ее права и свободы;
4. принцип плюрализма: уважение разных национальных ценностей, традиций, обычаев, обрядов, неприятие подавления иных;
5. принцип гуманности: уважение личности при ее высокой ответственности; гуманизация культуры, образования, управленческих отношений, духовной сферы и сферы общения;
6. принцип экономизации: обеспечение условий трудовой, предпринимательской и иной деятельности для удовлетворения личностью своих потребностей и интересов.

Механизм превращения ценностей в ценностные ориентации «работает» по определенным правилам.

Трудовая деятельность работников любой организации осуществляется в соответствии с нормами двух видов: императивными, навязываемыми силой принуждения (технологии, инструкции, методики, организационные документы и т.д.), и нормами культуры (умениями, навыками, традициями и т.п.), свойственными каждому работнику.

Центральную роль играют нормы культуры, потому что ни под каким силовым давлением работник не сможет делать то, что не охватывается его системой умений, навыков и традиций. При превышении требований императивных норм относительно норм культуры работник не сможет выполнять предписанное императивными нормами.

Работника не нужно заставлять трудиться так, как это определяется его нормами культуры, ибо для него это единственно возможный способ работы. Если требования императивных норм ниже уровня культуры работника, он, не испытывая чувства самореализации в труде, постепенно теряет к нему интерес, и его дальнейшее участие в трудовом процессе может быть обусловлено только причинами, не связанными с собственно содержанием труда (необходимостью заработка, желанием пообщаться с коллегами и т.д.). Следовательно, в этом случае не исключено некачественное выполнение обязанностей из-за отсутствия мотивации. Или же работник в поисках самореализации начнет сам для себя усложнять задания и тратить на их выполнение больше времени и иных ресурсов, чем предусмотрено технологическими и организационными документами.

Таким образом, несоответствие императивных и культурных норм независимо от его направленности всегда ведет к ухудшению качества результатов труда и его дезорганизации. При превышении требований императивных норм относительно норм культуры работников необходимо изменить культурные нормы либо заменить кадры.

Если же уровень, определяемый нормами культуры работника, выше уровня требований императивных норм, нужно найти для этого сотрудника более подходящее место работы или отказаться от его услуг.

Воспроизводство деятельности работников требует восстановления их способности трудиться и мотивации к дальнейшему участию в трудовом процессе. Одна из важнейших составляющих механизма воспроизводства - оплата труда, удовлетворяющая обоим требованиям. Работник будет считать оплату достаточной, если ее размера хватает для удовлетворения нужд его самого и его иждивенцев в соответствии со сложившимися у них традициями потребления.

При несоответствии норм культуры работника требованиям императивных норм возникает задача совершенствования фактически выполняемой им деятельности. Воспроизводство же «плохо» осуществляемой деятельности означает, что и завтра она будет такой же. Необходимо ее качественное изменение, обусловленное изменением норм культуры работника. Проблема состоит в том, что следование в деятельности собственным стереотипам для всякого человека приобретает значение ценности. Отказ от них болезнен. Но если человек помещен в условия, когда для реализации каких-то иных ценностей он должен отказаться от своих ценностей-стереотипов, он может это сделать.

В этом и заключается сущность стимулирования как одного из компонентов механизма развития деятельности работников.

Стандартные методы стимулирования работника к отказу от стереотипов основаны на применении поощрений и (или) наказаний.

Поощрение означает, что в виде «компенсации» за отказ от стереотипа как ценности работнику предоставляется возможность реализовать какую-то иную ценность. Наказание означает, что при отказе от изменения своих стереотипов, «несогласии на боль» работник будет поставлен в ситуацию, когда он не сможет реализовать более значимые для него и обычно реализуемые ценности, т.е. испытает еще более сильную «боль».

Наказание должно быть очевидным образом сопряжено с системой ценностей работника, иначе оно превращается в формальность.

«Деидеологизация» и связанная с ней потеря ценностей (кроме материальных) практически свели на нет эффективность дисциплинарных взысканий, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, для достаточно широкого круга работников. Восстановление значения моральных стимулов (и поощрительных, и связанных со взысканиями) должно рассматриваться каждым руководителем как важнейшая задача, если он хочет иметь в руках достаточно широкий арсенал средств стимулирования.

Эффективность наказания как стимула превосходит эффективность поощрения. Перспектива лишиться возможности реализовать привычные ценности - более сильное средство, чем перспектива реализации каких-то дополнительных ценностей. Однако сами по себе поощрение и наказание не создают мотивации к совершению акта трудовой деятельности в соответствии с императивными нормами, так как применяются после выполнения или невыполнения требований последних. Стимулом здесь является знание работника о неизбежности применения к нему мер поощрения или наказания.

Почему же для поощрения или наказания работника необходимо привлекать какие-то другие ценности, кроме тех, которые непосредственно определяют трудовой процесс? Ответ заключается в следующем.

Назначение организации, ее функции в окружающей социально-экономической среде не входят в систему ценностей ее работников.

Люди пришли в нее ради заработка, общения в коллективе, работы в престижной фирме. Лишь при оптимальном стечении целого ряда обстоятельств возможна самореализация человека в производственной деятельности, но в любом случае она связана с выполнением определенных профессиональных процедур, а не реализацией внешних функций организации. Таким образом, процедура стимулирования, по существу, представляет собой манипуляцию, когда человека вынуждают делать то, что не входит в его систему ценностей, выставляя перед ним либо «приманку» в виде поощрения, либо угрозу наказания.

Подобная манипуляция безнравственна, если создает конфликт навязываемых норм со сложившимися у человека ценностными ориентациями, если эти ориентации сами не противоречат интересам общества. Но она не может быть безнравственной, если навязываемые с помощью стимулирования нормы культуры заполняют вакуум, образовавшийся из-за отсутствия стереотипов, которые необходимы с точки зрения общества или отдельной организации и при этом не противоречат ценностным ориентациям человека и общества. Иначе говоря, манипуляция, ведущая к развитию личности без ломки сложившихся у нее ценностных ориентаций, нравственно допустима.

Наилучшим средством правового нормирования поощрений и наказаний с учетом индивидуальных различий ценностных ориентаций работников является контракт. В нем работодатель и работник должны установить следующее:

а) каким императивным нормам должен соответствовать работник с момента вступления в должность, какова равновесная цена такого труда на рынке, каковы требования работника в плане удовлетворения сложившихся у него стереотипов потребления (это во многом определяется оплатой труда на предыдущих местах работы) и поддержания работоспособности. На этой основе стороны договариваются о размере оплаты труда при соблюдении императивных норм, которые должны быть перечислены в контракте или приложены к нему;

б) каким императивным нормам должен соответствовать работник в близкой и отдаленной перспективе, какие поощрения будут применены в случае, если он достигнет этого соответствия: должностное продвижение, изменение оплаты труда, предоставление особого графика работы, иных льгот и преференций, меры морального поощрения и др.

Но работодателю следует продумать и заложить в систему управления персоналом, в том числе в контракты, меры по предотвращению потерь от того, что кто-то из работников не выполнит обязательств по изменению своих норм культуры (например, не повысит квалификацию), а - организации в нужный момент не окажется соответственно подготовленных кадров.

Обратимся к вопросу, что движет, обусловливает деятельность руководящих работников, составляет суть их ценностных ориентаций.

Под ценностными ориентациями руководящих работников понимаются:

• осознание совокупности социальных ценностей (интересов), которые в своей работе они призваны защищать;
• оценочное отношение к служебным правилам нормативно закрепленного поведения (распределение прав и ответственности, субординация во взаимоотношениях, поддержание престижа должностного статуса);
• представления об иерархии норм «неписаного» служебного этикета;
• профессиональная оценка правовых гарантий и политической атмосферы для воспроизводства и поддержания качества деятельности организации.

В современной обстановке ценности личности как бы преломляются через призму рынка, приобретают характер рыночных ценностей.

Материальная и духовная жизнь общества и личности строится по законам рыночных отношений и экономического обмена. В результате человек нередко теряет свои высшие ценности, в том числе духовные, стремясь к материальному обогащению любыми путями. Возникают проблемы «двойной морали», выдвижения на первый план псевдонаучных ценностей (мистика, колдовство, экстрасенсорика), когда логика разума заменяется верой и внушениями. В этой ситуации важнейшая задача управления - выявление ценностных противоречий, конфликтов и поиск способов их преодоления.

Нельзя сказать, что традиционные ценности «ошибочны». Они, скорее, не рассчитаны на сегодняшние и завтрашние проблемы. Из них необходимо извлечь «до последней капли» и здравый смысл, и мудрость и, опираясь на них, идти вперед, к новым ценностям и новым знаниям о них.

Вместе с тем выявить противоречия между новыми и традиционными ценностями, выработать рекомендации по их разрешению, совершенствованию культуры управления невозможно без анализа управленческой практики. Именно в этом и состоит прикладное предназначение многих наук. Если же эти противоречия оставить без внимания, при культивировании новых ценностей возникает сильное сопротивление со стороны как отдельных личностей, так и целых групп работников.

Постоянно меняющийся мир разрушил монолитные модели «капиталистическое предприятие», «бюрократия», «госпиталь», «университет» и т.д., которые унаследованы нами от прошлого. Эти модели определяли суть ценностей разных организаций. Но теперь и само понятие «организация» очень расплывчато. Определение ее составляющих и их взаимосвязей постоянно меняется. Однако несомненно, что фрагментарно управление на основе ценностей присутствует в любой организации, которую можно представить себе как живой организм.

Поэтому все чаще ставятся следующие вопросы. Какие ключевые ценности имеют общее значение для всех, а какие - только для отдельных подразделений? Какие общие ценности нужны организации и ее основным подразделениям? До какого предела можно удерживать от столкновения несовместимые ценности? Каким образом довести до сведения всех заинтересованных сторон приоритетность процесса уточнения ценностей? Какие механизмы управления на основе ценностей целесообразны, чтобы воздействие на поведение людей в организации стало более эффективным? Ответы на них должна дать практика.

Тем не менее «ценность» остается разноплановым понятием (для развития организации в целом это что-то одно, для персонала - другое, для внешней среды - третье). При поиске и формулировании ценностей это может спровоцировать создание несуразных их списков, содержащих взаимоисключающие утверждения (скорость и качество, равенствовозможностейиограничение по квалификации и др.).

Управление на основе ценностей перспективно. Для его образного описания больше всего подходит модель колокола. Язык колокола - это единство ценностных установок. Контур формальных ценностей в организации определяется куполом колокола. Задачей формального лидера в организации является достижение соприкосновения языка колокола (идентичных ценностей работников) с его куполом (формальными целями и ценностями организации). Получаемый звон и содержит в себе «поэзию рабочего удара».

Ценностные критерии государственных политик

Государство как сложная социальная система имеет многочисленные направления деятельности, или политики, которые различаются по целям, субъектам, объектам управления, по набору ресурсов, методов и средств, нормативной базе, системе органов государственной власти, системам государственного управления, задействованным в их реализации. Эти политики выполняют множество взаимодополняющих задач в зависимости от того, как их понимает политическая элита: консервативное состояние или динамичное развитие.

Но любая политика по сути есть не что иное, как управление соответствующими общественными процессами. Это последовательные управленческие воздействия, объединенные общностью цели, объекта и принципов деятельности. Поэтому государственную политику необходимо рассматривать как один из видов государственно-управленческой деятельности. И хотя государственные политики условно классифицируются на общегосударственные, частные государственные и отраслевые, каждая из них должна апеллировать к конкретным ценностям.

По мнению С. Сулакшина, они могут осуществляться как субъектами государственной власти, так и негосударственными единицами в режиме государственного и частного партнерства. Материальные и нематериальные ресурсы, необходимые для осуществления той или иной политики, могут носить очень специфичный характер, равно как и методы и способы ее реализации. Наконец, государственная политика не может не отражаться в фиксирующем ее основные цели, задачи, проблемы документе и должна поддерживаться, легитимизироваться целым рядом нормативных правовых документов.

Следовательно, государственная политика (ее еще называют общественной политикой) - это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти с привлечением институтов гражданского общества.

Полный перечень государственных политик составить невозможно, поскольку они могут появляться и исчезать в зависимости от поставленных государством задач в той или иной сфере деятельности.

Но общегосударственные политики известны: внешняя политика и внешнеэкономическая деятельность; государственная политика обороноспособности и безопасности; государственная информационная и инфраструктурная политики (связь, энергетика, космос, транспорт); государственная экологическая политика; государственная социальная политика (занятость, доходы, жилище, страхование, обеспечение первичных потребностей, молодежная политика, социальная защита, пенсионное обеспечение, здравоохранение).

В формировании и осуществлении государственных политик участвуют несколько институтов: государство; политические партии; институт власти; общественное мнение; группы интересов (лоббирования); институт общественных связей; институт научной поддержки и др.

Понятие институт формулируется по-разному, поэтому представляется необходимым охарактеризовать основные научные подходы к его объяснению.

Нормативный подход: институт рассматривается с точки зрения правил, регламентирующих поведение человека извне, т.е. некоторого внешнего регулятора общественной и личной жизни человека.

Этический подход: институт есть этическая позиция человека (моральная, нравственная, ценностная), влияющая на выбор варианта поведения из множества существующих. Между внешними нормами и этической позицией существует тесная взаимосвязь.

Информационный подход: институт рассматривается с позиций специфического знания о рекомендуемых нормах поведения, выработанных многими поколениями и усвоенных ныне живущим поколением, которое следует этим правилам.

Эволюционный подход развивает подход информационный и предусматривает исторический процесс естественного отбора институтов, т.е. их эволюцию. Данная концепция заимствована из общей биологии и подразумевает, что институт характеризуется большим объемом наследственной информации, которая может изменяться и передаваться в форме новых институтов.

Игровой подход: институт - правило игры, которую индивид ведет с другими индивидами. При этом поведение каждого индивида нацелено на максимизацию определенного количественного показателя при выборе одного варианта поведения из множества существующих.

Контрактный подход: институт - многостороннее соглашение между членами общества.

Социологический подход: институт есть форма социальных взаимодействий.

Вся общественная жизнь и все социальные процессы могут быть разложены на явления и процессы взаимодействия двух и более индивидов, комбинирование которых позволяет получить любой сложнейший общественный процесс или общественное событие.

Организационный подход: институт - форма внутренней упорядоченности, согласованности взаимодействия отдельных частей социальной среды.

С учетом этих формулировок в литературе дано более частное определение института как поведения или интересов отдельных субъектов и их групп, относительно устойчивых по отношению к изменениям, а также продолжающих действовать в течение значительного периода времени формальных и неформальных норм либо систем норм, регулирующих принятие решений, деятельность и взаимодействие субъектов и их групп.

По существу, институт - это устойчивая формализованная или неформальная система отношений субъектов в процессе государственного управления (формирования и реализации государственных политик) с многоуровневыми связями между должностными лицами и самим институтом.

Институты, как правило, функционируют на нескольких иерархических уровнях. На макроуровне действуют институты, устанавливающие власть государства. Мезоуровень определяет институциональную среду отрасли, региона, комплекса и пр. Наноуровень охватывает институты, опосредующие деятельность агентов-индивидов, представляющих собой модель «институционального человека» в обществе. Институты одновременно выступают в качестве объектов и субъектов институциональной среды в зависимости от их места в иерархии. Они взаимодействуют между собой, образуя сложную систему взаимосвязей, привносят в государственные политики свои ценности, интересы и нормы.

Понимание государства как духовно ориентированной общности заставляет критически относиться к современным идеям о превращении его в исключительно сервисную, обслуживающую общество структуру. Поэтому государственные политики должны оставаться главной формой целенаправленной активности государства.

В них отражена реальная управленческая и социальная «стоимость» деятельности различных органов государства, качества государственного управления при реализации общенародных интересов.

Само государство предстает в нескольких ценностных измерениях.

В религиозном сознании - это религиозная ценность, в контексте морального сознания - ценность этическая, правового сознания - юридическая, эстетического сознания - эстетическая. Как политический институт государство непрерывно эволюционирует и видоизменяется в ходе исторического развития цивилизаций, все более признавая в формате либерализма базовой социальной ценностью человека, его права и свободы.

В идейно-ценностном аспекте современное государство приобретает договорный характер, рассматривается как политическая ассоциация людей, основанная на общественном договоре, в силу которого люди передают часть своей свободы и власти государству.

В этом случае только его граждане являются источником власти и носителями суверенитета, они определяют степень участия государства в регулировании социальных отношений, компетенцию и полномочия государственной власти в таком регулировании и наделяют ее органы необходимыми для этого правами и обязанностями.

В структурно-технологическом аспекте государство заинтересовано обеспечить высокое качество и эффективность государственного управления. Этот институт предназначен для обеспечения потребностей и интересов граждан, оказания им государственных услуг и тоже рассматривается как ценность.

Универсальные ценностные цели государства просты и понятны: сохранение суверенитета, обеспечение своей территориальной целостности, поддержание правопорядка, толерантное отношение граждан к представителям других рас и народов и пр. Но есть и ценности, фиксирующие политически очерченные позиции (то, что называют аттитюдами) и приоритеты. Их может быть немного, но они серьезно влияют на политическую и административную деятельность в системе государственного управления. В русскоязычной литературе английский термин «аттитюд» чаще всего выражается понятием «социальная установка».

В общепсихологическом смысле функция установки состоит в том, что она обеспечивает человека способностью реагировать на ситуацию и внешние объекты (например, на ситуацию неудовлетворенной потребности и объекты, способствующие или препятствующие ее удовлетворению).

В обыденной жизни (в труде, потреблении, межличностных отношениях) установка закрепляет те привычки и навыки, без которых эта жизнь была бы невозможной. Например, к числу социальных установок (ценностей) в первую очередь относят ценности, атрибутивно связанные с текстом Основного закона любого государства,- права и свободы человека. Они закреплены в любой конституции.

Иные конституционные ценности, определяющие правовое положение индивида в обществе и государстве, тоже известны: правовая государственность; социальная государственность; единство экономического пространства и свобода экономической деятельности; плюрализм и равная защита форм собственности, гражданство страны.

Приведенные понятия, цели, ценности, имеющие в изначальном смысле не столько правовое, сколько философское или социологическое содержание, в связи с практическими целями становятся «втянутыми» в сферу права, получая таким образом собственно юридическое содержание и приобретая статус правовых в силу их укоренения в понятийном строе юридической науки.

Любая шкала ценностей имеет смысл только в связи с количеством и разнообразием накопленного опыта, поэтомуисследователейсовременности особо интересует ценность порядка формирования государственных органов. Это вызвано тем, что в государствах Запада основным способом регуляции порядка формирования государственных органов считается объективное право с четкой регламентацией этого процесса, в то время как многие государства Востока предлагают апеллировать к человеческим чувствам, морально-нравственным и духовным канонам. Там предпочитают действовать не правовыми, а административными методами.

Социальная ценность порядка формирования государственных органов состоит в проверенной на практике модели институционализации государственных институтов и распределения власти в обществе: право действовать в рамках законов и через законы; участие институтов гражданского общества и политических партий.

Институт политических партий при формировании государственных политик реализует несколько функций и через них транслирует в общество свои ценности:

• выявление интересов и проблем социума, их артикуляция;
• информационная трансляция ожиданий социума от власти;
• консультирование власти, интеллектуальный усилитель власти;
• участие в разработке государственных управленческих решений (научно-экспертная поддержка / неподдержка власти);
• участие в принятии государственных управленческих решений (давление, лоббирование, отстаивание);
• участие в реализации принятых решений: популяризация, мобилизация, общественный контроль, обратные связи, предложения по характеризующим воздействиям;
• участие в формировании властных структур и регламента их работы посредством выборов.

Представляя идеи и ценности для населения (общества), партии обостряют те болевые точки, к которым притягивается общественный интерес, ставят политические цели, придают деятельности государственного аппарата смысл и направления, конкретизируют политические цели на языке законов, постановлений и программ, продвигают своих представителей на политические и государственные должности.

Основная цель политических партий при формировании государственных политик - производство политических ценностей, претендующих на универсальность в масштабе страны, как базовых политико-психологических конструкций, способных консолидировать определенную часть общества. Но очень часто та или иная партийная идеология занята ранжированием наиболее значимых общественных проблем, которые нужно решить в первую очередь, разъяснением причин их появления, а ценностные ориентиры уходят на второй план.

Тем не менее партии представляют собой «главные структуры политики в современных обществах». Поэтому традиционно в языке политической партии и научной литературе при исследовании роли и ценностных ориентиров применяются такие понятия, как идеология и доктрина.

Во-первых, понимание доктрины (лат. doctrina - учение) охватывает совокупность каких-либо взглядов, мнений, оценок, прогнозов развития. Во-вторых, термин «доктрина» используется для обозначения одного из компонентов системы политической идеологии наряду с такими понятиями, как «идея», «принцип», «ценность», «концепция» и др. Примером тому может служить следующее определение: идеология - система взглядов, идей и ценностей, выражающих отношение социальных групп, движений и партий к действительности; существует обычно в форме концепций, доктрин, учений, служащих основой политических действий.

Политические ценности имеют двухуровневую структуру.

На первом уровне располагаются идеи, понятия, ценности универсального плана. Они имеют достаточно абстрактный характер и позволяют стимулировать у индивидов, поддерживающих политическую партию, объединяющее их стремление жить в обществе, предоставляющем наилучшие условия для самосохранения и саморазвития. Это универсальное идейное «клише», которое использует любая партия для утверждения своей социальной значимости, констатации своего права бороться за государственную власть и осуществлять последнюю через формирование и реализацию государственных политик.

«Все люди, вопреки партийной принадлежности, разделяющей их,— отмечает Л. Мизес,— хотят одного и того же в мире. Они желают защитить свою жизнь и жизнь своих близких от любого вреда и хотят упрочить свое материальное благополучие. Все политические партии, действующие на исторической арене, обещают своим последователям такую важную ценность, как лучшая жизнь на земле».

На втором уровне структуры происходит конкретизация абстрактных ценностей, что придает партийной доктрине определенную специфику.

Формирование идей, ценностей этого уровня осуществляется с учетом ориентаций, традиций, разделяемых представителями неких социальных групп, и творческих воззрений разработчиков. В зависимости от общественно-политической ситуации одни и те же понятия, ценности могут играть различную роль. Например, понятие «права человека» может использоваться в плане защиты чести и достоинства от посягательств или защиты частной собственности.

Сформированный комплекс ценностей встраивается в партийную доктрину, которая становится основой создания пакета теоретико-практических документов: положения программ, уставы, манифесты, социальные проекты и т.д. Они отстаиваются в дискуссиях с оппонентами, конкретизируются в предложениях для включения в государственные политики, влияют на мировоззрение граждан. Таким образом, доктрина начинает реализовывать ценностно-ориентационную функцию, ценности и принципы доктрины трансформируются в непосредственные мотивы политической деятельности акторов (субъектов политики), влияют на характер, направленность, содержание политического поведения людей. Что касается ценностных расхождений, то они объективно проявляются в предвыборной полемике, в социальных противоречиях.

Если рассматривать государственное управление как классическую систему управления с неотъемлемыми атрибутами: субъект, объект, ценность, цель, метод (механизм), ресурс, решение (принятие, реализация), результат, мониторинг, коррекция, то политические партии, выдвигая на первый план свои политические ценности, всегда рассчитывают на то, что те из них, которые поддержаны электоратом, будут приняты в государстве в качестве управленческих стратегем.

Политические партии есть оригинальный путь к достижению целей и подобны алгоритму для организации последовательности действий. Выражая интересы каких-либо социальных групп или государства, они добиваются управленческих решений, напрямую влияя на их качество, а затем и на последующую эффективность деятельности органов государственного управления при их реализации. Вместе с тем многочисленные опросы и анализ мировых тенденций показывают, что через определенный период политические партии повсеместно утрачивают лидирующее положение в политическом процессе, зачастую превращаясь в инструмент органов государственного управления «без права голоса».

Российскому обществу предложены ценности, предопределяющие организацию государственной власти: демократия и народный суверенитет; федерализм; республиканская форма правления; разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную; светский характер государства; разграничение государственной власти и местного самоуправления.

Целью всякой политической деятельности является институт власти - либо влияние на нее, либо участие в ней.

Власть есть взаимодействие тех, кто ее осуществляет, с тем, что в совокупности составляет социальную среду, в которой она реализуется.

В результате этого взаимодействия происходит обмен деятельностью, ресурсами, информацией, ценностями.

Первые системы ценностей, предлагаемые властью, известны с античных времен: гражданские общины, высокая роль гражданина в общественной и политической жизни, в принятии решений, публичность, невысокая роль материального производства.

Основаниями средневекового общества являлись господство натурального хозяйства и медленный рост городов, монархия как способ организации власти и религиозное мировоззрение, поддерживаемое церковью.

В эпоху Возрождения обществу стали известны идеи антропоцентризма, а Новое время формирует идеал самостоятельного, разумного раскрепощенного человека. Возникли ценности правового государства и гражданского общества, промышленных технологий и рыночных отношений, формализованные модели взаимодействия власти и общества.

Это способствовало, с одной стороны, формированию конформистской системы ценностей, а - другой - возникновению плюрализма (лат. рluralis - множественный). Наиболее полно содержание плюрализма отразил американский философ и психолог В. Джеймс: «Плюралистический мир более похож на федеративную республику, чем на империю или королевство. Сколько бы фактов вы ни собирали воедино, сколько элементов вы ни соотносили к какому-нибудь действительному центру сознания или действия, всегда останутся такие, которые сохраняют свою автономию и не сводятся к единству».

Среди основных тенденций XX в., оказавших значительное влияние на ценности власти, были процесс урбанизации, появление нового типа городского человека, значительное увеличение коммуникаций, глобализация СМИ. Институт власти получил новые технологии воздействия на общественное сознание, ранее не известные принципы формирования международной системы, опыт ведения войн и разрешения конфликтов.

Особым образом выделились ценности коллективизма и индивидуализма.

Вместе с тем снижение степени религиозности, отказ во многих государствах от идеологической составляющей уменьшали возможности властипо изменению ценностных ориентаций.

Эти тенденции сохранились и в начале XXI в., хотя все чаще стали подвергаться ревизии и двусмысленному толкованию ценности международного права, в ином виде проявились формы властного принуждения.

В многочисленных исследованиях власть трактуется как способ воздействия на кого-то, как «власть над», как сила, как принуждение.

Власть начинается там, где возникает подчинение, т.е. отношение «управление — исполнение». В основе такого подчинения одного человека другому лежит неравенство: социальное (статусное, экономическое, культурное, образовательное, правовое, управленческое и др.) и естественное (физиологическое, интеллектуальное и др.). Это неравенство проявляется через силу, ум, опыт, навыки, право, полномочия и т.д.

Однако власть нельзя рассматривать только как господство и подчинение. Она есть и отношение субъектов, основанное на убеждении, авторитете, и способность достигать социального партнерства, соглашения, управлять конфликтами. При таком подходе власть истолковывается как символическое средство социальной коммуникации.

Как отмечал Вл. Соловьев, власть не является непременно результатом только насилия, подавления одной личности другой.

Замечено, например, что в сложной натуре человека есть несомненное искание над собой власти, которой он мог бы подчиняться. Это своего рода постоянная потребность воздействия одного человека на другого, сила, соединяющая людей в общество.

Таким образом, власть неизбежно оказывается следствием самой социальной природы человека. Но как только проявления власти приобретают общественный характер, главной ее целью становится создание и поддержание порядка, важнейшим средством чего она и выступает. В связи с этим людям не нужно создавать власть.

Им достаточно ее принять и подчиниться ей. Тем самым устанавливается известный порядок. Искание порядка обычно и сопровождается исканием власти.

Власть - ведущий принцип и регулятор общественной жизни.

Это доминанта. Конечная цель власти как таковой - обеспечение общественной интеграции людей в многообразных формах (социально-экономической, политической, духовной и т.д.), объединение людей в сообщество, систему на основе предписываемых ею определенных идеологем.

Власть выступает в виде управления, управление - в виде власти.

Но управление шире, чем власть. Власть - элемент управления, источник его силы. Управление есть средство, при помощи которого целенаправленное воздействие власти из возможности превращается в действительность. Это подтверждается на примере механизма взаимодействия властей.

Являясь самостоятельными и независимыми, законодательная, исполнительная и судебная власти, тем не менее, имеют множество способов взаимодействия и влияния на формирование государственных политик. Традиционно под механизмом взаимодействия ветвей власти понимается наличие так называемой системы сдержек и противовесов. Названная система подразумевает, что происходит уравновешивание властями друг друга в процессе деятельности государственных органов, но только если изначально это равновесие как ценность заложено в их правовом статусе. Такое взаимодействие необходимо в целях обеспечения и сохранения единства государственной власти как формы существования единого государства. Более того, взаимодействие всех ветвей власти должно быть направлено на совместный созидательный процесс, особенно при выработке доктринальных документов, государственных политик, а затем - принятии нормативных правовых актов, реализации государственных управленческих решений, их официальном толковании, заключении международных договоров.

По представлению института власти нормативное обеспечение (источники основания) государственных политик строится посредством издания документов программного характера (посланий, концепций, стратегий и т.п.), которые принимаются главой государства, правительством и другими органами государственной власти. В условиях правового государства они должны получить общественно-политическую прозрачность при реализации в управленческой практике.

Плохо, когда государственная политика в той или иной сфере не всегда понятна, внутренне противоречива, неэффективна, а иногда и просто создается впечатление, что она отсутствует. Такая ситуация разрушает ранее воспринятые в обществе ценности, снижает его общий идейно-духовный тонус.

Граждане должны четко понимать ценностные ориентиры государственных политик, видеть их в специальных политических документах, одинаково понимаемых всеми и совпадающих с практикой.

В формировании государственных политик в условиях демократического государства важную роль играет институт общественного мнения. Его рассматривают как совокупность суждений, представлений, оценок, отражающих отношение общества или его части к событиям, фактам, явлениям общественной жизни. Суждения и оценки в этом институте консолидируются не только вовне (гражданские свободы, система массовой информации, политический плюрализм), но и изнутри (символы, ценностные образцы, установки, стереотипы и т.п.).

Как институт, влияющий на формирование государственных политик, общественное мнение выполняет три основные функции: экспрессивную, консультативную и директивную. В первом случае происходит выражение определенной позиции общественности по отношению к любым фактам и событиям в жизни общества, действиям политических лидеров, различных государственных институтов. Экспрессивная функция позволяет общественному мнению, а следовательно, и гражданскому обществу контролировать органы государственной власти, влиять в некотором смысле на управленческие решения, оценивать деятельность чиновников в моральном и нравственном аспектах. Консультативная функция заключается в формировании для власти предложений о способах разрешения тех или иных социальных проблем. По результатам их обсуждения общественное мнение вынуждает власть принимать целесообразные решения. Директивная функция общественного мнения становится значимой, когда общественность выносит решения по тем или иным вопросам социально-экономического развития. Как правило, такие решения имеют императивный характер (например, волеизъявление народа в ходе референдума).

Участвуя в выборах, личность становится причастной к властным отношениям, осознает свою возможность и способы влияния на власть. Организация выборов, способы и методы формирования общественного мнения во время выборов позволяют определить степень вовлеченности граждан в государственное управление, их реальную роль в принятии управленческих решений.

Ценности, которые выявляются и предлагаются в процессе функционирования института общественного мнения, не могут быть классифицированы из-за их разнообразия. Но исходным критерием для формирования гражданской активности все же служит мера соответствия ценностей, потребностей, интересов общества поведению субъекта управления и наоборот. Эта мера выражает сущность гражданской активности.

Поэтому среди ценностей общественного мнения присутствует феномен доверия, который может служить ресурсом для организации коллективного диалога между обществом и властью.

За доверием следует ценность социальной справедливости, которая означает равенство всех перед законом и привлечение к ответственности за нарушение закона всех, невзирая на чины и должности.

Если в обществе преобладает мнение, что власть в стране осуществляют криминальные структуры, олигархи или бюрократический аппарат, наблюдаются равнодушие, уход в аполитичность, люди ищут более радикальные способы заставить себя уважать (протестные настроения, рост национализма, терроризма). Это свидетельствует о потере в обществе такой ценности, как уважение к власти.

Сегодня проблема немедицинского потребления и распространения наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов - одна из наиболее часто обсуждаемых во всем мире. В России эту проблему государственная власть определила как политическую, для разрешения которой требуется специальная государственная антинаркотическая политика.

Именно настойчивые предложения института общественного мнения обусловили появление в государственной антинаркотической политике таких тезисов, как: не только ловить, но и лечить; менять настроения в обществе относительно его наркотизации; строить новую инфраструктуру социализации молодежи. Для института общественного мнения это возможность не только реализовать себя в качестве транслятора суждений о наркоситуации, но и проявить поведенческую готовность к осуществлению с участием граждан социального контроля за оборотом наркотиков, качеством медицинской реабилитации и дальнейшей социализации бывших наркоманов.

Ценности, которые предлагаются,- здоровый образ жизни и наркобезопасное поведение граждан.

Современная реальность вывела на первый план следующие угрозы: зависимость людей от информации, ослабление социальных связей, виртуализация событий, которые в действительности отсутствуют. У индивида появляется ощущение пребывания в вероятностной реальности.

Ценность виртуального мира вытесняет ценность мира реального.

Идет активное формирование сетевых сообществ, под которыми «понимается совокупность социальных взаимоотношений и социальных связей факторов, действующих в различных сферах (offline и online) между определенными индивидами, и самих индивидов, объединенных коллективной идентичностью и общностью нормативно-ценностных схем, позволяющих им обмениваться различными видами ресурсов в процессе взаимодействия». В таких сетях, например, как Facebook, предложены ценности дружбы, сообщества, общественной идентичности, активизма, а также их коммерческая эксплуатация.

Что касается демократии, авторитаризма, прав человека, национализма, то все они тоже обсуждаются, но институту общественного мнения проанализировать их бывает очень непросто.

С.А. Авакьян, исследуя институт общественного мнения, особое внимание обратил на ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, где закреплено положение о праве каждого свободно выражать свое мнение. При этом он считает мнением не просто внутреннее суждение личности о чем-то, а его внешнее проявление. Общественное мнение должно быть выражено публично, т.е. в присутствии одного или нескольких (посторонних) лиц. И даже если человек дает интервью журналисту один на один - это уже выражение общественного мнения, поскольку оно будет изложено в средстве массовой информации и станет объектом общественного восприятия.

Общественное мнение может быть выражено и группой, объединением граждан, которые в этом случае являются и средством выражения общественного мнения, и средой, где оно выражается. Исходя из этого надо видеть и разделять две возможности выражения общественного мнения: индивидуальноеправочеловекаиколлективноеправограждан.

Свобода общественного мнения наиболее ярко (как позитивно, так и негативно) проявляется и влияет на изменение государственных политик в процессе предвыборной агитации, на референдуме, в деятельности консультативных институтов непосредственной демократии (всенародное обсуждение проектов нормативных правовых актов, публикация и обсуждение общественно значимого предложения в Интернете), в правотворческой инициативе, в петициях (коллективных обращениях граждан), в публичных слушаниях, при создании СМИ, партий, общественных объединений, в публичных мероприятиях. С одной стороны, это формы выражения общественного мнения, а - другой - ценности, с помощью которых достигается или не достигается диалог с властью.

Современное общество представляет собой сложную систему взаимодействий различных групповых интересов (социальных, экономических, этнических, профессиональных, конфессиональных), находящихся в состоянии конкуренции и постоянной борьбы за обладание и распоряжение разнообразными общественными ресурсами и право доступа к процессу выработки и принятия государственных (политических) решений с целью обеспечения себе преимуществ и выгод. Одной из сложных и в то же время важных проблем реализации государственных политик является согласование интересов отдельных групп и интересов общества в целом. От решения этой проблемы зависят устойчивость и стабильность общества и политической системы, эффективность государственного управления, динамика развития общественных движений и политических партий.

Группа как объединение граждан без интереса не существует. Поэтому в любом политическом процессе, при выработке и осуществлении государственных политик присутствует гражданский институт групп интересов, а также государственные институты, тоже выступающие как один из многих видов групп интересов. В результате мы имеем общество, состоящее из множества групп, взаимодействующих друг с другом, а сам политический процесс предстает как групповая конкуренция в борьбе за власть над распределением ресурсов.

На обеспечение представительства интересов в политике и организованного воздействия на законодательную и административную деятельность органов государственной власти направлен институт лоббирования. Социальной основой возникновения лоббистских отношений являются социально оформленные группы интересов.

Термином «лобби» (англ. lobby - коридор, кулуары) в XVII столетии называли вестибюль и два коридора в здании Палаты общин британского парламента, куда депутаты уходили голосовать и где они имели возможность встречаться с «заинтересованными лицами», которые не допускались на пленарные заседания этой палаты. С середины XIX в. термин «лоббирование» стал обозначать покупку голосов за деньги на выборах.

Сегодня понятие «лоббизм» используется в широком и узком смыслах слова. В широком смысле оно означает реализацию права каждого гражданина обращаться с ходатайством к своему правительству, а также выражение и продвижение интересов групп населения во всех ветвях власти, формирующих и реализующих государственную политику. В узком смысле под лоббизмом обычно понимается механизм, совокупность методов и технологий воздействия различных групп интересов на органы власти с целью добиться благоприятных для себя государственных решений (табл. 13).

Таблица 13

«Лобби», «лоббизм» - это система контор агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещении правительственных заказов и т.п.; агенты этих контор и агентств (иначе - лоббисты). Практикующие лоббисты понимают под лоббизмом деятельность, нацеленную на оказание влияния на общественное мнение и законодательные органы, правительство.

Поскольку государственная политика есть процесс принятия управленческих решений, то в ней главную роль играют не отдельные индивиды, а именно группы, чьи потребности стремятся удовлетворить в политике и государственном управлении политические лидеры и политические институты, представляющие собой учреждения или систему учреждений, организующих и обслуживающих процесс осуществления политической власти (государство, политические партии, политизированные общественные движения).

Как показывает практика, лоббизм существует фактически в любом обществе, но степень его развитости, цивилизованности и интенсивности использования зависит от типа политической системы, характера политического режима, уровня правовой и политической культуры, меры правового урегулирования этой деятельности и других особенностей конкретной страны.

К ценностям лоббизма, предлагаемым обществу и транслируемым в государственные политики, относятся: расширение форм самоорганизации граждан; достижение политического консенсуса; преодоление волокиты, бюрократизма, коррупции; предоставление возможностей для законодательной и исполнительной властей расширить информационную и организационную базу управленческих решений; развитие идеи легализации лоббизма; широкое озвучивание интересов социальных групп в общественной среде; внедрение практики взаимных консультаций; формирование общественного мнения.

Однако, оценивая лоббизм как важнейший демократический институт, следует учитывать и его возможные отрицательные последствия:

• граница между законным лоббизмом и коррупцией довольно условна;
• лоббисты могут блокировать принятие необходимых решений, когда интересы представляемых ими «клиентов» ставятся выше общественных;
• в кризисных ситуациях переходного периода мощные лоббистские структуры могут навязывать правительству свои узкогрупповые интересы;
• в погоне за прибылью лоббистские структуры могут оказать иностранному государству услуги в ущерб национальным интересам.

Иными словами, в условиях эффективной демократической и правовой системы, экономической стабильности и духовного равновесия в обществе лоббизм может быть действенным инструментом цивилизованных взаимоотношений бизнеса и власти, общества и государства.

При отсутствии соответствующих условий он, как правило, перерастает в коррупцию.

Мировой опыт показывает, что избежать открытого или теневого лоббизма нигде, никому и никогда еще не удавалось. Поэтому в ряде развитых стран после Второй мировой войны институт лоббирования был легализован и «узаконен» (США, Канада, Германия, Великобритания, Голландия, Скандинавские страны). Вместе с тем в некоторых государствах (Франция, Италия, Индия и др.) лоббизм все еще приравнен к коррупции, а - ряде стран (Австралия, Бразилия, Россия и др.) он существует де-факто, но законодательно не легализован. При этом задержка в легализации лоббизма обусловлена или социально-политическими причинами (например, нежеланием верхов «делиться» властью), или культурными традициями.

Виды лоббистской деятельности могут классифицироваться по ряду признаков:

• по объекту: законодательный, исполнительный и судебный лоббизм;
• субъекту: политический, экономический, социальный, региональный, иностранный лоббизм;
• взаимоотношениям объекта и субъекта: плюралистический и корпоративный лоббизм;
• механизму достижения целей: правотворческий лоббизм, реализуемый через нормативные акты в законодательных органах власти, и правоприменительный, достигаемый через акты применения права.

В Российской Федерации (повторим) институт лоббизма существует, но пока не легализован. Тем не менее лоббированием занимаются практически все руководители коммерческих, государственных и политических структур, а также лица, считающие это видом своей профессиональной деятельности. Все чаще для лоббирования применяются механизмы публичной политики и неформальных связей, однако законодатель пока не принял решение о его институционализации и предоставлении различным хозяйствующим субъектам формально равного доступа к так называемым лицам, принимающим управленческие решения.

Современная политика - это поле перманентного противостояния между политическими партиями. Чаще всего оно выражается в идеологическом и информационном «прессинге», который является мощным инструментом в деле формирования мнения населения.

Каждый участник данного процесса оснащен самыми современными политическими технологиями. Этими технологиями являются политические общественные связи (англ. public relations).

Термин «связи с общественностью» или «общественные связи» предложил третий президент США Т. Джефферсон при работе над Декларацией независимости США. Сегодня насчитывается более 500 его различных определений. Но главное в них - идея формирования устойчивых, институциональных и неформальных каналов взаимодействия, информационно-коммуникативных контактов, отвечающих как требованию надежности взаимодействия, полноты, объективности, непротиворечивости информации, так и учету фактора неизбежной стохастичности (случайности) социальных процессов.

Многие исследователи считают, что это функция управления, способствующая налаживанию или поддержанию взаимовыгодных связей между организацией и ее общественностью. В то же время С. Блэк рассматривал этот институт как искусство и науку достижения гармонии посредством взаимопонимания, основанного на правде и полной информированности.

Поэтому общественные связи можно обобщенно представить двояко:

• изучение мнения общественности, информирование о нем;
• создание и распространение информации, позволяющей общественности уяснить сущность и специфику государственных политик.

Общим для всех приведенных определений является также признание информационной природы связей с общественностью (также PR, или пиар).

Сегодня пиар-службы в органах государственной власти и коммерческих структурах укомплектованы профессиональными работниками.

В системе государственного управления они призваны обеспечивать регулярное предоставление информации о результатах деятельности органов власти, планах и принимаемых решениях, информирование общественности.

Одной из форм реализации механизма пиара является создание при органах власти консультативных общественных советов или специализированных комиссий по важнейшим направлениям деятельности в зоне ответственности этих органов. По существу, это вхождение представителей гражданского общества во власть, их активное влияние на изменение государственных политик. Однако здесь возникают и некоторые угрозы. В частности, власть стремится сделать такие временные структуры абсолютно управляемыми либо (при формальном отношении к ним) декоративными.

В организациях различных форм собственности эти службы занимаются проведением пиар-кампаний, применяя для этого различные механизмы коммуникационных воздействий: представление политиков и образа организаций (паблисити), рекламу бренда, политического деятеля (промоушен), агитацию в избирательных кампаниях, привлечение внимания властей к определенным проблемам.

Ценности института общественных связей таковы: участие в государственной информационной политике; доступ к информации о готовящихся и принимаемых решениях законодательной и исполнительной властей; изменение уровня информационной открытости и прозрачности деятельности государственных органов и др.

Институт общественных связей значительно меняет деятельность государственного аппарата, который начинает играть роль не только активного потребителя, но и источника социально и экономически значимой информации. Отсутствие в государственных органах четкого законодательного регулирования работы с информацией, механизмов предоставления ее общественности является одной из основных причин неэффективности государственного управления и распространения коррупции в этой сфере. И тем не менее власть получает от гражданского общества информацию, на которую может опереться в процессе государственного управления. Оно же, в свою очередь, прививает власти гражданские представления об интересе и гражданские нормы поведения, обеспечивает каналы самовыражения.

Взаимоотношения государства и гражданского общества через институт общественных связей могут быть союзническими, конкурентными или антагонистическими. Политическое поведение субъектов гражданского общества, равно как и государства, носит двоякий характер.

Во-первых, оно может быть направлено на оспаривание сложившегося типа государственной власти, ставить под угрозу существование как демократии, так и гражданского общества. Во-вторых, вне зависимости от отношения к правящему режиму и господствующим политическим ценностям гражданское общество через институт общественных связей призвано отстаивать перед государством непосредственные интересы граждан. Характер, зона контактов государства со своими социальными визави определяются содержанием политической повестки дня.

Опыт взаимоотношений государственных и гражданских институтов показывает, что между ними всегда возникает большее или меньшее напряжение. Власть, которая осознает значимость общественных связей, должна быть готова не только к тому, что представители гражданского общества будут сотрудничать с нею, но и к тому, что они будут оппонирующей силой, создающей порой критическую ситуацию для властных структур.

Для грамотного формулирования направлений государственных политик, построения и реализации инновационных моделей и технологий в современном мире стали необходимы научные качества мышления (аналитическая логичность, диалектичность, широта видения возможных последствий решения существующих проблем и т.д.) и, как следствие, опыт научной работы. Такой опыт заимствуется в институте научной поддержки. Он требует умения быстро ориентироваться в потоках информации для создания как научных гипотез, так и практических доктрин, стратегий новых систем экономики, технологий, образования, права и т.д. Накопленные в научном и экспертном сообществе знания при их учете и использовании политической элитой страны могут существенно повысить эффективность принимаемых в государственном управлении решений.

В России, например, институт научной поддержки работает над рядом следующих проблем:

• избыточное экономическое неравенство населения;
• значительные макроэкономические, в том числе отраслевые, диспропорции, социально-экономическое расслоение регионов;
• отсутствие инновационной стратегии и, как следствие, ориентация на имитацию технологий и организационных решений, используемых в развитых странах;
• негативные демографические процессы, низкая продолжительность жизни и др.

В рыночной экономике доход является основным символическим выражением социального статуса, однако государство должно регулировать распределение доходов таким образом, чтобы статусные преимущества отражали приоритеты долговременного развития общества, а названные проблемы могли быть решены путем принятия и реализации специальных государственных программ. Эти и подобные предложения института науки в случае их принятия напрямую влияют на содержание различных государственных политик.

Ценности института научной поддержки многообразны: способность анализировать процессы любой сложности; формирование цикла жизни государственных политик (цель, ценности, проблемы-препятствия, политическое решение, управленческое решение, препятствие управленческому решению, реализация управленческого решения); владение технологиями социологических исследований; разработка методологий и методик; интеграция международного научного опыта; верифицируемость законов, утверждений и принципов научного знания, их опытная проверка; атмосфера научного творчества как высшей эстетической ценности; ответственность за последствия открытий и др.

Во взаимоотношениях государства и института научной поддержки государство должно эффективно реализовать функцию, стимулирующую научный процесс, иметь правовой механизм для регулирования их взаимоотношений. Развитие общества всегда обеспечивается прорывными научными идеями и технологиями, источником которых был и остается человек.

Процессы принятия государственных управленческих решений представляют собой сложные комплексы взаимодействия различных политических акторов, каждый из которых обладает своими интересами, ценностями и ресурсами. Их коллективное воздействие на политические процессы, государственные политики способствует формированию курса политического развития страны, повышению эффективности и качества государственного управления.

Реализация властных полномочий на основе выбора общественно значимых ценностей

Любые преобразования, особенно в системах государственного управления, обусловливаются, с одной стороны, наличием дисфункций в деятельности государственных структур, ас другой - существенными изменениями в массовом сознании, замещением в нем одних ценностных доминант другими. Для эффективного и качественного государственного управления важно обеспечить возможность своевременного и адекватного выявления подобных дисфункций.

При этом не вызывает сомнений, что радикальные изменения в государственном управлении нуждаются в ценностном обосновании (санкционировании), что система ценностей, формирующая основу мировоззрения людей, может выступать и как фактор, влияющий на развитие страны, повышение эффективности государственного управления, и как труднопреодолимый барьер на пути таких изменений. Преобразования становятся действительно необратимыми только в том случае, когда они понятны людям, восприняты, поддержаны обществом и закреплены в системе ценностей, на которые это общество ориентируется.

По существу, все многообразие предметов человеческой деятельности, общественных отношений и включенных в их круг природных явлений может выступать в качестве ценностей, объектов ценностного отношения, оцениваться в плане добра и зла, истины и неистины, красоты и безобразия, допустимого и запретного, справедливого и несправедливого. Каждая историческая эпоха характеризуется специфическим набором и иерархией общественных ценностей, система которых есть наиболее высокий уровень социальной регуляции.

Сами же ценностные системы формируются и трансформируются в ходе исторического развития общества.

Цели государственного управления на его уровнях, как правило, различны.

На политическом уровне задаются целевые ценностные полагания, формулируемые как цели общества и государства в целом, цели отдельных групп интересов по существу этих интересов, определяются направления общественного развития и государственного строительства.

На административном (исполнительском) уровне цели задаются операционально и выглядят как средства достижения ценностных целей политического уровня. Таким образом, на административном уровне цели государственного управления не могут быть отделены от содержания ценностных полаганий политического уровня. В них закладывается идея удовлетворения потребностей. Как известно, потребности порождают представления о жизненно важных ценностях, ценности вызывают импульс, желание их достичь, реализовать, что порождает социальную активность, интерес как отражение и содержание данной активности.

При проектировании управленческих решений в государстве необходим учет всех групп интересов и объектов управления, т.е. множества региональных, профессиональных, культурных, гендерных, возрастных, этнических, экономических и других человеческих групп.

У каждого гражданина страны всегда есть свой контент интересов. В государственных политиках все это множество упорядочивается: вопервых, это человек (индивидуум); во-вторых, это группы, наибольшая из которых - общество в целом; в-третьих, это государство как один из объектов управления.

Интересы (ценности) выделенных субъектов интересов и одновременно объектов управления могут быть классифицированы следующим образом.

Человек (индивидуум) - качество жизни; возможность для репродукции; доступ к продовольствию; лечение; обеспечение безопасности; создание условий для образования, творчества, познания; восприятие культурных ценностей; психологический комфорт; наличие свободы и т.д.

Общество - гуманизм; демократия; нравственность; устойчивость и перспективы развития; безопасность; помощь семьям; адекватная демографическая политика и человекосбережение.

Государство - обеспечение прав и свобод человека и гражданина; суверенитет (экономический, военный, политический); стратегия развития; безопасность; территориальная целостность; социальная ответственность личности, государства, предпринимателей, институтов гражданского общества за высокий уровень благосостояния граждан и качество их жизни.

Эти и некоторые другие базовые ценности для объектов управления и субъектов отношений в проектируемых и реализующихся государственных политиках в той или иной степени присутствуют и в формате программ закладываются в действия в системе государственного управления, инкорпорируются в управленческие решения.

В математике есть такое понятие, как «орты» - базисные векторы, задающие некоторое пространство. В нашем случае три «орта»: человек, общество, государство, которые вместе со своими ценностями задают ценностное пространство выбора всех управленческих решений в государстве.

Но наши рассуждения о базовых ценностях и ценностном пространстве в той или иной стране будут неполными без обращения к зарубежной теории межгенерационного изменения ценностей и концепции общественной ценности. Не менее важна и уникальная база данных «Всемирные обзоры ценностей», где имеются материалы по 43 обществам, представляющим 70 % населения земли,. от давно утвердившихся демократий с рыночной экономикой до авторитарных и бывших социалистических государств. В рамках «Всемирных обзоров ценностей» исследуется гипотеза о том, что изменение систем убеждений, ценностных ориентаций имеет значительные экономические, политические и социальные последствия.

Сторонники теории межгенерационного изменения ценностей обосновали, что после Второй мировой войны в результате быстрого экономического роста и развития государств, увеличения степени экономической безопасности приоритеты у послевоенного поколения изменились: произошел сдвиг от «материальных» ценностей (деньги, достаток, безопасность) к ценностям «постматериальным» (качество жизни, самовыражение).

Но это лишь одна компонента, которую государственные политики многих стран сумели заметить и скорректировать. Существует еще более четырех десятков переменных, которые тоже характеризуют крупные ценностные (генерационные) различия: от религиозных воззрений до изменений гендерных ролей и сексуальных норм. По существу, это глубочайшие метаморфозы в культуре, где ядром всегда остаются ценности и ценностные ориентации.

Выявлена прямая зависимость изменения ценностей от модернизаций, происходящих в обществе и государстве. Модернизация есть прежде всего процесс, в ходе которого увеличиваются экономические и политические возможности данного общества: экономический рост стал доминирующей социетальной целью, а доминирующую цель на индивидуальном уровне начинает определять достижительная мотивация.

Итогом всех этих исследований стали изменения базовых ценностей в государственных политиках многих современных государств, где доминантами провозглашены максимизация качества жизни, высокая организация, упорядочение, слаженность общественных отношений и т.д.

Авторы концепции общественной ценности (public value) определяют последнюю в широком смысле как ценность, создаваемую деятельностью государственных органов посредством формулирования ценностных ориентиров, предоставления государственных услуг, принятия законодательства, реализации социальной и других политик через удовлетворение потребностей и т.д., что в конечном счете воздействует на показатели благосостояния и степень удовлетворенности общества эффективностью и качеством деятельности государственных структур. Выявлены три основных источника формирования общественной ценности: государственные услуги, результаты деятельности государственных органов в системе государственного управления и доверие к институтам власти.

Такие воззрения во многом были вызваны появлением гипотез устойчивого развития, новой экономики, сервисного государства, что повлияло на трансформацию функций государственного управления.

Государственные услуги (здесь имеются в виду прежде всего индивидуализированные услуги, предоставляемые государственными органами) являются одной из ключевых составляющих общественной ценности, создаваемой в системе государственного управления.

В литературе выделяется пять основных факторов, влияющих на восприятие ценности государственных услуг: доступность услуг; уровень удовлетворенности потребителей обслуживанием; воспринимаемая обществом значимость предоставляемых услуг; справедливость в предоставлении услуг; затраты на их получение. Государственные органы, преследуя цель максимизации общественной ценности государственных услуг, должны исходить из задачи оптимизации затрат на их предоставление, а также улучшения таких характеристик услуг, как качество обслуживания (воспринимаемое потребителем отношение со стороны поставщика); возможность выбора способа получения услуги, т.е. количество возможных каналов ее получения; доступность, полнота и точность информации об услуге; вероятность совершения ошибок в процессе предоставления услуги; скорость получения услуги; прозрачность процедуры оказания услуги; комплексность услуги (количество необходимых контактов с государственными ведомствами для получения услуги); поддержка потребителя в процессе получения услуги (обеспечение обратной связи, консультации).

Результаты деятельности государственных органов оцениваются обществом не только по эффективности применяемых технологий обслуживания, но и по способности правительства реализовать через государственные политики ценностные цели политического уровня, удовлетворять интересы и потребности человека, общества, государства, предложить ряд социально желательных и значимых общественных благ. Они расцениваются как следствие проводимых государственных политик в различных областях жизни. И хотя определение общественной ценности деятельности государственных органов посредством анализа их воздействий на объективные параметры социально-экономических результатов затруднено, все же имеются механизмы, с помощью которых оказывается влияние на улучшение эффективности в системе государственного управления.

К примеру, такая общественная ценность, как максимизация качества жизни, может быть оценена на определенных этапах жизни человека(субъекта).

Если в стране существенно повысился уровень качества жизни (неприемлемый — слабый — удовлетворительный — хороший — отличный), можно констатировать эффективность усилий государственной власти.

Качество жизни (англ. quality of life; нем. lebens qualitat) - одновременно и категория, и ценность, с помощью которой характеризуют существенные обстоятельства жизни человека или населения, определяющие степень достоинстваисвободыличностикаждогоиндивидуума.

Доверие к институтам власти в отдельных случаях может быть расценено как один из примеров результатов деятельности государственных органов. Доверие (лат. credo - верую), выступая своеобразным «капиталом» отношений, общественной ценностью, обеспечивает их необходимую стабильность и продолжительность, а следовательно, и психологический комфорт индивида в обществе.

Доверие всегда затрагивает вопросы власти, четко демонстрирует отношение людей к устройству и деятельности государственных структур и отражает массовые настроения в обществе, оно рождается в среде граждан и несет в себе их надежды на улучшение жизни, веру в осуществление интересов, удовлетворение потребностей, желаний ит.д.

В то же время доверие является частью механизма легитимации властного авторитета, властных полномочий, обеспечивая социальную базу поддержки властных институтов и проводимого ими политического и экономического курса. В некотором отношении доверие к институтам государственного управления может быть расценено как один из примеров результатов деятельности государственных органов.

Ценности, которые в рамках данной концепции названы общественными, коррелируются с принципами «хорошего публичного управления», разработанными ООН.

К ним относят эффективность и результативность, стратегическое видение, ориентацию на консенсус, прозрачность и подотчетность, чувствительность, участие, равенство и включенность, а также верховенство закона. Эти характеристики публичного управления могут быть положены в основу разработки показателей для измерения качества государственного управления в целом, а также для оценки влияния на него новых форм организации взаимодействия органов государственной власти с обществом.

Функционирование системы государственного управления (как и любого другого вида организованного воздействия) всегда связано с властвованием, повелением. Это означает, что одна сторона отношений вправе реально обеспечить поведение другой стороны в нужных рамках. Эта способность определять поведение контрагента предопределяется двумя факторами: выражением публичного интереса и осуществлением властного полномочия. И хотя публичный интерес не всегда предполагает использование только властных полномочий, их наличие остается основой, началом всех видов деятельности.

Властное полномочие, с одной стороны, является прямым выражением государственного властвования, а - другой - служит специфическим признаком государственного органа, аппарата государства в целом. Вместе с тем это и особая форма организующей деятельности государства, которая складывается из целого ряда связанных между собою элементов: издание велений - правовых актов, обязательных для всех граждан и должностных лиц; защита этих велений от нарушений при помощи принудительной силы; обеспечение выполнения велений мерами воспитания, убеждения, поощрения; материальное обеспечение выполнения государственных велений путем распоряжения единым фондом государственной собственности.

Таким образом, властное полномочие рассматривается как обеспеченное законом ориентирующее требование уполномоченного субъекта об определенном поведении и действиях, обращенное к физическим и юридическим лицам.

Уполномоченные субъекты (орган, организация, должностное лицо) официально представляют государственную власть, выполняют возложенные на них задачи и функции, выражают и проводят в жизнь государственные интересы, применяют средства достижения ценностных целей. Для этого они обладают набором властных полномочий.

Ориентирующее требование - это своего рода команда, выраженная как юридический императив, за неисполнение которой следуют санкции, меры ответственности.

Закрепление и регламентация властных полномочий в законодательстве означает их связанность правом. Закон препятствует их произвольному субъективному пониманию и применению. Усмотрение должностных лиц имеет легальные пределы, которые в то же время очерчивают для них сферу самостоятельных решений и действий.

Каждый государственный орган представляет собой наделенную властными полномочиями структурно обособленную часть государственного аппарата, с помощью которой осуществляются определенные задачи и функции государства. С.С. Алексеев писал, что государственный орган - это организация или учреждение, выполняющее государственные задачи и наделенное соответствующими властными полномочиями. Если под механизмом государства в современной литературе понимают систему специальных органов и учреждений, с помощью которых осуществляются государственное управление обществом и защита его основных интересов, то механизм реализации властных полномочий на основе выбора общественно значимых ценностей тоже следует рассматривать через призму государственных органов. Государство, реализуя свои функции, целенаправленно воздействует на действительное проникновение в массовое сознание объявленных им ценностей с помощью государственных политик.

Ценностное отношение всегда субъективно, поскольку ценности обусловлены практической деятельностью человека и тесно связаны с ней: только для человека и только через человека реальность приобретает ценностный характер.

Чтобы реализация властных полномочий была эффективной, необходимо иметь в виду, что объявление ценностей на любом уровне управления имеет допустимые пределы, которые зависят как от объективных свойств оцениваемых объектов, так и от конкретных потребностей общества и его граждан. Если у явления нет качеств, объективно необходимых для удовлетворения потребностей граждан, его затруднительно считать общественно значимой ценностью. Например, если при разработке новых норм права не исследована готовность правового сознания общества воспринять предлагаемые ценности на рациональном и эмоциональном уровне, эти нормы просто не впишутся в существующую систему ценностей.

При декларировании общественно значимых ценностей важно уяснить вопрос о взаимосвязи государственной власти и государственного управления. Здесь исследователи высказывают различные точки зрения. В одних случаях государственное управление отграничивается от государственной власти как специфический вид государственной деятельности. В других - оно рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной государственной власти (на административном уровне), а не всей системы государственной власти.

Как представляется, наиболее обоснованны широкие трактовки государственного управления: как одной из форм осуществления власти, как практического, организующего и регулирующего воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающегося на властную силу; как деятельности государственного аппарата по регулированию общественных отношений, управлению и общественными, и собственными делами.

Поэтому очевидно, что рассмотрение государственного управления лишь в связи с осуществлением исполнительной власти значительно обедняет его сущность и содержание. Его суть заключается в том, что оно выполняет, образно говоря, функцию «центральной нервной системы» всей государственной власти в стране, а не только отдельной ее части. Государственное управление является специфическим способом обеспечения взаимодействия разделенных ветвей власти, особым социальным институтом, возникающим вместе с разделением властей; поэтому оно слито с государственной властью, не обособлено от нее. Каждая разновидность государственной власти имеет особые назначение, цель, ценности, реализуемые в ее задачах, функциях, структурах, конкретных должностях.

При таком понимании государственной власти и государственного управления правомерны следующие формулировки:

• государственное управление - это юридически оформляемая деятельность по организации конкретного, системного взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных практических воздействий на объекты управления государственной властивсоответствиис ее социальным назначением;
• государственная власть в полном объеме оказывает практическое, деятельностное воздействие на объект управления именно в форме государственного управления, которое обращено «внутрь» общества, народа и в этом смысле является управлением, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы государства) делает его государственным управлением.

С этой точки зрения взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть определена как система правовых отношений между различными ветвями государственной власти, посредством которых осуществляется практическое, конкретное воздействие на различные сферы жизни общества и индивида, создающее необходимые предпосылки для реализации принадлежащих им прав, свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственного перевода всей общественной системы в состояние, стабильно обеспечивающее их развитие.

Все элементы системы государственной власти тесно связаны с государственным управлением: государственное управление возникает в результате деятельности учредительной государственной власти, осуществляется в соответствии с нормами, установленными законодательной властью. Юридические коллизии, возникающие в процессе осуществления государственного управления, рассматриваются и разрешаются судебной властью. Эффективность всей системы государственного управления во многом зависит от состояния контрольной власти.

Вместе с тем государственное управление, непосредственно соприкасающееся с потребностями общества и его составных частей, может активно воздействовать на каждую из разновидностей государственной власти, выявляя нерешенные проблемы и тем самым задавая парадигмы их деятельности. Таким образом, в государственном управлении, как в общем канале практического воздействия государственной власти на развитие общества, проявляются особенности всех разновидностей государственной власти: учреждение подвидов управления, нормотворчество (постановления правительства, приказы, инструкции министерств и ведомств), исполнение законов и контроль за осуществлением властей.

В применении различных средств достижения ценностных целей и общественных ценностей заинтересована не только исполнительная власть. Законодательная власть должна быть гарантом сохранения, закрепления и защиты ценностей общества, создавая соответствующие нормы. Поэтому так важно адекватное воплощение ценностей в нормах права, а также отражение их в правовых ценностях.

В юридической литературе выделяют ценности права и ценности в праве.

Ценности права представляют собой важнейшие и глубинные принципы, определяющие отношение человека к праву. В сознании личности ценности права представлены в виде понятий, способных стимулировать проявление разнообразных чувств, оценок и отношений, побуждений к деятельности (свобода, справедливость, равенство, взаимопомощь и т.д.).

Под ценностями в праве понимаются те ценности, которые правом интегрированы. Право в данном случае соединяет этические, политические, экономические и иные элементы социальной культуры.

Ценностный тип правопонимания рассматривает право как высшую норму и предполагает его существование в виде иерархии норм, определяющейся единством ценностей права и правовых ценностей, органично взаимодействующих с иными социальными ценностями и нормами. В рамках такого правопонимания право трактуется в литературе как государственно-нормативное закрепление ценностей, юридический способ их существования, обусловливающий ценностный фундамент правового регулирования. Ценности права определяют содержание правовой нормы, выражаемое через правосознание законодателя, и обеспечивают фактическую ее реализацию через правовые ценностные иерархии различных групп населения.

Правовая норма - это конфигурация ценностей, где с одной стороны расположена индивидуальная правовая ценность, которую субъект намеревается реализовать, а - другой - ценность права, и предполагается, что их противостояние составит истинную ценность, воплощенную в правовом поведении, чем удержит субъекта от выполнения осуждаемого действия.

Несмотря на то что ценности права имеют инструментальный характер, оно служит опосредующим звеном при реализации других высокозначимых ценностей - рыночных институтов, государственного управления, демократии, морали, культуры, средством их воплощения в жизнь.

Вместе с тем право в идеале (по определению) является уникальной социальной, общественной ценностью. Этоценность, которая не присуща никакому другому социально-политическому явлению, ценность упорядоченной социальной свободы, справедливости, консенсуса.

Законодательная и исполнительная власти опережающим образом отражают действительность, не только воздействуют на сложившиеся общественные отношения, но и формулируют новые ценностные ориентиры, учитывают их развитие в будущем. В связи с этим их деятельность может иногда принимать отвлеченный от конкретного случая характер. Судебная же власть распространяется на конкретные случаи, и суд призван утверждать такую общественно значимую ценность, как господство права.

В некоторых исследованиях, однако, утверждается, что судебная власть не может быть полностью и абсолютно независимой. «При любом строе судебная власть не может существовать и функционировать вне политики, изолированно от проблем, стоящих перед обществом, протекающих в нем процессов, условий, в которых эта власть действует.

Представление об идеальном суде как абсолютно нейтральном учреждении, изолированном от волнующих народы событий,- не более чем либеральное мечтание». Действительно, судебная власть является частью государственной власти, а государство, в свою очередь, остается политической организацией общества. Судьи как носители судебной власти подчиняются законам, принятым государством, законодательной властью. Поэтому судебная власть через применение закона причастна к политическим событиям. Органы судебной власти взаимодействуют с органами и законодательной, и исполнительной власти, и эти контакты не односторонни, а взаимны.

При всех различиях в построениях судебных систем и регулировании компетенции судов в разных государствах неоспоримо участие суда в защите конституционных ценностей и в решении связанных с этим проблем. Причем, в рамках какого бы процесса - уголовного, гражданского или административного - ни рассматривалось дело, суд является независимым, подчиняется единственно закону и обязан в первую очередь обеспечить конституционные ценности. Не менее важны для общества и судебной системы ценности верховенства права и независимости судов, которые закреплены законодательно, охрана прав и свобод человека и гражданина. Страны с высоким индексом соблюдения ценности верховенства права наиболее благополучны экономически.

Все эти ценности одновременно рассматриваются и как принципы организации деятельности судебной власти, в перечень которых входят также свободный доступ к правосудию, состязательность судопроизводства, его публичность и диспозитивность, правовая презумпция (закрепленное в законе правило, предполагающее наличие или отсутствие фактов до представления доказательств противного или запрещающее их опровержение), преюдиция (обязательность решения одного суда для другого).

Как уже упоминалось выше, все ценности можно разбить на две основные группы. Первую составляют ценности терминальные, или ценности-цели, т.е. то, ради чего живет человек; вторую - ценности средства, т.е. то, с помощью чего он живет (инструментальные ценности).

Те и другие ценности - важнейший элемент внутренней структуры личности, особые психологические образования, объединенные в определенную иерархическую систему. Под влиянием изменений в общественной жизни возникают ценности современные, но они дополняют традиционные, терминальные, инструментальные и в совокупности образуют своего рода «ось сознания», обеспечивающую устойчивость личности, преемственность определенного типа поведения, выраженную в направленности потребностей и интересов.

Эволюция ценностей в обществе происходит постоянно, изменяя их приоритеты и иерархию, обесценивая одни и выдвигая другие. Это следует учитывать в системе государственного управления при реализации властных полномочий на основе ценностных ориентиров. Система ценностей общества обусловливает процесс становления ценностных ориентиров отдельных личностей, проецируется на их сознание и поведение, создавая определенную шкалу ценностей поколения. Содержание конкретной ценности раскрывается через комплекс идей. Ценности, ценностные ориентации в связи с этим подвижны применительно и к обществу, государству, истории и отдельному человеку. Поэтому переход общества в иное качественное состояние становится возможным не тогда, когда возникают новые идеи, а когда вызревают новые ценностные ориентации.

К примеру, можно бесконечно долго призывать к инновационному развитию страны, но этого не произойдет, пока государством не будут созданы необходимые условия, не будет «разбужена» мотивация граждан, с помощью которой можно реализовать интерес к инновациям, а затем, через новые технологии, удовлетворить многие потребности. Должна произойти смена ценностей, сложившихся в индустриальный период,— тогда ценностная переориентация определит новые ценностные координаты и ориентиры инновационного развития. Но при всех лозунгах о переходе к такому развитию в России, например, уровень государственных расходов на исследования и разработки ниже абсолютных затрат на науку в довоенные годы.

Функцию закрепления и защиты общественно значимых ценностей выполняет государство. При этом В.Э. Багдасарян и С.С. Сулакшин полагают, что для государства высшими являются правовые и государственно-управленческие ценности. Их значение для государства, общества настолько велико, что пренебрежение ими может вызвать даже его распад. Соответственно ключевыми категориями в их работе являются «государство» и «высшие ценности». Под последними понимаются специфические желаемые состояния и характеристики наиболее важных для жизнеспособности государства факторов, выступающих и деятельностными мотиваторами для народа и государственной власти. Высшие ценности являются критически значимыми для реальной практики государственного строительства и качества государственного управления, рассматриваются как важнейшие ценностные основания государственных политик.

Глубокий исторический и страновой анализ позволил В.Э. Багдасаряну и С.С. Сулакшину предложить свои классификации ценностей. По масштабам исторического времени: вечные (значимые для человечества во все времена), мегаисторические (масштаб существования цивилизаций и народов), эпохальные (масштаб эпохи), поколенческие (масштаб поколения), конъюнктурные (масштаб текущих событий). По различиям в пространственном происхождении авторы выделили четыре типа ценностей: универсальные, национальные, локально-групповые, индивидуальные.

Имплементацию ценностных категорий в государственную управленческую практику исследователи рассматривают через ценностное содержание государственных политик, включающих следующие элементы: государственная идеология (или ее отсутствие) как собрание высших ценностей страны; государственная символика с утверждением ее в законодательстве и путем сакрализации; высшие государственные ценности в системе законодательства и механизмы их имплементации.

Управление на основе ценностей для любого государства есть несиловая практика применения управленческих мер при осуществлении властных воздействий. Наиболее интегративным ценностным манифестом здесь всегда выступает национальная идея. Она, как правило, надпартийна.

Рейтинг высших ценностей в каждой стране различен, хотя во многом они совпадают:

• Россия: семья — труд — патриотизм;
• США: семья — терпимость — ответственность;
• Германия: ответственность — семья — самостоятельность;
• Бразилия: семья — ответственность — жизнь;
• Китай: труд — патриотизм — любовь;
• Япония: семья — ответственность — самостоятельность.

Десять наиболее значимых ценностных ориентиров следующие: семья, ответственность, патриотизм, терпимость, работа, человеческая жизнь, экономический рост, труд, любовь, самостоятельность.

В современном российском обществе определение основных направлений недооценки или разрушения ценностей актуализирует задачу внесения изменений в соответствующие государственные политики в целях их восстановления в соответствии с Основным законом страны. В государственных политиках важно максимально полно отразить национальные ценности, которые представлены в конституционном тексте, в законах, в ценностно ориентированных государственных документах, программах ведущих политических партий, в традициях народа.

Управление на основе ценностей невозможно без уважения к государственной символике, государственному гимну, имеющему ценностное содержание, государственным наградам, денежным знакам, государственным праздникам. К этому обязывает и нарастающая гегемония западного мира, которая реализуется через два тактически различных, но стратегически связанных между собой проекта. Это особо выделяют В.Э. Багдасарян и С.С. Сулакшин.

Первый проект - либеральная унификация человечества; он тактически соотносится с внешнеполитической доктриной Демократической партии США. Второй проект опирается на логику «цивилизационных войн», когда появляется множественность враждующих, но заключающих временные альянсы региональных центров. Над всеми ними статусно возвышается третейский военно-политический арбитр - США.

Эта линия соотносится с внешней политикой Республиканской партии Штатов. Оба проекта базируются на идее «агрессивной прививки» либеральных ценностей, разложения существующих политических режимов через «оранжевые», «бархатные» и другие революции, разъединения стран и цивилизаций для последующего ими манипулирования.

Таким образом, наряду с выявлением положительных ценностных ориентиров при управлении в государстве требуется обнаруживать и антиценности. По отношению к таким явлениям Л.Н. Гумилев использовал понятие «химеры». Они приобретают формы непрофессионализма в государственном управлении, коррупции и получения административной ренты, незаконных территориальных уступок («подарок» Крыма Украине), присутствия криминала во власти, национального предательства, девальвации ценностей государственного служения, отрицания исторической преемственности, стремления к региональной автономизации, преклонения перед ценностями западных стран, контркультурных проникновений. В России их выявлению поможет анализ «русских смут», периодов развала СССР, перестройки, перехода к рыночным отношениям.

Регулирующее воздействие как новая ценность государственного управления

Эффективность и качество государственного управления напрямую зависят от объемов административных препятствий и коррупции (так называемых regulatory failure). В управлении исторически первой стала самостоятельно обсуждаться проблема эффективности, в то время как проблематика качества изучалась в философии.

Существенно здесь то, что, хотя термин «эффективность» зародился в экономической литературе, постепенно он стал отражать происходящую смену взглядов на роль правительства, которое стали воспринимать не только как субъект власти, но и как субъект управления, связывать эффективность с функциональностью органов власти. Тогда же качество признали одним из критериев эффективности. Появились выводы о неизбежной связи эффективности и качества. Именно качество любой системы в целом и ее отдельных элементов обусловливает эффективность деятельности всей системы.

В системах государственного управления проблемы их эффективности и качества стали связываться с административными реформами, идеями дебюрократизации и дерегулирования. Вместе с тем в западных странах в конце XX в. зарождается и технология оценки регулирующего воздействия, т.е. обоснования оптимального присутствия государства в экономике, а также проверки наличия тех или иных административных барьеров с целью их последующего устранения.

Основная цель внедрения технологий регулирования - улучшение качества самого процесса регулирования и, как следствие, повышение эффективности, качества государственного управления и конкурентоспособности государства. Регулировать (лат. regulare) - подчинять определенному порядку, правилу, упорядочивать, направлять развитие.

Важно отметить, что всегда существует государственное регулирование экономики. Оно предполагает регламентацию хозяйственной жизни в стране посредством разработки нормативно-правовой базы деятельности хозяйствующих субъектов, формирования организационных структур, обеспечивающих контроль за соблюдением норм, регламентирующих поведение субъектов рынка, применение механизмов реализации государственных политик и др.

Современное понимание регулирующего воздействия государства с учетом административных реформ связывается с его возможностью санкционировать и делегировать право воздействия, в основе которого лежит применение различных инструментов - как формальных (нормативные правовые документы), так и неофициальных (руководство).

Правила, стандарты, положения и другие документы в этом случае могут быть разработаны неправительственными организациями, которым государствомделегированырегулирующиеполномочия.

Одним из важнейших элементов административных реформ является оценка регулирующего воздействия (англ. regulatory impact assessment). Это означает прогнозирование поведения субъектов экономической деятельности и населения в связи с принятием того или иного нормативного акта путем анализа выгод, издержек и рисков с обязательным изучением потенциальных альтернатив государственного вмешательства. Такая работа проводится на основании анализа соответствия целей разработки данного акта его содержанию с активным привлечением неправительственных организаций.

По существу, для системы государственного управления была предложена новая инструментальная ценность для анализа нормативных правовых актов, программ и государственных политик и в то же время управленческая инновация. Это инструмент, отличный от антикоррупционной экспертизы, не сводящийся к проверке соблюдения правил юридической техники, отчасти похожий на финансово-экономическое обоснование проектов, но вместе с тем имеющий такой обязательный компонент, как публичные консультации с адресатами регулирования.

История развития этой технологии насчитывает более 30 лет, и все это время она поддерживается Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Кстати, в публикациях этой организации она имеет название «Анализ регулирующего воздействия» (АРВ) и ориентирована на эффективность деятельности правительства. В методических документах ОЭСР предложено следующее определение: АРВ - это процесс систематического выявления и оценки с помощью последовательного аналитического метода (например, анализа выгод и издержек) возможных эффектов, которые могут проявиться в результате внедрения тех или иных регулятивных мер. Однако постепенно слово «анализ» было заменено словом «оценка», а саму технологию стали сокращенно называть ОРВ.

Окончательное признание ценности ОРВ как одной из технологий оценки результативности государственного регулирования происходило в западных странах на фоне общественных требований к качеству государственного управления и уменьшению бюджетного дефицита. Дополнительные аргументы в ее пользу были приведены в концепции нового государственного менеджмента (New Public Management), возникшей в 80-е гг. XX в. в ответ на нарастание во многих странах кризисных явлений и снижение результативности государственного управления.

Эта общественно значимая технология (ценность) в разных странах внедрялась с учетом национальной специфики. Например, в США на правительственном уровне первоначально было принято решение, что процедуре анализа (оценки) регулирующего воздействия будут подвергаться только подзаконные нормативные акты (т.е. ведомственные нормы регулирования). Главным бенефициаром (получателем выгоды), образно говоря, института такой оценки являются, по сути, сами разработчики подзаконных нормативных актов. Но уже сегодня в США количественный анализ издержек и выгод регулирования применяется в отношении почти 90 % законов в социальной сфере и 18 % законов в сфере экономики. В соответствии с законом 1995 г. ОРВ должна применяться к любому регулирующему акту, который потребует годовых затрат свыше 100 млн долл. на любом правительственном уровне.

Великобритания внедряла проект ОРВ с 1985 г. как общестрановую систему, а затем, создав Национальное бюро аудита (независимая структура), стала публиковать ежегодный обзор выборки проведенных оценок и подготовки предложений по улучшению процессов регулирования. В Кабинете правительства есть особая единица - Служба по анализу регулятивного воздействия, которая осуществляет главный контроль качества мер по регулированию. Кроме того, в каждом департаменте (министерстве) участие в проведении ОРВ принимают особые подразделения.

Голландский подход к ОРВ характеризуется гибким использованием трех перечней вопросов: одни касаются воздействия на экономику в целом и на коммерческий сектор в частности, другие - общественного воздействия законодательства, третьи связаны с выполнимостью и применимостью законов. За их выполнение ответственны три структуры: министерство экономики, управление по охране окружающей среды и министерство юстиции. Перечни применяются к законопроектам на различных стадиях. Круг вопросов определяется специальной рабочей группой, выбираемой комиссией по реформе регулирования, возглавляемой премьер-министром.

В каждом министерстве ОРВ проводят чиновники, часто при поддержке внешних консультантов. Анализом качества оценки занимаются два ведомства, в которых работают около 20 чел.,- комитет по законодательным предложениям и консультативный комитет по административным барьерам. Нидерланды являются лидером в проведении количественных измерений и мониторинга административных барьеров.

Здесь разработана методология квантифицирования административных барьеров - «модель стандартных издержек». Она заключается в определении требований и проблем законодательства и установлении «цен» на эти требования, выражаемых в количестве времени и средств, затраченных на их удовлетворение.

В Швейцарии и Франции процедуры оценки закреплены на уровне конституций.

Европейский союз привлекает для проведения оценки регулирующего воздействия как минимум три стороны: орган — разработчик проекта нормативного акта, ответственный за проведение ОРВ; совет по ОРВ в качестве центрального органа ОРВ; Европейская комиссия, принимающая окончательное решение об утверждении проекта нормативного акта и его вынесении на рассмотрение в Совет ЕС и Европарламент.

В 2001 г. Европейская комиссия, оценив положительный опыт Австрии, Нидерландов, Италии, Швеции, приняла два важных политических решения. Во-первых, была признана необходимость подвергать оценке все законопроекты и предложения, касающиеся государственных программ и политик, для определения их влияния на окружающую среду, экономику и социальную сферу. Во-вторых, был опубликован призыв к правительствам стран ЕС упростить и улучшить управленческую среду в каждом государстве.

Таким образом, интеграция технологии (ценности) ОРВ в процесс нормотворчества приобрела необратимый характер, так как имеет ряд преимуществ по сравнению с обычными регламентированными процедурами подготовки и принятия нормативных правовых актов и управленческих решений.

Практика воплощения новой ценности выражается следующим образом:

• внедрение ОРВ защищено законом;
• создание как централизованных, так и децентрализованных органов или служб в рамках различных органов исполнительной власти или парламентских структур;
• обеспечение свободного доступа к информации по проектам нормативных правовых актов;
• создание общественно значимого барьера на пути появления неоправданных расходных обязательств страны;
• устранение неоправданных административных ограничений для предпринимательской деятельности в сферах осуществления контроля и надзора, лицензирования, оценки соответствия, установления требований к продукции (услугам) и связанных с ним процессов;
• усиление экономической составляющей процедур оценки, включая анализ качественных и количественных эффектов;
• отказ от унифицированной модели ОРВ;
• обязательность публичных консультаций по проекту нормативного акта;
• создание основы для трансформации подходов к разработке и принятию решений в органах государственной власти;
• придание законности и политического веса результатам оценки нормативных правовых актов.

Институт оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации начал внедряться с 2010 г. До этого идея заимствования новой технологии несколько лет обсуждалась в экспертных и научных кругах, прошли эксперименты в ряде субъектов Российской Федерации, проводилась подготовительная работа в федеральных органах исполнительной власти.

В частности, за этот период были разработаны и приняты следующие нормативные правовые акты: Приказ Министерства экономического развития России от 31 августа 2010 г. № 398 «О порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия»; Постановление Правительства от 21 января 2011 г. № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; Указ Президента от 12 июля 2011 г. № 929 «О внесении изменения в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313»; Постановление Правительства от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и - внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; Постановление Правительства от 2 мая 2012 г. № 421 «О мерах по совершенствованию подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования».

Постановлением Правительства от 15 мая 2012 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» впервые была введена процедура прогнозной ОРВ. Если в большинстве европейских стран принята децентрализованная схема (оценку проводит разработчик проекта акта), то в Российской Федерации действует централизованная схема осуществления ОРВ, когда за отдельным министерством закрепляется не только функция проведения ОРВ, но и функция ее координации и обеспечения контроля качества заключений об ОРВ. Разработчики при этом должны представлять в Министерство экономического развития всю необходимую документацию, на основе которой выполняется оценка. Именно эта модель взята за основу большинством субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента России от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» с 2014 г. для всех субъектов Российской Федерации стало обязательным внедрение в систему нормотворчества процедуры оценки регулирующего воздействия.

Пилотный проект по апробации ОРВ был реализован в Москве при рассмотрении вопросов развития нестационарной розничной торговли, имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере арендных отношений, системы закупок Москвы, повышения энергоэффективности предприятий Москвы и развития системы социального питания с участием пяти правительственных департаментов. При сравнительно незначительных затратах на проведение эксперимента было показано, что общие экономические выгоды от нового регулирования могут составить в первый год более 35 млрд руб. при издержках 458 млн руб. Таким образом, каждый рубль издержек на реализацию нового регулирования приведет к 80 руб. экономических выгод, преимущественно в виде экономии бюджетных средств.

Выводы по результатам пилотного проекта были однозначны: развитие технологии (ценности) ОРВ будет способствовать снижению административных издержек и повышению качества государственного управления. Так появились аргументы о необходимости формирования в Российской Федерации к 2020 г. институтов «умного регулирования» (англ. smart regulation), которые уже внедрялись в странах ОЭСР вместо неолиберальной концепции «лучшего регулирования» (англ. better regulation).

По рекомендациям исследователей и участников пилотного проекта в правительственные документы были включены поэтапные мероприятия по развитию ОРВ.

Первый этап: разрабатываются отраслевые методики прогнозирования экономических и социальных эффектов внедрения ОРВ с учетом имеющейся информационной базы; процедуры ОРВ распространяются на этап проектировки нормативных правовых актов; государственные служащие проходят повышение квалификации в части прогнозирования и оценки нормативных правовых актов.

Второй этап: расширяется перечень нормативных правовых актов, подлежащих ОРВ; формируются механизмы изменения нормативных правовых актов; процедуры ОРВ распространяются на региональный и муниципальный уровни управления.

Третий этап: формируются механизмы вовлечения в процессы оценки адресатов регулирования (граждане, предпринимательские и некоммерческие организации); расширяются формы общественной экспертизы, публичных консультаций, доступ к полным электронным досье законопроектов и подзаконных актов; открываются порталы сбора информации об административных барьерах, отраслевые панели.

Все это позволит сформировать устойчивое понимание гражданами стратегического предназначения ОРВ, ориентированной на совершенствование системы сохранения экономических, общественных и экологических благ, интересов будущих поколений.

Система проведения оценки регулирующего воздействия состоит в следующем. Субъект, желающий выступить с инициативой в области регулирования, должен провести анализ предлагаемой меры, соблюдая при этом определенные требования. В частности, должны быть рассмотрены альтернативы государственному вмешательству, проанализированы издержки по введению регулирования для бюджета, предпринимательства, некоммерческого сектора и потребителей.

При незначительных издержках анализ выполняется по упрощенной методике, при более высоких - по методу «издержки — выгоды». На ранней стадии разработки меры регулирования требуются консультации с заинтересованными сторонами.

Предлагаемому государственному вмешательству всегда противостоит перечень альтернатив, который, как правило, включает в себя следующие варианты:

• не делать ничего;
• добровольные программы и саморегулирование;
• рыночные инструменты;
• другие способы регулирования.

Добровольные программы и саморегулирование - договоренности отраслей и организаций, которые самостоятельно формулируют свои требования.

К рыночным (или экономическим) инструментам относятся налоги, субсидии, торгуемые разрешения, ваучеры и т.п., т.е. инструменты, которые действуют непосредственно через рынок и основаны на рыночных стимулах.

Информирование - один из основных альтернативных методов регулирования. Это могут быть кампании, в ходе которых государство «уговаривает» граждан изменить поведение в той или иной области, например кампании, направленные на уменьшение скорости вождения автомобиля, сокращение курения, борьбу с замусориванием.

Особая разновидность информационной кампании - публикация руководств, которые являются более гибкими и менее формальными, чем официальные регулирующие документы.

Центральным для ОРВ является вопрос о выборе методов оценки.

Их описали отечественные специалисты с учетом зарубежного опыта, в котором консолидированы следующие варианты:

1. анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis);
2. анализ эффективности издержек либо анализ «издержки - выпуск»;
3. анализ издержек по соблюдению регулирующего законодательства (compliance cost analysis);
4. тестирование воздействия на бизнес (иногда - на малый биз нес) (business impact test);
5. фискальный (бюджетный) анализ;
6. оценка рисков.

1. Анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis) - наиболее всеобъемлющий метод, часто называемый в качестве предпочтительного.

Он учитывает все значимые воздействия предлагаемого регулирующего акта, при этом берется во внимание временной фактор: с помощью дисконтирования настоящие и будущие выгоды и издержки приводятся к единому знаменателю. В то же время этот метод наиболее дорогостоящий. Кроме того, он сам по себе недостаточно адаптирован для учета идеи справедливости.

Несмотря на все преимущества этого метода, необходимо помнить, что он предполагает выполнение ряда условий. Во-первых, он должен быть действительно всеобъемлющим, учитывать все положительные и отрицательные эффекты нововведения. Он предполагает, что выгоды и издержки различных групп трактуются равнозначно.

Если разница между общим объемом выгод и общим объемом издержек положительна, говорят о наличии чистой выгоды.

2. Анализ эффективности издержек либо анализ «издержки - выпуск» можно рассматривать как «частичный» анализ выгод и издержек.

Объем выгод не пересчитывается в стоимостные единицы, а исчисляется в других единицах - например, степень сокращения риска, количество спасенных жизней и т.п. Метод неудобен, если выгоды разнородны, так как их нельзя складывать, кроме того, трудно принять решение о желательности данного нововведения.

3. Анализ эффективности издержек по соблюдению регуляторного законодательства (compliance cost analysis) - более узкий, чем два первых. Попытки квантифицировать выгоды не предпринимаются. Этот метод оправдан втех случаях, когда главным является вопрос, насколько большимбременемокажетсяпредлагаемоенововведение.

4. Тестирование воздействия на бизнес (business impact test) — частичный вариант шестого метода. Анализ фокусируется на издержках для определенного сектора (частного сектора в целом либо малого бизнеса), влиянии на потребителей, а государство и другие группы не рассматриваются, так как значительная доля бремени регулирования обычно падает именно на бизнес. Метод применяется, когда главной целью реформы государственного регулирования является сокращение негативного воздействия регулирования на бизнес.

5. Фискальный (бюджетный) анализ - тоже частичный вариант шестого метода. Здесь учитываются только издержки для бюджета.

Обычно это лишь небольшая часть общих издержек. Однако метод позволяет получить точную оценку и полезен в тех случаях, когда потенциальные издержки по воплощению в жизнь законопроекта достаточно высоки либо делятся между бюджетами различных уровней.

6. Теория и практика оперируют различными методами оценки рисков, которые классифицируются по нескольким группам:

• математические, статистические методы с применением оценки количественного размера риска;
• экспертные методы при оценке индивидуальных, специфических рисков, открытии новых рынков с применением количественных и качественных критериев;
• другие методы - сравнительный, индивидуальных оценок, сравнения средних величин, метод процентов.

Все они по своей сути позволяют объективно оценить вероятность рисков и размер возможного ущерба.

По результатам применения того или иного метода выполняется анализ социально-экономических последствий возможных управленческих решений.

Очевидно, что в настоящее время такая технология (ценность), как комплексная оценка влияния мер государственного регулирования, в развитых странах уже давно является стандартной процедурой принятия управленческих решений, тогда как ранее она применялась исключительно в странах, традиционно выступающих новаторами в области совершенствования института государственного управления.

Очевидно также и то, что какими бы передовыми и комплексными ни были используемые системы оценки регулирующих воздействий, они не формируют управленческие решения, а служат лишь инструментом их принятия. В то же время необходимо помнить, что это достаточно мощный инструмент. В зависимости от того, как проведен анализ последствий принятия того или иного регулирующего акта, могут в корне измениться суть дискуссии по обсуждаемому вопросу, а также расстановка сил при этом обсуждении.

Для построения системы оценки регулирующих актов в России необходимы качественные и понятные инструкции, методологические пособия, справочники, описывающие методы проведения анализа (как общих подходов к анализу общественных выгод и издержек, так и полноценного анализа «издержки — выгоды»), а также методы сбора данных для анализа. Важны также критерии отбора проектов регулирующих актов, для которых будет однозначно требоваться проведение полномасштабного анализа по методу «затраты — выгоды».

В этом случае органы законодательной и исполнительной власти получают систему, позволяющую обеспечить высокое качество нормотворческой деятельности, поддержку принятия и реализации решений на всех уровнях территориального устройства.

Этот тезис понятен для органов государственной власти Российской Федерации, поэтому институт оценки регулирующего воздействия может существенно расшириться. На ОРВ предлагается направлять поправки правительственных структур к законопроектам, готовящимся ко второму чтению. Ревизии могут подвергнуться и уже принятые нормативные правовые акты, в которых обнаружились «проблемные» положения. Есть предложения о направлении на ОРВ правил налогового контроля, процедур обжалования в сфере налогообложения, актов таможенного регулирования, а также об увеличении числа адресатов для ретроспективной ОРВ.

По своей сути ОРВ является способом системного осмысления и решения задач государственного регулирования. Вместе с тем ее можно оценить как инструмент обеспечения передачи аналитической информации лицам, которые принимают государственные управленческие решения, влияющие на пересмотр отдельных элементов государственного регулирования экономики. Одновременно это и технологическая ценность, с помощью которой можно проводить эмпирические исследования, направленные на прогнозирование либо оценку фактического воздействия предложенных регулирующих актов на целевую аудиторию, рыночные структуры, государственный сектор, а равно объединять различные интересы.

Наконец, одно из важных целевых предназначений ОРВ - повышение степени ответственности чиновников, подотчетности различных уровней исполнительной власти, улучшение качества государственного управления.

Ценностно-ориентационное единство при реализации функций в системе государственного управления

Ценностно-ориентационное единство - это моральное и социально-психологическое состояние общественного (корпоративного) сознания, когда определенным сообществом осознается общность взглядов на основополагающие ценности. Вместе с тем это и один из основных показателей сплоченности группы, фиксирующий степень совпадения позиций и оценок ее членов по отношению к целям деятельности и ценностям, особенно значимым для группы в целом.

Как уже отмечалось, природу ценностей раскрывают с помощью практически тождественных понятий «ценностные ориентации личности» и «личностные ценности», которые, по существу, отличаются лишь тем, что в одном ценности отнесены к мотивационной, а - другом - к смысловой сфере. Поэтому чаще всего характер системы ценностных ориентаций личности, ее многоуровневость и многомерность определяют возможность реализации ею целого ряда разноплановых функций. Система ценностных ориентаций личности, занимая промежуточное положение между внутренними установками и нормами социальной среды, между мотивационно-потребностной сферой и системой личностных смыслов, обеспечивает взаимодействие этих элементов в более общей системе с названием «человек».

Двойственный характер системы ценностей, обусловленных одновременно индивидуальным и социальным опытом, определяет и ее двойное функциональное значение. Во-первых, ценности составляют основу формирования и сохранения в сознании индивида установок, которые помогают ему занять определенную позицию, выразить свою точку зрения, дать оценку. Во-вторых, они выступают в преобразованном виде в качестве мотивов деятельности и поведения, поскольку ориентация человека в мире и стремление к достижению определенных целей неизбежно соотносятся с ценностями, вошедшими в его личностную структуру.

Ценностные ориентации, определяющие жизненные цели человека, выражают соответственно то, что является для него наиболее важным и обладает для него личностным смыслом. Смысловые представления в этом случае проявляются в нескольких функциях: принятии (отрицании), реализации (отказе) определенных ценностей; усилении (снижении) их значимости; удержании (потере) определенных ценностей во времени. Таким образом, система ценностных ориентаций становится важным регулятором активности человека; с ее помощью индивидуальные потребности и мотивы соотносятся с осознанными и принятыми личностью ценностями и нормами организации общества. Через ценностные ориентации осуществляется трансляция культурных приобретений общества, незримый процесс превращения культурных ценностей в стимулы и мотивы практического поведения людей.

Не менее важно и другое: система ценностных ориентаций личности - это своеобразный социально-культурный компас, который не только выполняет функцию отражения ценностей социальной сферы, но и оказывает воздействие на групповые нормы и ценности. Индивидуальные ценностные ориентации отдельных членов группы взаимодействуют и через межличностные взаимоотношения неизбежно воздействуют на коллективные. В этом случае ценности выполняют функцию регулятора групповой сплоченности и активности. Показателем сплоченности группы здесь становится ценностно-ориентационное единство.

По нему можно фиксировать степень совпадения позиций и оценок ее членов и ценностей, наиболее значимых для группы в целом. Выявляется сближение оценок в нравственной и деловой сферах, в подходе к целям и задачам совместной деятельности. Но при этом всегда присутствует, по выражению А.В. Петровского, коллективистское самоопределение - готовность личности противостоять давлению группы, защищая при этом ее (группы) действительные интересы, нормы, ценности.

Исследователи отмечают, что в природе феномена сплоченности очень многое остается неясным, но признают, что ее можно рассматривать как межличностную аттракцию (англ. attract - тянуть к себе, притягивать, привлекать) - групповое свойство, которое является производным от количества и силы взаимных позитивных установок членов группы. Социальная аттракция взаимна, если обнаруживается симпатия. К числу причин симпатии относят: частоту взаимодействия, стиль руководства группой (преимущественно демократический), статусные и поведенческие (личностные) характеристики членов группы, разнообразные проявления сходства между людьми (в установках, профессии, возрасте, этническом происхождении и т.п.), успех в выполнении группового задания и т.д.

Сплоченность основывается на притягательности группы для тех, кто в ней находится, на своеобразии групповых целей, удовлетворенности трудом в группе, характере руководства, принятии управленческих решений и многих других свойствах группы. Однако могут быть и более сложные формы зависимости переменных, которые влияют как на возрастание сплоченности, так и на ее снижение.

Таким образом, трактовка сплоченности как показателя ценностно-ориентационного единства чрезвычайно важна, ее последствия ощутимо сказываются на различных сторонах как малых, так и больших групп, к которым в современном государственном управлении относят любые организации.

Качество государственного управления в современном мире во многом стало зависеть от применения гибких систем управления, способных легко адаптироваться к быстро меняющейся внешней и внутренней среде, стремительной информатизации управленческих процессов. В профессиональной государственной службе все более ценится управление с ориентацией на ценностные и культурные факторы, а не на строго бюрократические правила и нормы. Прежние традиционные ценности - сложность организационных структур, оценка по затратам, управление с помощью правил и директив, ориентация на внутренние процессы - постепенно уступают новым. К ним относятся: простота структур и процессов; бoльшая автономия структурных подразделений без снижения уровня ответственности; оценка по результатам; доверие к профессионалам; ориентация на потребителей государственных услуг и т.д. Этот процесс прогрессивных изменений и развития заложен в человеческом обществе. Исследователи называют как минимум три причины неизбежности поступательного развития:

• закон возрастающих потребностей: удовлетворение одних потребностей сразу же актуализирует другие, и так бесконечно;
• стремление к новизне, т.е. познавательный рефлекс, удивление неизвестным, любопытство, желание придумывать новое;
• взаимное сравнение, которое присуще натуре человека, вызывает у него желание подражать окружающим и состязательность, стремление не отстать и превзойти другого.

Сторонники антипрогрессистских теорий часто возражают: развитие преодолевает привычный уклад, уводит от традиционных ценностей семьи, патриотизма, этики и т.д.; новизна часто несет в себе что-то вредное и опасное для человека; контркультура таит в себе угрозы, которые обязательно осуществляются через некоторое время; исчезающие традиции не в лучшую сторону меняют мироощущение (менталитет) в обществе. Однако в традициях прошлого тоже много негативного: пренебрежение личностью, тирания, гендерные и профессиональные ограничения, поиск врага и пр.

Здесь важно главное: в системе государственного управления только после тщательного ценностного отбора можно сформулировать достаточно выверенные и достижимые цели развития. Идея создания высококачественной конкурентоспособной продукции в послевоенной Японии с опорой на достижения европейской цивилизации была предельно точной и лаконичной. Научно-технический прогресс в Европе тогда строился на ценностях права, политической и экономической конкуренции.

Но выбор целей на основе тех или иных ценностей в масштабах государства - всегда «схватка», всегда конфликт идеологий.

Византия в 988 г. в культурном, экономическом и политическом отношении превосходила любую страну тогдашней Западной Европы.

Константинополь был признанной «мастерской мира», самым населенным, богатым и привлекательным городом. Из Византии приходили и базовые представления о природе верховной власти и источниках права. Принятие византизма, идея примата духовных ценностей над благами этого мира, христианство принесли в Россию не только основы вероучения, но и византийские достижения, модель государственного управления, просуществовавшую несколько веков.

В Западной Европе о падении Византийской империи никто не скорбел. Для нее византизм оставался тоталитарной культурой с сакральным характером государственной власти, исключающим зарождение свободы в своих недрах. К счастью, тогда византизм не смог полностью воплотиться в киевском обществе, где для него отсутствовали социальные предпосылки. А в современных европейских языках даже само слово «Византия» получило отрицательный смысл: в английском byzantine - коварный, предательский, во французском byzantinism - начетничество, склонность к пустым спорам, в немецком byzantinisch - раболепный, в итальянском bizantino - педантичный, буквоедский.

При перечислении применительно к системам государственного управления ценностей, которые, выполняя функцию регулятора групповой сплоченности и активности, как бы высвечивают ценностно-ориентационное единство, нельзя обойти вниманием вопросы цивилизации. С начала XX в. цивилизационный подход представляет историю как совокупность и чередование социокультурных систем, а сам исторический процесс - как последовательность уникальных цивилизаций. Но не всегда эта последовательность была ровной. К примеру, Россия за свою более чем тысячелетнюю историю четыре раза переживала глобальные катастрофы - гибель киевской, московской, романовской и советской государственности. Они безусловно меняли ценностные ряды, традиции, обычаи, идеи. В равной степени подобные изменения происходили и в западной - первоначально европейской - цивилизации. В.А. Никонов, опираясь на исследования Хантингтона, выделил ее следующие ценностные компоненты:

• классическое наследие культур Древней Греции и Древнего Рима;
• Римско-католическая церковь;
• культура германских племен;
• разделение и соперничество духовной и светской власти за верховенство;
• политический и общественный плюрализм;
• доктрина верховенства права;
• вольный город;
• наследие Ренессанса;
• Реформация и протестантизм;
• индивидуализм;
• рационализм;
• наличие представительных органов;
• либерализм и демократия;
• рыночный капитализм;
• колониализм;
• милитаризм;
• национализм.

Эти характеристики не всегда и не везде присутствовали в западном обществе, но общие культурные ориентиры в той или иной мере в нем прослеживаются.

В России природа государственной власти всегда предполагала заимствования, и прежде всего того, чего в русской жизни не было вообще. Но заимствования функциональные, а не субстанциональные.

Так, были приняты управленческие практики Орды, а вместе с тем и усилены государственные начала. Выдающийся философ Вл. Соловьев видел в российской цивилизации синтез Востока и Запада. Петр I перенимал шведскую государственную модель, Александр I - французское военное устройство. У Германии после Первой мировой войны было много взято из организации хозяйственной жизни. В современной России в каких-то фрагментах реализуется либеральная государственная модель США.

Однако, как верно отмечает В.А. Никонов, во всех случаях перенятые за рубежом схемы в России работали хуже, нежели оригиналы.

Многие ценностные компоненты западной цивилизации тоже нашли применение в отечественной системе государственного управления и функционально работали на повышение эффективности и качества этой системы. Но поскольку ценности первичны, а цели вторичны, то далеко не всегда общественные проблемы переводились с языка ценностей на язык целей. В результате некоторые цели как программируемое будущее оказались недостижимы.

Ценностная специфика любого общества может меняться как спонтанно, так и под воздействием лидирующей группы. Такая группа способна «вбросить» в общество любой набор ценностей. Хорошо, если это законность с признанием примата права и уважение прав и свобод человека и гражданина. Но это могут быть и этническая ненависть, изменение государственных норм, стандартов поведения в своих интересах или под влиянием сильного государства, заинтересованного в смене политического курса в поддерживаемой стране.

Как бы то ни было, прошлые состояния системы государственного управления в любой стране объективно предопределяют набор вариантов ее нынешнего состояния и влияют на выбор будущего варианта развития. В России нельзя замалчивать негативный, на взгляд современников, опыт прошлого выбора ценностных компонент, надо внимательно изучать все их проявления, учитывать исторические особенности. Формат будущего качественного государственного управления закладывается сегодня. Ценностные ориентиры централизации и децентрализации, стремление к унификации или разнообразию в государственном управлении постоянно сменяют друг друга, характеризуя способность социальной системы к развитию, усложнению, противодействию кризису и даже распаду. Что касается положений истории и науки государственного управления, то они становятся ценностями в большей степени для тех, кто непосредственно и профессионально осуществляет практику управления.

Система государственного управления - это повседневное выполнение определенных функций. Их сущность и предназначение обусловлены ценностными ориентирами, социально-экономическими, социально-политическими и иными факторами, которые проявляются в государстве.

К общим функциям государственного управления относятся:

• сбор, обработка (анализ), передача социальной информации;
• прогнозирование, т.е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;
• планирование, т.е. определение направлений, целей управленческой деятельности, способов, средств достижения этих целей;
• организация, т.е. формирование системы государственного управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав, обязанностей и ответственности, структуры государственных органов и организаций, подбор, расстановка кадров и т.д.;
• регулирование или распорядительство, т.е. установление режима деятельности по достижению целей и решению задач государственного управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;
• координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей государственного управления;
• контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта государственного управления заданному состоянию.

Специфические функции государственного управления отражают особенное содержание отдельных воздействий и реализуются в отдельных сферах, отраслях (управление экономическими субъектами, финансирование, инвестирование, обеспечение законности и др.).

Качественная реализация функций государственного управления напрямую влияет на достижение обобщенных целей государства, т.е. ценностей, которые сформулированы в идеологии и концепциях системы государственного управления.

Сегодня картина ценностей в российском обществе противоречива и разнородна. Общество развивалось параллельно с системой государственного управления в том смысле, что многие варианты стратегий не дали удовлетворяющих подавляющее большинство граждан результатов, а - отношении государственной власти дается больше негативных, чем положительных отзывов. Но при этом остается понимание исчерпанности административного ресурса, необходимости отказа от государственного центризма, повышения профессионализма.

Социологические исследования позволяют сделать следующие выводы, касающиеся этой сферы:

• продолжается социокультурная модернизация ценностей по западному типу;
• люди нашей страны, руководствуясь прагматическими соображениями получить хорошее образование, интересную и престижную работу, хотели бы видеть в государственном управлении если не систему поддержки и поощрения, то готовность государства качественно выполнять свои функции;
• закрепляемые в обществе либеральные ценности противоречивы.

Иначе говоря, то, о чем мечтают в обществе, закрепляется как идеалы, а то, чем человек дорожит и что отчасти имеет, остается прикладными ценностями или идеологемами. Они могут повторяться в разных группах, располагаться в экономических, поведенческих, профессиональных, художественных и прочих конфигурациях ценностей, формулироваться в зависимости от времени, ситуации, планов. И они всегда присутствуют как в быту, так и в любой деятельности. Сфера государственного управления не является исключением. В исследовании А.И. Пригожина такие идеологемы приобрели следующий вид:

• ценности порядка (пунктуальность, дисциплина, управляемость, стабильность, безопасность, ответственность, согласованность и т.д.);
• ценности развития (достижимость, инновационность, проактивность, конкурентность, синергия, клиентоориентированность, креативность, профессионализм, качество, эффективность, лидерство на рынке, стратегичность, целеустремленность, карьера, темп и т.д.);
• ценности отношенческие (командность, взаимная обязательность, доверие, состязательность, уважительность, доброжелательность, демократизм, достоинство, открытость, честность и т.д.);
• ценности благополучия (доходность, благосостояние, семья, природа, комфорт, здоровье, безопасность, образование, интересная работа, лояльность, бесконфликтность и т.д.);
• ценности социальные (польза обществу, социальная ответственность, добрый след в жизни и т.д.).

Как видим, далеко не всегда можно развести идеалы и идеологемы, и только в экспертном кругу можно договориться, какое общее понимание будет принято, чтобы действовать конвенционально, по соглашению.

Если для общества идеал - динамично развивающаяся Россия, то для его реализации абсолютно приоритетны такие прикладные ценности (идеологемы), как законность, качество труда, качество жизни, инновационность.

Но чтобы их достичь, требуется ценностно-ориентированное единство, подкрепленное инвестициями, модернизацией производства, эффективными финансовыми институтами, сокращением в экспорте сырьевой доли и т.д. Известно и другое - затраты и государственное управление будут эффективны при условии опоры на ценностную базу, присущую народу, организациям, личностям, партиям.

В классическом понимании значение партий в политической и социально-экономической жизни общества заключается в том, что они позволяют аккумулировать и актуализировать интересы различных социальных слоев и отдельных социальных групп, разрабатывая политическую идеологию и формулируя политические доктрины. Такое определение можно было бы считать справедливым, но только до начала 80-х гг. прошлого века. Процессы глобализации, сокращение социально-экономических общностей, деидеологизация в избирательном процессе создали ситуацию, когда партии перестали быть выразителями интересов определенных социальных групп, «гоняются» за голосами любых избирателей, а власть влияет на партии больше, чем они на нее. Появился феномен бюрократических партий («партий власти»), обслуживающих политические и экономические элиты.

Под вопросом оказались и партийные ценности, что свидетельствует о проблемном характере современного общества, в котором традиционные ценности, институты и нормативные ориентиры стремительно меняются, выказывая многочисленные риски и угрозы.

Поведение людей, ценности и идентичности, которых они придерживаются, очень часто «перекраиваются», что оказывает сильнейшее влияние на формы человеческого взаимодействия, на контакты власти и общества. Неизбежно и столкновение разных ценностей. Существенно меняет ситуацию и эпоха Интернета: массовая коммуникация переместилась в сеть. Для партий важную роль стали играть дебаты и публичные обсуждения.

Любая партия занимается производством политических ценностей как базовых политико-психологических конструкций, претендующих на универсальность. Но, как уже отмечалось, ценностное ядро партийных идеологий уходит на второй план, уступая место тактическим задачам завоевания и удержания власти. К примеру, в сознании российских граждан формируется скорее образ партии как таковой, нежели представление о ее политической программе и ценностных ориентирах, да и манипулятивные технологии, применяемые на выборах, играют здесь свою роль.

Тем не менее межпартийная конкуренция существует, и основными институтами в этой сфере остаются институт выборов и институт парламентаризма, а нормативными регуляторами - законодательные документы, определяющие форму, содержание и процесс партийной борьбы, нормы, ценности и модели восприятия и поведения, сложившиеся в определенной политической культуре.

После электоральной победы объектом трансляции политических ценностей становятся общество, органы власти, система государственного управления, в которую входят представители победившей партии. В государственных органах, представительных органах власти это отражается на процессах формулирования государственных политик и принятия программ развития. Если партия не справляется с формулированием коллективных ценностей и целей социума, она дезориентирует избирателей и усложняет им осуществление политического выбора. Когда политические ценности победившей партии не реализуются, ее роль оценивается негативно.

Соотношение ценностей и интересов определяется качеством государственного управления. Чтобы объективно оценить это качество, важно выявить мотивацию тех групп, которые осуществляют управление.

К ним относятся лица, принимающие государственные управленческие решения, региональные элиты, профессиональные государственные служащие, представители предпринимательского сообщества.

Но в любом случае категории «интерес» и «мотивация» находятся в сочетании с ценностями, и важно знать, насколько ценности определяют интересы в процессе принятия решений и наоборот.

Вместе с тем качество государственного управления обозначает и степень соответствия государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевые ценности» принимает разные значения в зависимости от того, какой подход (правовой, политический, менеджеристский) используется для определения уровня ценностно-ориентационного единства в деятельности государственных служащих. По методике ООН при оценке «качественного государственного управления» учитываются ключевые ценности всех подходов.

Ценности правового подхода - верховенство права как наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств; равенство инедискриминация.

Ценности политического подхода - участие граждан в процессе принятия государственных решений как непосредственно, так и через организации гражданского общества; оперативность административных процессов в разумное время, что обеспечивает вовлечение и возможность участия в них всех заинтересованных лиц; использование механизма посредничества и иных способов для достижения общего согласия в процессе принятия решений в интересах всех членов общества.

Ценности менеджеристского подхода - результативность и эффективность через производство результатов, которые удовлетворяют общественным потребностям, рациональное использование и воспроизводство ресурсов, находящихся в распоряжении власти.

Эти методические установления опираются на саму природу государственного управления, его особую социальную функцию, направленную на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, потребностей и форм деятельности. Государственный аппарат в этом случае выступает механизмом воплощения государственной власти, обеспечивает осуществление государственной политики и ценностных констант через систему административных учреждений.

Самый проблемный участок при обсуждении ценностно-ориентационного единства - это преобразование объявленных на уровне политических договоренностей власти и общества ценностей в систему конкретных решений и правовое обеспечение деятельности государственного аппарата. Здесь чрезвычайно важны профессионализм управляющих, ключевое значение прав и статусных позиций, грамотная подготовка проектов управленческих решений, признание различий в ценностях и ориентациях управляющих и управляемых.

При подготовке и реализации программ, содержащих ценностные ориентиры, следует понимать, что государственные служащие могут менять свою служебную мотивацию, а при случае и нарушать ценностно-ориентационное единство - от институционализированных норм и требований до корпоративных и сугубо персональных.

Чаще всего ценностные ориентиры способны удержать людей от девиантного поведения, но происходит и другое. Приоритет общественных ценностей и норм замещается сугубо личным интересом, в основе которого формируется рентоориентированное поведение, особенно в государствах, где ценностно-ориентационное единство «людей государевых» только формируется.

Институты гражданского общества и механизмы общественного соучастия в отправлении публичной власти как условие релевантной интерпретации социальных ценностей в процессе государственного управления

Немаловажным аспектом при рассмотрении вопросов надлежащей организации государственного управления на основе ценностей является четкое представление о том, как государственное управление, относимое к числу элементов политической системы общества, соотносится с другими элементами таковой и каков общий набор социальных ценностей, культивируемый и оберегаемый политической системой.

Единого общепризнанного понятия политической системы в российской науке пока не выработано. По мнению В.Е. Чиркина, в отечественной литературе политическая система обычно рассматривается «как универсальная управляющая система асимметричного общества, ком поненты которой (институциональный — партии, государство и др., нормативно-регулятивный — политические нормы, реализационно-ситуационный — политический режим, идеологический — политическая идеология) объединяются в диалектически противоречивое, но целостное образование “вторичными” политическими отношениями между компонентами и различными звеньями системы (“первичные” политические отношения — это отношения прежде всего между крупными социальными общностями данной страны по поводу направления развития общества, а более конкретно — по поводу государственной власти, ибо от нее во многом зависит это развитие)».

Считая приведенное выше определение политической системы вполне уместным, отметим, что, безусловно, понятие политической системы общества тесно связано с понятиями «политика» и «политические отношения». В самом общем виде политику, вслед за древнегреческими мыслителями, впервые начавшими употреблять данное понятие в своих философских концепциях, обычно определяют как «искусство управлять», вкладывая в современных условиях в смысл данного оборота прежде всего и главным образом управление делами общества и государства. Соответственно политические отношения как неотъемлемая часть, сфера общественной жизни представляют собой не что иное, как отношения по управлению обществом и государством, осуществлению власти народа.

С учетом изложенного понятие политической системы может быть сформулировано и более лаконично: политическая система — это система принципов, институтов, норм и отношений, определяющих характер организации власти в соответствующем обществе и государстве, структуру ее институтов, соотношение государственных и общественных начал в управлении публичными делами, положение личности и действительные методы отправления публичной власти (политический режим).

Какое бы определение политической системы общества, тем не менее, ни использовалось, очевидным является то, что данным понятием охватывается политический режим, который, в том числе несмотря на писаные законодательные нормы, решающим образом определяет истинный «облик» политической системы в государстве.

Так, В.Е. Чиркин проводит довольно обстоятельное сопоставление признаков разных типов политических систем, выделяя демократические, авторитарные, тоталитарные и смешанные политические системы, а классификационным основанием для такого деления выступает, конечно, характер политического режима.

Применительно к каждому типу политических систем он указывает следующее:

• в демократической системе «присутствуют все основные элементы политической демократии. Это открытая система в открытом обществе, в которой различные слои населения, “заинтересованные группы”, партии могут прийти к власти или добиться уступок, решения своих проблем с помощью различных форм мирного давления на государственную власть. Смена политических группировок и лиц, находящихся у власти, осуществляется путем юридически свободных выборов (на деле важное значение имеет финансовый капитал)»;
• в авторитарной политической системе «существуют лишь незначительные элементы демократии, да и то главным образом в виде норм конституций, а не на практике. Это обычно почти замкнутая, полузакрытая система. Подлинной оппозиции фактически нет, так как трудно организовать мирное давление на государственную власть с целью добиться определенных уступок, а на массовые выступления государственная власть отвечает жестокими расправами. Но какие-то элементы существования оппозиции все же могут допускаться»;
• в рамках тоталитарной системы «существует обязательная идеология (превосходства “арийской расы” при фашизме, мобутизма (от имени Президента Мобуту) в прошлом в Заире (теперь — Демократическая Республика Конго), “марксизма-ленинизма с национальной спецификой” и др.). Критика этой идеологии запрещена и влечет наказание.

Тоталитарная система — это замкнутая, закрытая система.

Соответственно смешанные политические системы (или полудемократические, как характеризует их В.Е. Чиркин) основываются на сочетании и различном соотношении элементов, характерных для каждой из трех главных, перечисленных выше, разновидностей политических систем.

Обращаясь к вопросу о структуре политической системы общества, необходимо отметить, что она включает институциональные, регулятивные, нормативные и идеологические элементы. К институциональным элементам принято относить существующие в обществе институты публичной власти, центральное место среди которых отводится государству (в понимании государственного аппарата как совокупности органов власти и управления), а также местному самоуправлению. Разумеется, в демократических политических системах выработка государственной политики не должна замыкаться и не замыкается только на институтах публичной власти; в противном случае это могло бы вести к трансформации демократической политической системы в полудемократическую, авторитарную и т.д. Поэтому такому полюсу политической системы, как институты публичной власти, в демократических политических системах, условно говоря, противостоит другой блок институциональных элементов (хотя на практике оба полюса часто координируют свою деятельность и кооперируются для наилучшего достижения общественно значимых результатов) — добровольные объединения граждан, и прежде всего политические партии, целью деятельности которых является ведение законными способами политической борьбы за государственную власть. К числу других видов добровольных объединений граждан, осуществляющих политическую деятельность и нередко являющихся группами давления на государственную власть, можно отнести общественные объединения.

Особая роль в ряду институциональных элементов политической системы принадлежит средствам массовой информации, а также общественным институтам с особым статусом, среди которых Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Федерации, общественные советы (палаты) муниципальных образований, а также общественные советы при отраслевых и функциональных органах государственной власти и их территориальных подразделениях. Особенности указанных институциональных элементов заключаются, в частности, в том, что, например, средства массовой информации не представляют собой объединение граждан, а иногда могут являться и государственными либо муниципальными, используясь в том числе в качестве инструмента ведения политического просвещения, пропаганды и давления на государственную власть или ее отдельные звенья; в случае с Общественной палатой Российской Федерации и другими подобными институтами, названными выше, особенность заключается прежде всего в том, что, представляя собой общественные (по своей природе) учреждения, они формируются на паритетной основе: часть их членов включается в состав соответствующего института по инициативе органов и должностных лиц государственной власти либо местного самоуправления, другая часть — по инициативе общественных объединений и других аналогичных организаций, и, наконец, в ряде случаев определенная часть членов включается в их состав по итогам непосредственного опроса мнения населения(как правило, при помощи голосования в сети Интернет).

Таким образом, с оценкой роли общественных институтов в отправлении публичной власти тесно связан вопрос о понятии, структуре и функциях гражданского общества. В широком смысле, как правило, принято считать, что гражданское общество — это совокупность различного рода общественных институтов, не включенных в систему органов публичной власти и других публичных институтов, позволяющих гражданам и их объединениям осуществлять защиту своих прав, реализовывать интересы и инициативы.

Впервые рассматриваемое понятие было введено в оборот еще в XVII в. и изначально трактовалось иначе. Так, известные английские мыслители Т. Гоббс и Дж. Локк отождествляли гражданское общество с государством. Принципиально другой смысл в данное понятие вкладывал Гегель, который считал, что гражданское общество есть система частного интереса, а соотносимое с ним государство — система всеобщего интереса. По его мнению, наиболее ярко гражданское общество характеризует лозунг: «Каждый для себя - цель, все другие суть для него ничто».

В настоящее время понятие «гражданское общество» трактуется по-разному, но, как правило, под ним подразумевают совокупность самоуправляемых объединений индивидов, которые отличаются от публичных институтов. В учебной литературе вопрос о понятии гражданского общества наиболее обстоятельно изложен С.А. Авакьяном, выделяющим три основных подхода к пониманию данного феномена:

1. под гражданским обществом понимается все, что не относится к государству;
2. гражданское общество — это общество, достигшее определенного качества развития;
3. гражданское общество — это ядро социума, своеобразная его «передовая» часть.

В результате анализа С.А. Авакьян приходит к выводу, что «категория “гражданское общество” ценна тем, что предполагает высокий уровень развития общества или движение к такому уровню. Это общество сознательных граждан и активных участников общественных процессов; в нем существует внутреннее единство во имя стратегических социальных и политических целей, когда нет условий непримиримой конфликтности различных общественных слоев, групп, сил; предполагается наличие общественных дел и самостоятельных общественных механизмов управления ими; общество не противопоставляется государству, а исходит из потребности в конструктивном взаимодействии с ним; общество проявляет максимальное внимание к человеку, его личным заботам и проблемам, воспитывает граждан в духе сочетания индивидуальных и общественных интересов».

Таким образом, гражданское общество представляет собой систему самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые обеспечивают условия для реализации частных интересов и потребностей индивидов и коллективов, жизнедеятельности социальной, культурной и духовной сфер. Гражданское общество охватывает совокупность моральных, правовых, экономических, политических отношений, включая собственность, труд, предпринимательство, организацию и деятельность общественных объединений, воспитание, образование, науку и культуру, семью как первичную основу общежития, систему средств массовой информации, неписаные нормы этики, многие конкретные стороны политического режима.

Гражданское общество отождествляется в целом со сферой частных интересов и потребностей. Именно в его рамках реализуется бoльшая часть прав и свобод человека. Однако гражданское общество нельзя представлять себе как мир изолированных индивидов. Оно не является арифметической суммой составляющих его субъектов, а выступает их совокупностью, диалектически образующей его сущностное единство. Это единство заключается в том, что в гражданском обществе действуют разнородные социальные силы, институты, организации и т.д., объединенные общим стремлением к совместной жизни. В демократическом конституционном государстве общество функционирует одновременно и как управляемая государством, и как саморегулируемая система, а конституционное государство — как управляющая система, которая в то же время находится в зависимости от саморегулируемого гражданского общества и его потребностей.

В этом своем качестве гражданское общество выступает одновременно и как основа существования, и как среда для развертывания демократической политической системы.

Таким образом, ключевой идеей в понимании категории «гражданское общество» является не вхождение в его состав граждан или подданных государства, не применение в общественном производстве капиталистического способа хозяйствования и наличие рыночной экономики, не провозглашение демократии, политического плюрализма и идеологического многообразия в качестве опорных принципов политической системы; все эти факторы важны, но играют лишь роль предпосылок формирования гражданского общества. Гражданское общество в действительном смысле данного понятия проявляет себя в возможности свободного формирования и выражения общественного мнения, подлежащего обязательному учету институтами публичной власти, в особом качественном состоянии социума, члены и институты которого (т.е. индивиды и их коллективы) в массе своей занимают активную, инициативную позицию по различным вопросам общественной жизни.

В этом контексте действительно не случайным выглядит то, что в Конституции Российской Федерации, как и в других актах российского законодательства, нет упоминания о гражданском обществе: в нашей стране социум пока не достиг такого качественного состояния, оценивая которое можно было бы уверенно констатировать, что в России есть гражданское общество. Однако анализ конституционных положений, непосредственно закрепляющих условия для свободного развития личности, верховенство права, которое, в свою очередь, выступает мерой этой свободы, политический плюрализм, многопартийность и идеологическое многообразие, а также ряда других принципов и ценностей действующей Конституции России позволяет утверждать: в нашей стране провозглашен и конституционно закреплен вектор социальной эволюции — это построение и дальнейшее поступательное развитие гражданского общества, без которого в современных условиях невозможной была бы и эволюция российской государственности.

Кроме того, опираясь на формально закрепленные конституционные положения, создающие предпосылки для формирования в России гражданского общества, сегодня можно сделать вывод, что за 25-летний период со дня принятия действующей российской Конституции произошли позитивные сдвиги в развитии российского общества по пути к достижению конституционной цели. Наблюдается достаточно высокая активность населения городов (правда, в основном крупных) при обсуждении государственной политики и инициатив местной власти по самым различным вопросам общественной жизни, от внешней политики государства по отношению к сопредельным странам до проблем реформирования жилищно-коммунального хозяйства, введения и отмены административных штрафов за нарушение правил дорожного движения, включая резонансные случаи совершения дорожно-транспортных происшествий в состоянии опьянения.

Для оценки качества наиболее значимых из готовящихся решений органов власти весьма широко применяются механизмы общественных обсуждений, в том числе с использованием сети Интернет.

Достаточно развитыми являются система средств массовой информации, включая электронные СМИ, и правовая основа их деятельности.

Обеспечена действительная многопартийность, допускающая наличие как системной оппозиции, так и внесистемной, созданы многие важные институты, служащие площадками для свободного выражения мнений и убеждений, а также инструментами общественного контроля за деятельностью власти.

Как следствие, в настоящее время мы видим картину активного формирования в России гражданского общества — этап совершения российским обществом, не имеющим глубоких исторических традиций демократии, критически важных шагов для перехода в качественно новое состояние, состояние преобладающей саморегуляции, свободного саморазвития, «само»-ответственности и самообновления.

Таким образом, если подходить к пониманию гражданского общества как абстрактной категории, характеризующей качественное состояние и степень вовлеченности граждан в управление делами общества и государства, то гражданское общество следует считать источником и средоточием таких идеалов (ценностей) политической системы, как активная гражданская позиция населения, многопартийность, политический плюрализм, идеологическое многообразие, гласность, свобода мнений и т.д. В этом проявляется диалектическая связь гражданского общества и политической системы страны.

Вместе с тем многообразие индивидуальных и коллективных взаимодействий индивидов в рамках гражданского общества далеко не исчерпывается только аспектами политической деятельности.

Современное учение о гражданском обществе пронизано в основном идеями либерализма, и главным образом имеющей конечно же свои пределы индивидуальной свободы личности. Понятно, что свобода личности проявляется во многих сферах жизни общества — не только в политической, но и в экономической, социальной, культурной и духовно-нравственной. В каждой из этих сфер непременными спутниками и следствиями либерализма выступают инициатива индивида или группы индивидов, их автономность в заданных обществом рамках, саморегуляция общественных процессов, сочетаемая с точечным, целенаправленным политико-правовым воздействием со стороны государства как главной организующей инстанции социума.

Безусловно, такое многообразие проявлений гражданской инициативы, которое может быть обнаружено практически в любой сфере жизни современного российского общества, приводит к постановке не имеющих однозначного решения вопросов о структуре гражданского общества (какова она по характеру? чем определяется?) и о том, что если данная структура не имеет субординированной иерархии, то возможно ли придание тому или иному институту функций «главного координатора» гражданского общества.

Любопытный подход к решению указанных вопросов представлен в трудах С.А. Авакьяна. Он, в частности, пишет: «…возможен ли некий орган управления гражданским обществом, автономный от государства? В принципе это сомнительно… сугубо самостоятельной жизни гражданского общества почти нет, в большинстве своих проявлений она так или иначе переплетается с жизнью государства. И само государство заинтересовано в том, чтобы его решения были приняты гражданами и выполнялись. Поэтому существование двух параллельных органов управления (один — государством, другой - обществом) нереально. Если какое-либо объединение берет на себя миссию руководства жизнью общества, рано или поздно оно либо превратится в политическую партию и наряду с руководством обществом будет стремиться к государственным должностям, либо будет пытаться направлять государственные органы, которые в итоге “поставят на место” структуру общества, пытающуюся руководить ими.

<…> Однако какие-то органы консолидации сил гражданского общества и их влияния на органы государства — без претензий на управление гражданским обществом — могут существовать».

Роль такого органа, посредством которого осуществляется консолидация сил гражданского общества прежде всего в политической сфере, С.А. Авакьян отводит образованной в 2005 г. Общественной палате Российской Федерации, с учетом ее функционала, и отмечает также, что набирает силу созданный в 2001 г. по инициативе Президента России В.В. Путина Общероссийский народный фронт.

В фарватере приведенной логики С.А. Авакьян представляет структуру гражданского общества в современной России в следующем виде: «1) Общественная палата РФ как орган консолидации гражданского общества; 2) разнообразные общественные объединения (включая и названный Фронт); 3) политические партии; 4) институционализация лично-общественных и профессиональных контактов граждан как членов гражданского общества».

Представляется, что в целом предложенное выше структурирование гражданского общества в современной России является весьма уместным и отражает действительную картину в части характера и степени реализации соответствующих конституционных принципов и правоположений. Тем более что вопрос о структуре гражданского общества (в любой демократической стране, не только в России) в контексте сказанного выше о многообразии сфер, в которых проявляется или может проявляться либерализм и индивидуальная инициатива, едва ли будет вообще иметь какое-либо однозначное решение.

Однако, обращаясь к предложенному С.А. Авакьяном представлению структуры гражданского общества, следует обратить внимание на то, что оно нуждается в некотором дополнении. Как было указано ранее, гражданское общество следует считать источником и средоточием таких идеальных конституционных ценностей, как активная гражданская позиция населения, многопартийность, политический плюрализм, идеологическое многообразие, гласность, свобода мнений; без всего перечисленного гражданское общество, пожалуй, в принципе не может быть построено и развиваться. Следовательно, в структуре гражданского общества целесообразно особо выделять институты и элементы, благодаря функционированию которых обеспечивается соответствующий конституционно заданный уровень либерализма и индивидуальной свободы. В этой связи структуру гражданского общества в современной России можно представить следующим образом:

• Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований — как олицетворение консолидации сил гражданского общества на разных уровнях публичного управления;
• политические партии и общественные объединения (как осуществляющие, так и не ведущие политическую деятельность), а также ассоциации, союзы и иные организации, обеспечивающие консолидацию интересов и инициатив различных социальных групп по разным основаниям (например, от предпринимательского сообщества, молодежи в целом, студенчества и т.д.);
• институты лично-общественных (т.е. по интересам) и профессиональных контактов граждан (профсоюзы, общества автовладельцев, клубы любителей животных и т.д.);
• средства массовой информации, включая распространяемые в электронной форме посредством глобальной информационно-коммуникационной сети Интернет;
• институты общественного контроля (общественные советы при органах государственной власти, ассоциации общественного контроля, «тематические» организации контроля в определенных сферах — например, по противодействию коррупции, контролю за государственными и муниципальными закупками и т.д.);
• институты инфраструктуры гражданского общества, обеспечивающие индуцирование, поддержку и развитие гражданских инициатив, взаимопомощи, инклюзивного участия граждан в решении различных вопросов общественной жизни (социально ориентированные некоммерческие организации, правозащитные, благотворительные, волонтерские организации и т.д.).

Многообразие институтов гражданского общества, формируемого на современном этапе развития российской государственности, обусловливает и различия в их назначении, предопределяет отличительные особенности каждой из форм институционализации. Данное обстоятельство объясняется прежде всего тем, что сферы деятельности разных институтов гражданского общества объективно различаются; кроме того, многообразие форм институционализации гражданского общества связано с целями и задачами, на достижение и решение которых направлена деятельность того или иного института.

Анализ законодательства Российской Федерации, регламентирующего вопросы институционализации гражданского общества, показывает существование зависимости между формами такой институционализации, закрепляемыми законом, и реализуемыми институтом целями и задачами. Ясно, например, что цели, стоящие перед политической партией, существенно отличаются от целей и задач, реализуемых благотворительной организацией, а направление деятельности добровольческого поискового отряда, занимающегося отысканием останков павших на фронтах Великой Отечественной войны, весьма разнится с целями деятельности правозащитной организации, являющейся обществом защиты прав потребителей.

В этой связи необходимо привести краткую характеристику наиболее часто встречающихся на практике форм институционализации гражданского общества из числа предусмотренных российским законодательством:

1. Общественная палата Российской Федерации — формируемый на паритетных началах общественно-государственный орган консолидации интересов различных социальных групп и институтов гражданского общества, который призван обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в России;
2. общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований - выполняют миссию, аналогичную главной функции Общественной палаты Российской Федерации, но на уровне соответственно субъектов Федерации и муниципальных образований; единую иерархическую систему во главе с Общественной палатой Российской Федерации не образуют;
3. политические партии — общественные объединения, созданные в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления; наиболее известными являются, конечно, политические партии, фракции которых представлены в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации — партия «Единая Россия», Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ), партия «Справедливая Россия» и Либерально-демократическая партия России (ЛДПР);
4. общественные объединения — форма реализации конституционного права граждан Российской Федерации на объединение; добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Законодательством Российской Федерации предусматривается многообразие организационно-правовых форм общественных объединений: общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности. Политические партии также являются особой разновидностью общественных объединений;
5. профессиональные союзы (профсоюзы) — добровольные общественные объединения граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемые в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Профсоюзы имеют право создавать свои объединения (ассоциации) по отраслевому, территориальному или иному учитывающему профессиональную специфику признаку — общероссийские объединения (ассоциации) профсоюзов, межрегиональные объединения (ассоциации) профсоюзов, территориальные объединения (ассоциации) организаций профсоюзов. Профсоюзы и их объединения (ассоциации) имеют право сотрудничать с профсоюзами других государств, вступать в международные профсоюзные и другие объединения и организации, заключать с ними договоры и соглашения;
6. средства массовой информации — периодические печатные издания, сетевые издания, телеканалы, радиоканалы, телепрограммы, радиопрограммы, видеопрограммы, кинохроникальные программы и иные формы периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). В последнее десятилетие особенно бурным развитием характеризуется сфера сетевых изданий, под которыми понимаются сайты в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, зарегистрированные в качестве средств массовой информации в соответствии с законом;
7. общественные советы при органах государственной власти — создаваемые при федеральных органах исполнительной власти (в том числе при их территориальных органах) и при органах государственной власти субъектов Российской Федерации коллегиальные органы общественного контроля, образуемые по предложению соответственно Общественной палаты Российской Федерации или общественных палат субъектов Российской Федерации, призванные реализовывать мероприятия общественного контроля, связанные с деятельностью указанных органов, и содействовать ее совершенствованию, включая проведение экспериментов, выработку методических рекомендаций и предложений. Общественные советы при органах государственной власти выполняют консультативно-совещательные функции и участвуют в осуществлении общественного контроля в порядке и формах, которые предусмотрены законом и положениями об общественных советах. Общественные советы содействуют учету прав и законных интересов общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций при общественной оценке деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Общественные советы могут создаваться и при органах местного самоуправления;
8. ассоциации общественного контроля — объединения, создаваемые субъектами общественного контроля в целях координации своей деятельности, консолидации усилий и средств для повышения эффективности общественного контроля, а также проведения совместных мероприятий. В рамках создаваемых ассоциаций субъекты общественного контроля взаимодействуют между собой на основе принципов открытости, прозрачности, равноправия и сотрудничества. Ассоциации общественного контроля вправе разрабатывать и утверждать правила этики субъектов общественного контроля, принципы и механизмы эффективного осуществления общественного контроля;
9. социально ориентированные некоммерческие организации (правозащитные, просветительские, добровольческие, благотворительные и др.) — некоммерческие организации, выполняющие виды деятельности, которые направлены на решение социальных проблем и развитие гражданского общества в Российской Федерации и предусмотрены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований в качестве видов деятельности, дающих право некоммерческой организации быть признанной социально ориентированной в случае их осуществления.

Таким образом, структура гражданского общества складывается из институтов, деятельность которых позволяет обеспечивать такое качественное состояние социума, при котором основными ценностями его поступательного развития являются автономность личности, активная гражданская позиция индивидов по широкому кругу вопросов общественной жизни, обширная практика реализации гражданских инициатив, направленных на достижение социальных идеалов добра и справедливости.

Современный этап развития российской государственности характеризуется активной ролью государства в поддержке институтов гражданского общества, его заинтересованностью в развитии социально полезных гражданских инициатив. В этой связи следует особенно подчеркнуть значение институтов гражданского общества, обеспечивающих консолидацию различных и нередко разнонаправленных сил в обществе с целью формирования социальной атмосферы равноправного диалога и учета разных мнений о судьбах развития страны. Главенствующая позиция в этих процессах принадлежит Общественной палате Российской Федерации, общественным палатам субъектов Федерации и общественным палатам (советам) муниципальных образований, а также общенациональным общественным институтам, объединяющим людей на основе всенародно разделяемых ценностей (Общероссийский народный фронт и ряд других). Однако сказанное совсем не означает, что деятельность всех остальных институтов гражданского общества в этой связи приобретает второстепенный характер.

Многообразие сфер жизни общества, в которых реализуются гражданские инициативы, и широкий выбор точек приложения усилий приводят к тому, что, например, в политической сфере приоритетная роль принадлежит политическим партиям и средствам массовой информации, в экономической — всероссийским объединениям субъектов предпринимательства, профсоюзам, обществам потребителей, в культурной и духовно-нравственной сферах — социально ориентированным некоммерческим организациям.