Форма государства

Понятие и слагаемые формы государства

Каждое государство, как особая политическая организация, все свои содержательные признаки проявляет в той или иной форме. На это обращали внимание еще с древних времен. У Платона и Аристотеля сама идея государства воплощена в определенные формы. Кант относился к форме государства как к способу упорядочения государственности, единения ее слагаемых. Римские юристы считали, что только форма дает бытие "вещи".

Иначе и быть не может. Содержание любого феномена непременно "формировано", существует и проявляется вовне обязательно в какой-то форме. Государство не составляет отсюда исключение. Оно необходимо имеет ту или иную форму, без изучения которой не представляется возможным понять его природу, назначение и роль в обществе.

Под формой государства понимаются типичные проявления структуры, устройства государственной власти, способы ее организации и осуществления. Вряд ли можно согласится, когда она сводится к способу организации государственной власти или, наоборот, дополняется еще одним слагаемым – «политической динамикой» (Ф.М. Бурлацкий). Представляется недостаточно оправданной и попытка различать форму государства в широком и узком смыслах, имея в виду в первом случае - образ правления и государственного устройства, во втором – только форму правления (А.И. Денисов). Все же формой государства охватываются способы образования и функционирования высших органов данного государства, способы строения его частей и взаимоотношений между ними, а равно способы (приемы и методы) наделения граждан юридическими возможностями, организации их взаимоотношений между собой и с государственной властью. Эти моменты справедливо оттеняются в ряде изданий.

Соответственно считается, что форма государства носит многоплановый характер, проявляется в разных плоскостях, имеет несколько измерений. В специальной литературе господствует мнение, что она складывается из формы правления, формы государственного устройства и из политико-правового режима. Именно в таком многообразии ею охватываются порядок образования и организации высших органов государственной власти, способы территориального устройства государства и взаимосвязей его составных частей, степень самостоятельности этих частей, характер участия населения в формировании и деятельности государственных органов, методы и реальные процессы осуществления всей государственной власти в стране.

Форма государства выступает в первую очередь как выражение его сущности и содержания. Но на нее влияют и многие другие факторы, такие, как национальный состав населения, национальные традиции, религиозные и иные идеологические ориентиры, место расположения территории, взаимоотношения с соседями, конкретно-исторические события и т.д.

Рассмотрим подробнее все три проявления (измерения) формы государства.

Форма правления: понятие, разновидности и особенности в России

Форма правления - это способы организации высших органов государственной власти, распределения между ними властных полномочий и привлечения граждан в их осуществление. Она показывает, как создаются высшие органы государства, каково их устройство, какой принцип лежит в основе взаимоотношений между ними, какими полномочиями они наделяются и каким образом население участвует в их работе.

При выделении разновидностей форм правления за основу берутся, прежде всего, статус главы государства и наличие коллегиального законодательного органа, избираемого населением. Как раз в зависимости от того, кто и благодаря чему считается главой государства и "делит" ли он верховную власть с коллегиальным выборным органом, различаются две разновидности формы правления - монархии и республики. Соответственно, принято говорить о монархических и республиканских государствах, имея в виду, что в первых из них правление имеет монархическую, во вторых - республиканскую формы.

Термин "монархия" греческого происхождения (monarchia -единовластие, самодержавие), термин "республика" - латинского (respublica - общественное дело, государство). Это - лишнее доказательство существования государства в этих формах с древних времен.

Монархическую форму имеет государство, в котором верховная власть принадлежит одному лицу и переходит, как правило, по наследству. Это лицо - источник и носитель власти. Оно считается главой государства, пользуется верховной властью по своему усмотрению, без деления ее с каким-либо выборным законодательным органом и по праву, которое не делегировано ему ни населением, ни легитимными политическими структурами страны. Хотя истории известны отдельные случаи, когда начало той или иной монархической династии связано с выборами (например, дом Романовых в России), все же в дальнейшем монарх приобретает власть по наследству, по принципу крови, а ответственность за свои дела несет разве лишь "перед единым небесным царем", как об этом говорилось в российской "Утвержденной грамоте" 1613 года.

Монархом может быть князь, царь, султан, шах, шейх, герцог, король или император, но от этого форма правления не меняется. В руках правителя сосредоточена верховная власть, он издает законы и придает законную силу другим нормативным актам, возглавляет исполнительную власть и вооруженные силы, единолично представляет свое государство на международной арене, от его имени отправляется правосудие.

Для этой формы, следовательно, характерны: единоличный правитель, наделенный верховной властью пожизненно, наследственность перехода власти по принципу крови; осуществление власти по личному усмотрению, не связанному с какой-либо юридической ответственностью за предпринимаемые решения, действия и "дела". Эти признаки фактически присущи всем монархическим государствам, начиная с Нового времени, когда стали четко вырисовываться очертания их разновидностей.

Различаются абсолютная и ограниченная монархии. Абсолютная монархия, при которой власть правителя ничем не ограничена, в ХУ-ХУ1 в.в. существовала в Англии, Франции, Пруссии и некоторых других странах, ныне встречаются на арабском Востоке. При ограниченной монархии власть осуществляется при участии других государственных структур, независимых от монарха. Эта разновидность в прошлом выражалась в сословно-представительных монархиях (Англия, Франция), ныне распространена как конституционная монархия, которая, в свою очередь, подразделяется на представительную (дуалистическую) и парламентарную.

В дуалистических монархиях наряду с монархом, имеющим подчиненный ему аппарат исполнительной власти в центре и на местах, существуют какие-либо представительные учреждения. Власть фактически разделена между правительством, формируемым монархом, и представительным органом.

В парламентарных монархиях законодательная власть находится в руках парламента, избираемого населением. Ему же подотчетно правительство, формируемое из представителей партии, одержавшей победу на очередных выборах. Лидер партии, обладающий наибольшим числом депутатских мест в парламенте, становится главой правительства. Монарх, хотя и считается главой государства, но его власть весьма ограничена. Назначаемые им министры зависят от вотума доверия парламента, его повеления наделяются юридической силой только при условии подтверждения их подписью соответствующего министра. Правом вето на решения парламента или роспуска последнего он может пользоваться строго в случаях, указанных в законе. На таких началах функционируют нынешние парламентарные монархии в Англии, Бельгии, Испании, Норвегии, Швеции, Японии и некоторых других странах.

Республика - это форма правления, при которой верховная власть осуществляется выборными органами и лицами, избираемыми на определенный срок. В республиках государственная власть не переходит по наследству, она "вручается" избирателями, осуществляется с учетом их взглядов и интересов. Существует взаимная ответственность власти и граждан, предусмотренная законом.

Республиканская форма правления сформировалась еще в Афинском государстве. В далеком прошлом она существовала как Афинская демократическая республика (У-У1 в.в. до н.э.), Спартанская и Римская аристократические республики (У-11 в.в. до н.э.) и феодальные республики в лице крупных вольных городов, где выбирались свои органы власти, издавались собственные законы, отправлялось правосудие (например, Флоренция, Венеция и Генуя в Италии).

В последние столетия укоренились две разновидности республик - парламентарная и президентская республики.

В парламентарной республике ведущая роль в осуществлении государственной власти принадлежит парламенту, наделенному широкими законодательными и контрольными функциями. Правительство формируется парламентским путем из числа депутатов от партий, которые располагают большинством голосов в парламенте. Оно осуществляет исполнительную власть, несет ответственность перед парламентом, нуждается в его доверии и в случае утраты такого доверия либо уходит в отставку, либо через главу государства добивается роспуска парламента и назначения досрочных парламентских выборов.

При этой разновидности республики глава государства избирается парламентом или образуемой им специальной коллегией: исключение есть в Австрии, где его избирает население страны. В ряде государств (Германия, Италия и др.) он считается президентом, однако от этого парламентарная форма правления не меняется. Такой президент не возглавляет исполнительную власть, не назначает по своему усмотрению членов правительства и не контролирует его работу. Он обнародует законы, издает некоторые декреты, может при наличии указанных в законе условий распустить парламент, считается главнокомандующим вооруженными силами, но, тем не менее, его полномочия весьма ограничены.

Президентская республика, в отличие от парламентарной, позволяет сосредоточить в руках президента более широкие полномочия. В ней президент избирается внепарламентским путем (населением, коллегией выборщиков). Он либо является одновременно главой государства и главой правительства (например, в США), либо, будучи главой государства, по своему усмотрению назначает главу правительства и непосредственно участвует в формировании всего кабинета министров (Франция, Индия). В любом случае он подписывает законы, принимаемые парламентом, вправе председательствовать на заседаниях правительства, контролирует его деятельность, считается главнокомандующим вооруженными силами и осуществляет ряд других важных полномочий. Президент ответственен перед населением страны, однако парламентом может быть отрешен от должности, если для этого есть достаточное конституционное основание.

Отметим, что в последние десятилетия парламентская республика, президентская республика и конституционная монархия, ставшие классическими формами правления, кое-где вытесняются смешенными, "гибридными" или просто извращенными формами. Ныне можно столкнуться с "республиканской монархией" или, напротив, с "монархической республикой". В смешанных формах по-разному сочетаются признаки парламентаризма, президентуры и конституционной монархии. Некоторые республики провозглашают себя парламентско-президентскими или президентско-парламентскими в зависимости от того, в чьих руках больше сосредоточены властные полномочия. В литературе доктрины "зрелого", "монистического" и "дуалистического" парламентаризма дополнились концепцией "рационализированного" парламентаризма.

Ныне в России, как об этом будет подробнее сказано ниже, а равно в некоторых республиках в ее составе, закреплена сильная и жесткая, "гибридная" президентура. Она подчас объясняется как "историческим опытом антипарламентаризма", так и соображениями установления в стране гражданского мира и согласия. Однако есть достаточное основание и для того, чтобы усмотреть в ней явные отпечатки строго-централизованной партийной власти в недавнем нашем прошлом, перенесенной ныне на президентуру.

В принципе в российской истории преобладала монархическая форма правления. Удельные князья, цари русского централизованного государства, а затем императоры российской империи олицетворяли абсолютную, неограниченную монархию. Хотя были попытки превращения ее в ограниченную монархию (Земский собор в ХУ1-ХУ11 в.в., Государственная Дума в период революций 1905-1917 г.г.), но они не завершились успехом.

Республиканская форма правления впервые в России возникла в виде вольных городов (Новгород, Псков), в которых основные вопросы внутренней и внешней политики решало городское вече, т.е. общее собрание всех горожан. Хотя работа вече контролировалась боярским советом, куда входили "владыка", княжеский наместник, посадские и некоторые другие "господа", все же общая структура организации власти в таких вольных городах, по сути, являлась республиканской формой.

Октябрьский переворот 1917 года сопровождался утверждением в России советской власти, представляющей собой новую разновидность республиканской формы правления. Декларировалась власть Советов снизу доверху, т.е. начиная с рабочих поселков (сел, деревень) и кончая центром, что уже само по себе не оставляло места самоуправлению населения даже в низовых звеньях общества. По сути, эта власть носила декоративный характер, поскольку она с самого начала была приспособлена к партийному диктату. Советы всех уровней считались "винтиком" в системе диктатуры пролетариата, ординарным элементом политической системы, в которой руководящая и направляющая роль отводилась партии. Это закреплялось во всех советских конституциях. В Конституции СССР 1977 года, например, говорилось, что "руководящей и направляющей силой общества, ядром его политической системы, государственных организаций является Коммунистическая партия" (ст.6). Такая же норма содержалась в конституциях всех советских республик.

По Конституции РФ 1993 года Россия стала президентской республикой. Президент избирается гражданами сроком на четыре года, является главой государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики, назначает с согласия Государственной Думы главу Правительства, принимает решение об отставке Правительства, назначает по предложению главы Правительства его заместителей и министров, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил, назначает выборы Государственной Думы и референдумы, распускает Государственную Думу по определенным основаниям, вносит законопроекты, подписывает и обнародует законы, осуществляет руководство внешней политикой и т.д. (ст. ст. 80-90 Конституции РФ).

Парламент двухпалатный, состоит из Совета Федерации, куда входят представители субъектов федерации, и из Государственной Думы, избираемой сроком на четыре года. Это - законодательный орган, но лишенный контрольных функций по отношению к исполнительной власти. Законодательный процесс крайне осложнен: законы сначала принимаются Государственной Думой, затем рассматриваются в Совете Федерации, после чего направляются Президенту, который либо подписывает и обнародует их, либо отклоняет. В последнем случае закон возвращается на повторное рассмотрение, в ходе которого президентское вето может быть преодолено только при условии, если закон будет вновь одобрен в прежней редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы (ст.107 Конституции РФ).

Правительство работает под контролем Президента, его полномочия ограничены: наиболее важные ведомства выведены из сферы его влияния, остальные занимаются претворением в жизнь политики, указов и распоряжений Президента. Перед вновь избранным Президентом оно слагает свои полномочия. Вопрос о его отставке окончательно решается при всех условиях только Президентом (ст.ст.114-117 Конституции РФ).

Нетрудно заметить, что такая организация власти в рамках республиканской формы правления архаична. Она во многом сохраняет на себе отпечаток прежней, советской формы, однако с той существенной разницей, что реальная власть сосредоточивается не в партийных органах под предводительством генерального секретаря, а в президентских структурах во главе с Президентом.

Форма государственного устройства. Ее разновидности

В нашем понимании форма государственного устройства - это национально-территориальное и административно-территориальное строение публичной власти, способы взаимоотношений составных частей государства, а равно способы межгосударственного единения. Она зависит, главным образом, от двух факторов. Во-первых, от того, из каких административно-территориальных и национально-территориальных образований состоит государство, каково положение этих образований и в каких взаимоотношениях они между собой и с центральными органами власти. Во-вторых, от того, находится ли данное государство в определенном единении с другими государствами.

С учетом этих факторов традиционно различали унитарные государства, федерации и конфедерации, а на заре ХХ века, кроме того, инкорпорарации и сюзеренитеты. В современной юридической литературе в основном стали выделять унитарные государства и федерации. Это представляется совершенно оправданным. Инкорпорация имеет место при полном поглощении одного государства другим, сюзеренитет - при вассальном подчинении вассального государства сюзеренным, конфедерация - при таком союзе, когда не создается единое государство, о форме устройства которого следовало бы говорить. Конфедерация - это не форма устройства какого-либо государства, а одна из форм единения государств без вхождения в состав какого-либо единого для них государства, существующая в одном ряду с содружеством независимых государств. Точнее она подпадает под более широкое понятие "формы государственного единения", нежели под форму государственного устройства.

Унитарным является единое (цельное) государство, состоящее из административно-территориальных и национально-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти. Такое государство неделимо: его составные части (департаменты, области, края, губернии, графства, округа и др.) являются исключительно административно-территориальными или национально-территориальными образованьями, не обладают ни суверенитетом, ни другими признаками самостоятельного государства.

Унитарное государство может быть централизованным или децентрализованным, т.е. допускающим значительную самостоятельность тех или иных составных частей. В его составе возможна автономия, означающая наделение соответствующей части государства более широкими правами. Такие автономии - это, например, Уйгурский автономный район в Китае, Баян-Ульгейский аймак в Монголии, Южный регион в Судане, Абхазская республика в Грузии, Каракалпакская республика в Узбекистане. Но такие автономные образования, по сути, не являются государствами, остаются своеобразными территориальными единицами в составе единого, унитарного государства.

Это наиболее простая, экономичная и распространенная форма государственного устройства, существующая в Англии, Бельгии, Италии, Испании, Китае, Финляндии, Японии и во многих других странах современного мира.

Федерация есть союз двух и более государств, объединяющий их в союзное государство. Она представляет собой наиболее прочную форму глубокого единения нескольких государств с образованием нового, союзного государства, призванного осуществлять общие, делегированные ему участниками союза полномочия. Такое единение происходит добровольно, чаще всего в многонациональных странах с тем, чтобы, с одной стороны, сохранить национальную государственность своих народов, с другой, - объединить их ресурсы и усилия для совместной внутренней и внешней деятельности.

Ныне девятая часть государств мира (21 государство), охватывающих около трети населения на Земле, устроены как федерации, каждая из которых имеет те или иные особенности. В литературе возник даже вопрос о том, не следует ли вместо рассмотрения федерации в обобщенном виде заняться изучением отдельных - американской, югославской, российской - федераций. Отвечая на него, одни настаивают на разработке общего понятия федерации, другие - на анализе особенностей разных федераций, третьи - на сочетании того и другого. Общая теория права, по-видимому, должна выработать обобщенное понятие федерации, учитывающее то общее и наиболее существенное, что характерно всем действительно федеративным государствам.

Полагаем, что в классическом варианте любая федерация - сложное государство, в котором внутри союзного государства функционируют государства - члены федерации. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная, судебная и контрольно-надзорная власть осуществляется федеральными органами. Пределы полномочий последних определяются в федеративном договоре между государствами, вступившими в федеративный союз. Иначе говоря, в федерации не союзное государство наделяет субъектов федерации теми или иными полномочиями, а, наоборот, субъекты федерации делегируют ему часть своих полномочий.

Территория федеративного государства состоит: а) из территорий субъектов федерации; б) из федеральной территории, принадлежащей исключительно союзному государству. На федеральную территорию (например, федеральный округ в США) распространяется юрисдикция только союзного государства.

Субъекты федерации, известные под разными названиями (штаты в США и Бразилии, земли в Германии, провинции в Аргентине, провинции и княжества в Пакистане и т.д.), сохраняют свою территорию и самостоятельность. На их территориях федеральные органы строго ограничены юрисдикцией, делегированной по федеративному договору и Конституцией. Во всем остальном законодательная, исполнительная, судебная и иная власть принадлежит самому субъекту федерации, осуществляется ее собственными органами. В США, к примеру, каждый штат имеет обширное гражданское, налоговое, земельное, уголовное и иное законодательство, свою судебную систему, свои силовые структуры. По Конституции Соединенных Штатов Бразилии каждый штат имеет свою конституцию, сохраняет за собой все полномочия, которые не переданы союзу (ст.ст.8,18-19).

Как сложное государство, федерация предполагает функционирование законодательных, исполнительных, судебных и контрольно-надзорных учреждений на нескольких уровнях - на союзном, республиканском (земельном, провинциальном и др.), на административно-территориальном. Это требует не только согласованности их усилий, но и значительных дополнительных затрат. Тем не менее, ныне федеративными являются государства крупных стран, таких, как Аргентина, Бразилия, Германия, Пакистан, Северная Америка и т.д. Всем им свойственны отмеченные выше общие признаки федерации. Их особенности же изучаются историко-правовыми и отраслевыми юридическими науками.

Попутно отметим, что под конфедерацией понимается форма государственного единения двух и более государств, которые объединяются для совместного обеспечения некоторых общих интересов без создания нового союзного государства. Эта форма единения отличается от федерации тем, что: во-первых, не предполагает создания союзного государства и, стало быть, не отражается на суверенитете объединяющихся государств; во вторых, союз достигается для достижения определенных, ограниченных целей в ту или иную историческую эпоху и, следовательно, носит временный характер; в третьих, все участники союза остаются полнокровными субъектами международных отношений. И некорректно считать ее формой устройства не существующего государства, тем более что члены конфедерации имеют собственные формы устройства, среди которых могут быть и унитарные, федеративные.

Конфедерация не имеет единого законодательства, единой армии, единой налоговой системы, единого бюджета, а равно собственной территории, находящейся в ее исключительной юрисдикции. Ее члены на своих территориях осуществляют власть самостоятельно: имеют свое гражданство, национальное законодательство, собственные налоговую и банковскую систему. Акты, принимаемые на конфедеративном уровне, нуждаются в одобрении высшими органами власти членов конфедерации. Вооруженные силы конфедерации состоят из воинских контингентов, направляемых ее членами в распоряжение объединенного командования.

Возможно создание конфедеративных органов по внешнеполитическим, оборонным и иным общим делам, призванных координировать усилия объединившихся государств в соответствующих областях. Конфедеративные органы могут выполнять функции по единению денежных систем, таможенных правил и кредитной политики. На эти цели создается специальный общеконфедеративный бюджет.

Как показывает история, конфедерации недолговечны. Они либо по достижении общих целей распадаются, как это случилось с Австро-венгерским союзом в 1867-1918 г.г., либо превращаются в федерацию, как это произошло в Северной Америке (США) и ныне происходит в Швейцарии.

Кроме конфедерации, мировой цивилизации известны иные формы государственного единения - различные содружества, региональные союзы и т.д. Давно существует Британское содружество, образовавшееся при распаде Британской империи. На базе осколков бывшего Советского Союза несколько лет тому назад возникло СНГ. Функционирует Европейский Союз, объединяющий европейские государства во всевозрастающем количестве. Подписан союзный договор между Россией и Белоруссией. Все это имеет несомненное историческое и практическое значение.

Что касается формы государственного устройства в России, то она прошло довольно тернистый путь. До октябрьского переворота 1917 года в России неизменно была унитарная форма государственного устройства. Удельные княжества, централизованное русское государство и российская империя - это унитарные государства, существовавшие в России на протяжении многих веков. Они не вступали в федеративные или конфедеративные отношения с какими-либо другими государствами. С их стороны не наблюдались и стремления пользоваться иными формами государственного единения, если не считать некоторые сугубо военные союзы с теми или иными странами.

Идею федерации в России на свое вооружение впервые взяли большевики осенью 1919 года, выступавшие до этого в принципе за унитарное, единое и целостное государство. Когда после февральской буржуазно-демократической революции на территории бывшей царской империи образовалось множество различных государств, большевики увидели в федерализме средство, путь к объединению. Из-за развернувшегося движения народов бывшей империи за создание (возрождение) своей национальной государственности они начали выступать сначала о возможности, а потом о необходимости в стране федеративного устройства государства. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой 12 (25) января 1918 года третьим Всероссийским съездом Советов в качестве своеобразного учредительного документа, провозглашалось: "Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик". В дальнейшем взгляды большевиков неоднократно менялись, но, в конечном счете, была выработана доселе неизвестная конструкция "двухэтажной" федерации - внизу Российская Федерация с автономными республиками, областями и округами, наверху - союзное государство, куда входила эта федерация наряду с другими союзными республиками. Однако все это носило в большей степени декоративный характер. Благодаря единому партийному руководству, подчинению советской власти партийному диктату в центре и на местах, так называемому демократическому централизму и некоторым другим тогдашним реалиям, фактически в стране функционировало унитарное государство, напоминающее во многом Российскую империю.

По Конституции РФ 1993 года Россия вновь объявляется федеративным государством, состоящим из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов федерации (ст.ст.1,5). Но это - опять новая, не изведанная в мировой практике конструкция, рассчитанная неизвестно на что - не то на низведение национальных республик, объявивших себя суверенными государствами, до уровня обыденных административно-территориальных единиц, не то на возведение областей, краев, некоторых городов России в ранг государств. Эта неопределенность не только не исчезает, а, напротив, усиливается, когда в Конституции все указанные выше субъекты федерации объявляются равноправными между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами власти, подчеркивая, что такое федеративное устройство основывается на территориальной и государственной целостности, на единстве системы государственной власти (ст. ст. 4-5). При разграничении предметов ведения за субъектами федерации вся полнота государственной власти оставляется только по вопросам, не имеющим решающего значения ни в экономике, ни во внутренней и внешней политике, ни во многих других сферах жизни.

И не случайно многими высказывается мнение, что Россия пока не перешла на подлинно федеративные начала своего государственного устройства. Ныне оно находит подтверждение в создании неких "округов" над субъектами федерации, в регулировании налоговых и бюджетных отношений, в решении кадровых вопросов, в «губернизации» и т.д.

В печати нередко отмечается приверженность высших структур власти федеративному устройству России. Это обстоятельство подчеркивается и в послании Президента РФ от 16 февраля 1995 года Федеральному Собранию РФ. Однако реальные дела свидетельствуют о другом. Так, в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года предусматривалось, что «он становится составной частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федерации» (ст.8), однако в действительности этого не произошло. В Протоколе к Федеративному договору от 30 марта 1992 года отмечается согласие на "предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации" республикам, но эта договоренность тоже осталась невыполненной. По Федеративному договору предметы ведения и полномочия разных групп субъектов Федерации определены неодинаково, а Конституция РФ отказалась и от этого подхода. В Федеративном договоре речь идет о "суверенных республиках в составе Российской Федерации», тогда как в Конституции РФ ничего подобного не содержится. По Федеративному договору "земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственность) народов, проживающих на территории соответствующих республик" (ст.3), в то время как Конституция РФ отказалась от подтверждения этого фундаментального положения, а Водный и Лесной кодексы РФ объявили водные объекты государственной (ст.34), а лесной фонд - федеральной (ст.19) собственностью. По Федеративному договору республики (государства) в составе Российской Федерации передают (относят) в ведение федеральных органов определенные полномочия, а в послании Президента РФ от 16 февраля 1995 года утверждается обратное, когда говорится: "Мы пошли на значительное расширение прав республик, краев, областей и автономий". Перечень таких фактов, свидетельствующих об истинных помыслах нынешней федеральной власти, можно продолжить без особого труда. Они, скорее, являются подтверждением тенденций не к федерализму, а к унитаризму.

В печати нередко федерализм связывается с децентрализацией государственной власти. Между тем унитаризм не требует обязательного сосредоточения власти в центре; в демократическом обществе он не только не исключает, а напротив, предполагает наличие широких полномочий административно-территориальных образований, развитие местного (муниципального) самоуправления, а равно функционирование культурно-национальной автономии для национальных меньшинств, т.е. всего того, чего в недемократических государствах не бывает даже при федеративном устройстве. Поэтому не следует смешивать разные проблемы, из которых одна относится к федерализму, другая - децентрализации власти, третья - к культурно-национальной автономии, четвертая - к местному самоуправлению в любом демократическом государстве, как в унитарном, так и в федеративном. Смешивание их может способствовать как раз тенденциям к отходу от федеративных начал и усилению унитаризма в России.

Не может не вызывать озабоченности утверждение, якобы предоставление субъектам федерации широкой самостоятельности, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти республик в составе России не решает проблему сохранения единства и целостности Российского государства, якобы нужна еще некая региональная политика, осуществляемая центром по крупным округам. На наш взгляд, такая региональная политика, если она предпринимается в рамках федеративного государства, должна быть направлена как раз на то, чтобы укреплять субъектов федерации, расширять их самостоятельность, развивать внутри каждой республики (области, края, федеральных городов, национальных автономий) местное самоуправление, всячески содействовать формированию культурно-национальной автономии на той или иной территории. Это - действительно путь к реальному федеративному переустройству российской государственности.

У народов страны глубоко укоренилось тяготение к гражданскому единству, понимание необходимости и преимуществ совместного бытия. Должны быть найдены адекватные формы сохранения государственного единения, обеспечивающие уважение к общепризнанному и неотчуждаемому праву каждого народа на самоопределение, конечно, без великодержавных и националистических притязаний.

Политико-правовой режим. Его разновидности

Еще одно измерение формы государства олицетворяется понятием политико-правового режима, призванного дополнять формы правления и государственного устройства, конкретизировать их реальные проявления в определенной плоскости.

Формы правления и государственного устройства сами по себе далеко не всегда показывают, насколько демократично то или иное государство: некоторые унитарные государства бывают демократичнее федеративных, монархические - республиканских и т.д. Для более полной характеристики формы государства важны и методы (приемы, способы) осуществления публичной власти, обеспеченность прав, свобод и законных интересов личности.

Для обозначения данной стороны формы государства в литературе нередко применяется термин "политический режим", под которым понимается совокупность способов осуществления государственной власти, или термин "государственный режим", имея в виду либо те же способы властвования, либо те или иные "особенности функционирования государственного механизма". Мы предпочитаем более емкое понятие "политико-правовой режим" с учетом того, что, во-первых, все государственное является частью политического, во-вторых, речь должна идти не только о способах осуществления публичной власти или об особенностях функционирования государственного механизма, а о значительно большем - о режиме и для всех других общественно-политических структур в сферах отношений, на которые оказывается юридическое воздействие.

Ведь все государственно-правовые явления, в конечном счете, носят политический, а многие из политических явлений - государственный, правовой характер. Кроме того, отношение властных структур к политическим процессам и уровень гарантированности прав, свобод и интересов личности настолько взаимосвязаны между собой, что каким-то образом отрывать их друг от друга невозможно.

Только что отмеченные обстоятельства учитываются, когда речь идет именно о политико-правовом режиме, подразумевая под ним методы (способы, приемы) осуществления публичной власти, отношение властных структур к основам жизнедеятельности общества, наделенность граждан и их объединений правами и свободами, уровень обеспечения таких прав и свобод, взаимная ответственность их обладателей и государственных структур. При таком подходе не только берутся в органическом единстве взаимосвязанные характеристики государства в политико-правовом срезе, но и открывается простор для учета оказывающих на эти характеристики факторов, в том числе экономических, исторических, политических, социальных и духовных. Тем самым создается возможность более полно отразить степень демократичности всей политико-правовой жизни общества, включая сюда деятельность государственных структур и их взаимоотношения с людьми, политическими партиями, общественными объединениями, общественно-политическими движениями, инициативами и т.д.

Политико-правовые режимы подразделяются, прежде всего, на демократические и недемократические. Демократические режимы бывают там, где публичная власть согласовывает и выражает интересы широких масс населения, стремится создать надежный правовой фундамент для развития общества, признает и обеспечивает права, свободы и законные интересы граждан и созданных ими организаций, берет на себя определенные обязанности так же, как возлагает их на других.

В древних аристократических республиках публичная власть выражала интересы "свободных" сословий (например, патриции и плебеи в Риме после реформ Сервия Туллия), опиралась на их поддержку, заботилась об их правах. свободах и имущественных интересах. В современных демократических государствах публичная власть не проводит юридически значимых различий между различными слоями населения, устанавливает для всех своих граждан одинаковый политико-правовой режим, защищает права и свободы каждой личности на своей территории, а в некоторых ситуациях - права и свободы людей даже на чужих территориях, если там они попираются в такой степени, что это приобретают негативное международно-правовое значение (к примеру, в Боснии, Чечне, Абхазии).

Демократические политико-правовые режимы сориентированы на плюрализм мнений, на свободу средств массовой информации, на защиту граждан от любых проявлений произвола и беззакония и на функционирование в стране реального механизма воздействия населения на властные структуры.

Недемократические политико-правовые режимы были и остаются в государствах, где власть сосредоточена в руках узкой социальной группы, ее органы формируются по назначению или путем сугубо формальных выборов, распределение между ними властных функций носит условный характер, власть опирается преимущественно на силовые структуры, личность подавляется, ее права, свободы и естественные интересы ущемляются, средства массовой информации, профсоюзы и многие общественно-политические образования огосударствляются, государство имеет примат над правом, его органы фактически связаны не столько с правовыми нормами, сколько с указаниями сверху.

Такие режимы могут существенно отличаться друг от друга. Авторитаризм, например, позволяет сосредоточивать власть, главным образом, в руках одного лица; элитаризм - возвышать над обществом клановую, "семейную", политическую, техническую или иную элиту; тоталитаризм - беспредельно вмешиваться в жизнедеятельность людей, регламентировать ее даже в частностях; охлократизм - перехватить власть на некоторое время митингующей, восставшей толпой; расизм - возвести в публичный ранг деление рас на высшие и низшие; фашизм - использовать открыто шовинистические, "национал-социалистические" идеи для оправдания тирании.

Однако все это - разновидности недемократического политико-правового режима с теми или иными особенностями, подавляющего личность, ограничивающего возможности граждан и их объединений участвовать в формировании властных структур и реально воздействовать на их деятельность.

В монархической России политико-правовой режим не отличался демократичностью: власть была сосредоточена в руках правителей, подавляющее большинство населения не участвовало в ее формировании и осуществлении. Сословно-представительные и представительные учреждения, фигурировавшие в некоторые периоды исторического прошлого страны, не меняли природы власти.

Советская власть на словах принадлежала трудящимся массам, на деле - партийной элите. Формально проводились регулярные выборы, но всегда таким образом, что у избирателей фактического выбора не было. Хотя провозглашалась свобода слова, вся идеология была монополизирована партией, инакомыслие жестоко преследовалось. Несмотря на конституционное декларирование прав и свобод граждан, интересы личности повсюду ущемлялись. Партийная номенклатура не была связана действующим правом, могла решать те или иные вопросы "по целесообразности", вопреки закону. Пределы ее вмешательства в жизнь людей не ограничивались. Экономическая свобода, необходимая для материального благополучия, по сути, отрицалась. Политико-правовой режим в целом носил авторитарный и тоталитарный характер.

Конституция РФ 1993 года во многом открывает возможность для утверждения в стране демократического политико-правового режима. Личность наделяется широкими правами и свободами, в том числе естественными, неотчуждаемыми. Человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью, на государство возлагается обязанность их признания, соблюдения и защиты. Провозглашается идеологическое и политическое многообразие. Оно подкрепляется частной собственностью, простором для каждого использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной экономической деятельности, не запрещенной законом. Вводится местное самоуправление, не подчиненное органам государственной власти. Усиливается судебная защита прав, свобод и законных интересов граждан и других участников общественных отношений (ст.ст.2,3,12, 17-66 Конституции РФ). Все это позволяет считать новый конституционный строй в России демократическим.

Вместе с тем, однако, нельзя пройти мимо как существенных изъянов в самом этом строе, о котором говорилось выше, так и явно неудовлетворительного состояния претворения в жизнь всего провозглашенного. Россия в очередной раз оказалась на развилке дорог, одна из которых ведет к истинно демократическому политико-правовому режиму, другая - к обыкновенному, но не менее изощренному авторитаризму. Долг каждого, кто заинтересован в цивилизованном будущем России, - на деле содействовать всячески утверждению демократического политико-правового режима в подлинном его значении.