Законность. Правопорядок. Дисциплина

Законность, ее содержание и роль в демократическом обществе

В предыдущих разделах данной работы неоднократно подчеркивалось, что в современном демократическом обществе жизнедеятельность государства, его механизма и служащих, всех субъектов права основывается на законности, признаваемой одним из наиболее общих и важных принципов права.

Законность и демократия, законность и права (свободы) личности, законность и добросовестная государственная служба, законность и реализация права, законность и правопорядок, законность и защищенность от любого произвола - это органически взаимосвязанные феномены.

В годы советской власти в юридическую науку и практику внедрялось формально-декларативное понимание законности как "строгого" соблюдения законов и иных нормативных актов. Тем самым, с одной стороны, законность ограничивалась сферой правореализации, из-под ее действия выводились правотворчество и многие другие виды деятельности самого государства, с другой, создавалась иллюзия, будто законность есть даже там, где "неукоснительное соблюдение", по сути, неправовых законов представляло собой массовые репрессии в отношении честных граждан, свободных людей.

Произвол под ширмой законности в те годы наиболее подробно и доказательно описан в книге Н. Верт "История советского государства". Эту трагедию нельзя забыть. Но она может повторяться в другом обличии, скажем, в виде «высочайших» повелений освобождать от налогообложения тех или иных экспортеров нефти в угоду коррумпированным кругам, применять всю военную мощь против той или иной части населения своей страны, по личному усмотрению выделять произвольно миллионы рублей денежных средств из государственных финансовых источников, выводить из-под действия закона о государственном бюджете сотни миллиардов поступлений в федеральную казну и т.д.

Один из реальных заслонов на этом пути - это законность, но не в усеченном виде, сведенном опять к реализации введенных в действие нормативных актов, а как более полнокровное и содержательное государственно-правовое явление, пронизывающее все виды деятельности законодательных, исполнительных, судебных и контрольно-надзорных органов государства, граждан и других субъектов права.

Законность в демократическом обществе - сложное и многогранное явление. Она служит и методом осуществления власти, и характеристикой политико-правового режима, и принципом юридически значимой деятельности, и ее своеобразным результатом. В общесоциологическом плане законность может рассматриваться также в качестве способа социального наследования прогрессивных форм человеческого общения, социального контроля и т.д. Поэтому вряд ли достаточны в наши дни утверждения, что законность "заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами права действующих законов", "принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения и исполнения всеми участниками общественных отношений норм права".

В рамках данной работы рассмотрим оптимальное и должное содержание законности как метода, принципа и режима формирования и выражения правотворческой воли в правовых формах, претворения в жизнь такой воли в деятельности государственных органов (должностных лиц) и других управляющих подсистем, а равно в поведении непосредственных участников регулируемых отношений.

В таком ракурсе законность означает целостную систему взаимосвязанных требований, чтобы:

• любая правотворческая воля выражалось и реализовалось строго в правовых формах, путем организации общественных отношений при помощи и на основе правовых норм, принимаемых с должным соотнесением их с естественными, неотчуждаемыми правами и свободами личности;
• при этом обеспечивались верховенство закона во всей правовой деятельности, согласованность и соподчиненность всех нормативных правовых актов и содержащихся в них предписаний;
• действующие в стране правовые нормы точно и неуклонно реализовались самим государством, всеми его органами и служащими, партийными, общественными, религиозными и самодеятельными организациями (движениями, инициативами), гражданами и другими физическими лицами, иными субъектами права;
• в любом правовом регулировании прочно обеспечивались права, свободы, неприкосновенность и юридически значимые интересы граждан и иных участников организуемых жизненных отношений;
• действительно предупреждались и пресекались правонарушения и иные неправомерные действия;
• обеспечивалась неотвратимость государственных мер принуждения и восстановления за отклоняющееся поведение, за ущемление прав, свобод и законных интересов субъектов права.

Эти требования тесно взаимосвязаны, одинаково важны и должны непременно пронизывать все сферы юридически значимой деятельности всех и каждого, начиная с главы государства и кончая рядовым человеком. Они, в конечном счете, олицетворяют идею и систему реального выражения права в правотворчестве и правореализации, что позволяет расценивать их в качестве непременных основы, мерила и результата демократического развития общества.

Порою выделяются принципы законности, имея в виду единство законности, гарантированность прав и свобод граждан, неотвратимость наказания за правонарушение, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, взаимосвязь законности и культурности, верховенство закона, единство, целесообразность и реальность законности. Когда- то почву для такого подхода создал С.С. Алексеев, предложивший различать принципы и требования законности, понимая под первыми исходные начала, под вторыми составные части содержания законности.

Все это, на наш взгляд, способствует созданию "принципов принципа", поскольку сама законность является одним из принципов любой юридически значимой деятельности и вряд ли разумно искать «принципы» этого принципа. Кроме того, произвольно смешиваются хотя и взаимосвязанные, однако все же по сути разные явления – исходные начала и содержательные компоненты объекта исследования.

Конечно, немаловажное значение имеет вопрос о соотнесении законности и целесообразности, от правильного решения которого зависят не только поддержание и упрочение законности в стране, но и достижение при этом тех социальных целей, которые намечаются при принятии законов и подзаконных правовых актов.

При рассмотрении данной проблемы речь, очевидно, идет о тех общественных отношениях, которые упорядочиваются при помощи норм права. Если жизненное отношение не подвергается правовому регулированию, то оно не охватывается сферой действия требований законности. Тогда ориентирами поведенческих актов социальных субъектов и мерилом их социальной значимости служат другие (неправовые) разновидности социальных норм.

Применительно к общественным отношениям, регулируемым при помощи правовых норм, законность и целесообразность не могут противопоставляться друг другу. В законах и других нормативно-правовых актах выражена целесообразность, достигаемые при их помощи цели являются приоритетными. Отклонение от них под предлогом желательности "иных целей" способно причинить вред общественным интересам.

И законно, и целесообразно то, что сообразуется с велениями и целью закона, права. Значит, в рамках регулируемых правом отношений целесообразность есть не что иное, как сообразование участниками этих отношений своего поведения с той социальной целью, ради достижения которой установлена правовая норма, подлежащая в данном случае реализации. Отступление от намеченной в праве цели по мотивам выгоды, пользы или других подобных соображений как незаконно, так и нецелесообразно. Оно должно расцениваться в лучшем случае как злоупотребление правом (полномочиями) даже при условии, если внешне не выходит за пределы велений и правил правовой нормы, явно не соответствует ее цели. Это обстоятельство достаточно четко отражено, например, в статье 10 ГК РФ (первая часть), не допускающей злоупотребление правом в любой форме под угрозой отказа от судебной защиты.

В тех случаях, когда нормы права допускают возможность разных вариантов поведения, участникам регулируемых отношений надлежит выбрать из них наиболее целесообразный. Это может касаться как общих правил, обозначенных в диспозициях правовых норм, так и мер принуждения или поощрения, предусмотренных в их санкциях.

При реализации санкции правовых норм целесообразно такое законное, т.е. соответствующее содержанию и цели закона поведение, которое наилучшим образом сообразуется с особенностями данного конкретного общественного отношения. Здесь, таким образом, целесообразность, не вступая в коллизию с законностью, предполагает сообразование своих действий с нормативно-правовым предписанием, его социальной целью и наиболее оптимальными в данной ситуации вариантами поведения.

Все сказанное выше крайне важно, чтобы не допустить произвола, особенно со стороны власть имущих со ссылкой на "целесообразность". В российской истории немало фактов попирания права, закона, приспособления их к своим личным интересам под ложным предлогом "целесообразности". Их было предостаточно в годы советской власти, когда партийные верхи безнаказанно ставили эту самую "целесообразность" над законом на каждом шагу ради своего блага.

Такие факты не единичны и сегодня, когда всевозможные "главы" разных уровней с легкостью отодвигают в дальний угол ящика своего стола правовые акты, если считают "целесообразным" действовать иначе, по своему личному усмотрению или по телефонной подсказке. Хотя изменились авторы подобного произвола и их объяснения, однако суть остается та же самая. Это - своеволие, не совместимое с конституционной законностью, с правовым государством, с защитой прав и свобод личности, с демократическим развитием общества в целом.

В России надзор за законностью возлагается в основном на прокуратуру во главе с Генеральным прокурором РФ. В Конституции РФ 1993 года указывается, что вся прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим, а равно определяется порядок назначения всех прокуроров.

Что касается функций, полномочий и порядка деятельности прокуратуры, то Конституция РФ ограничивается ссылкой на федеральный закон (ст.139). Федеральный Закон "О прокуратуре Российской Федерации" при определении целей прокурорского надзора указывает прежде всего на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, прав и свобод граждан, суверенных прав Российской Федерации.

В этих целях на прокуратуру возлагается надзор: а) за исполнением законов местными представительными учреждениями, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, а также за соответствием закону издаваемыми ими правовыми актами; б) за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; в) за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

Прокуратура наделяется также полномочиями по расследованию уголовных дел и осуществлению уголовного преследования. Она в установленном порядке проводит проверки, принимает меры к привлечению ответственности граждан и должностных лиц, допустивших нарушение закона, прав и свобод личности, законных интересов организаций, предприятий и учреждений (ст.ст.1-9 Закона).

Специфическим образом в обеспечении законности участвует Конституционный Суд РФ, когда он разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы или Правительства РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов федерации, договоров между федеральными органами и органами власти субъектов федерации, жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в том или ином конкретном деле (ст.125 Конституции РФ).

Несомненно, что нужны и иные гарантии законности в стране. Круг таких гарантий весьма широк. Сюда одни авторы относят полноту и эффективность правовых норм, высокий уровень контроля и надзора за их реализацией, эффективность мер юридической ответственности, качественную работу по обеспечению законности, постоянное совершенствование правовой деятельности, развитое правовое сознание и высокую правовую культуру, другие - юридическую ответственность, выявление и раскрытие правонарушений, защитно-восстановительные меры, надзор и контроль, третье - деятельность Конституционного Суда, независимость судей и подчинение их только закону, неотвратимость ответственности, деятельность правоохранительных и других государственных органов и общественных организаций и самозащиту и т.д.

Этот перечень можно без труда продолжить, ибо гарантиями законности, в конечном счете, являются как вся система юридических средств, функционирующая в стране, так и реальные условия жизни общества, каждой личности.

Правовой порядок. Правоохранительные органы

С законностью тесно связан правовой порядок, имеющий огромное значение для общества, каждой личности. В современной юридической литературе правопорядок объясняется как "состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности", "порядок общественных отношений, складывающийся в результате соблюдения и исполнения законов и основанных на них других юридических актов", "такая упорядоченность общественных отношений, которая выражается в правомерном поведении их участников". Если отвлечься от не уместной тавтологии (интерпретация правопорядка через порядок) и сведение правопорядка к правомерному поведению, эти суждения в принципе заслуживают внимания.

Представляется более оптимальным понимать под правопорядком состояние упорядоченности общественных отношений при помощи, на основе и путем реализации права (закона).

Поскольку речь идет об устанавливаемом и достигаемом посредством права порядке в общественных отношениях, без законности нет правопорядка и, наоборот, не бывает правопорядка вне законности. Именно благодаря требованиям законности происходит правовое упорядочивание актуальных жизненных отношений, провозглашенные регулирующей подсистемой правила поведения становятся нормами повседневной реальной жизни, формируется правовой порядок в стране.

Нарушение законности ослабляет правопорядок, подрывает его устои. Упорядочение законности ведет к укреплению правопорядка. Причем если правотворческие органы видят в правопорядке прежде всего средство достижения фактической упорядоченности регулируемых отношений, то граждане и другие участники этих отношений - в первую очередь средство обеспечения своих прав, свобод и законных интересов.

От реального состояния законности и правопорядка зависят уровень свободы личности, реальная защищенность ее прав и интересов как от произвола государственных органов и их должностных лиц, так и от посягательств со стороны любых других лиц. Действительная характеристика правопорядка определяется фактическим состоянием преступности и других правонарушений в стране. Чем выше преступность и чаще совершаются другие правонарушения, тем ниже уровень правопорядка.

Особо опасна в этом отношении организованная преступность, ее коррумпированность. Она подтачивает, разрушает правопорядок, вытесняет его остатки, заменяя их своими нравами и правилами игры. Мафия, рэкетирство, банды "крутых" и тому подобные организованные преступные структуры путем шантажа, угроз, запугивания, вымогательства и насилия подчиняют население тех или иных территорий своим "порядкам", извлекая из них всевозрастающую выгоду для себя в ущерб другим, обществу в целом. Они, как бы прискорбно это не было, становятся обыденным явлением и в нашей российской действительности, что уже само по себе свидетельствует о неблагополучном состоянии правопорядка в стране.

Правоохранительными являются органы государства, для которых охрана правопорядка является основной их задачей. Но вопрос о том, какие именно органы государства сюда относятся, пока решается неоднозначно.

В годы советской власти руководство всеми "юридическими ведомствами" сосредоточивалось в одних и тех же отделах областных, краевых и центральных комитетов КПСС. Все эти "ведомства" считались правоохранительными, включая сюда судебные учреждения, адвокатуру, нотариат, прокуратуру, МВД, КГБ и т.д. Тогда не было разделения власти между различными ветвями государственного механизма, все они в одинаковой мере подчинялись партийным органам, работали под их непосредственным руководством. В такой обстановке не имело существенного значения четкое выделение правоохранительных органов из общей системы учреждений, имеющих то или иное отношение к праву, законности, правосудию, оказанию юридической помощи или к удостоверению юридически значимых актов (состояния).

Ныне, однако, положение коренным образом изменилось. Весь конституционный строй современной России основывается, как уже говорилось выше, на разделении власти между законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственного механизма. Хотя все эти ветви участвуют в государственном воздействии на общественные отношения правовыми способами, но выполняют разные задачи.

Законодательные органы занимаются преимущественно правотворчеством, судебные - отправляют правосудие, исполнительные - управляют, обеспечивают претворение в жизнь законов и других нормативно-правовых актов, проводят необходимую для этого организационную работу. И нетрудно заметить, что охрана правопорядка является частью главным образом исполнительной деятельности.

Несомненно, и Федеральное Собрание, и Конституционный Суд, и арбитражные суды, и суды общей юрисдикции участвуют в обеспечении правопорядка. Но каждое из этих учреждений делает это в ходе осуществления своих прямых функций - правотворчества, парламентского контроля, отправления правосудия.

То же самое можно сказать применительно к нотариату и адвокатуре; первый из них содействует порядку при удостоверении документов, фактов и состояний, вторая - при оказании гражданам юридической помощи. Представляется одинаково ущербным как умаление роли подобных учреждений в упорядочении общественных отношений, так и растворение среди них специализированных органов государства, для которых охрана правопорядка является основной их функцией.

Такими органами, бесспорно, являются криминальная милиция, местная милиция, другие подразделения МВД, Департамент налоговой полиции, Государственный таможенный контроль, Федеральная служба контрразведки и другие подобные государственные формирования. Так, в Законе "О милиции" указывается, что милиция является частью исполнительной власти, наделенной полномочиями защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств (ст.1). В Законе РФ от 24 сентября 1992 года "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" в качестве одной из основных задач такой деятельности указывается на защиту жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и государства, выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, в том числе сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов (ст.ст.1-2). Примерно такие же законоположения есть в соответствующих нормативных актах о других специализированных органах государства, выполняющих правоохранительные функции.

В координации работы различных государственных органов по обеспечению защиты личности, общества и государства от преступных посягательств участвует Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по борьбе с преступностью и коррупцией. В Положении об этой комиссии, утвержденном Указом Президента РФ от 20 января 1993 года, предусматривается, что она обеспечивает деятельность Совета Безопасности РФ "по координации деятельности и взаимодействию министерств и ведомств, органов исполнительной власти Российской Федерации, принимающих участие в правоохранительной деятельности и защите экономических интересов Российской Федерации" (ст.3).

В современном мире обеспечением правопорядка занимаются также негосударственные (частные, муниципальные) правоохранительные структуры, создаваемые органами местного самоуправления, предпринимателями, коммерческими организациями, другими хозяйствующими субъектами. В США, например, их персонал почти в три раза превышает численность полиции.

Ныне в России тоже существуют аналогичные образования, однако пока не налажено их взаимодействие с соответствующими государственными структурами. Предстоит, по-видимому, в законодательном порядке более тщательно определить не только статус негосударственных правоохранительных формирований, но и формы их сотрудничества с органами государства в деле укрепления правового порядка в стране.

Дисциплина, ее содержание, значение и разновидности

Известно, что труд, как целесообразная деятельность человека, представляет собой процесс воздействия им на внешний мир, преобразования его, создания необходимых для удовлетворения своих потребностей предметов. В таком виде труд - вечное естественное условие самой человеческой жизни независимо от ее форм. Труд сыграл решающую роль в формировании человека и остается фундаментальным фактором человеческой истории в целом.

Труд носит общественный характер, поскольку является процессом, происходящим в обществе и при помощи орудий, средств и навыков, создаваемых обществом. В этом процессе человек должен не только считаться с объективными законами предмета воздействия из внешнего мира, но и вступать во взаимодействие с другими людьми, включиться в систему определенных отношений, опираться на исторический опыт предшествующих поколений, сообразовываться с оправдавшими себя социальными правилами. Иначе индивид не сможет добиться желаемых результатов, совершать подлинно трудовые акты, действовать как сознательное, наделенное разумом существо.

Следовательно, труд необходимо предполагает известную дисциплину, не может существовать вне зависимости от тех или иных объективных закономерностей, социальных образцов поведения, технических предписаний и технологических соображений, определяющих характер, направленность, последовательность, форму и иные параметры составляющих его внешних операций. Если труд является фундаментальным фактором человеческой жизни на любом этапе человеческой жизни, то дисциплина может считаться таким же фактором труда.

Дисциплина труда чаще всего рассматривается в срезе трудового законодательства, замыкающемся в кругу таких вопросов, как обязанности работника по трудовому контракту, правила внутреннего распорядка, меры поощрения или взыскания, расторжение трудового договора, техника безопасности и т.д. Но при всей важности этих вопросов нельзя не видеть, что такой подход к пониманию дисциплины труда является недостаточным, так как дисциплина должна пронизывать все области приложения человеческого труда, начиная с учебы и кончая освоением космоса.

Дисциплина труда находится, скорее, в ряду таких категорий, как законность и правопорядок. Их объединяет многое. Ограничимся указанием на то, что все они непосредственно связаны с состоянием организованности общественных отношений, внесением в эти отношения начал урегулированности и порядка. Вместе с тем каждая из этих категорий имеет свою специфику.

Разграничение законности и дисциплины труда не представляет сложности. Если законность являет собой систему требований, о которых говорилось выше, то в дисциплине труда на первый план выступает несколько иной фактор - организованность самого общественно полезного труда, осуществление его в соответствии с правовыми, техническими и технологическими установками в обществе. А от правопорядка дисциплина труда отличается главным образом тем, что она всегда связана непосредственно с теми или иными формами трудового процесса, с выполнением в них конкретных целенаправленных операций, ради достижения соответствующего результата, тогда как правопорядок олицетворяет состояние упорядоченности иных отношений на основе права, законности.

Есть основания считать, что дисциплина труда представляет собой надлежащую упорядоченность общественно организованного труда во всех сферах жизни людей, включая сюда как властное воздействие на такой труд, так и его фактическое осуществление. Она, пронизывая юридически значимые звенья деятельности и работодателя, и работника, складывается из двух взаимообусловленных начал: из системы ставших обязательными правил труда и из сознательного претворения их в самом трудовом процессе.

Выделение видов дисциплины труда возможно в разных плоскостях. В первой из них целесообразно различать а) трудовую, связанную с упорядочением отношений между работодателем и работником по трудовому законодательству, б) государственную, состоящую в упорядочении деятельности государственных служащих, в) воинскую дисциплины.

В несколько другой плоскости можно говорить о служебной, договорной, бюджетной, финансовой, учетной, технологической, педагогической, учебной и подобных им разновидностях дисциплины, сориентированных на более конкретную спецификацию одноименных участков приложения труда при рассмотрении их под тем или иным углом зрения. Их реальное соотношение с государственной, трудовой и воинской дисциплинами неоднозначно. Все это, однако, служит предметом внимания не общего учения о государстве и праве, а иных областей науки и других учебных дисциплин.