Прокуратура РФ

Конституционно-правовой статус и место прокуратуры в системе органов государственной власти, цели и направления ее деятельности

Конституция России в ст. 129 устанавливает, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим организацию и деятельность прокуратуры, является Федеральный закон «О прокуратуре РФ» от от 17.01.1992 №2202-1 (ред. 01.07.20201 г. Далее – «Закон «О прокуратуре РФ»).

В настоящее время прокуратура представляет собой федеральную систему государственных органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на ее территории, надзор за соблюдением прав и свобод человека, уголовное преследование и реализующих другие функции. Прокуратура России не входит ни в одну из структур органов исполнительной, судебной и законодательной ветвей власти.

Вопрос о статусе прокуратуры, ее функциях и задачах вызывает острую полемику среди ученых-юристов и практических работников. Многие принципиальные положения, закрепленные в Концепции судебной реформы, пока не нашли полной реализации на законодательном уровне. Нужно иметь в виду, что в большинстве развитых государств главной и нередко единственной функцией прокуратуры является уголовное преследование. Однако в ч. 1 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» на первое место среди функций прокуратуры поставлен прокурорский надзор.

Часть 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» устанавливает цели ее деятельности. Ими являются:

1. обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности;
2. защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Направления деятельности органов прокуратуры в Законе «О прокуратуре РФ» перечислены в той же статье и включают: прокурорский надзор; уголовное преследование; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования, участие в рассмотрении дел судами; участие в правотворческой деятельности; участие в заседаниях органов государственной власти и органов местного самоуправления; осуществление международного сотрудничества и представительство и защиту интересов РФ в межгосударственных органах;

Прокурорский надзор состоит в наблюдении за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Уголовное преследование осуществляется прокурорами в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование и имеет в ходе досудебного производства по уголовному делу соответствующие полномочия на всех стадиях уголовного судопроизводства.

Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования осуществляется прокурорами в соответствии с полномочиями, установленными ст. 25.11 КоАП РФ и другими федеральными законами.

Участие в рассмотрении дел судами, в т.ч. обжалование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов является одним из важнейших направлений деятельности прокуратуры. Прокурор участвует в судопроизводстве по уголовным, гражданским, административным делам, а также в арбитражном процессе. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.

Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Участие в правотворческой деятельности. Необходимо отметить, что органы прокуратуры не обладают правом законодательной инициативы. Однако ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в существенной мере компенсирует отсутствие такого права. Прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. Отличие данного права от права законодательной инициативы состоит, прежде всего, в правовых последствиях такого обращения. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных таким правом в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, влечет определенные последствия, в частности обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соответствующее решение согласно регламенту и установленным процедурам. Обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение прокурора, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.

Специфической формой участия Генерального прокурора РФ в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и порядке, определенных федеральным законом.

Участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления обеспечивается соответствующими полномочиями прокуроров. Так, Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Другие прокуроры (субъекта РФ, города, района) вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, соответствующего и нижестоящего уровней. Они также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами государственной власти местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Осуществление международного сотрудничества, представительство и защита интересов РФ в межгосударственных отношениях. Согласно ст. 2 Закона «О прокуратуре РФ» Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и уголовного преследования, участвует в разработке международных договоров РФ.

Генеральная прокуратура РФ обеспечивает представительство и защиту интересов России в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах).

Генеральная прокуратура выпускает специальные печатные издания, наиболее известным из которых является журнал «Законность».

Кроме того, прокуратура осуществляет научную и образовательную деятельность – в системе органов прокуратуры имеются соответствующие научные и учебные заведения.

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст. 3 Закона «О прокуратуре РФ»).

Прокуратура России действует на основе принципов, установленных ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ». Эти принципы таковы:

1) Принцип единства и централизации органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ закреплен в ст. 129 Конституции РФ. Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается. Органы прокуратуры являются федеральными органами государственной власти.

Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных законом. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль над нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона).

2) Независимость прокуратуры при осуществлении своих полномочий от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений.

Закон «О прокуратуре РФ» устанавливает гарантии независимости органов прокуратуры. Так, согласно ч. 1 ст. 5 воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Независимость прокуратуры обеспечивается также установленными п. 3–5 ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ» ограничениями на совмещение прокурорскими работниками своей основной деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, членством в выборных и иных органах, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, в общественных объединениях, преследующих политические цели, и иным участием в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Помимо своей основной деятельности они могут заниматься только преподавательской, научной и иной творческой деятельностью.

Согласно ст. 45 Закона прокуроры, их близкие родственники, имущество указанных лиц находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность. Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров определяются, прежде всего, Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».

3) Законность, т.е. осуществление прокуратурой своей деятельности в строгом соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также нормами международного права.

Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку вся ее деятельность направлена на обеспечение исполнения законов.

4) Гласность, т.е. осуществление прокуратурой своей деятельности гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Прокуратура обязана информировать органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Одним из проявлений этого принципа является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов РФ, местного самоуправления, радио, телевидению, газетам, выступают на страницах печати, с лекциями и докладами перед населением.

5) Обязательность требований прокурора при осуществлении им полномочий по надзору за законностью, предусмотренных Законом «О прокуратуре РФ». Согласно ст. 6 требования прокурора, вытекающие из его предусмотренных статьями 9.1, 22, 27, 30, 33, 39.1 и 39.2 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Например, ст. 17.7 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя в виде административного штрафа, налагаемого на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц – от двух тысяч до трех тысяч рублей.

Прокурорский надзор

Прокурорский надзор – это одно из направлений правоохранительной деятельности, которое состоит в решении прокуратурой задач по обеспечению исполнения законов и соблюдению прав и свобод человека на всей территории РФ и осуществляется в пределах и порядке, установленных Федеральным законом «О прокуратуре РФ».

Государственный контроль и надзор осуществляется также целым рядом других государственных органов – налоговыми органами, органами экологического и санитарного контроля, Государственной инспекцией безопасности дорожного движения, органами противопожарной службы и т.д. Но все эти органы осуществляют свои полномочия в определенных специфических областях, имеют четко очерченные нормативно-правовыми актами поднадзорные и подконтрольные им сферы деятельности. Прокурорский же надзор имеет наиболее широкое предназначение – соблюдение Конституции РФ и всех законов, действующих на территории России, прав и свобод человека и гражданина. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространяются практически на все урегулированные законом сферы общественных отношений. Контролирующие органы обязаны представлять в прокуратуру материалы о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования, в том числе заключающихся в уголовном преследовании лиц, совершивших преступления.

Тем не менее, прокуратура не должна подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению контроля за исполнением законов.

Прокурорский надзор подразделяется на так называемые отрасли, т.е. направления его осуществления. В отличие от иных направлений деятельности прокуратуры каждая отрасль прокурорского надзора характеризуется рядом признаков. К ним относятся следующие признаки:

1. Предмет надзора, т.е. определенная сфера деятельности государственных и муниципальных органов и иных организаций, их должностных лиц, в рамках которой прокуратура осуществляет надзорные полномочия.

2. Совокупность необходимых полномочий, предоставленных прокурору при осуществлении им конкретной отрасли надзора, позволяющих принимать меры к устранению нарушений законности.

3. Акты прокурорского реагирования – постановления, протесты, представления, предостережения о недопустимости нарушений закона, требования о проведении контрольных и надзорных мероприятий, направленные на устранение нарушений законности, прав и свобод человека и гражданина, которые выносит прокурор при реализации надзорных полномочий, действуя в установленных законом правовых формах.

Таким образом, отрасли прокурорского надзора – это регламентированные федеральным законом виды деятельности прокуратуры по обеспечению соблюдения законов, прав и свобод человека, каждая из которых характеризуется определенным предметом надзора, полномочиями прокуроров и актами прокурорского реагирования на нарушения законности.

В соответствии с Законом «О прокуратуре РФ» можно выделить следующие отрасли прокурорского надзора:

1. надзор за исполнением законов органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
2. надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
3. надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование;
4. надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Кроме того, Федеральным законом от 23 декабря 1998 г. № 31-ФЗ в перечень отраслей прокурорского надзора, установленный ч. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ», был включен надзор за исполнением законов судебными приставами. Однако в разделе III «Прокурорский надзор» этого закона данное направление надзора не регламентируется, не раскрывается его предмет, полномочия прокурора и акты прокурорского реагирования. В связи с этим надзор за исполнением законов судебными приставами представляется возможным рассматривать не в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора, а как специфическую разновидность надзора за исполнением законов государственными органами, т.е. в рамках первой отрасли надзора.

В связи с тем, что прокурорский надзор распространяется на многие урегулированные законом сферы общественных отношений, в различных из них он приобретает некоторые иногда весьма существенные особенности. Так, для осуществления надзора в различных сферах используются различные правовые средства, различен и объем полномочий прокурора. Акты прокурорского реагирования при этом в одних случаях носят информационный характер, а в других – обязательный для исполнения их адресатами. Когда прокурор опротестовывает незаконный, по его мнению, акт органа управления, он лишь требует от этого органа или от иной властной структуры принять решение по существу. Однако решение по протесту, а также по представлению прокурора об устранении нарушений закона принимает непосредственно либо орган управления, либо суд. В сфере осуществления дознания по уголовным делам, а также исполнения наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера полномочия прокурора носят, чаще всего, властно-распорядительный характер.

Далее необходимо дать краткую характеристику и выделить особенности каждой из отраслей прокурорского надзора.

На первое место Законом «О прокуратуре РФ» поставлен надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (далее – надзор за исполнением законов). Данная отрасль прокурорского надзора имеет наиболее широкий предмет, который охватывает деятельность государственных и негосударственных органов и организаций. Рассматриваемая отрасль надзора ранее, в Законе «О прокуратуре СССР», именовалась общим надзором (в предмет этой отрасли включался также надзор за исполнением законов гражданами).

Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли надзора, прокуратура не может подменять иные государственные органы, вмешиваться в их управленческую или хозяйственную деятельность. Прокурорские проверки в данной сфере проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения такой проверки.

Предмет прокурорского надзора в рамках данной отрасли определен ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ». Предметом надзора являются: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами.

Из сферы прокурорского надзора, как следует из приведенного нормативного определения предмета надзора за исполнением законов, исключены высшие органы исполнительной и законодательной власти России – Президент РФ, Федеральное собрание и Правительство РФ.

Полномочия прокурора, надзирающего за исполнением законов, можно подразделить на две части: полномочия по выявлению нарушений закона и полномочия по их устранению.

Осуществляя надзор, прокурор вправе:

1. по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов и организаций, иметь доступ к документам и материалам;
2. проводить проверки исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушений;
3. требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок, контрольных и надзорных мероприятий по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
4. вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
5. освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
6. приносить протесты на противоречащие закону акты, вносить представления об устранении нарушений закона или представление о недопустимости его нарушения;
7. возбудить производство об административном правонарушении либо направить соответствующие материалы в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
8. обратиться в суд или арбитражный суд с требованием о признании противоречащих закону актов недействительными.

Требования, связанные с внесением актов прокурорского реагирования, предусмотрены ст. 23, 24, 25 и 251 Закона «О прокуратуре РФ».

Протест приносится прокурором на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо прокурор обращается в суд с требованием о признании указанных актов недействительными.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится прокурором исходя из характера нарушения закона в порядке, предусмотренном нормами КоАП РФ.

Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, – руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

Требование о проведении контрольного (надзорного) мероприятия направляется в уполномоченные контрольные (надзорные) органы на основании поступивших в органы прокуратуры материалов и обращений, свидетельствующих о причинении вреда охраняемым законом ценностям или об угрозе его причинения.

Закон «О прокуратуре РФ» выделил в качестве самостоятельной отрасль прокурорского надзора, именуемую надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (далее – «надзор за соблюдением прав и свобод человека»).

Несмотря на то, что перечень поднадзорных органов и должностных лиц в данном случае совпадает с тем, что указан в Законе в отношении первой отрасли надзора, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина имеет свои специфические задачи. Главное отличие предмета данной отрасли от иных отраслей прокурорского надзора как раз и состоит в ее цели, которой выступает соблюдение прав и свобод личности в деятельности государственных и негосударственных органов и организаций.

Что касается полномочий прокурора, то в рамках данной отрасли надзора прокурор, осуществляя возложенные на него функции, рассматривает и проверяет жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В этой деятельности прокурор использует, по сути, те же полномочия, что и в рамках надзора за исполнением законов.

К формам прокурорского реагирования при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека относятся протест, представление и постановление. Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение. Срок рассмотрения данных протестов и представлений аналогичен сроку рассмотрения такого рода актов прокурорского надзора, используемых при общем надзоре (ст. 23 и 24 Закона «О прокуратуре РФ»).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор своим постановлением направляет соответствующие материалы в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. В случае, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо когда в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Предметом третьей отрасли надзора – надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, – является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативнорозыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Полномочия прокурора в данной отрасли установлены уголовно-процессуальным законодательством и Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности».

Статья 37 УПК РФ устанавливает полномочия прокурора в сфере надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. В частности, он уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК при производстве дознания. Надзорные полномочия прокурора в этой сфере тесно связаны с другим направлением деятельности – осуществлением прокурором уголовного преследования. Стоит отметить, что в 2007 г., одновременно с созданием Следственного комитета (тогда еще – при прокуратуре) прокуратура была лишена большинства полномочий, связанных с руководством предварительным следствием, надзорные полномочия прокуроров также были существенно сужены с одновременным существенным расширением полномочий руководителя следственного органа.

Согласно ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязаны по требованию прокуроров представлять им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Последняя отрасль прокурорского надзора – это надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Ее предметом является законность нахождения в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания – ИВС), предварительного заключения (следственных изоляторах – СИЗО), исправительных учреждениях, исполняющих наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах воспитательного и медицинского характера и т.д., соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания, а также законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

Полномочия прокурора в этой отрасли довольно обширны. Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.

Прокурор вправе в любое время посещать поднадзорные учреждения, опрашивать содержащихся в них лиц, знакомиться со всеми документами и материалами, проверять соответствие закону приказов и распоряжений администрации мест лишения свободы, в случае необходимости – опротестовать их.

Прокурору также дано право требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений, постановлений администраций ИВС, СИЗО, колоний, тюрем и других учреждений подобного рода, получать объяснения соответствующих должностных лиц, вносить протесты и представления, которые обязательно подлежат рассмотрению теми, кому адресованы, возбуждать производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста надлежащим должностным лицом действие опротестованного акта администрации названных учреждений приостанавливается. Прокурор может отменить незаконное дисциплинарное взыскание, наложенное на лицо, отбывающее наказание, немедленно освободить его своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора. Если обнаруживается, что лицо содержится под стражей без законного основания, то прокурор или его заместитель своим постановлением немедленно освобождают его из-под стражи.

Осуществление прокуратурой уголовного преследования

Согласно ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Осуществление государственного обвинения по уголовным делам приводит в движение механизм реализации уголовной ответственности. Пункт 55 ст. 5 УПК определяет, что уголовное преследование – это процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Данная деятельность осуществляется прокурором в неразрывной связи с надзором за соблюдением закона в деятельности органов предварительного расследования. В этой связи искусственное разделение полномочий прокурора по надзору и уголовному преследованию представляется нецелесообразным.

В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор, в частности, имеет право:

1. отменять вынесенное следователем, органом дознания или дознавателем постановление о возбуждении уголовного дела в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов;
2. отменять незаконные постановления о приостановлении и прекращении уголовного дела и уголовного преследования;
3. давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
4. давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
5. отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя;
6. изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
7. передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому, изымать указанные дела и материалы у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти и передавать его следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи;
8. утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;
9. утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу;
10. возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков и др.

В судебном разбирательстве по уголовным делам прокурор является государственным обвинителем. Участие прокуроров в качестве государственных обвинителей является формой реализации функции прокуратуры по уголовному преследованию и одновременно выступает как наиболее важное направление функции по участию в рассмотрении дел судами.

Участие прокуроров в рассмотрении дел судами

Формы участия прокуроров в судопроизводстве весьма многообразны.

Прокуроры в настоящее время могут участвовать в судебных заседаниях по уголовным, административным и гражданским делам, а также в арбитражном судопроизводстве в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством.

Прокурор участвует в судебном разбирательстве на основе принципов состязательности и равноправия сторон и при этом не осуществляет прокурорского надзора за соблюдением закона рассматривающим дело судом. Иное противоречило бы принципу независимости судебной власти. Прокуроры участвуют в судебном разбирательстве в целях защиты охраняемых законом прав и свобод человека и граждан, интересов общества и государства.

Процессуальное законодательство предусматривает возможность участия прокуроров практически на всех стадиях судопроизводства – прежде всего в судебном разбирательстве в судах первой инстанции. Кроме того, прокуроры имеют право обжалования судебных решений. Согласно новому процессуальному законодательству надзорное представление прокурора не имеет каких-либо преимуществ перед надзорными жалобами (заявлениями) других участников судопроизводства.

Формы участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел определены УПК РФ. Это:

1. участие в судебных заседаниях при рассмотрении вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб на действия (бездействие) и решения органов предварительного расследования;
2. участие в качестве государственного обвинителя в разбирательстве дела судом первой инстанции, а также участие на предварительном слушании;
3. обжалование приговоров, определений и постановлений судов, не вступивших, а также вступивших в законную силу;
4. участие в рассмотрении уголовных дел в апелляционной, кассационной, надзорной инстанциях, а также при возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств;
5. участие в рассмотрении судом вопросов, связанных с исполнением приговоров.

В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность.

Поддержание государственного обвинения в суде первой инстанции – важная часть возложенной на прокуратуру функции уголовного преследования как деятельности, направленной на изобличение лица, совершившего преступление, и обоснование обвинения перед судом. В соответствии с ч. 1 ст.

246 УПК РФ участие обвинителя в судебном разбирательстве по делам публичного и частно-публичного обвинения обязательно. Квалифицированное участие государственного обвинителя в суде – непременное условие реализации конституционного принципа состязательности судопроизводства.

Часть 4 ст. 37 УПК РФ обязывает прокурора обеспечивать законность и обоснованность поддерживаемого им обвинения. Прокурор – государственный обвинитель, и в этом качестве он должен, поддерживая обвинение, делать это не во что бы то ни стало, а лишь в меру его доказанности, не упуская из виду и факты, говорящие в пользу подсудимого; обязан сам строжайше соблюдать закон, выступать против любых нарушений закона, чьи бы интересы они ни ущемляли. Поддержание государственного обвинения необходимо рассматривать как продолжение правозащитной функции прокуратуры.

В соответствии со ст. 17 УПК РФ прокурор, как и другие профессиональные участники судопроизводства, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на совокупности имеющихся в деле доказательств, руководствуясь при этом законом и совестью. Если в ходе судебного разбирательства государственный обвинитель придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, то он отказывается от обвинения и излагает суду мотивы отказа». Кроме того, государственный обвинитель до удаления суда в совещательную комнату для постановления приговора может также изменить обвинение в сторону смягчения.

Согласно ч. 1 ст. 273 УПК РФ, судебное следствие начинается с изложения государственным обвинителем предъявленного подсудимому обвинения.

В рамках этого этапа судебного разбирательства государственный обвинитель представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания. Прокурор предъявляет или поддерживает предъявленный по уголовному делу гражданский иск, если этого требует охрана прав граждан, общественных или государственных интересов. Прокурор в судебном разбирательстве может заявлять ходатайства (ст. 271 УПК РФ), а в соответствии с ч. 3 ст. 243 УПК РФ прокурор, как и любой другой участник судебного разбирательства, вправе высказать свои возражения против действий председательствующего, которые заносятся в протокол судебного заседания.

Участие прокурора в судебном разбирательстве уголовного дела завершается выступлением в судебных прениях: с обвинительной речью или обоснованием отказа от обвинения. Выступая в прениях, прокурор должен высказать и обосновать свою позицию по вопросам, подлежат разрешению судом при постановлении приговора. Прокурор высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания. Он излагает также свое мнение по другим вопросам, подлежащим решению в приговоре (о гражданском иске, о судебных издержках, о судьбе вещественных доказательств и т.п.).

Прокурор как сторона в процессе может обжаловать приговор, определение или постановление суда по уголовному делу во второй и надзорной инстанции. При принесении представления прокурором он действует как равноправная сторона в процессе. Поэтому к принесению прокурором представления закон применяет понятие обжалование, а не опротестование.

Прокуратура принимает также участие в процедуре пересмотра приговоров и иных судебных решений по уголовным делам, вступивших в законную силу, – возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств. Данные о таких обстоятельствах могут быть также получены в ходе предварительного расследования и судебного рассмотрения других уголовных дел. Прокурор возбуждает производство ввиду вновь открывшихся обстоятельств и производит их проверку, а при получении сообщения о новых обстоятельствах направляет соответствующие материалы руководителю следственного органа для производства расследования этих обстоятельств. По окончании проверки или расследования прокурор направляет дело со своим заключением и материалами расследования или проверки в соответствующий суд. При отсутствии таких оснований прокурор прекращает возбужденное им производство. Вопрос о возобновлении дела рассматривается в судебном заседании с участием прокурора по тем же правилам, по которым рассматривается дело в порядке надзора.

Статья 45 ГПК РФ предусматривает две формы участия прокурора в гражданском процессе: обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц и вступление в процесс для дачи заключения по делу.

Так, согласно ст. 45 ГПК РФ, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов государства, а также муниципальных образований.

Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина по общему правилу может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Однако это ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

В целях защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц прокурор может предъявлять в суды иски: о признании действий продавцов (изготовителей, исполнителей) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий; о компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды; об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением природоохранного законодательства и в других случаях нарушения прав неопределенного круга граждан или организаций. Значительное количество гражданских дел, возбужденных по заявлениям прокуроров, составляют дела о защите имущественных и иных прав и законных интересов государства и муниципальных образований. Достаточно часто прокуроры обращаются в суды с заявлениями о признании недействительными сделок, совершенных с нарушением законодательства о приватизации; о расторжении договоров (контрактов) на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд, заключенных с нарушением установленного законом порядка; об отмене незаконных распоряжений об отводе земельных участков; об оспаривании нормативных или индивидуальных правовых актов, нарушающих права и компетенцию соответствующих федеральных, региональных или муниципальных органов, и др.

Прокурор, подавший заявление в порядке гражданского судопроизводства, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца (за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов). В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

Вторая форма участия прокурора в рассмотрении гражданских дел – это вступление в процесс для дачи заключения по делу в целях защиты прав и законных интересов граждан. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по следующим делам: о выселении; о восстановлении на работе; об оспаривании нормативных правовых актов; о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью; о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим; об ограничении дееспособности гражданина; о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар; об усыновлении ребенка; о лишении, ограничении и восстановлении родительских прав и в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами.

Участие прокурора по перечисленным делам носит обязательный характер, т.е. вступление в начатое дело является не только правом, но и обязанностью прокурора.

При рассмотрении гражданского дела судом прокурор дает заключение в рамках судебных прений, при этом он выступает первым. Институт прокурорского заключения имеет задачу довести до сведения суда позицию прокуратуры как органа, представляющего публичные интересы. Право на дачу заключения по делу принадлежит прокурору только при его вступлении в уже начатый процесс именно с целью дачи такого заключения. В случае предъявления прокурором иска он может только выступить в прениях, но давать заключение по делу не вправе.

Ст. 39 Кодекса административного судопроизводства РФ предусматривает нормы, по существу аналогичные тем, что содержатся в ст. 45 ГПК РФ, то есть прокурор может участвовать в административных делах также в рамках двух указанных выше процессуальных форм. Во-первых, в форме обращения в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов гражданина (если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд), неопределенного круга лиц и публично-правовых образований (государства и муниципалитетов). К примеру, в целях защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц прокурор может обратиться в суд с заявлением об оспаривании незаконных нормативных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан и организаций. Второй же формой участия прокурора в административном процессе является вступление в процесс и дачи заключения по делу.

В арбитражном процессе полномочия прокурора и цели его участия в целом близки к порядку участия прокурора в гражданском судопроизводстве.

В соответствии со ст. 52 АПК РФ прокурор, обратившийся в арбитражный суд с иском, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца.

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственного и местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти, местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия государства или муниципальных образований; с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти, местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия государства или муниципальных образований.

По этим делам прокурор также вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.

Права на дачу заключения в арбитражном процессе прокурор не имеет.

К данному направлению деятельности прокуратуры тесно примыкает право Генерального прокурора РФ обращаться в Пленум Верховного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.

Представительство и защита Генеральной прокуратурой РФ интересов России в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах)

В Генеральной прокуратуре РФ образуется на правах структурного подразделения зарубежный аппарат для обеспечения представительства и защиты интересов РФ в межгосударственных органах, иностранных и международных и межгосударственных судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах).

Основной формой реализации функции Генеральной прокуратуры РФ по представительству и защите интересов РФ в международных отношениях является обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о возможности исполнения решений межгосударственных органов, иностранных и международных (межгосударственных) судов, иностранных и международных третейских судов (арбитражей).

Такое обращение возможно на основании заключения федеральных государственных органов, в компетенцию которых входит принятие мер по исполнению решений межгосударственных органов, либо на основании собственного вывода о невозможности исполнения указанных решений вследствие того, что в части, обязывающей РФ к принятию мер по их исполнению, указанные решения основаны на положениях международного договора в истолковании, предположительно приводящем к их расхождению с положениями Конституции РФ, или противоречат основам публичного правопорядка РФ.

Генеральная прокуратура РФ обеспечивает представительство и защиту интересов России в Европейском Суде по правам человека, Суде Евразийского экономического союза и Экономическом суде Содружества Независимых Государств.

Так, при рассмотрении дел в Европейском Суде по правам человека Генеральная прокуратура РФ:

• защищает интересы России при рассмотрении ЕСПЧ жалоб, поданных против России на основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод;
• представляет интересы России при ЕСПЧ в связи с нарушением другими государствами положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод;
• подает в ЕСПЧ от имени России жалобы о нарушении другими государствами - членами Совета Европы положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод;
• выступает в качестве третьей стороны при рассмотрении ЕСПЧ жалоб, поданных против других государств - членов Совета Европы;
• осуществляет выплату компенсаций, присужденных ЕСПЧ заявителям, и другое.

Система органов прокуратуры РФ

Конституция России в ст. 129 определяет, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Систему прокуратуры РФ составляют территориальные, военные и специализированные прокуратуры, а также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Законом не допускаются создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ.

Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ.

Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей.

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы, возглавляемые начальниками – старшими помощниками Генерального прокурора РФ. Кроме того, Генеральный прокурор РФ имеет советников и помощников по особым поручениям.

Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры, определяет полномочия структурных подразделений. Каждое из этих подразделений действует в соответствии с положением о нем, утвержденным Генеральным прокурором РФ. В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров.

В состав Генеральной прокуратуры РФ входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ – Главным военным прокурором.

На территории России действуют семь отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах. Они расположены непосредственно в центрах федеральных округов в Москве, Санкт-Петербурге, Ростове, Нижнем Новгороде, Екатеринбурге, Новосибирске и Хабаровске.

В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором. Согласно ст. 20 Федерального закона «О прокуратуре РФ» коллегии в органах прокуратуры являются совещательными органами. На основании решений коллегий соответствующие прокуроры издают приказы.

При Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультативный совет по рассмотрению вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры.

При Генеральной прокуратуре РФ состоят научные и образовательные учреждения: Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка (г. Москва), Институт повышения квалификации руководящих кадров органов прокуратуры (г. Москва), Институт повышения квалификации прокурорских работников (г. Иркутск), Юридический институт прокуратуры РФ (г. Санкт-Петербург). Научные и образовательные учреждения системы прокуратуры действуют в соответствии с положениями (уставами) о них, утверждаемыми Генеральным прокурором РФ.

Нижестоящие территориальные органы прокуратуры, как и иные федеральные органы власти, организуются в соответствии с административно-территориальным устройством РФ. Прокуроры субъектов РФ подчинены и подотчетны непосредственно Генеральному прокурору.

В прокуратурах субъектов РФ образуются коллегии в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ.

В прокуратурах субъектов РФ образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений – помощниками прокуроров субъектов РФ.

В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Прокуроры городов и районов подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров. По решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.

В некоторых субъектах РФ созданы межрайонные прокуратуры, осуществляющие свои полномочия на территории ряда районов. Например, в Москве в соответствии с установленным административно-территориальным делением созданы муниципальные районы и административные округа. С учетом специфики такого деления действуют межрайонные прокуратуры, выполняющие свои функции на территории ряда муниципальных районов, и прокуратуры административных округов.

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях, по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Вооруженные Силы РФ строятся не по территориальному принципу, поэтому параллельно территориальным органам прокуратуры существует система органов военной прокуратуры. Военные прокуратуры возглавляет Главная военная прокуратура в составе Генеральной прокуратуры РФ. Органы военной прокуратуры организуются в соответствии с принципами строительства Вооруженных сил и Военно-морского флота и включают: Главную военную прокуратуру, прокуратуры военных округов, групп войск, флотов, прокуратуру Ракетных войск стратегического назначения, прокуратуру Федеральной пограничной службы РФ и прокуратуры других войск, приравненные к прокуратурам субъектов Федерации; прокуратуры гарнизонов, объединений и соединений, приравненные к прокуратурам городов и районов. Все перечисленные органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ – Главный военный прокурор. Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, созданных в соответствии с федеральными законами.

Их компетенция распространяется на органы военного управления, воинские части, учреждения, военные комиссариаты, военно-учебные заведения, предприятия, организации, подразделения Министерства обороны, Федеральную службу охраны, Службу внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральную службу железнодорожных войск,

Главное командование внутренних войск МВД РФ, на органы и подразделения Федеральной службы безопасности, а также воинские формирования других министерств и ведомств.

В системе органов прокуратуры также существуют специализированные прокуратуры. Организация и деятельность специализированных прокуратур обусловливается объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства.

Совокупность органов транспортной прокуратуры возглавляет Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах Генеральной прокуратуры РФ. В эту совокупность входят транспортные прокуратуры на правах областных и районных прокуратур. Приказом Генерального прокурора РФ на транспортных прокуроров возложен надзор за исполнением законов Министерством транспорта РФ, подведомственными ему федеральными службами и агентствами и входящими в них государственными предприятиями, учреждениями, организациями, а также Государственным таможенным комитетом. Транспортные прокуроры осуществляют свои полномочия по вопросам исполнения законов о безопасности движения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина всеми предприятиями, учреждениями и организациями железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности.

Особый режим организации и деятельности предприятий и иных объектов оборонного комплекса страны, специфика его структуры и управления предопределяют необходимость функционирования прокуратур особо режимных объектов и закрытых административно-территориальных образований. В соответствии с приказами Генерального прокурора РФ они осуществляют надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями в закрытых административнотерриториальных образованиях, на особо важных и особо режимных объектах, в охране и эксплуатации названных объектов, а также ведающими ими территориальными органами соответствующих министерств и ведомств.

Неблагоприятная экологическая обстановка в стране предопределяет необходимость совершенствования всех направлений природоохранной деятельности прокуратуры, осуществляемой территориальными и специализированными прокуратурами. Специализированные природоохранные прокуратуры создаются там и тогда, где и когда территориальные прокуратуры самостоятельно не в состоянии по объективным причинам обеспечить выполнение всех возложенных на прокуратуру функций в сфере экологии в полном объеме. Созданы и действуют природоохранные прокуратуры на правах прокуратур субъектов РФ и на правах межрайонных прокуратур.

Специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов РФ. На эти прокуратуры возложен надзор за соблюдением законов в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы администрацией этих учреждений, а также специальными подразделениями по обеспечению безопасности объектов этой системы.

Кадры органов и учреждений прокуратуры

Служба в органах и учреждениях прокуратуры является одним из видов федеральной государственной службы. Прокурорские работники являются государственными служащими РФ. В соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются Федеральным законом «О прокуратуре РФ». Трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством о труде и законодательством о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре РФ».

Специфика задач, функций и полномочий прокуроров, условий их деятельности предопределяет необходимость законодательной регламентации требований, предъявляемых к этим лицам.

Законом определяется совокупность условий, соблюдение которых необходимо при решении вопроса о зачислении на службу в органы и учреждения прокуратуры. Эти требования таковы:

1) Гражданство РФ. Прокурорами могут быть только граждане РФ. Законом прямо предусмотрено, что лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно имеет гражданство иностранного государства, (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства; (п. 2 ст. 40.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).

2) Характер и уровень образования. Прокурорами могут быть лица, получившие по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшее юридическое образование по специальности «Юриспруденция», или высшее образование по направлению подготовки «Юриспруденция» квалификации «магистр» при наличии диплома бакалавра по направлению подготовки «Юриспруденция», обладающие при этом «необходимыми профессиональными и моральными качествами».

3) Состояние здоровья. С учетом особого характера условий работы в органах и учреждениях прокуратуры, напряженности и интенсивности труда прокурорских работников, других объективных обстоятельств к кандидатам на эти должности предъявляются определенные требования по состоянию их здоровья. Такие лица проходят медицинское обследование и не могут быть приняты на службу, если имеют заболевание, которое, согласно медицинскому заключению, препятствует исполнению ими служебных обязанностей.

Ограничение на доступ к службе в прокуратуре распространяется на лиц, признанных решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными.

Предельный возраст нахождения прокурорских работников (за исключением научных и педагогических работников) на службе в органах и учреждениях прокуратуры – 65 лет (а прокурорских работников, назначаемых Президентом РФ - 70 лет).

4) Другие требования. Не может быть принято на службу и находиться на этой службе лицо, которое:

• имеет или имело судимость;
• состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
• отказывается от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует данное лицо, связано с использованием таких сведений.

Для определенных категорий работников органов прокуратуры законом установлены дополнительно требования по возрасту и стажу работы. Так, на должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 27 лет, имеющие стаж работы в органах прокуратуры не менее пяти лет на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов (воинских званий). На должности прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы в органах прокуратуры не менее семи лет на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов (воинских званий)

На должность Генерального прокурора или его заместителя назначается гражданин РФ не моложе 35 лет.

В соответствии с п. «е.1» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает на должность (после консультаций с Советом Федерации) и освобождает от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей, прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов РФ.

Срок полномочий Генерального прокурора РФ пять лет. При этом закон не содержит ограничений по числу назначений и ограничений по предельному возрасту нахождения на службе, что позволяет одному и тому же лицу занимать эту должность пожизненно.

Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности иных прокуроров, для которых такой порядок назначения и освобождения от должности установлен федеральным законом. Под иными прокурорами п. 3 ст. 15.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» понимает прокурорских работников, претендующих на замещение должностей, по которым предусмотрено присвоение высших классных чинов прокурорских работников или воинских званий высших офицеров, либо замещающих такую должность, за исключением тех прокуроров, которые указаны выше. Иные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ. Прокуроры городов и районов, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ.

Прокурор субъекта РФ и приравненные к нему прокуроры назначают на должность и освобождают от должности работников аппарата соответствующей прокуратуры, за исключением своих заместителей, заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров.

Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры назначают на должность и освобождают от должности работников, не занимающих должности прокуроров.

Лицам, впервые принимаемым на службу в органы прокуратуры, за исключением лиц, окончивших образовательные учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования, в целях проверки их соответствия занимаемой должности может устанавливаться испытание на срок до шести месяцев. Продолжительность испытания устанавливается руководителем органа прокуратуры, компетентного назначать на данную должность, по соглашению с лицом, принимаемым на службу. Срок испытания может сокращаться или продлеваться по соглашению сторон в пределах шести месяцев.

Лицо, впервые назначаемое на должность прокурора, принимает присягу установленного законом содержания (ст. 40 Закона «О прокуратуре РФ»).

История развития органов прокуратуры в России

Временем возникновения института прокурорского надзора в России является период государственных реформ, проводимых Петром I. Первоначально им был создан институт фискалов. Указом от 5 марта 1711 г. была учреждена должность генерал-фискала, который должен был «тайно проведывать, доносить и обличать». Модель такой должности и самого института фискалов была заимствована в Швеции. В результате дальнейших поисков.

12 января 1722 г. Петр своим указом учредил должность генерал-прокурора. Таким образом, в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым императором генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором. Как следует из Указа, генерал-прокурор является «оком государевым». На прокуратуру была возложена обязанность надзора за соблюдением законов государственными органами. В случае установления нарушений прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за соблюдением законов в арестантских домах и тюрьмах.

При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение прокуратуры существенно снизились из-за проводимой ими политики усиления роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своих полномочий.

В последующем, в период правления Анны Иоанновны, произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти.

Дальнейшее становление института прокуратуры активно происходило в период правления Екатерины II. В 1775 г. в каждой губернии был создан штат чиновников, осуществляющих прокурорский надзор (губернский прокурор с двумя помощниками – стряпчими по уголовным и казенным делам).

При губернском сословном суде назначалось по одному прокурору и два стряпчих, в уезде – подчиненный губернскому прокурору уездный стряпчий.

В целом в дореформенный период (до 1864 г.) губернские прокуроры осуществляли общий надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями – «присутственными местами», как судебными, так и административными. Под контролем прокуроров находилась полиция. Прокуроры при обнаружении нарушений законности сначала устно предлагали устранить их, а в случае неподчинения – приносили письменный протест в орган или учреждение, нарушившие закон. Действие опротестованного акта при этом приостанавливалось.

В связи с созданием в 1802 г. Министерства юстиции министр юстиции стал одновременно выполнять функции генерал-прокурора, а губернские прокуратуры фактически были отнесены к органам юстиции.

Судебная реформа 1864 г. кардинально изменила институт прокуратуры, ознаменовав собой переход к общепризнанным европейским и мировым стандартам в области судоустройства и судопроизводства. Пореформенная прокуратура оставила за собой лишь функцию поддержания государственного обвинения в суде. Прокуроры состояли при окружных судах и судебных палатах. Судебные следователи, осуществляющие досудебное производство по уголовным делам в форме предварительного следствия, прокурорам непосредственно не подчинялись. «Прокуроры и их товарищи, – гласила статья 278 Устава уголовного судопроизводства, – предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий». Прокуроры могли присутствовать при всех следственных действиях, контролировать взятие под стражу обвиняемого, требовать дополнительного расследования. Законные требования прокурора подлежали исполнению, но при этом могли быть обжалованы в суд. Полиция была поднадзорна прокурорам и «по производству дознания о преступных деяниях» должностные лица полиции состояли «в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». По окончании предварительного следствия прокурор сам составлял обвинительный акт, которым предавал обвиняемого суду. Обвинительный акт прокурора направлялся в суд, где прокурор, участвуя в судебном заседании, поддерживал государственное обвинение. Прокурор имел право опротестования приговоров суда в апелляционном и кассационном порядке. Каких-либо полномочий, содержащих элементы общего надзора за законностью, прокуратура не выполняла.

Все достижения судебно-правовой реформы были перечеркнуты в октябре 1917 г. 20 декабря 1917 г. Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена, и ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. Надзор за законностью, в частности, в деятельности следственных комиссий, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, возлагался на коллегии обвинителей, также избираемых местными Советами. Частично функции надзора за соблюдением декретов и привлечения к ответственности нарушающих их лиц взяла на себя ВЧК (Всероссийская Чрезвычайная Комиссия).

В 1922 г. по инициативе Народного комиссариата юстиции РСФСР прокуратура была восстановлена. Согласно Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. прокуроры, кроме поддержания обвинения перед судом, стали надзирать за законностью актов (действий и решений) государственных и местных органов власти, их должностных лиц. При этом прокуратура находилась первоначально в составе Наркомюста РСФСР, а затем – при Верховном Суде СССР.

После образования Союза ССР, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик органы прокуратуры строились на основе подчинения исключительно соответствующему прокурору республики и действовали на основе издаваемых республиками Положений. Прокурор республики был подотчетен и подведомственен верховным органам своей республики.

Тем не менее, постепенно начался процесс формирования жестко централизованного аппарата прокуратуры. Прокуратура при Верховном Суде СССР постепенно подчиняла себе республиканские органы прокуратуры, подведомственные тогда местным органам юстиции. В 1928 г. в ведение прокуратуры перешел следственный аппарат, который ранее входил в состав судов.

10 июня 1933 г. было принято Постановление ЦИК и СНК СССР «Об учреждении прокуратуры Союза ССР», согласно которому прокуратура становилась самостоятельным органом, имеющим весьма обширные полномочия. Одновременно с этим произошла ликвидация Прокуратуры при Верховном Суде СССР. В принятом 17 декабря 1933 г. Положении о прокуратуре СССР определялись функции прокуратуры, в т.ч. отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью деятельности органов внутренних дел, за предварительным расследованием уголовных дел, за правильным и единообразным применением законов судебными органами, за законностью в деятельности исправительно-трудовых учреждений.

24 мая 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР в 1959 г. были образованы коллегии в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Положение о военной прокуратуре.

Закон СССР «О Прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г., действовавший вплоть до распада Советского Союза, устанавливал, что прокуроры надзирают за законностью не только судебных актов, но и процессуальной деятельности, предшествующей их вынесению. По существу, прокурор в судебном разбирательстве надзирал за ведущим процесс судом.

В 1990 г. прокурорский надзор был распространен уже на Советы народных депутатов, политические партии и массовые движения. Общий надзор прокуратуры был объявлен «высшим надзором».

Концепция судебной реформы выдвинула ряд целей реформирования органов прокуратуры. Часть из этих целей реализованы в Законе РФ «О прокуратуре РФ», принятом 17 января 1992 г., в редакции Федерального закона от 18 октября 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями. Так, произошел отказ от использования термина «общий надзор», хотя фактически соответствующая отрасль прокурорского надзора сохранена Законом «О прокуратуре РФ». Теперь Закон не предусматривает проведение прокурорских проверок в случаях, когда нет конкретных законных поводов для вмешательства; ликвидированы обязательные предписания как форма прокурорского реагирования; упразднена приостанавливающая сила протеста (кроме протеста в порядке надзора за администрациями учреждений, исполняющих уголовные наказания), надзор за процессуальной деятельностью судов. В настоящее время происходит перераспределение полномочий прокуратуры по надзору за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в пользу судебного контроля.

Особо следует отметить произошедшее в 2007 г. выделение следственных подразделений прокуратуры в особую структуру – Следственный комитет при Прокуратуре РФ, получивший достаточно высокую степень самостоятельности. Одновременно произошло существенное ограничение полномочий прокурора в досудебном производстве. Большинство полномочий прокуроров, связанных с надзором за законностью производства предварительного следствия, перешло руководителям следственных органов. Прокурор перестал быть руководителем предварительного следствия, имеющим обширные и универсальные полномочия. Данные нововведения призваны были разделить функции прокуратуры по надзору за соблюдением закона и уголовному преследованию. В сентябре 2010 г. Указом Президента РФ Следственный комитет при Прокуратуре был преобразован в самостоятельный государственный орган – Следственный комитет РФ.

Тем не менее, на сегодняшний день реформа органов прокуратуры не может быть признана состоявшейся. Основными направлениями дальнейшего ее реформирования, в соответствии с Концепцией судебной реформы, являются:

• ликвидация общего надзора как направления деятельности прокуратуры;
• исключение полномочий прокуроров по вызову в прокуратуру граждан и должностных лиц;
• исключение предостережений о недопустимости нарушений закона как формы прокурорского реагирования;
• наделение прокурора обязанностью составлять по окончании расследования уголовного дела обвинительный акт, равносильный документу о предании обвиняемого суду.