Формы государства

Сущность и предназначение государства

Общепринятой признается концепция государства как формы правовой организации деятельности политической власти. Вполне обоснованно и справедливо считается, что государство - это дитя общества.

Под формой государства принято понимать организацию и устройство государственной власти, которая находится в неразрывной связи с сущностью и содержанием государства.

Разнообразие форм государства объясняется рядом причин. В качестве основных среди них можно выделить следующие:

• исторические традиции развития национальных государств;
• исторические особенности становления национальных государственностей;
• реальное соотношение социальных сил в стране;
• национальный состав населения страны;
• менталитет населения, выражающийся в "терпимости" по отношению к власти;
• зарубежный опыт;
• уровень жизни населения;
• степень влияния бывших метрополий на выбор государственной формы в ранее зависимых от них странах;
• роль мирового сообщества.

Формы государственного правления

Формы государственного правления - это структура высших органов государственной власти, порядок их образования и распределения компетенции между ними. Различаются две формы правления:

• монархия (древневосточная, римская централизованная, средневековая раннефеодальная, сословно-представительная, абсолютная, современная конституционная);
• республика (афинская демократическая, римская аристократическая, спартанская аристократическая, средневековые города-республики, современные парламентские, президентская, социалистическая).

Монархия

Монархия (от греч. monarhia - единовластие, единодержавие) - это форма правления государством, при которой верховная власть осуществляется единолично (или практически единолично) и переходит, как правило, по наследству. Не случайно король Франции Людовик XIV (1643 - 1715 гг.) позволил себе ставшее затем крылатым афоризмом следующее выражение: "Государство - это я".

Как государственный институт монархия возникла в условиях рабовладельческого общества. При феодализме она уже стала основной формой государственного правления в разных обществах и в разные времена. Самой древней в мире монархической династией считается японская.

Согласно официально канонизированной в стране легенде свою родословную она ведет от богини солнца Аматерасу. Ее основателем считается прямой потомок богини император Дзимму, взошедший на престол 11 февраля 660 г. до нашей эры. Он следующим образом определил божественное предназначение Страны восходящего солнца: "собрать восемь углов мира под одной крышей". Сейчас 11 февраля в Японии считается государственным праздником и отмечается как день основания государства. За все время существования японской монархической династии на посту императора сменилось 125 человек.

В последующем под влиянием особенностей внутренних и внешних факторов многие государства, используя различные способы перехода от одного типа государства к другому, посчитали необходимым избрать иные формы государственного правления. Из существующих ныне 220 государств мира (из них только 191 являются членами ООН) на сегодняшний день в 28 сохранена монархическая форма правления.

Основными признаками классической монархической формы управления являются:

• существование единоличного главы государства, пользующегося своей властью пожизненно (царь, король, император, шах, эмир, раджи, султан, фараон);
• наследственный порядок преемственности верховной власти;
• юридическая безответственность монарха (невозможность применения к нему процесса импичмента). Впрочем, история подавляющего большинства государств знает многочисленные примеры "удачных" заговоров против них и революционных ситуаций. Достаточно вспомнить судьбу некоторых российских царей (Павел I, Александр II, Николай II...).

В то же время возможны и отходы от установившихся классических канонов. Например, институт монархии в Камбодже отличается от того, который существует в Европе. Королевская власть не является наследственной в обязательном порядке. Также как и в Европе, его правовой статус в большей степени носит церемониальный характер. Трон короля не переходит к старшему наследнику. Новый монарх назначается девятью членами тронного совета. В октябре 2004 г. находившийся у власти более 60 лет король Камбоджи Нородом Сианук со ссылкой на состояние здоровья добровольно оставил трон. Его властные полномочия не по наследству (старший сын), а в результате назначения получил один из его сыновей - Нородом Сиамони.

Следует отметить, что среди монархов рекордсменом - долгожителем по продолжительности нахождения на престоле является император Австро-Венгрии Франц Иосиф, находившийся у власти 68 лет (1848 - 1916 гг.). Японский император Хирохито руководил страной на протяжении 63 лет (с 1926 по 1989 гг.).

Абсолютная монархия - форма правления, при которой верховная государственная власть по закону всецело принадлежит одному лицу.

По формуле Петровского Воинского устава - "самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен". Основным признаком абсолютной монархии является отсутствие каких-либо государственных органов, ограничивающих компетенцию монарха.

Возникновение абсолютизма связано с процессом зарождения буржуазных отношений, начинающимся процессом разложения феодализма и старых феодальных сословий. К наиболее существенным чертам абсолютной монархии относится ликвидация или полный упадок сословных представительных учреждений, юридически неограниченная власть монарха, наличие в его непосредственном подчинении и распоряжении постоянной армии, полиции и развитого бюрократического аппарата.

Власть в центре и на местах принадлежит не крупным феодалам, а чиновникам, которые могут назначаться и увольняться монархом.

Государственное вмешательство в частную жизнь в эпоху абсолютизма приобретает более цивилизованные формы, получает юридическое закрепление, хотя по-прежнему имеет принудительную направленность. В мировой истории, например, такими странами были Россия XVII - XVIII и Франция до революции 1789 г. На сегодняшний день в мире насчитывается восемь абсолютных монархий (Бруней, Ватикан, Саудовская Аравия, Оман, Катар и др.).

Конституционная монархия представляет собой форму правления, при которой власть монарха значительно ограничена представительным органом. Обычно это ограничение определяется конституцией, утверждаемой парламентом. Монарх не вправе изменить конституцию.

Конституционная монархия возникает в период становления буржуазного общества. Формально она не утратила своего значения в ряде стран Европы и Азии до настоящего времени (Англия, Дания, Испания, Норвегия, Швеция др.).

Конституционная монархия бывает парламентской и дуалистической.

Парламентская монархия характеризуется следующими основными признаками:

• правительство формируется из представителей определенной партии (или партий), получивших большинство голосов на выборах в парламент;
• лидер партии, обладающий наибольшим числом депутатских мест, становится главой государства;
• в законодательной, исполнительной и судебной сферах власть монарха фактически отсутствует и является символической;
• законодательные акты принимаются парламентом и формально подписываются монархом;
• правительство, согласно конституции, несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом.

Примерами такой монархии можно считать Великобританию, Бельгию, Данию и др.

При дуалистической монархии государственная власть носит двойственный характер. Юридически и фактически власть разделена между правительством, формируемым монархом и парламентом.

Правительство в дуалистических монархиях формируется независимо от партийного состава в парламенте и не ответственно перед ним. Монарх при этом выражает преимущественно интересы феодалов, а парламент представляет буржуазию и другие слои населения. Подобная форма правления существовала в кайзеровской Германии (1871 - 1918), а сейчас в Марокко.

В некоторых государствах монарх осуществляет не только светское, но одновременно и религиозное управление страной. Такие монархии называются теократическими (Саудовская Аравия). Эта особенность накладывает определенный отпечаток на содержательную характеристику деятельности всего государственного механизма на всех его управленческих уровнях, а также на организацию и характер взаимодействия всех ветвей государственной власти.

Республика

Республика - это форма правления, при которой верховная власть осуществляется выборными органами, избираемыми населением на определенный срок.

Общими признаками республиканской формы правления являются:

• существование единоличного или коллегиального главы государства;
• выборность на определенный срок главы государства и других верховных органов государственной власти;
• осуществление государственной власти не по своему усмотрению, а по поручению народа;
• юридическая ответственность главы государства в случаях, предусмотренных законом;
• обязательность решений верховной государственной власти.

Республиканская форма правления в окончательном виде сформировалась в Афинском государстве. По мере развития общественной жизни она видоизменялась, приобретала новые черты, все больше наполнялась демократическим содержанием.

По оценкам специалистов, в мире насчитывается более 130 глав государств, именуемых президентами, но фактически обладающих диктаторскими полномочиями. В ряде африканских стран кратность переизбрания глав государств не ограничивается. Поэтому они длительное время находятся во главе руководства страны. По состоянию на 2 марта 2005 г. "долгожителями" на своих постах являлись президенты следующих республик: Того (Гнасингбе Эйадема с 14 апреля 1967 г.); Габон (Омар Бонго со 2 декабря 1967 г.); ОАЭ (Шейг Заид Бен Султан аль - Нахайян со 2 декабря 1971 г.); Мальдивские Острова (Момун Абдул Майюм с 11 ноября 1978 г.); Экваториальная Гвинея (Теодоро Обианг Нгема Мбасого с 3 августа 1979 г.); Ангола (Жозе Эдуардо Душ Сантуш с 21 сентября 1979 г.); Египет (Хосни Мубарак с 14 октября 1981 г. - в сентябре 2005 г., набрав 88,6% голосов, в пятый раз был переизбран на 7-летний президентский срок); Камерун (Поль Бийя с 6 ноября 1982 г.); Мавритания (Тайя Маауайд Ульд Сиди Ахмед с 12 декабря 1984 г.); Уганда (Мусевени Йовери Кагута с 26 января 1986 г.); Зимбабве (Мугабе Роберт Габриэль с 31 декабря 1987 г.); Чад (Деби Идрис с 4 декабря 1990 г.).

В то же время региональные политические традиции в странах Латинской Америки прямо противоположны африканским. Например, с момента окончания Второй мировой войны и по декабрь 2005 г. в Аргентине и Боливии сменилось по 30 глав государств, а в Бразилии, Гватемале, Панаме, Эквадоре и на Гаити - более двадцати.

Нередко в ряде стран на высшие государственные посты избираются женщины. В этом можно убедиться, ознакомившись со следующей таблицей.

Опыт Китая показывает, что организованная и планомерная передача высшей власти в рамках недемократической системы не только возможна, но является одним из важнейших факторов ее стабильности. Китайская политическая элита на протяжении последних двадцати лет (с середины 80-х годов XX столетия) идет по пути формализации и институционализации механизмов распределения и передачи власти. В стране введены формальные ограничения на продолжительность пребывания высшего руководства на своих постах. Процедура выдвижения новых лидеров осуществляется в рамках "внутрипартийной демократии". Это позволяет сохранить сложившуюся систему власти, в основе которой лежит конкуренция региональных и отраслевых кланов.

Процесс передачи власти нынешнему лидеру страны (март 2006 г.) Ху Цзиньтао начался в марте 1998 г. путем избрания его заместителем председателя КНР. Эта должность является пятой ступенью в неофициальной иерархии органов государственной власти Китая. В октябре 1999 г. он стал заместителем председателя центрального военного совета коммунистической партии Китая и центрального военного совета КНР. Процесс передачи власти в стране лидерам "четвертого поколения" был приурочен к XVI съезду КПК в конце 2002 г. На нем Ху Цзиньтао избирается генеральным секретарем КПК. Через несколько месяцев он занимает должность и председателя Государственного совета КНР.

Исторический опыт ряда государств свидетельствует о том, что общество не может быть застраховано от неправомерных действий даже лидеров государств. Поэтому в качестве административно-предупредительной меры, имеющей своей направленностью не только недопущение, но при необходимости и пресечение антиконституционных действий, в государствах с республиканской формой правления предусматривается возможность объявления импичмента президенту страны (в том числе и в России). В период официального объявления импичмента тексты конституций предусматривают ограничения полномочий президентов, связанные с возможностью введения ими в действие особых правовых режимов или роспуском парламентов.

Порядок объявления импичмента носит усложненный процедурный характер. Временные границы и последовательность действий определенных законом инициаторов процесса (депутаты парламента) строго регламентированы и контролируются законодательной и судебной ветвями власти. Поэтому к процедуре импичмента прибегают не так уж часто. Однако за последние годы главам нескольких государств под давлением парламента пришлось уйти в досрочную отставку.

По обвинению в действиях, противоречащих интересам страны и не соответствующим конституции были отстранены от занимаемых должностей: президент Бразилии Фернанду Колор де Мелу (29 сентября 1992 г. по обвинению в коррупции); президент Эквадора Абдалу Букарама (6 февраля 1997 г. по обвинению в присвоении государственных средств и признанного физически и умственно недееспособным); президент Перу Альберто Фухимори (21 ноября 2001 г.); президент Индонезии Абдуррахман Вахид (23 июля 2001 г. за ряд коррупционных скандалов).

В начале декабря 2003 г. специальная комиссия сейма Литвы, расследовавшая скандальную историю связи президента страны Роландаса Паксаса с "русской мафией", начала официальную процедуру импичмента, сделав вывод о том, что президент не в полной мере независим и самостоятелен в своих действиях. Он "был и остается уязвим, что представляет угрозу безопасности страны".

31 марта 2004 г. Конституционный суд Литвы в своем заключении признал справедливыми три из шести ранее сформулированных пунктов обвинения в адрес президента:

• грубо нарушил Конституцию страны, незаконно предоставив литовское гражданство российскому предпринимателю Юрию Борисову - главному спонсору его избирательной кампании;
• не обеспечил охрану государственной тайны, предупредив Ю. Борисова, что его телефонные переговоры прослушиваются;
• оказывал незаконное влияние на принятие решений об имущественных отношениях частных лиц и хозяйствующих субъектов.

В результате проведенного тайного голосования, состоявшегося 6 апреля 2004 г., впервые в истории Европы сейм Литвы утвердил импичмент президенту страны по всем трем пунктам обвинения. После его вынужденного ухода в отставку Верховный суд страны действия сейма признал незаконными.

Некоторые главы государств предпочли "добровольный" уход в отставку ввиду неотвратимости объявления импичмента еще до процесса решающего голосования. Так поступили президент США Ричард Никсон (1974 г. за "уотергейтский скандал", связанный с незаконным прослушиванием телефонов высокопоставленных чиновников и влиятельных бизнесменов) и президент Израиля Эзер Вейцман (2000 г.).

Процедура импичмента применялась и в отношении Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал в открытом заседании дело о проверке конституционности одновременно нескольких нормативных правовых актов, связанных с вопросами федерального вмешательства: Указов Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" и от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта"; Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа"; Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации".

С соотношением проголосовавших: одиннадцать судей - "за" и восемь - "против" было принято решение "с точки зрения политической целесообразности" признать соответствующими Конституции Российской Федерации вопросы, ставшие предметом рассмотрения. В то же время в особых мнениях оставшихся в меньшинстве судей была дана аргументированная, чисто юридическая оценка действий Президента Российской Федерации, показано несовершенство федерального законодательства в этом вопросе.

Процедура импичмента летом 1998 г. применялась и к Президенту США Б. Клинтону по поводу его скандальных связей с Моникой Левински. В соответствии с проведенными социологическими опросами 36% респондентов высказывались за проведение слушания. Однако его инициаторы проиграли этот процесс.

В январе 2006 г. угроза импичмента возникла уже в отношении другого американского президента Джорджа Буша за его решение о введении системы прослушивания телефонных переговоров без санкции суда. В соответствии с законом о разведывательной деятельности (1978 г.) прослушивание телефонных переговоров без санкции суда может осуществляться только в течение 48 часов. За это время спецслужбы должны получить соответствующее разрешение (ордер).

После террористических актов, совершенных на территории США 11 сентября 2001 г., Джордж Буш посчитал этот закон устаревшим и дал спецслужбам распоряжение на прослушивание телефонных переговоров без уведомления об этом судебные органы. Основанием таких действий он посчитал принятую конгрессом США резолюцию, предписывающую главе государства "использовать все необходимые меры для борьбы с терроризмом". Однако его политические противники считают, что резолюция конгресса по юридическим характеристикам не является достаточным основанием для отмены действующего закона страны. Проведенные социологические опросы населения показали, что 52% респондентов высказались положительно за проведение процедуры импичмента, а 42% высказались по этому поводу отрицательно.

Процесс передачи власти в государствах с республиканской формой правления также имеет свои особенности. В странах с устоявшимися демократическими традициями это осуществляется в строгих рамках действующих законов, несмотря на незначительный перевес в голосах победителя над проигравшим.

Например, в результате состоявшихся в апреле 2006 г. парламентских выборов в Италии, являющейся парламентской республикой, Романо Проди победил действующего премьер-министра страны с разрывом всего в шесть сотых процента голосов. Проигравшая правоцентристская коалиция усомнилась в объективности и полноте подсчета голосов. После дополнительной проверки около пяти тысяч спорных бюллетеней Верховный кассационный суд Италии, являющийся высшей судебной инстанцией страны, подтвердил победу левоцентристского блока во главе с Романо Проди. Такое решение не вызвало негативной реакции несогласной части избирателей.

В то же время в некоторых бывших социалистических государствах результаты выборов спровоцировали "успешное" осуществление ряда "цветных революций" (Грузия, Киргизия, Украина) или попытку их проведения (Белоруссия в марте 2006 г.). Сценарии такого способа прихода к власти разрабатывались и финансировались из-за границы.

Виды республик

Насчитывается несколько основных разновидностей республиканской формы правления: парламентская и президентская.

Парламентская республика - разновидность современной формы государственного правления, при которой верховная роль в организации государственной жизни принадлежит парламенту.

В такой республике правительство формируется парламентским путем из числа депутатов, принадлежащих тем партиям, которые располагают большинством голосов в парламенте. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом о своей деятельности. Оно остается у власти до тех пор, пока в парламенте они обладают большинством. В случае утраты доверия большинства членов парламента правительство либо уходит в отставку, либо через главу государства добивается роспуска парламента и назначения досрочных парламентских выборов.

Как правило, глава государства в подобных республиках избирается парламентом либо специально образуемой парламентской коллегией. Назначение парламентом главы государства является главным видом парламентского контроля над исполнительной властью. Процедура избрания главы государства в современных парламентских республиках неодинакова. В Италии, например, президент республики избирается членами обеих палат на их совместном заседании, но при этом в выборах участвуют по три депутата из каждой области, избранных областным советом. В федеративных государствах участие парламента в избрании главы государства также разделяется представителями членов федерации. В Германии президент избирается федеральным собранием, состоящим из членов бундестага и такого же числа лиц, выбираемых ландтагами земель на началах пропорционального представительства. Выборы главы государства в парламентской республике могут осуществляться и на основе всеобщего избирательного права. Это характерно для Австрии, где президент избирается сроком на шесть лет.

Глава государства в парламентской республике обладает следующими полномочиями: обнародует законы, издает декреты, назначает главу правительства, является верховным главнокомандующим вооруженными силами и т.д.

Глава правительства (премьер-министр, председатель совета министров, канцлер) назначается, как правило, президентом. Он формирует возглавляемое им правительство, которое осуществляет верховную, исполнительную власть и отвечает за свою деятельность перед парламентом. Наиболее существенной чертой парламентской республики является то, что любое правительство лишь тогда правомочно осуществлять управление государством, когда оно пользуется доверием парламента.

Главной функцией парламента является законодательная деятельность и контроль за исполнительной властью. Парламент обладает важными финансовыми полномочиями, поскольку он разрабатывает и принимает государственный бюджет, определяет перспективы развития социально-экономического развития страны, решает основные вопросы внешней, в том числе оборонной политики.

Парламентская форма республиканского правления представляет собой такую структуру высших органов государственной власти, которая: реально обеспечивает демократизм общественной жизни; свободу личности; создает справедливые условия человеческого общежития, основанные на началах правовой законности. К парламентским республикам можно отнести ФРГ, Италию (по Конституции 1947 г.), Австрию, Швейцарию, Исландию, Ирландию, Индию и др.

Президентская республика - одна из разновидностей современной формы государственного правления, которая наряду с парламентаризмом соединяет в руках президента полномочия главы государства и главы правительства.

Наиболее характерные черты президентской республики:

• внепарламентский метод избрания президента и формирование правительства;
• ответственность правительства перед президентом, а не перед парламентом;
• более широкие, чем в парламентской республике, полномочия главы государства.

Классической президентской республикой считаются Соединенные Штаты Америки. В конституции США определено, что законодательная власть принадлежит парламенту, исполнительная - президенту (должность премьер-министра в структуре государственного аппарата США не предусмотрена), а судебная - Верховному суду. Президент США избирается населением страны путем косвенного голосования (выборов) - через коллегию выборщиков. Количество выборщиков должно соответствовать числу представителей каждого штата в парламенте (конгрессе). Правительство формируется победившим на выборах президентом из лиц, принадлежащих к его партии.

Президентская форма правления в различных странах имеет свои особенности. Во Франции президент избирается всеобщим голосованием. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное количество голосов. Такой же порядок избрания президента с 1991 г. установлен в России.

Характерным для всех президентских республик, несмотря на их разнообразие, является то, что президент совмещает полномочия главы государства и главы правительства и участвует в формировании кабинета или совета министров (Франция, Индия). Президент наделяется и другими важными полномочиями: как правило, он имеет право роспуска парламента; является верховным главнокомандующим; объявляет чрезвычайное и военное положение; утверждает законы путем их подписания; нередко представительствует в правительстве; принимает участие в назначении членов высших судебных инстанций.

В цивилизованных странах президентскую республику отличает сильная исполнительная власть, наравне с которой по принципу разделения властей нормально функционируют законодательная и судебная власти. Эффективно действующий механизм сдержек и противовесов, существующих в современных президентских республиках, способствует возможности гармоничного функционирования властей, позволяет избежать произвола со стороны исполнительной власти.

Разновидностью республиканской формы правления является полупрезидентская, или смешанная республика (Австрия, Болгария, Ирландия, Португалия, Польша, Финляндия, Франция и др.). В государствах с такой формой правления сильная президентская власть одновременно сочетается с наличием эффективных мер по контролю парламента за деятельностью исполнительной власти в лице правительства. Таким образом, правительство несет ответственность одновременно перед президентом и парламентом страны.

С формальной юридической точки зрения, в России - также полупрезидентская республика, в которой помимо должности президента имеются парламент (Федеральное Собрание) и правительство. В реальности существующая модель государственного управления ближе к президентской республике. В то же время Конституция России допускает возможность изменения формы государственного управления в сторону парламентской республики. Например, Президент России вправе формировать правительство страны из состава парламентского большинства. На данном этапе такая тенденция просматривается.

История России, а также зарубежный исторический опыт свидетельствует о необходимости централизации государственного управления в странах не только с большой территорией, но и с большими проблемами. И того, и другого у России на современном этапе исторического развития имеется в достаточной мере. Следует заметить, что сильная власть и авторитаризм - это далеко не синонимы. Например, канцлер ФРГ обладает очень большим объемом властных полномочий, но его трудно назвать диктатором.

В странах Латинской Америки часто встречаются "суперпрезидентские республики". Эта форма правления - практически независимая, слабо контролируемая законодательной и судебной властью. Чаще всего в них применяется принцип прямого выбора президентов непосредственно населением.

Государственное правление представляет собой своего рода конгломерат традиционной формы с полудиктаторским управлением. Фактически абсолютная власть далеко не всегда является гарантией стабильного социально-экономического строя государства. Как правило, в таких государствах уровень жизни населения находится на низком уровне.

За период с 1985 по 2004 г. средний темп роста экономики Латинской Америки составил 2,6%. В целом в мире этот рост составил 3,5%, а в странах Азии - 7%. Либеральные реформы, проводимые в странах Латинской Америки в 90-х годах XX столетия, не позволили решить социальные проблемы. Доля перуанцев, живущих за чертой бедности в 2004 г., составляла 54,7%, в Боливии - 62%, в Мексике - 37%.

В таких государствах особый статус президента закрепляется в текстах конституций. Ряд конституций уполномочивает их "олицетворять нацию" (Конституция Перу) или провозглашает "верховным главой нации" (Конституция Аргентины). В своих руках он концентрирует всю полноту власти: является главой государства, возглавляет исполнительную власть и вооруженные силы. В период внутренних беспорядков и межгосударственных вооруженных конфликтов он обладает широким кругом чрезвычайных полномочий.

При сверхпрезидентских формах государственного правления, как было отмечено в докладе Программы развития ООН по Центральной Азии, "президент и его администрация (аппарат) полностью контролируют процесс принятия политических решений, в то время как независимость парламента и судов остается номинальной". В таких государствах при наличии всех формальных атрибутов демократии отсутствуют реальные рычаги воздействия (противовесы) на принимаемые президентом решения.

В государствах Центральной Азии сверхпрезидентские формы правления практически стали правилом, а не исключением. Как показывает практика, они способны обеспечить политическую стабильность, эффективность государственного управления и высокие темпы роста экономического развития. Как правило, назначение на руководящие должности в таких государствах основывается прежде всего на личной преданности кандидатов. Для удержания власти создается система тотального централизованного контроля за всеми сферами общественной жизни. Еще одной особенностью по вполне понятным причинам (притягательность к власти, страх перед возможным юридическим преследованием) следует считать проблему добровольного ухода суперпрезидента с политической арены.

Формы территориального устройства

Формы территориального устройства представляют собой административно-территориальное и национальное строение государства, раскрывающее характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государства.

В теории и практике государственного строительства различают следующие формы территориального устройства: унитарные, федеративные и конфедеративные. Конкретный выбор формы территориального устройства зависит от ряда многочисленных внутренних (в большей степени) и внешних факторов. Например, все государства мира с многочисленным и многонациональным составом населения, а также большими территориями являются федерациями.

Нередко федеративное государство практически является унитарным. В основе такого несоответствия чаще всего лежит политический фактор. Посредством присвоения себе ряда важнейших полномочий федеральными органами государственной власти и, в первую очередь экономических, фактически федерация превращается в унитарное государство.

Унитарные государства:

• одна система высших органов представительной, исполнительной и судебной власти;
• одна конституция, финансовая, налоговая и законодательные системы, единые вооруженные силы;
• наличие местных органов власти, не обладающих признаками суверенитета.

Присущая всем унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и разной степени. В некоторых странах вообще отсутствуют местные органы и административно-территориальные единицы управляются назначенными представителями центральной власти. В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) центральной власти.

В зависимости от вида контроля различают централизованные или децентрализованные унитарные государства. В некоторых унитарных государствах используется предоставление более льготного правового статуса одним или нескольким административно-территориальным единицам. Такое унитарное государство, получившее название "регионалистское" (Италия, Китай, Испания, Никарагуа), характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений.

Указанная форма государственного устройства находит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических, религиозных). Например, в Греции имеет статус автономного образования остров Афон. Именно там находится одна из святынь христианства - святая гора Афон. На его территории расположены 20 мужских православных христианских монастырей. Фактически это монашеская республика в составе светского государства со своими органами управления и своими строгими порядками. На острове запрещены развлекательные атрибуты светской жизни (рестораны, казино, ночные клубы...). Запрещается посещать остров женщинам, даже имеющим статус монахинь. Весьма строгие требования к одежде (запрещается носить шорты).

Права по самоуправлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обычных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономий допускается только в пределах, установленных центральной властью. В унитарном государстве может функционировать и местное самоуправление, действовать муниципальные органы.

Унитаризм по сравнению с дроблением территории на уделы, княжества, - явление, безусловно, прогрессивное, способствует становлению единого рынка, развитию экономических отношений. Однако с развитием общества, проявлением глобальных экономических проблем и других факторов начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государственных образований.

Федеративные государства:

• две системы высших органов власти - федеральное и субъектов федерации;
• территория федерации состоит из территорий отдельных ее субъектов (штатов, республик, земель). В то же время территории всех субъектов составляют единую территорию страны;
• граждане субъектов федерации одновременно являются гражданами всей страны;
• федерация имеет единые вооруженные силы, финансовую, налоговую и денежную системы;
• субъекты федерации могут иметь собственные войсковые формирования;
• основную внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы.

По нашему мнению, В.Ф. Калина достаточно обоснованно предложил считать исходными принципами федерализма следующие.

1. Отсутствие реального суверенитета (есть только его признаки) у субъектов федерации и отсутствие права на одностороннее изменение статуса субъекта федерации.
2. Разграничение на конституционном и договорном уровнях предметов ведения между федерацией и ее субъектами и возможностей их изменения.
3. Верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.
4. Единство экономической и социальной системы, свободное передвижение людей, товаров, услуг в пределах всей федерации.
5. Равноправие субъектов федерации.
6. Территориальный подход к строительству федерации.
7. Принцип системности, в котором важнейшую роль играет необходимость сохранения государственной целостности (единая форма государственного правления, политического и государственного режима). Сохранение или разрушение системных связей с субъектами федерации напрямую связано с вопросами обеспечения безопасности такого государства (экономической, политической, военной, экологической, геополитической и т.п.).

Существует несколько подходов к формированию федеративных государств. Например, федерация Соединенных Штатов Америки образовалась из конфедерации, представлявшей собой союз суверенных государств, которые объединились на добровольных началах в единое государство. Российское федеративное государство образовалось не на договорных, а на конституционных началах. Поэтому в соответствии с конституцией страны высшей властью обладает народ всей России, а не отдельная ее часть (субъект федерации).

Вопрос объема и видов полномочий федеральных и иных органов власти решается на основе трех принципов:

1. Исключительной компетенции федерации - определения предметов ведения, по которым только она принимает решения, издает нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;
2. Совместной компетенции - установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий;
3. Полномочий, отнесенных к компетенции субъектов федерации.

В СССР по Конституции 1936 г. распределение предметов ведения между союзным центром и входящими в его состав 15-ю союзными республиками определялся тем, что все министерства и государственные комитеты делились на три вида:

• союзные - решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению союзного центра (оборона, безопасность, вопросы войны и мира, внешнеэкономические связи);
• союзно-республиканские - решали вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения союзного центра и республик, входящих в состав СССР;
• республиканские - решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению союзных республик. В отличие от вышеперечисленных республиканские министерства создавались только по инициативе союзных республик.

В некоторых федеративных государствах появился такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий. Это позволяет как бы снять вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру и свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекта федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением. Фактически в составе России таким статусом обладает Татарстан.

Иногда статус ассоциированного члена федерации используется и для юридического прикрытия намерения субъекта федерации выйти из состава федерации. В некоторых государствах с федеративным устройством на законодательном уровне закрепляется право выхода субъекта федерации из ее состава (Канада, СССР по Конституции 1936 г.). Такое право получило название "право сецессии".

В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации - где установлены разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, "жесткой" или "мягкой" федерации. Асимметрия в федеративном государстве возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами, т.е. речь идет об асимметрии управления в федеративном государстве.

Сфера деятельности и компетенции как федеральных органов, так и субъектов федерации по управлению экономикой, бюджетом, социальной сферой и другими вопросами должна прежде всего соответствовать требованиям, установленным федеральной конституцией. Реализация однотипных полномочий совместного ведения в разных регионах, национально-государственных и территориальных образованиях требует учета местных особенностей.

Основными принципами федерализма являются:

• добровольность и равноправие субъектов, образующих единое государство;
• установление их единого конституционного статуса;
• суверенитет федерального государства и суверенность субъектов федерации;
• общность территории и гражданства;
• единая армия, денежная, налоговая и таможенная системы;
• единое правовое пространство, верховенство федеральной конституции и законов на всей территории государства;
• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Проблема соотношения суверенитета, предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации всегда была центральной в федеративном государстве.

При ее решении важно исходить из следующего:

• сам факт вступления республики в федерацию означает, что ее суверенитет не может осуществляться так же, как если бы она в нее не входила и оставалась полностью независимым государством;
• вступая в федерацию, республики тем самым признают ее суверенитет, а также верховенство федеральных законов и иных установлений в сферах и вопросах, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов;
• хотя носителем суверенитета федерации выступает ее многонациональный народ, он представляет собой не механическую сумму источников власти ее субъектов, а новое качество;
• законодательство субъектов федерации не должно стоять выше федеральных;
• самоограничение суверенных прав и полномочий республик-субъектов федерации не означает потерю ими своего суверенитета;
• суверенитет федерации и суверенитет входящих в нее республик не абсолютны, а относительны не только в смысле их существования в рамках признания приоритета общечеловеческих ценностей и принципов международного права, но и потому, что это взаимосвязанные, сопряженные суверенитеты, каждый из которых не должен вести ни к автократии, ни к сепаратизму.

Гармоничное сочетание суверенитетов субъектов и федерации достигается четким разграничением предметов ведения и полномочий и признанием верховенства федерации в вопросах и сферах жизни, определяемых природой федерализма и общей заинтересованностью в совместном решении задач.

Субъекты федерации равноправны в отношениях между собой и с федеральным центром, но в то же время могут иметь дополнительные права, если это связано с дополнительными функциями и обязанностями, что не должно повлечь за собой неравноправие субъектов. Принцип многообразия форм федеративных связей должен быть четко закреплен в законодательстве.

Порядок избрания или назначения высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов федерации неодинаков и во многом обусловливается особенностями процесса исторического становления и развития соответствующей федерации, а также установленной федеральной конституцией схемой организации государственной власти (в том числе и порядком разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами).

Существующие в демократических государствах системы выборов и назначений весьма восприимчивы к изменению политических, социально-экономических и иных процессов, происходящих внутри страны. В пределах относительно краткого исторического периода развития они могут переживать трансформацию, которая может быть результатом изменения политического соотношения сил внутри страны, необходимости адаптации избирательной системы к актуальным потребностям социально-экономического развития страны, защиты ее территориальной целостности и политической независимости. Например, Италия перешла от пропорциональной к смешанной системе формирования национального парламента, а Новая Зеландия - от мажоритарной к пропорциональной.

В большинстве федеративных государств с президентской формой правления (США, Мексика, Бразилия) глава исполнительной власти субъекта федерации (губернатор штата) избирается населением в ходе прямых выборов. При этом из перечисленных государств только для США такой опыт формирования института региональной власти является удачным. Подобная практика в других странах, с точки зрения соблюдения общегосударственных интересов, не всегда бывает удачной.

В федерациях, являющихся парламентскими республиками (Германия, Канада, Австрия, Швейцария), глава правительства (исполнительной власти субъекта федерации) избирается или утверждается в должности региональным парламентом или одной из его палат в зависимости от итогов выборов в него.

В ряде стран (Индия) губернатор штата назначается на свою должность президентом страны по рекомендации центрального правительства. По аналогичному способу назначаются лейтенант-губернаторы провинций Канады и губернаторы штатов Австралии (высшие должностные лица, выполняющие функции главы исполнительной власти в соответствующем субъекте федерации.

Президент России до 1996 г. своим указом назначал на должности глав исполнительной власти субъектов федерации. Затем они стали избираться непосредственно населением на основе всеобщих прямых равных и тайных выборов. Действующая Конституция не исключает возможности назначения главы исполнительной власти субъекта федерации вышестоящим федеральным органом (Президентом страны) или законодательным органом власти (парламентом) субъекта федерации. Именно таким образом замещался пост президента в двух союзных республиках - Дагестане и Карачаево-Черкесии.

Конфедерация

Конфедерация представляет собой государственно-правовые объединения, или союзы суверенных государств. В отличие от федерации конфедерация создается для достижения определенных, ограниченных задач и целей в пределах известного исторического периода.

Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами международно-правового общения и одновременно являются членами единой государственной организации.

Конфедерация (от лат. confoederatio - союз, объединение) - это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов. Как правило, конфедерация позволяет достигать более высокой степени интеграции в различных сферах общественной жизни (экономической, социальной, политической, военной, идеологической и др.).

При конфедеративном устройстве государства - члены конфедерации сохраняют свои суверенные права как во внутренних, так и во внешних делах.

В отличие от федеративного устройства конфедерация характеризуется следующими чертами:

• конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов;
• создаются координационные органы для ведения общих дел;
• для вступления в юридическую силу решения координационных органов должны быть ратифицированы органами законодательной власти входящих в союз государств;
• правовой основой является договор между участниками;
• имеет не единую территорию, а совокупность территорий входящих в нее государств;
• конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета;
• общими источниками финансовых средств являются взносы членов конфедерации;
• сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе;
• государства могут договориться: о единой денежной системе; о единых таможенных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существования союза.

Как правило, конфедеративные государства недолговечны: либо они распадаются, либо превращаются в федерацию: Германский союз (1815 - 1867), Швейцарский союз (1815 - 1848) и США, когда в 1781 г. была законодательно утверждена конфедерация; Австро-Венгрия (до 1918 г.); Швеция и Норвегия (до 1905 г.; созданная в 1958 г. и распавшаяся в 1961 г. Объединенная Арабская Республика (Египет - Сирия). С 1982 по 1988 гг. конфедерацией считался союз между Гамбией и Сенегалом.

Среди ученых по-прежнему отсутствует единство точек зрения на характер конфедераций в современных условиях. Одни утверждают, что сегодня их в чистом виде нет. Другие специалисты считают конфедерацией Европейский Союз (ЕС). ЕС - межгосударственное объединение, сочетающее в себе черты международной организации и федеративного государства. По состоянию на май 2006 г. он включал в себя 25 европейских государств с ежегодным общим бюджетом более 150 млрд. долл. и общими органами управления.

Предпринимаются не совсем удачные попытки ратификации государствами - членами ЕС общей евроконституции, текст которой разрабатывался в течение нескольких лет. На состоявшихся в мае - июне 2005 г. во Франции и Нидерландах референдумах население отрицательно высказалось за необходимость ее принятия. Одной из причин такого результата является обеспокоенность западноевропейских государств увеличением численности государств - членов ЕС за счет принятия государств из бывшего социалистического блока, обладающих меньшим экономическим потенциалом. ЕС возникло на договорной основе на базе Европейских сообществ в 1993 г. Целями ЕС провозглашены:

• образование тесного союза народов Европы;
• содействие сбалансированному и длительному экономическому прогрессу;
• усиление экономического и социального взаимодействия;
• образование экономического и валютного союза и создание единой валюты;
• утверждение собственной идентичности в международной сфере путем проведения совместной внешней политики, в том числе в области безопасности и обороны;
• развитие сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел;
• сохранение и приумножение общего достояния.

Содружество государств - представляет собой более аморфное, нежели конфедерация, объединение государств. В основе их создания могут быть межгосударственные договоры, уставы, декларации. Объединяющими их признаками являются экономические интересы; сходство или тождество правовых систем; общие культурные, религиозные или лингвистические корни. Такие формы объединения государств носят переходный характер, трансформируясь со временем в конфедерацию, а может, и федерацию. Примерами международных содружеств являются:

Британское содружество - это наиболее устойчивое, длительное и добровольное объединение независимых суверенных государств, возникшее в результате распада Британской колониальной империи. Характер взаимоотношений между ними был определен Вестминстерским статутом (1931 г.). Состоит из 30 республик и 21 монархии. 16 монархий в качестве главы государства признают британскую королеву, а остальные пять имеют собственных монархов. Главой и символом содружества является королева Англии.

Содружество независимых государств (СНГ) - межгосударственное объединение, созданное на основе соглашения между тремя бывшими республиками СССР - РСФСР, Беларусью и Украиной (8 декабря 1991 г.). 22 января 1993 г. был принят Устав СНГ. В его состав входит 12 (из 15) бывших республик СССР. За низкую эффективность этого объединения некоторые политики высказывают точку зрения о том, что СНГ скорее мертво, нежели живо, представляя собой некий "политический клуб" бывших союзников в рамках бывшего СССР.

Существует и другая точка зрения о том, что СНГ обязательно надо сохранить не только по политическим соображениям. Оно необходимо и для взаимодействия по многим общим вопросам: созданию единого правового и экономического пространства; коллективной обороне; борьбе с международным терроризмом, незаконным оборотом оружия, наркотиками и иными видами преступлений; решению миграционных вопросов и т.д. Сторонники этой точки зрения задают законный и вполне справедливый вопрос: почему Европа объединяется, а мы упорно стремимся к разъединению, игнорируя собственные интересы?

Истории известны и другие формы объединения государств - протекторат и уния. Под протекторатом понимается разновидность международного договора, в рамках которого одно государство на добровольной основе берет на себя обязательство покровительствовать другому, более слабому (в экономическом, военном, политическом и ином смыслах). Это может выражаться следующим способом: в осуществлении представительства его интересов во внешних делах; в оказании экономической и иной помощи на безвозмездной основе; в обеспечении военными средствами защиты его суверенитета. В настоящее время о протекторате следует говорить в прошедшем времени.

Уния - союз, соединение или объединение государств. К этой форме сотрудничества государств относятся федерации, конфедерации и объединения монархических государств в форме личной или реальной уний.

Личная уния возникает при непреднамеренном совпадении независимых друг от друга прав на корону в нескольких государствах, наступающих в результате различных порядков вступления в престолонаследие. Она может продолжаться до тех пор, пока эти правомочия персонифицированы в одном лице. Политическое значение такого союза оказывает влияние на все стороны объединяемых государств.

Реальная уния - форма соглашения между государствами, в результате которого предусматривается общий монарх. В то же время государства остаются независимыми, без ущерба степени своего суверенитета; отсутствует общая территория; нет единого подданства; продолжает оставаться раздельным государственный бюджет; система законодательства остается различной (с учетом необходимых модификационных процессов, отражающих сущность состоявшегося союза). Они прекращают свое действие при переходе власти, изменении интересов, расстановки внутриполитических сил или международной обстановки (унии между Норвегией и Швецией в 1815 г., Австро-Венгерский союз).

Империя - сложносоединенное государство, не всегда создаваемое на добровольной основе. Степень зависимости присоединяемых окраин от центра различна. Такие государства существовали во все исторические эпохи (Римское государство последнего периода своего существования, царская Россия, Великобритания XIX в.).

Нетипичные формы правления

В ряде государств достаточно эффективно функционируют нетипичные формы правления. В них соединяются черты республики и монархии (Малайзия), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентской республики (Колумбия).

В развитых странах, а иногда и в развивающихся государствах на основе демократизации политических режимов практически утратились различия между монархией и республикой. По своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Франции или Италии. В смешанных и "гибридных" формах правления утрачивается жесткость существующих классификаций и по юридическим признакам.

Такие модификации форм обусловлены несколькими причинами. Во-первых, практика последних десятилетий показывает, что для управляемости государством важно не только и, может быть, не столько разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов. Эти моменты обеспечивают демократизм в управлении, исключают концентрацию власти в руках какого-либо одного органа. Более важным является установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в работе высших органов государства. Отсутствие этого, как свидетельствует опыт противоборства законодательной и исполнительной власти в России (а отчасти и внутри исполнительной власти), ведет к кризису всей политической системы.

Создание смешанных и "гибридных" форм улучшает взаимодействие органов государства, хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента, либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем установления подчинения правительства одновременно и парламенту, и президенту, что создает известную неопределенность в его положении. Какие-то плюсы почти всегда сопровождаются определенными минусами. Например, превалирует долговременная тенденция значительного усиления власти премьер-министра, который из первого среди равных превращается по существу в хозяина правительства в условиях парламентарной формы правления: сам назначает и смещает министров без утверждения парламента. Роль правительства как коллегиального органа вытесняется единоличной властью премьер-министра.

Во-вторых, "чистые" формы правления имеют недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму. Об этом отчетливо свидетельствует появление суперпрезидентских республик в Латинской Америке, а также президентско-монистических республик в Африке. Парламентарной же республике имманентно присуща нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Поскольку в парламентарной республике и парламентарной монархии правительство зависит от парламентского большинства (а оно нередко достигается путем коалиций различных политических партий), то утрата такой поддержки ведет к вотумам недоверия. За полсотни послевоенных лет в парламентарной республике Италии сменилось более полусотни кабинетов министров. Средняя продолжительность их существования была менее года. Включение элементов президентской республики в парламентарную, а парламентаризма - в президентскую, применение других методов помогает преодолеть недостатки "чистых" форм.

В-третьих, возникновение смешанных, "гибридных" форм связано с распространением и восприятием во все большем числе стран мира общечеловеческих ценностей, влиянием гуманистических идей и институтов. Под влиянием таких идей в эмиратах Персидского залива (Кувейте, Катаре, Бахрейне, ОАЭ, в 1992 г. в Саудовской Аравии - государстве, наиболее упорно сопротивлявшемся идеям конституционализма) приняты конституции. Правда, они остаются лишь внешней оболочкой абсолютистского по существу государства, ибо даже там, где они не приостановлены, а парламенты не распущены (в Кувейте, например, проводятся выборы), основные законы провозглашают, что вся власть исходит от монарха, парламент фактически и даже юридически (Катар, ОАЭ и др.) в соответствии с концепцией ислама аш-шура является лишь консультативным учреждением.

Наконец, изменения в форме правления, появление "гибридных" черт связаны с давлением и борьбой прогрессивных сил. Примерами могут служить появление новой конституции Непала 1990 г. и фактическое изменение формы правления в Иордании в связи с королевскими прокламациями в 90-х годах при сохранении прежней власти одного и того же монарха.

Модификационные процессы развиваются и в России. Их отражает новая Конституция страны. Она предусматривает создание скорее полупрезидентской, нежели полупарламентской республики с явно выраженным (прямым или скрытым) доминирующим положением Президента в структуре органов государственной власти. В этой смешанной форме учтены позитивные стороны обеих традиционных форм. Путем применения института двойной ответственности (перед Государственной Думой и Президентом), усложнения процедур вотума недоверия преодолеваются негативные стороны как президентской власти, так и для формирования стабильной и сильной демократической власти, что особенно необходимо в современных условиях России.

В целом создание смешанных и "гибридных" форм правления, как показывает опыт многих стран, имеет несомненные плюсы. Тем самым обеспечивается стабильность управления страной, устраняется возможность частой смены правительства по конъюнктурным партийным соображениям, обеспечивается консолидация партий. Не нарушая местного самоуправления, этот процесс ведет к укреплению роли государственной власти на местах, способствует единству государства. Это особенно важно в условиях стран, которые не имеют опыта длительного парламентского управления и где последнее в условиях несформировавшихся партийных структур, не сложившихся механизмов парламентского управления, может вести к постоянному разброду и шатаниям.

Такой процесс имеет и свои минусы. Во-первых, нарушается имманентно присущее той или иной форме единство структуры управления и одновременно возникают новые виды отношений, коллизии и несогласованности, которых не было в "отработанных" формах правления. Разрушаются сложившиеся стандарты разделения властей, имеющие свои устойчивые формы и в президентской, и в парламентарной республике. Происходит смешение разных начал, и это не всегда способствует соблюдению конституционной законности.

Во-вторых, возрастание роли парламента в президентской (полупрезидентской) республике при создании смешанных форм, усиление его контроля за деятельностью правительства - часто лишь внешнее, обманчивое явление. В парламентарной же республике при создании смешанных форм значение парламента падает, происходит значительное усиление власти президента, к чему эта форма не приспособлена, а потому не имеет достаточных гарантий против президентского всевластия.

В-третьих, в форме правления снижается роль институциональных факторов. Она все более зависит от личности конкретного президента. Носители президентской власти нередко обнаруживают стремление к персонализации власти, к авторитаризму. Наибольшие возможности для этого создаются в президентской республике. Поэтому переход парламентарной республики (а также и парламентарной монархии в развитых странах с давно сложившимися традициями) к смешанной форме правления, а затем, возможно, и к президентской республике всегда означает усиление авторитаристских черт. Таковы же последствия рационализированного парламентаризма, если его результатом является усиление власти не президента, а премьер-министра.

Территориальное устройство Российской Федерации

Исторический аспект развития федеральных отношений в России предполагает выделение трех основных периодов.

1. Создание основ социалистического федерализма (1918 - 1936 гг.). На протяжении тысячелетней истории Россия существовала и развивалась как унитарное государство. Считается, что оснований для цивилизованного федерализма в стране до 1917 г. не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские. Поэтому здесь могла сложиться только федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Устанавливалось новое государственное устройство на всей территории бывшей Российской империи. Начался хаотический, здесь уместен даже термин - революционный, процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку, продолжавшийся до принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР. Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации.

2. Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 гг.). Ко времени принятия Конституции СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не были названы). Края и области субъектами Федерации не признавались. Но и конституционные положения не являлись гарантом от производимых репрессий. В годы Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.) были депортированы немцы Поволжья, калмыки и карачаевцы, чеченцы, ингуши и балкарцы; были принудительно выселены крымские татары, турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды. Лишь в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.

3. Реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности. Неумение властей найти адекватные политические решения на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и "параду суверенитетов" автономных образований РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.), где были сильны сепаратистские направления, звучали требования выхода из состава РСФСР. Система государственного управления (вертикаль власти) практически не действовала. Государственный режим представлял собой смесь анархии и олигархии с отдельными, выгодными кому угодно, но только не государству демократическими "вкраплениями". Единое правовое пространство практически отсутствовало. На всех управленческих уровнях власти процветали кумовство, профессиональная некомпетентность и безответственность. Не было нормальной партийно-политической системы, являющейся обязательным атрибутом любого демократического государства.

В этих сложных условиях, создавших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Федерации. Главное заключалось в том, что он разграничил предметы ведения федеральных органов власти и органов субъектов Федерации.

Федеративное государство определяется как союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права.

Основы конституционного строя в области государственного устройства Российской Федерации закреплены в статье 5 Конституции:

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Российская Федерация по состоянию на ноябрь 2005 г. состояла из 89 субъектов, а именно из 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области, 10 автономных округов (девять из них входят в состав краев и областей, а чукотский - непосредственно в состав Российской Федерации). Сейчас Россия является мировым лидером среди государств с федеративным устройством по количеству субъектов федерации.

Необходимо отметить, что в развитых странах с федеративным устройством деление территории на субъекты федерации происходит, как правило, по экономическому принципу, который превалирует над другими - политическим, национальным или культурным. В США при почти 300 миллионах населения территория страны поделена на 50 штатов. В ФРГ 80 миллионов человек проживают в 15 субъектах (земли) федерации. Территория Индии (население более 1,1 миллиарда человек) разделена на 21 штат и 9 союзных территорий. Территория Бразилии (численность населения и объем ВВП сопоставимы с Россией) состоит из 22 штатов и 4 территорий. Территория Китая (население более 1,3 миллиарда человек) делится на 22 провинции и 5 автономных районов.

В соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" был образован и начал официально функционировать с 1 декабря 2005 г. новый субъект (Пермский край) в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

Законодательное собрание вновь образованного Пермского края первого созыва состоит из 60 депутатов. Половина из них избирается по одномандатным избирательным округам, а другая половина - по единому краевому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвигаемых политическими партиями. Для обеспечения представительства Коми-Пермяцкого округа и соблюдения требований избирательного законодательства Российской Федерации о необходимости соблюдения примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей предусмотрено выделение двух мест для депутатов-одномандатников, избранных на территории Коми-Пермяцкого округа.

С 1 января 2007 г. считается образованным в результате объединения граничащих между собой Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа новый субъект Российской Федерации, имеющий статус края - Красноярский край. Вошедшие в состав Красноярского края автономные округа сохранят положение административно-правовых единиц с особым статусом, устанавливаемым федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации.

В последующем подобный объединительный процесс между другими регионами предполагается продолжить. В первую очередь объединяться будут автономные и национальные округа с более крупными субъектами - областями, краями. Проводимые референдумы свидетельствуют о желании населения к объединению субъектов Российской Федерации (см. таблицу). Более активно за это голосуют жители автономных образований.

В царской России было 45 губерний при численности населения около 100 миллионов человек. Губернатор был представителем центральной власти (наместник) и одновременно первым единоличным правителем подчиненной ему территории. Земство (местная законодательная власть) поддерживало и контролировало действия губернатора.

Историко-юридический анализ формирования органов государственного управления России в XVIII - XIX вв. свидетельствует, выражаясь языком политиков начала XXI в., о наличии устойчивой тенденции к стремлению центральной власти укреплять ее вертикаль.

В начале XVIII в. (1708 г.) Петр I в рамках проводимой реформы ввел институт губернаторства. На свои должности губернаторы назначались в централизованном порядке непосредственно монархом и подчинялись ему или Сенату. Сосредоточив в своих руках всю полноту "административной, судебной, финансовой и военной власти", губернаторы наделялись не только правом введения на территории губернии специального правового режима, но и дополнительными к существующим властными полномочиями.

Позже (1781 г.) Екатериной II была введена должность генерал-губернаторов - лиц, осуществляющих руководство от имени центра двумя-тремя соседними губерниями. Нечто подобное было осуществлено в современной России в 2000 г., когда вся территория страны была разделена на 7 федеральных округов.

В 1802 г. на смену ранее существовавшим коллегиям царским Манифестом от 8 сентября "Об учреждении министерств" были созданы первые 8 министерств, среди которых были: Военное, Морских сил, Иностранных дел, Внутренних дел, Финансов, Народного просвещения и др. Они были объявлены "высшей исполнительной властью, непосредственно подчиненной верховной императорской власти". Характер их полномочий, основывавшийся на принципе единоначалия, свидетельствовал о централизации системы государственного управления.

В настоящее время практически общепризнанной является следующая точка зрения на виды и содержательную характеристику субъектов Российской Федерации.

Республика - это государственное образование в составе Российской Федерации. В республике имеются свои конституция и законодательство, свое гражданство, свой государственный язык, свои органы государственной власти.

Края, области, города федерального значения - это государственно-территориальные образования, имеющие свои устав и законодательство, органы государственной власти.

Автономная область, автономные округа - это национально-государственные образования, имеющие свои устав, законодательство, органы государственной власти.

В отечественной литературе высказывается и другая точка зрения. Края, области, города федерального значения рассматриваются как административно-территориальные образования, а автономии - как национально-территориальные образования.

Конституция 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Как и перед любым федеративным государством, перед Россией (являющейся еще самой большой по числу входящих субъектов федерацией в мире) стоят две противоположные опасности: возврат к унитарной структуре регионов и сепаратизм республик, возможность их выхода из состава Российской Федерации. Конституция России закрепляет принципы, позволяющие преодолеть эти крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами.

Субъекты Российской Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке (ст. 65), что указывает на равноправие между собой всех составляющих Российскую Федерацию государственных образований в их взаимоотношениях с федеральными органами власти (ч. 4 ст. 5). Но данный принцип еще не означает, что субъекты Федерации имеют равные права в отношениях с Российской Федерацией.

Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого-либо субъекта из состава Российской Федерации в одностороннем порядке. Любые подобные попытки являются нарушением Конституции, государственной целостности, неприкосновенности территории и суверенитета России. Отсутствие права сецессии (т.е. права выхода из Федерации) является характерным признаком большинства существующих федеративных государств. По Конституциям СССР 1924, 1936 и 1977 гг. союзные республики обладали формальным правом свободного выхода из Союза, не подкрепленным правовым механизмом его реализации.

Конституция РФ не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта должны осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65).

Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерацией и этого субъекта в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Аналогично с взаимного согласия субъектов Федерации могут быть изменены границы между ними (ч. 3 ст. 67).

Россия является многонациональным государством. Только в Москве в соответствии с данными Всероссийской переписи населения проживают граждане 137 национальностей. Наиболее многочисленными среди них являются следующие национальности: русские - 8808009 человек (из 115889107 человек, проживающих на территории России); украинцы - 253644; татары - 166083; азербайджанцы - 95563 (из 621840 человек, проживающих в России); евреи - 79359 (из 229938 человек, проживающих в России); белорусы - 59353; грузины - 54387 (из 197934 человек, проживающих в России); молдаване - 36570 (из 172330 человек, проживающих в России); таджики - 35385 (из 120136 человек, проживающих в России); узбеки - 24312 (из 122916 человек, проживающих в России); вьетнамцы - 15616 (из 26206 человек, проживающих в России).

На разных частях ее территории с далеких времен, по мнению ученых, проживают 176 коренных народов, многие из которых малочисленны (численность некоторых коренных народов Севера не превышает 400 человек). Предоставление каждому из них статуса субъекта привело бы еще к большей дробности Федерации, итак насчитывающей 88 субъектов. Однако Российская Федерация гарантирует права коренных народов (ст. 69 Конституции) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Численность населения в субъектах Российской Федерации разительно отличается друг от друга. Например, в Ямало-Ненецком национальном округе проживает 20 тыс., а в г. Москве - 10,5 млн. человек. Территория Дальневосточного федерального округа (6215,9 тыс. кв. км) составляет более 40% всей территории страны. В его состав входит 10 субъектов федерации с общей численностью населения 6613 тыс. человек по состоянию на 1 января 2005 г. Это менее 5% от численности населения России.

Статус коренных малочисленных народов закреплен в ряде федеральных законов. Так, основы лесного законодательства устанавливают режим землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.д. Основы законодательства о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной стабильности малочисленных народов. В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). В п. 7 ст. 3 Устава Архангельской области, принятом 23 мая 1995 г., записано: "На территории области поддерживаются и поощряются традиции русского поморского Севера", что также свидетельствует о заботе, защите традиций, культуры народов России. Однако основной международный правовой акт в данной области - Конвенция МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 г. Российской Федерацией пока не ратифицирован.

Конституция Российской Федерации составляет ядро всей правовой системы России, она обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и др.). Федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Они закрепляют единство правопорядка на всей территории Российской Федерации при сохранении широких прав ее субъектов в пределах их компетенции. Сохраняют свою юридическую силу и такие акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г. После принятия в 1993 г. Конституции были заключены договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и рядом республик, которые развивают некоторые положения федеральной Конституции. Однако эти договоры при всей своей важности носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение правового статуса Федерации и ее субъектов.

Установленные Конституцией России предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня. Так, по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются только федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно-правового статуса Федерации и установлению прочных правоотношений между Федерацией и ее субъектами.

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом".

Часть 2 ст. 77 Конституции предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов Российской Федерации находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов.

Такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 78 Конституции "федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц". Следует подчеркнуть, что эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, а значит, они являются полностью независимыми от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, Министерство обороны, МИД России, Госкомимущество России (в 2004 г. оно было реорганизовано в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) и др.

Конституцией (ч. 2, 3 ст. 78) предусматривается возможность взаимного делегирования полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации.

После трагических событий в Беслане (сентябрь 2004 г.), связанных с захватом в качестве заложников детей и родителей в школе, Президент России В.В. Путин предложил начиная с 2005 г. в Российской Федерации изменить порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Вместо избрания их населением сейчас он приобрел централизованный порядок назначения. Процедура их назначения имеет следующий вид.

Полномочный представитель Президента в соответствующем федеральном округе определяет кандидатов с учетом их авторитета и деловой репутации, опыта публичной деятельности (государственной и общественной), а также результатов предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации. После этого предложения по кандидатурам не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней) вносятся Руководителю Администрации Президента. Кандидатуры этих лиц (не менее двух) также рассматриваются Руководителем Администрации Президента с проведением необходимых консультаций и затем представляются Президенту Российской Федерации.

При отклонении представленных кандидатур новые кандидатуры представляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации в установленные Президентом Российской Федерации сроки, позволяющие обеспечить "соблюдение норм федерального законодательства".

Законность нового порядка избрания на свои должности глав исполнительной власти в субъектах федерации была оспорена 14 региональными организациями Союза правых сил (всего 57 человек) в Конституционном Суде России. В своем Постановлении от 21 декабря 2005 г. Конституционный Суд России признал (при особом мнении двух судей) не противоречащим Конституции РФ новый порядок избрания. Подтверждено право Президента России по ряду оснований отстранять губернаторов от занимаемой должности, а также распускать законодательное собрание субъекта РФ в том случае, если оно дважды отклоняет предложенную кандидатуру.

Необходимо отметить, что с 1991 г. по январь 2005 г. во всех регионах страны состоялось более 250 губернаторских выборов. Они характеризуются следующими чертами. Официальная стоимость проведения каждых выборов в среднем составляла около 30 млн. руб., а проведение всех обошлось бюджету в 7,5 млрд. руб. Фактические же расходы составляют совсем иные и значительно более высокие суммы. От финансовых возможностей самих кандидатов или их команд нередко зависели результаты выборов, не имеющих отношения к их профессиональным достоинствам.

В августе 2005 г. был проведен очередной социологический опрос с целью выявления эффективности действий на занимаемых постах глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (губернаторов, президентов, глав администрации). Качество их работы предлагалось оценивать по следующим критериям: способность успешно решать социальные и экономические проблемы региона; эффективность борьбы с преступностью и обеспечение безопасности населения. Наиболее профессионально подготовленными и умелыми руководителями, по весьма критическому мнению респондентов, были признаны: Аман Тулеев - губернатор Кемеровской области (34 пункта из 400); Юрий Лужков - мэр г. Москвы (29); Минтимер Шаймиев - президент Татарстана (13); Александр Ткачев - Краснодарский край (12).

В стране сложился рынок политических услуг, стоимость которых оценивается экспертами в 400 - 700 тыс. долл. В зависимости от степени популярности кандидата на должность мэра затраты на его выборы колеблются от 100 тыс. долл. до 1 млн. долл. Разработка стратегии избирательной кампании оценивается в 30 тыс. долл. Сочинение "слогана" и рекламного девиза - 14 тыс. долл. Управляемые слухи - 150 тыс. долл. Компромат на соперника - 15 тыс. долл.

Число претендентов, баллотировавшихся на пост главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президента, губернатора, главы администрации) варьировалось от 1 до 16 (выборы губернатора Ленинградской области 19 сентября 1999 г.).

Наибольший процент голосов избирателей на выборах получали президенты Ингушетии (Руслан Аушев - 99,9%), Кабардино-Балкарии (Валерий Коков - 99,35%), Татарстана (Минтимер Шаймиев - 97,17%), а также губернатор Кемеровской области Аман Тулеев (94,54%).

Несмотря на ранее существовавшие законодательные ограничения, связанные с условиями нахождения на должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (продолжительность срока - 4 года, кратность переизбрания - не более двух раз) по состоянию на сентябрь 2005 г. бессменно руководили регионами: Магомедали Магомедов (Дагестан) - 18 лет 2 месяца; Егор Строев (Орловская область) - 16 лет 9 месяцев; Минтимер Шаймиев (Татария) - 16 лет; Муртаза Рахимов (Башкирия) - 15 лет 6 месяцев; Валерий Коков (Кабардино-Балкария) - 14 лет 3 месяца; Михаил Прусак (Новгородская область) - 13 лет 10 месяцев; Анатолий Лисицын (Ярославская область) - 13 лет 10 месяцев; Шериг - оол Ооржак (Тува) - 13 лет 6 месяцев; Юрий Лужков (Москва) - 13 лет 3 месяца; Кирсан Илюмжинов (Калмыкия) - 12 лет 5 месяцев.

На территории Российской Федерации действует единая судебная система и прокуратура. Согласно Конституции РФ судебная система России устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Судебная власть осуществляется как федеральными судами, судьи которых назначаются Президентом РФ, так и судами в субъектах Федерации. Однако все суды образуют единую систему во главе с Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ, являющимися высшими судебными органами каждый в своей области. Этим организация судебной власти в Российской Федерации отличается от дуализма судебной системы в других федерациях (например, в США), в которых на территории субъекта федерации действуют как собственная система во главе со своим верховным судом, так и федеральные суды во главе с верховным судом федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации является общефедеральным органом в области конституционного производства, а аналогичные суды (конституционные и уставные), создаваемые в республиках, краях и областях, составляют систему судов субъектов Федерации.

В соответствии с Законом о статусе судей в Российской Федерации (ч. 3 ст. 6 в редакции от 21 июня 1995 г.) судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов подлежат назначению Президентом РФ с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации.

Деятельность Прокуратуры РФ построена по принципу строгой централизации. Это единая для всей Федерации централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом РФ "О прокуратуре РФ" от 17 ноября 1995 г. В соответствии с ч. 1 ст. 40 этого Закона лица, впервые назначаемые на должность прокурора (значит, и Генерального прокурора), принимают присягу, в которой они клянутся "дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры".

Статьей 79 Конституции за Российской Федерацией закреплено право на участие в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ. Это право Россия реализует в полной мере.

Каждый субъект федерации имеет свою территорию. Так, Конституция Республики Хакасия в ст. 5 устанавливает: "Территория Республики Хакасия целостна и неприкосновенна". Часть 1 ст. 4 Устава Архангельской области определяет, что ее территория не может быть изменена без согласия органов государственной власти области.

Каждый субъект Федерации имеет свою систему права. Вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов республики - края, области и другие субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов, подзаконных актов. Республики принимают свои конституции, причем процедура их принятия и изменения устанавливается самими республиками. Другие субъекты Федерации имеют уставы, которые принимаются законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ). По своей юридической силе конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равнозначны, различаются только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям.

Система прав субъектов Федерации являются составной частью системы права Российской Федерации. Поэтому конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. В целях обеспечения этого соответствия Указом Президента от 25 января 1996 г. была образована Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации. Здесь нужно также заметить, что нормативные правовые акты, принятые субъектами Федерации в пределах своего исключительного ведения, не могут противоречить федеральным законам.

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. При этом должны быть соблюдены требования ст. 77 Конституции РФ о том, что система органов государственной власти субъектов должна соответствовать основам конституционного строя РФ (в том числе принципу разделения властей) и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые устанавливаются федеральным законом. Такой закон еще не принят. Поэтому система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации создавалась больше на интуитивно-эмоциональном, нежели централизованном уровне. Это привело к разнобою не только в наименованиях, но и в функциях органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается в конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации. Так, например, по конституции Республики Хакасия высшим представительным и единственным законодательным органом является Верховный Совет (ст. 72), исполнительную власть осуществляет Правительство, возглавляемое председателем (ст. 88), который также является высшим должностным лицом республики (ст. 89), судебная власть осуществляется судами. Конституция Республики Дагестан устанавливает, что государственную власть в ней осуществляют Народное Собрание Республики Дагестан, Государственный Совет, Правительство, суды (ст. 7).

В ряде республик - Башкортостан, Карелия, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия) - действуют двухпалатные парламенты. В Республике Тыва наряду с традиционными органами власти Конституция предусматривает создание специфического органа - Великого Хурала (съезда) народа Республики Тыва как органа всенародного свободного волеизъявления, который наделяется исключительным правом принимать изменения и дополнения в Конституцию (ст. 6). В республиках учреждены конституционные и мировые суды.

Следует отметить, что в мире наблюдается тенденция увеличения двухпалатных парламентов. С 70-х годов XX столетия их численность выросла с 45 до 76 (март 2004 г.). Объяснение этому процессу видится в следующем: наряду с представительством интересов нации более полно обеспечиваются интересы населения отдельных регионов, групп и слоев общества; оптимизируется законодательный процесс, предусматривающий участие в нем обеих палат (система сдержек и противовесов); появляется реальная возможность более эффективного воздействия на процесс стабилизации государственности и политических отношений в обществе.

Оценивая организацию государственной власти республик, их принято условно подразделять на:

• президентские - Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Чувашия;
• парламентские - Дагестан, Мордовия, Удмуртия;
• смешанные - Карелия, Коми.

Законодательную власть в краях, областях, городах федерального значения, автономных образованиях осуществляют думы, законодательные собрания, собрания депутатов (названия этих органов устанавливаются в уставах). Они также отличаются друг от друга объемом полномочий, системой выборов, структурой (однопалатные и двухпалатные). Московская городская Дума, например, является как представительным органом городского самоуправления, так и представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы (ст. 6 Устава г. Москвы).

Исполнительная власть в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах осуществляется губернатором, главой администрации, администрацией области и т.д. Московская городская администрация является исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти Москвы (ст. 6 Устава г. Москвы).

Судебная власть устанавливается в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации".

В пределах ведения РФ и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) и могут по взаимному согласию делегировать друг другу выполнение части своих полномочий (ст. 78).

Президенту РФ дается право (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).

Субъекты РФ имеют свою официальную символику - герб, флаг, гимн. Правовой статус и порядок их использования устанавливаются в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации.

Ссылаясь на исторический опыт, некоторые исследователи выдвигают предложения, направленные на изменение существующего административно-территориального деления с учетом экономических интересов страны. Вместо прежних 89 субъектов Российской Федерации предлагают оставить 12, обозначив их следующим образом: Северо-Западная губерния (центр в Санкт-Петербурге); Центральная (центр в Орле); Центрально-Черноземная (центр в Воронеже); Волго-Вятская (центр в Нижнем Новгороде); Поволжская (центр в Волгограде); Северо-Кавказская (центр в Краснодаре); Уральская (центр в Екатеринбурге); Западно-Сибирская (центр в Новосибирске); Восточно-Сибирская (центр в Красноярске); Дальневосточная (центр в Хабаровске); Калининградская губерния; федеральный округ (г. Москва).

Меры федерального вмешательства

Практика государственно-правового развития с учетом зарубежного и отечественного опыта свидетельствует о том, что "договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами", не всегда обеспечивают свое предназначение. В определенных случаях возможно применение мер федерального вмешательства в полномочия субъектов не только с целью поддержания принципа законности, но и защиты общегосударственных интересов.

Проведение на протяжении ряда лет контртеррористической операции на Северном Кавказе (с декабря 1994 г.) является одним из способов реализации чрезвычайного законодательства России посредством применения конфронтационной формы федерального вмешательства. В ходе его осуществления на определенной территории устанавливается особый правовой режим, основной составной частью которого является административно-правовой режим.

Федеральное вмешательство следует рассматривать как абсолютное право государства на применение предусмотренных законами мер с целью сохранения одного из своих основополагающих принципов - внутреннего суверенитета. Это вытекает из исходных принципов федерализма, отражающих его сущность.

Некоторые государства с федеративным устройством "на крутых поворотах истории" вынуждены были обращаться к применению такого права. Например, в истории США, Австралии и Канады были периоды, когда в целях максимальной мобилизации внутренних ресурсов (мировые войны, период "великой депрессии") принимался комплекс мер, получивший название "доктрины чрезвычайного федерализма". Это означало издание и введение в действие чрезвычайного законодательства, наделявшего "чрезвычайными полномочиями органы центральной власти и усиление унитаристских тенденций".

Правовые предписания излагались в императивной форме, содержались преимущественно в нормах административного и уголовного права. Они предусматривали применение более жестких мер юридической ответственности, носили временный характер и отражали сущность переживаемых государствами кризисных ситуаций. В последующем накопленный опыт федеративных отношений различного вида (вертикальных и горизонтальных) стал основой формирования соответствующего законодательства.

С распадом СССР и обретением государственного суверенитета в Российской Федерации начался процесс формирования законодательства определяющего правовые основы создаваемого института федерального вмешательства как необходимого условия функционирования государства с федеративной формой территориального устройства. Первым шагом на пути решения этой проблемы было разграничение на конституционном уровне предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации (ст. 71 - 72). Затем стали приниматься нормативные правовые акты, детализирующие это положение Конституции Российской Федерации. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами является наиболее сложной проблемой на теоретическом и практическом уровнях. Этот процесс в значительной степени является предметом конституционно-правового (определение полномочий) и административно-правового (механизм реализации) регулирования.

В предметы ведения федерального центра включаются наиболее важные вопросы государственной жизни: оборона страны, внешняя политика, финансы, налогообложение, организация высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, введение особых правовых режимов и т.д. К исключительному ведению субъектов федерации отнесены: вопросы организации деятельности территориальных органов власти; обеспечение общественной безопасности и охрана общественного порядка; охрана окружающей среды и т.д. К предметам совместного ведения отнесены вопросы, решение которых необходимо, соблюдая баланс интересов, решать на различных управленческих уровнях в силу их специфического характера.

31 марта 1992 г. в Москве были ратифицированы три федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Они закрепляли допустимость взаимного делегирования прав на основе специальных соглашений между: федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации.

В период заключения договорных отношений они, несомненно, сыграли положительную роль в вопросах формирования фактически нового государства, приостановив "центробежные" настроения отдельных регионов. По прошествии определенного времени содержание подписанных договоров практически свелось на нет. В то же время Президент России В.В. Путин высказывается за необходимость формирования внешней политики государства при активном участии регионов. Ведь 46 из 88 субъектов Российской Федерации являются приграничными.

"Набор" средств федерального вмешательства включает в себя самые разнообразные меры: введение в действие особых правовых режимов чрезвычайного и военного положения; возможность введения прямого президентского правления; "перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции; отмена незаконного решения" органа власти субъекта федерации и т.д.

Часть принимаемых мер осуществляется в процессе повседневной деятельности должностных лиц и органов государственной власти, обладающих соответствующими полномочиями. Это могут быть: решения Президента или Председателя Правительства Российской Федерации, посредством принятия нормативных актов ограничительного характера, затрагивающие интересы конкретных субъектов федерации; судебное решение; протесты прокуроров как одна из форм реагирования на обнаруженное нарушение федеральных законов. В настоящее время процесс федерального вмешательства осуществляется на правовой основе, включающей в себя не всегда обладающий системностью блок нормативных правовых актов различной юридической силы, принимаемых не только федеральными органами власти, но и органами власти субъектов Российской Федерации.

Федеральным законодательством предусматривалась возможность досрочного отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации избирателями субъекта Российской Федерации. Это могло быть в случае, если такое положение предусматривалось законодательством субъекта Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П оно признано не соответствующим Конституции Российской Федерации по следующим основаниям:

1. Не предусматриваются четкие правовые основания отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

2. Не устанавливаются процедурные гарантии, в частности, не предусмотрено положительное голосование большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Обоснованность и законность федерального вмешательства является не только внутригосударственной проблемой. Создание международных организаций различного вида, а затем и системы коллективной безопасности породило новое явление в международных отношениях, имеющее сходные черты с институтом федерального вмешательства. Оно получило название гуманитарная интервенция и представляет собой интернациональное вмешательство в дела отдельных государств, все чаще с использованием военной силы. Специалисты отмечают довольно частое появление в американской политической аналитике словосочетания "мягкие суверенитеты", обосновывающее в определенных ситуациях право Совета Безопасности ООН выдавать мандат на необходимость интернационального вмешательства.

В Российской Федерации идет активный процесс по формированию правовых оснований и пределов федерального вмешательства в дела субъектов федерации. В ходе его иногда просматриваются попытки дальнейшей централизации власти. На законодательном уровне предполагается определить возможность возложения федеральными органами государственной власти на себя временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Нередки случаи и "федерального вмешательства наоборот". В первую очередь это касается новых государств, формирующихся на федеративной основе. В марте 2004 г. новое руководство Грузии в ультимативном порядке под угрозой применения силовых методов попыталось заставить имеющую статус автономии республику Аджария подчиняться указаниям центра. В ответ на это руководство Аджарии ввело на своей территории режим чрезвычайного положения с проведением комплекса мероприятий, направленных на подготовку к защите территории от возможного вооруженного вторжения сил федерального центра (мобилизация населения, формирование и вооружение народного ополчения, подготовка территории к возможному нападению). В начале мая 2004 г. лидер Аджарии Аслан Абашидзе (еще в 1991 г. он стал председателем Верховного совета Аджарии) был вынужден уйти в отставку. Это один из ярких примеров мирного разрешения конфронтационного противостояния между центром и одним из его субъектов федерации при непосредственном привлечении населения.

Ряд субъектов Российской Федерации в принимаемом законодательстве также вторгается в предметы ведения федерального центра. Определенная работа в этом направлении уже ведется. Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении отказал в принятии к рассмотрению запросов, поступивших из Татарстана и Башкортостана. Их высшие законодательные органы (соответственно Государственное Собрание и Государственный Совет), по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, в одностороннем порядке расширили определенные Конституцией Российской Федерации свои предметы ведения за счет полномочий федеральных структур, наделив конституционные суды своих республик следующими полномочиями:

• обеспечение верховенства и непосредственного действия своих конституций на всей территории республик;
• ограничение или запрещение деятельности политических партий.

Специалисты высказываются за необходимость выработки дифференцированного экономического подхода в отношениях федерального центра с различными регионами страны. В Российской Федерации, по существу, отсутствует региональная политика, способная в интересах развития общего экономического пространства, сохранения территориальной ценности и усиления безопасности государства ограничить, а при необходимости и ликвидировать диспропорции в потоках инвестиций и рабочей силы.

В государствах с федеративным устройством постоянно действуют федеративные отношения как вертикальные (между федеральным центром и субъектами федерации), так и горизонтальные (между субъектами федерации). Иногда между субъектами федеративных отношений по различным основаниям возникают конфликтные ситуации различной интенсивности.

Соглашаясь в целом с потребностью выработки подходов, связанных с последовательностью применения мер федерального вмешательства, считаем необходимым заметить, что более точной группировкой применяемых мер может быть следующая: меры предупредительно-процедурного характера; пресекательные меры; меры, направленные на изменение предметов ведения в одностороннем порядке; меры, связанные с ограничением конституционных прав и свобод граждан и организаций.

Федеральное вмешательство в зависимости от оснований его осуществления и преследуемых целей предполагает, по крайней мере, три основных варианта действий, два из которых предусматривают применение полярных методов.

А. Конфронтационный - преодоление острых противоречий, возникших между федеральным центром и отдельными регионами. Этот вариант является наиболее жестким. Он предполагает использование федеральным центром силовых средств воздействия в установленном федеральным законом порядке. Применяется с соблюдением последовательности мер предупредительно-процедурного характера, к которым следует отнести: рассмотрение ситуации в Федеральном Собрании Российской Федерации; при необходимости обращение в Конституционный Суд Российской Федерации; издание Указа Президента Российской Федерации соответствующего содержания.

Б. Консолидированный - помощь федерального центра в преодолении реальной угрозы наступления чрезвычайной ситуации или ликвидации ее последствий в отдельных регионах.

В. Выполнение роли социального арбитра или третейского судьи - подобные методы государство должно применять непосредственно или через государственные структуры в случае возникновения разногласий между ветвями власти в субъектах Российской Федерации, или между отдельными субъектами Российской Федерации.

Под конфронтационным федеральным вмешательством следует понимать абсолютное право государства в лице главы государства (высшего должностного лица) на порядок применения предусмотренных разработанным заблаговременно федеральным законодательством способов воздействия системного характера (правовых, военных, политических, экономических, организационных, идеологических и других) на субъекты федерации (их властные структуры, территорию, экономику, право и т.д.) с целью восстановления конституционных основ государства, прав и законных интересов личности. Они должны быть: временными; адекватными характеру реальных угроз и предусматривать возможность осуществления контроля за законностью действий со стороны законодательной и судебной ветвей государственной власти.

Формы политического (государственного) режима

Формы политического (государственного) режима - это совокупность способов и методов осуществления политической власти государством. Они подразделяются на два основных, которые по своим содержательным характеристикам являются противоположными друг другу: демократические и недемократические. Польский политолог Е. Вятр под политическим режимом предлагает понимать "систему конституционных (законных) порядков и конкретное воплощение этой системы на практике".

Тип политического режима определяется соотношением действующих в государстве политических сил и отражает объективную характеристику сущности политической власти. Стабильный политический режим существует только в тех странах, где в силу различных обстоятельств сложился устойчивый баланс политических сил и среди них достигнуто национальное согласие.

Возникновение демократического политического режима в государстве обусловливается рядом предпосылок. Основными из них являются политические, а именно:

Реальное разделение политической власти на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную;

• легитимный характер политической власти и законность ее действий;
• отсутствие единой, обязательной для всех членов общества официальной идеологии;
• наличие признаваемых государством возможностей для создания политических партий, отражающих социальную дифференциацию гражданского общества;
• запрет на официальное признание на законодательном уровне за одной из политических партий права на руководящую роль в государстве (наличие реального политического плюрализма);
• роль и место политических партий в обществе должно определяться "привлекательностью" их политических платформ и практическими действиями, отражающими степень заинтересованности населения;
• наличие и признание роли оппозиции как реальной альтернативной силы правящему большинству;
• оказавшиеся в меньшинстве оппозиционные силы не должны нести ответственности (политической, правовой, экономической, моральной и иной) за последствия официально проводимой государством политики;
• наличие у населения реальных возможностей для реализации провозглашаемых конституцией прав и свобод, позволяющих им осуществлять свое суверенное право на самореализацию.

Для демократического режима характерно:

• свобода экономической деятельности;
• гарантированность личных прав и свобод;
• возможность реального влияния населения на характер государственной деятельности;
• защищенность личности от произвола и беззакония;
• максимальный учет интересов меньшинства, индивидуальных и национальных особенностей населения;
• демократические методы государственного властвования, позволяющие преодолевать социальные противоречия в обществе;
• плюрализм во взаимодействии с другими элементами политической системы;
• правовой характер деятельности всех государственных органов.

Демократический режим имеет свои проблемы: чрезмерное социальное расслоение общества; временами своеобразную диктатуру демократии (авторитарное господство большинства); а в некоторых исторических условиях ведет к ослаблению власти, нарушениям порядка, создает условия для существования экстремистских сил.

История знает различные формы демократических режимов, различающихся по степени участия населения в осуществлении государственной власти.

Античная демократия - политический режим, построенный на предоставлении широких прав и свобод рабовладельцам и лишении рабов всех прав, как говорящего орудия. Такой режим называется аристократическим (aristokratia - власть лучших в смысле знати). Близким ему является олигархический политический режим (oligarchia - власть немногих), также построенный на господстве небольшой группы эксплуататоров. Разновидностью этого режима является финансовая олигархия.

Наибольшее распространение в современных условиях получил режим парламентской демократии, основанный на передаче власти парламенту, избираемому всем народом на основе всеобщего равного избирательного права. Разновидностью парламентской демократии является либеральный политический режим.

В теории государства и права либеральными называются политические методы и способы осуществления власти, которые основаны на наиболее демократических и гуманистических принципах.

Эти принципы прежде всего характеризуют экономическую сферу взаимоотношений личности и государства. При либеральном режиме в этой сфере человек обладает собственностью, правами и свободами, экономически самостоятелен и на этой основе становится политически самостоятельным. В соотношении личности и государства приоритет сохраняется за личностью.

Либеральный режим отстаивает ценность индивидуализма, противопоставляя его коллективным началам в организации политической и экономической жизни. Он обусловливается прежде всего товарно-денежной рыночной организацией экономики. Рынок требует равноправных, свободных и независимых партнеров. Либеральное государство провозглашает формальное равенство всех граждан, свободу слова, мнений, форм собственности, простор частной инициативе.

Экономическую основу либерализма составляет частная собственность. Государство освобождает производителей от своей опеки и открыто не вмешивается в экономическую жизнь людей. Оно лишь устанавливает общие рамки свободной конкуренции между производителями и условий экономической жизни. При необходимости оно же выступает и в качестве арбитра при разрешении между ними споров. На поздних стадиях либерализма государственное вмешательство приобретает общественно-ориентированный характер, что обуславливается многими факторами:

• необходимостью рационально распределять экономические ресурсы;
• решать экологические проблемы;
• участвовать в мировом разделении труда;
• предотвращать мировые конфликты.

Антидемократические политические режимы. Теория, объясняющая сущность недемократических правовых режимов, имеет многовековую историю. Еще Г.В. Гегель в своей работе "Философия права" применял категорию "неправо". Под этим он понимал "особенную волю, демонстрирующую произвол и отдельность индивида от всеобщей воли и всеобщего (естественного) права".

Великий мыслитель выделял три основные формы неправа: непреднамеренное, преступления и сознательный обман. В последнем случае обладающие властными полномочиями субъекты права по своему усмотрению создавали видимость права для других, которые считали, что власти обходятся с ними по справедливости. В XX в. "неправо" приобрело характер государственной воли, демонстрируя в открытой форме циничное отношение к демократическим идеям и интересам граждан, заставляя их жить в условиях фактически постоянно действующего чрезвычайного законодательства, или узаконенной диктатуры.

Важную, а может, и определяющую роль в формировании системы законодательства играют политические режимы государства. Никем не оспаривается точка зрения о взаимосвязи государства и права. Каково государство - таково и право, которое предназначено присущими ему средствами способствовать решению государственных задач.

Под выражением "политический режим" следует понимать совокупность применения определенных форм и методов, используемых властными структурами (должностные лица и органы власти) в процессе реализации своих полномочий по управлению делами государства.

Антидемократические политические режимы отличаются разнообразием, однако их содержательная часть во многом едина и противоположна чертам режима демократии. Для них характерны:

• полный контроль государства над всеми сферами общественной жизни;
• огосударствление общественных организаций (политических партий, профсоюзов);
• подавление личности, отсутствие реальных прав и свобод;
• примат государства над правом;
• диктатура одной политической партии;
• всеохватывающая милитаризация общественной жизни;
• игнорирование интересов национальных государственных образований, национальных меньшинств;
• преследование за религиозные и другие официально не признанные убеждения, за инакомыслие;
• низкий уровень жизни основных слоев населения.

Польским политологом Е. Вятром предложена следующая типология авторитарных режимов: военное правление; теократический авторитарный режим; персонифицированный режим; монархический авторитарный режим; уноавторитарный режим.

Многие выдающиеся деятели предлагали свой подход к классификации политических режимов. Например, Аристотель предлагал рассматривать их с двух точек зрения: правильные (монархия, аристократия и полития) и неправильные (тирания, олигархия и демократия). Сущность взглядов на эту проблему Николло Макиавелли (1469 - 1527 гг.) наиболее полно выражалась в его афористичном высказывании: "цель оправдывает средства".

В современной научной мысли преобладает деление политических режимов на демократические и недемократические. Водоразделом в характеристике правовых режимов является реальное соотношение государства и личности. Демократический политический режим характеризуется следующими чертами:

• источником власти является только народ;
• политическая власть носит легитимный характер и осуществляется только в соответствии с принятыми законами;
• на конституционном уровне закреплен принцип разделения властей;
• создан механизм реального влияния права населения на выработку политических решений;
• в обществе созданы и реализуются на практике условия действия политического плюрализма;
• не только продекларированы, но и претворяются на практике права и свободы граждан, соответствующие международным нормам права (по состоянию на 2001 г. действовало около 50 политико-правовых документов, принятых различными международными организациями).

При характеристике политических режимов посттоталитаризма специалисты склоняются к тому, что они могут быть отнесены к находящимся в стадии становления демократическим политическим режимам. Процесс демократизации общественной жизни в западных государствах продолжался веками. Поэтому для устойчивого закрепления навыков демократической, с точки зрения норм международного права, организации общественной жизни необходим значительный исторический путь. В этом случае процесс адаптации, как и служение муз, "не терпит суеты".

Прямо противоположными чертами характеризуется антидемократический режим во всех его разновидностях (тоталитаризм, тирания, деспотия...). Как это ни странно, но антидемократические режимы, как правило, действуют в революционные периоды и следующие за ними периоды гражданских войн. На многочисленных исторических примерах различных государств можно проследить и проанализировать одновременно развивающийся противоречивый процесс в области государственного строительства.

С одной стороны, вначале провозглашаются демократические права и свободы - ведь без них невозможно поднять население на борьбу против власть имущих. С другой стороны - за провозглашенными лозунгами, носящими декларативный характер, следует принятие "непопулярных" мер, резко ограничивающих права и свободы граждан. Набор таких средств зависит от целого ряда условий: острота переживаемого момента; движущие силы революции; демократические традиции; роль мирового сообщества и т.д.

Деспотический режим. Возник в древности и характеризовался крайним произволом в управлении, полным бесправием и подчинением деспоту со стороны подданных, отсутствием правовых и моральных начал в управлении. В деспотическом государстве доминирует карательная, жестокая налоговая политика по отношению к народу. Осуществляется жесткое подавление любой самостоятельности, недовольства, возмущения и даже несогласия подвластных. Этот режим характерен для ранних этапов развития человеческого общества, государственности, но может возникнуть и в современных условиях.

Тиранический режим также основан на единоличном правлении. Однако в отличие от деспотии власть тирана устанавливается насильственным, захватническим способом. Она также лишена правовых и нравственных начал, построена на произволе, а подчас на терроре и геноциде. Как политический режим он характеризуется жесткими способами управления государством. Наказания осуществляются не только за выраженное неповиновение, но и за обнаруженный умысел. Тирания, как и деспотия, основана на произволе. Однако если в деспотии произвол и самоволье обрушиваются прежде всего на головы высших должностных лиц, то при тирании им подвержен каждый человек. Как при тирании, так и при деспотии законы фактически не действуют. На первый план выступает принцип целесообразности, определяемый с точки зрения интересов правителя.

Тоталитарный режим является порождением XX в. (фашистские и социалистические государства периодов "культа личности"). Является крайней формой авторитарного режима. Тоталитарное государство выступает как всеохватывающая, всеконтролирующая и всепроницающая власть. Характеризуется наличием одной официальной идеологии, которая формируется и задается общественно-политическим движением, политической партией, правящей элитой, политическим лидером, вождем народа, в большинстве случаев харизматическим.

Тоталитарный режим, как правило, допускает только одну правящую партию. Она объявляется ведущей силой общества, а ее установки рассматриваются как священные догмы. Конкурирующие идеи о социальном переустройстве общества объявляются антинародными. Происходит сращивание партийного и государственного аппарата. Правящая партия объявляет монополию на информацию.

В государственном управлении проявляется крайний централизм. Фактически управление осуществляется командным способом сверху вниз. Неисполнение строго наказывается. Особенности регионов не учитываются, а местные власти становятся передатчиками команд. Центром тоталитарной системы является вождь (фюрер, ген. секретарь). Он объявляется самым мудрым, непогрешимым, справедливым, неустанно думающим о благе народа.

Происходит усиление мощи исполнительных органов, возникает всевластие номенклатуры, т.е. должностных лиц, назначение которых согласуется с высшими органами правящей партии или производится по ее указанию. Номенклатура и бюрократия осуществляют власть в целях обогащения, присвоения привилегий в образовательной, медицинской и иных социальных сферах. Возрастает роль силовых ведомств (армия, полиция, органы безопасности, прокуратура). Устанавливается полный контроль над всеми сферами жизни общества. В экономической жизни происходит огосударствление тех или иных форм собственности.

Милитаризация - одна из основных характеристик тоталитарного режима. Идея военной опасности становится необходимой для сплочения общества по принципу военного лагеря. Тоталитарный режим агрессивен по своей сути, и агрессия помогает достичь сразу несколько целей: отвлечь народ от его бедственного экономического положения, обогатиться бюрократии, правящей элите, решить геополитические задачи. Агрессия может быть выражена в идее мировой революции или мирового господства.

Фашистский режим представляет одну из крайних форм тоталитаризма, прежде всего характеризуемую национальной идеологией, представление о превосходстве одной из наций над другими (господствующей нации, расы и т.д.), крайней агрессивностью. Впервые такой режим был установлен в Италии (1922 г., лидер Б. Муссолини), а затем в Германии (1933 г., лидер А. Гитлер).

B его основе лежит обнищание масс и определенные общественно-политические движения, в которых внедряются националистические идеи, популистские лозунги, геополитические интересы. Милитаризм, поиск внешнего врага, агрессивность, военная экспансия определенным образом отличают фашизм от иных форм тоталитаризма. Для фашистского режима характерны:

• опора на шовинистские круги крупного капитала;
• слияние государственного аппарата с монополиями;
• военно-бюрократический централизм, который ведет к упадку роли центральных и местных представительных учреждений;
• сращивание партий и профсоюзов с государственным аппаратом;
• вождизм.

При фашизме упрощаются карательные процедуры, ужесточаются санкции и вводятся превентивные меры. Разрушаются права и свободы человека, увеличивается количество деяний, признаваемых преступлениями. В противовес нарушениям прав и свобод ставится "национальная" идея. Проблема соотношения интересов человека и государства решается в пользу государственных интересов, зачастую ложно принятых и провозглашенных. Фашизм питается националистическими шовинистическими предрассудками и заблуждениями. Фашистское право - это право неравенства людей по национальному признаку.

В январе 2006 г. Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) в своей резолюции N 1481 потребовала "демонстрировать наследие тоталитарных коммунистических режимов Восточной и Центральной Европы", так как преступления этих режимов они считают вполне сравнимыми с фашистскими. За этими весьма спорными и традиционно популистскими выводами может последовать и конкретный экономический счет к нашей стране.

Авторитарный режим может существовать в иных формах. Он может быть основан на праве, моральных началах, но его нельзя отнести к режимам, где население участвует в управлении, а власть осуществляется наиболее эффективным способом. Власть не формируется и не контролируется народом. Представительные органы не играют ведущей роли в жизни общества. Парламент принимает решения, выработанные правящей элитой. В своих классических формах авторитаризм представляет собой жесткий правовой и квазиправовой порядок, при котором существует безусловная и безоговорочная субординация.

Реальная жизнь контролируется этой элитой, не ограничивающей себя законом, особенно в части привилегий и льгот. В ее среде формируется узкий круг лиц, осуществляющих политическое руководство. Внутри ее выделяется лидер. Его влияние значительно, но принимать решения единолично он не склонен. Советы, рекомендации, обсуждения вопросов со своей командой ему необходимы. Общественное мнение не обожествляет лидера, но всецело полагается на его сильную личность.

В авторитарном государстве управление осуществляется централизованно. Зачастую при таком режиме в относительно мягкой форме осуществляется проведение реформ, укрепление государства, сохранение его целостности и единства.

Оппозиция при авторитаризме не допускается. В политической жизни могут участвовать несколько партий, но все они должны ориентироваться на линию, выработанную правящей партией. Оппозиционеры, как организации, так и граждане, жестоко наказываются. Власть может применять как законные, так и незаконные методы расправы.

Личность практически теряет свои права и свободы, так как несмотря на формальное их провозглашение не разработан механизм их гарантии и реализации. Во взаимоотношениях с властью личность лишена гарантии своей безопасности, так как власть не стесняет себя в средствах и методах принуждения. Устанавливается полный приоритет интересов государства над интересами личности.

Следует согласиться с точкой зрения о том, что наиболее "благодатной почвой" для возникновения авторитарных политических режимов являются кризисные (чрезвычайные) ситуации (их возникновение крайне необходимо, но только на временный период) или наличие неразвитых политических и социальных структур общества (здесь велик искус по "сильной руке"). Е. Вятр вполне обоснованно предложил классифицировать авторитарные режимы на следующие виды:

1. Военное правление - власть захватывают военные (военная хунта). Деятельность демократических институтов приостанавливается или резко ограничивается (режим государственного правления в Чили при Пиночете).
2. Теократический авторитарный режим - сосредоточение всей полноты власти в стране в руках фанатичного религиозного клана (политический режим в Иране после революции 1979 г. и прихода к власти Аятоллы Хомейни).
3. Персонифицированный режим - власть ненадолго принадлежит политическому лидеру, опирающемуся только на силовые структуры при отсутствии или неразвитости иных институтов власти.
4. Монархические авторитарные режимы (Саудовская Аравия, Марокко, Иордания и др.).
5. Неоавторитарные режимы - характеризуются наличием в стране многочисленных политических партий, оппозиции; системой выборов (Мексика). Однако результаты выборов чаще всего фальсифицируются.

Чрезвычайные государственно-правовые режимы

Чрезвычайные государственно-правовые режимы устанавливаются при наличии реальной угрозы конституционным устоям государства. Носят временный характер. В этом заключается главное отличие вводимого на основе чрезвычайного законодательства одного из видов особых правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение, военное время, режим проведения контртеррористической операции) от разновидностей антидемократических политических режимов (фашистский, тоталитарный, деспотический, милитаристский...), представляющих собой применяемую на постоянной основе совокупность способов и методов осуществления государственной власти.

Основными чертами, характерными для устанавливаемых на период чрезвычайных ситуаций особых правовых режимов, которые предусматриваются законодательством Российской Федерации, являются следующие:

• основаниями их установления выступают два обязательных условия: фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона);
• первичным и основным источником формирования особых правовых режимов являются нормы международного права;
• по правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие;
• их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и конкретизируется специальным федеральным законодательством;
• порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций);
• правом на их введение обладает только Президент Российской Федерации своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего;
• указ Президента Российской Федерации обязательно должен отражать определенные законодательством вопросы (обстоятельства принятия такого решения, дата и время его действия, границы территории его действия и т.д.);
• основаниями введения являются угрозы личности, обществу или государству, предусмотренные федеральными законами;
• продолжительность их действия носит временный характер - фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послужившим основанием их введения: восстановление конституционного строя, подписание акта о капитуляции, ликвидация непосредственной угрозы, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и т.д. (военное время, военное положение, конфронтационный вид федерального вмешательства);
• изменяются критерии типологизации органов исполнительной власти, а также их системное и структурно-штатное построение;
• на период их действия в рамках действующего законодательства фактически устанавливается диктатура (военная или гражданская) государства в лице федеральных (или создаваемых ими) органов власти;
• между федеральным центром и субъектами Российской Федерации происходит изменение не только в предметах ведения, но и в объеме полномочий в рамках прежних подходов к подобному разграничению;
• у ряда федеральных министерств и ведомств появляются дополнительные полномочия;
• при необходимости создаются новые органы государственного управления, наделяемые одновременно контрольными и надзорными функциями;
• изменяются процессуально-процедурные основы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц;
• ужесточаются меры юридической ответственности и предусматривается формирование новых составов правонарушений;
• более высокий характер угроз определяет конституционное право государства на возможность ограничения ряда основных прав и свобод физических и юридических лиц;
• объем вводимых ограничений может носить последовательно постепенный характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз;
• их введение рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
• обеспечение особых правовых режимов осуществляется при помощи механизма правового регулирования, содержащего подзаконные нормативные правовые акты, в которых определяется роль и место министерств и ведомств по ликвидации возникших угроз;
• в качестве административно-предупредительной меры, направленной на предотвращение чрезвычайных ситуаций, способных повлечь за собой введение в действие федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении" и "О военном положении", как показывает международная практика, целесообразно предусмотреть возможность введения экономических санкций ("замораживание" активов противостоящих государств, штрафные санкции и т.д.).

Следует подчеркнуть, что государство, реагируя на угрозы чрезвычайных ситуаций посредством введения временных ограничений определенного вида на ряд конституционных прав и свобод, помимо обеспечения общественной безопасности отражает не только свою сущность, но также зрелость гражданского общества и степень уважения к гражданам.

Причины и особенности изменения форм государства

Формы современных государств складывались столетиями, а в отдельных случаях и тысячелетиями. Они определялись в конечном счете экономическим строем общества, являющимся его базисом. Значительное влияние на форму государства оказывают и другие условия. Среди них следует отметить:

• исторические традиции (сохранение монархического строя в Великобритании, Швеции, Японии и других странах);
• условия и формы образования государства (федеративные формы государств - США, Канада, ФРГ, Австралия);
• особенности внутриполитического развития страны (соотношение граждан определенной национальности в общей численности населения страны и степень их пропорционального представительства в органах государственной власти);
• позиция мирового сообщества в лице международных организаций (военная операция международной коалиции во главе с США и стран - членов НАТО под кодовым названием "Буря в пустыне" против Ирака за его вторжение на территорию Кувейта; экономическая блокада Кубы и Югославии (позже против нее будет применена военная сила, которая повлечет за собой распад страны с федеративным устройством на ряд самостоятельных государств); режимы торговли, устанавливаемые экономически развитыми странами с другими государствами, связанные с разным подходом к налогообложению их товаров; предоставление кредитов и т.д.);
• распад мировой системы социализма. Этот фактор оказал определяющее воздействие на характер содержательной составляющей форм государств, находящихся на различных континентах.

Абсолютная часть государств социалистического типа переориентировала свой политический, экономический и государственный строй на признаваемые нормами международного права базовые правовые положения, к которым следует отнести: признание института частной собственности; развитие рыночных отношений; принцип разделения властей; создание реальных условий по обеспечению конституционных прав и свобод человека; взаимная ответственность в отношениях между государством и гражданами; возможность непосредственного участия населения в управлении делами государства через периодически проводимые выборы, референдумы и т.д.

Не пожелавшие изменить свои идеологические и иные принципы государства (КНДР, Куба) под влиянием мощных внешних факторов с целью дальнейшего выживания все-таки вынуждены были внести определенные компромиссные коррективы в проводимую ими политику.

Например, Национальная ассамблея Кубы внесла поправки в конституцию страны, повлекшие за собой отказ от диктатуры пролетариата; признания марксизма-ленинизма официальной идеологией кубинского общества. Официально стали признаваться права на частную и смешанную собственность. Затем появился закон об иностранных инвестициях, разработанный с учетом современных международных норм права; о свободных экономических зонах и промышленных парках.

Вместо распавшихся СССР и вслед за ним Совета экономической взаимопомощи в проведении экономической политики Куба стала ориентироваться на страны Евросоюза, Канады, Мексики и Венесуэлы. Это позволило уже к 1998 г. создать на территории Кубы около 350 совместных предприятий. Ежегодный объем инвестиций в экономику страны достиг 2,5 млрд. долл.

В то же время в стране сохраняется распределительная система. Каждому кубинцу положен нормативно определенный ежемесячный минимум необходимых товаров. Например, в него входят: восемь яиц, четыре пачки сигарет, один кусок туалетного и один кусок хозяйственного мыла, семь литров керосина, полтюбика зубной пасты и т.п.

Следует отметить, что со второй половины XX в. прослеживается устойчивая тенденция реализации на практике "теории ограниченного суверенитета". Роль субъекта ее реализации на законных основаниях в рамках норм международного права принадлежит международным организациям в лице их специализированных структур. Иногда в обход необходимости соблюдения предусматриваемых в таких случаях обязательных процедур такое право присваивают себе с одинаковым "успехом" сверхдержавы. Именно так действовали США во Вьетнаме (60-е годы XX столетия) и в Ираке (с 2003 г.); СССР в Афганистане (80-е годы XX столетия).

Разнообразие форм государства еще больше возросло в результате распада колониальной системы, когда на политической карте мира появился ряд молодых суверенных государств. Перипетии политической борьбы приводят во многих освободившихся странах к частой модификации государственных форм.

Понятие исторического типа связывается с установлением закономерной зависимости классовой сущности государства и права от экономических отношений, которые господствуют в обществе на определенном этапе его развития.

Идеальных понятий форм государства в мире практически не существует. Например, унитарных или федеративных государств "в чистом виде" просто не бывает. Жестких стандартов по этому вопросу у мирового сообщества нет и не может быть. Каждое государство в зависимости от складывающейся ситуации внутри или вне его территории (дезинтеграция в отношениях между центром и отдельными регионами, угроза существующему строю, изменение роли и места в мировом сообществе и т.д.) должно учитывать зарождающиеся тенденции общественного развития. В этом случае, как свидетельствует богатый исторический опыт, возможно, иногда и необходимо движение по конституционному изменению формы государства, имеющему своей направленностью достижение необходимой оптимизации роли государства в современных условиях.

Не последнюю роль в смене форм государств играют и специальные методы (перевороты) при непосредственном участии специальных служб ведущих государств, официально проводящих комплекс мероприятий, одобренных парламентом и направленных на замену неугодных им руководителей государств.

Например, некоронованным "королем переворотов" в Африке считался француз Робер Денар. На его "счету" с 60-х по 90-е годы XX в. числится более 10 успешно проведенных переворотов, в том числе в Конго, Нигерии, Анголе, на Коморских островах. Для него не существовало проблемы свержения немногочисленной группой (буквально несколько десятков человек) таких же, как и он, "солдат удачи" правительства любой африканской страны и поставить во главе государства нужных ему и его заказчикам руководителей. Для этого необходимы только деньги, поскольку "любая революция не происходит бесплатно".

Возможна ли трансформация идей о реализации мечты большевиков по поводу построения коммунизма как разновидности правового государства? Автор отвечает на это утвердительно, ссылаясь на факты, а не только на гипотетическое стремление человечества время от времени возвращаться к неудачным общественным экспериментам, наполняя их новыми, соответствующими духу времени идеями. Далеко не всегда эти идеи носят только теоретический характер. Имеются случаи использования их в практике государственного строительства.

В начале XX в. о победе социалистических идей в мировом масштабе мечтал В.И. Ленин со своими единомышленниками. Предпринимались попытки научного обоснования при определенном раскладе сил необходимости создания Соединенных Штатов Европы. Неоднократные попытки навязывания силовыми методами чуждых типов "демократий" в различные периоды времени, но с одинаковыми результатами, как это было отмечено выше, имели место во Вьетнаме, Афганистане и других регионах мира.

На смену "экспорта революций" пришла пора экспорта американского понятия демократических ценностей и идеалов. В первые годы XXI в. стала прослеживаться устойчивая тенденция к созданию на территориях бывших республик, входивших в состав СССР вначале "революционных ситуаций", а затем и успешному совершению "революций". В 2003 г. произошла "революция роз" в Грузии, в ноябре 2004 г. - "оранжевая революция" в Украине, а в начале 2005 г. и в Киргизии. Поводом для этого послужили результаты выборов по избранию президента страны, с которыми была не согласна проигравшая сторона.

Как правило, инициатором организации протестных выступлений является оппозиционная к официальной власти сторона, которая совместно (или под патронажем) с "демократическими силами" других государств и, это является обязательным условием, при их непосредственной помощи системного характера (политической, идеологической, финансовой, организационной и иной) зовет своих сторонников "на баррикады".

При этом действия протестующих удивительным образом отличаются внутренней дисциплиной, согласованностью, последовательностью и массовым характером. Такие методы действия оппозиции носили настолько наступательный, тактически и стратегически точный характер, что официальные власти этих государств не решились на введение предусматриваемого конституциями режима чрезвычайного положения.

В мае 2005 г. Президент США Дж. Буш официально объявил о создании специального корпуса поддержки новых демократий. Уже предприняты конкретные организационные меры. Проект создания подкрепляется конкретной строкой расходов в бюджете страны на 2006 г. в размере 100 млн. долл. Еще 24 млн. долл. предполагалось выделить на аналогичную деятельность государственному департаменту США. В свою очередь конгресс США решил создать специальную комиссию конгресса, предназначенную следить за развитием демократического процесса в мире и при необходимости давать правительствам разных стран "ценные советы".

Характеризуя предназначение и методы действий создаваемого корпуса, президент отметил, что он "должен быть всегда готов к разворачиванию своих программ в разных точках земли в считанные дни, а не за несколько месяцев или лет. Если где-то на земле возникает кризис и нужна помощь - Соединенные Штаты Америки будут готовы".

По официальным данным, администрация Дж. Буша за первый срок своего правления уже потратила 4,6 млрд. долл. на распространение в других регионах мира своих демократических ценностей. Предполагается, что во время пребывания у власти на второй срок администрация США намерена увеличить свои расходы.