Основные понятия, предмет и система дисциплины Правоохранительные органы Российской Федерации

При изучении темы необходимо четко уяснить, что данный курс является вводным к изучению других юридических дисциплин. Он имеет свой предмет и свою систему. Предмет данного курса принято рассматривать в широком и узком (непосредственном) смысле.

Курс имеет свою систему, представляющую определенную логически стройную последовательность изучения вопросов курса (тем курса), каждый из которых посвящен изучению и организации конкретных правоохранительных органов.

Место данного курса среди других правоохранительных дисциплин определяется его вводным характером. Он дает исходные сведения об органах и организациях, без чего нельзя глубоко и всесторонне уяснить деятельность этих правоохранительных органов, которая является предметом изучения других более конкретных юридических дисциплин (административного права, уголовного процесса, прокурорского надзора, нотариата, адвокатуры и др.).

Предмет дисциплины "Правоохранительные органы Российской Федерации"

В отличие от многих других курсов юридических дисциплин, которые изучают определенные отрасли права (гражданское, уголовное, административное и т.п.), изучаемый курс не имеет такой юридической основы. Предметом дисциплины является изучение юридических институтов и законодательства о правоохранительных органах. Курс имеет свою систему, представляющую определенную логически стройную последовательность изучения тем курса, каждая из которых посвящена изучению организации и деятельности конкретных правоохранительных органов. Изучение курса предполагает ознакомление и уяснение студентами следующих обязательных требований:

1. основные понятия, без знания которых невозможно успешное изучение других юридических дисциплин. Необходимо прежде всего уяснить, что означает содержание терминов "правоохранительная деятельность" и "правоохранительные органы";
2. задачи, функции и систему правоохранительных органов;
3. компетенцию конкретных видов правоохранительных органов.

Следует уяснить, что правоохранительная деятельность по своему содержанию не является односложной. Она включает в себя ряд функций (конкретных направлений деятельности). Особое внимание уделить таким направлениям, как правосудие, прокурорский надзор, судопроизводство, предварительное расследование, юридическая помощь, нотариально значимые действия и т.д.

После этого необходимо выяснить, что понимается под понятием "правоохранительный орган".

Какими чертами он должен обладать, чтобы его можно было назвать правоохранительным; какие правоохранительные органы созданы и действуют в настоящее время в Российской Федерации.

Взаимосвязь курса "Судебная власть Российской Федерации" с другими юридическими дисциплинами

Роль и место любого курса юридической дисциплины, а также его связь и взаимодействие с другими подобными дисциплинами прежде всего определяются единством как правовой системы в целом, так и отдельных структурных элементов, входящих в нее. В целом юриспруденция имеет общие цели, задачи и функции, а также общие принципы деятельности. В этом проявляется единство отдельного, единичного и общего.

Место данного курса среди других юридических дисциплин определяется его вводным характером.

Курс "Судебная власть Российской Федерации" дает исходные сведения о правоохранительной деятельности, которые необходимы для дальнейшего системного изучения юриспруденции в целом и образующих ее отдельных юридических дисциплин, относящихся как к частному, так и к публичному праву (административного права, уголовного процесса, гражданского процесса, арбитражного процесса, нотариата, адвокатуры, прокурорского надзора и др.).

Наиболее тесно изучаемый курс связан с конституционным правом, которое является базовым для правоохранительной деятельности. Оно устанавливает основополагающие нормы для таких функций правоохранительных органов, как конституционный контроль, прокурорский надзор, осуществление правосудия.

Связь курса с административным правом заключается в том, что многие правоохранительные органы являются органами исполнительной власти (органы юстиции, органы внутренних дел, ФСБ, ФПС, ФМС, таможенные органы и др.). И в рамках административного права изучается их деятельность по государственному управлению в определенных областях жизнедеятельности государства (например, в области внутренних дел, безопасности, охраны государственной границы, внешней разведки и т.д.).

В тесной связи с курсом "Правоохранительные органы Российской Федерации" находятся такие отрасли права, как гражданский процесс, уголовный процесс, арбитражный процесс, которые регламентируют порядок осуществления правосудия.

Курс "Прокурорский надзор" тесно связан не только с выполнением данной правоохранительной функции, но и с деятельностью всей системы правоохранительных органов, за которой органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законности.

Нормы гражданского и уголовного права широко применяются правоохранительными органами при определении признаков состава правонарушений, мер воздействия или наказания, возмещения ущерба, причиненного правонарушением.

Другие отрасли права (например, земельное, таможенное, воздушное, экологическое, водное) также непосредственно связаны с деятельностью правоохранительных органов по разрешению споров и расследованию преступлений в этих областях.

Данные специальных юридических наук криминалистики и криминологии широко используются правоохранительными органами при раскрытии и расследовании преступлений. Таким образом, учебный курс "Правоохранительные органы Российской Федерации" тесно связан практически со всеми юридическими дисциплинами.

Понятие правоохранительной деятельности государства

Из теории государства и права известно, что одной из важнейших внутренних функций любого государства является правоохранительная функция или функция обеспечения прав и свобод граждан, законности и правопорядка. Она носит постоянный характер, периодически наполняясь новым содержанием, отражающим характер целей и задач, стоящих перед государством на конкретном этапе своего исторического развития.

Функция, как и иные обществоведческие понятия, не является только юридическим или политическим понятием. Оно было заимствовано из других наук. Например, в физике и математике понятие функции выражает зависимость одной переменной величины от другой, то есть непосредственно ту зависимость, когда при изменении одной величины другая величина также изменяется определенным образом.

В философском и общественно-социологическом плане термин "функция" понимается как внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений; совокупность обычных или специфических действий отдельных лиц или органов, обусловленных их природой или необходимостью выживания; наличие у отдельного лица или группы лиц специфических обязанностей, выполнение которых осуществляется ими в процессе служебной деятельности.

Функции государства - категории объективные. Наукой они рассматриваются с различных точек зрения. Это вытекает из разнообразия теорий, объясняющих (доказывающих) причины и основания происхождения государства. Их конкретная реализация воплощается в жизнь с учетом политических компромиссов. Здесь проявляется субъективный (человеческий) фактор определения функций государства и его деятельности (функционирования).

Функции государства - это носящие объективный, системный и взаимообусловленный характер основные направления его деятельности по управлению обществом, отражающие его цели и социальное назначение. Они характеризуются следующими основными чертами:

1. Имеют комплексный, синтезирующий характер. Как основные направления деятельности государства они никогда не отождествляются и не могут отождествляться с самой деятельностью или отдельными аспектами деятельности государства. Содержание каждой функции складывается из множества однородных и однопорядковых аспектов деятельности государства. Однако это не механическое, не стихийное и не автоматическое сложение. За ним всегда стоит осознанная целенаправленная деятельность различных государственных органов, всего государственного аппарата.

В политических и государственных системах, построенных на однопартийной основе, как это было, например, в СССР, координирующую и направляющую деятельность обычно выполняют стоящие у власти политические партии.

2. По своему характеру, содержанию и назначению функции государства никогда не бывают социально выхолощенными, нейтральными. Они всегда выражают и отражают социально-классовую сущность и содержание конкретного государства. В них проявляется реальная роль, которую выполняет государство в процессе решения задач развития экономики, общества и самого государства. Поэтому одни и те же функции у государств различного типа (рабовладельческие, феодальные, капиталистические, социалистические) всегда бывают разными по содержанию.

3. В функциях государства прослеживается прямая связь с основными целями и задачами государства, стоящими перед ним на том или ином этапе его развития. Цель представляет собой желаемый конечный результат деятельности государственных и негосударственных структур.

Достижение цели предполагает необходимость согласованных и системных действий всех субъектов управленческого процесса. С изменением цели изменяется и характер действий всех взаимодействующих структур.

Приоритет и масштаб реализации функций обусловливается важностью и масштабностью задач и целей. Так, в условиях войны или надвигающегося военного кризиса, когда перед государством и обществом стоят задачи защиты страны от нападения извне, на первый план выступает функция обороны. Ее приоритетность в этот период не подлежит сомнению. В период же экономического спада на первом плане оказываются экономические функции.

4. Функции государства не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества и государства, но тем не менее обладают по сравнению с функциями всего государства относительно узким, локальным характером. Если функции государства охватывают собой всю его деятельность в целом, активность всего государственного аппарата или механизма, то функции отдельных органов распространяются лишь на часть его, охватывают собой деятельность лишь отдельных его частей. Например, в ходе проводившейся административной реформы в Российской Федерации (2003 - 2005 гг.) часть функций государственных органов были признаны избыточными.

Поэтому посчитали целесообразным их реализацию передать общественным организациям.

5. Функции государства отличаются своими методами и формами осуществления и не смешиваются со сферами их приложения. В соответствии с теми целями и задачами, которые стоят перед государством на том или ином этапе его развития, при осуществлении своих функций государство может использовать методы поощрения, убеждения или же, при необходимости, методы принуждения.

Что касается сфер приложения функций государства, то они далеко не всегда совпадают друг с другом.

В одной и той же сфере деятельности государства может осуществляться несколько функций, и, наоборот, одна и та же функция может проявляться в нескольких сферах жизни общества.

Правоохранительная функция государства, или функция по установлению и охране правопорядка, - это имеющая постоянный характер деятельность государства по обеспечению точного и полного выполнения своих предписаний всеми гражданами, организациями, государственными органами.

Правоохранительная функция включает в себя также обеспечение общественного и правового порядка, защиту и охрану прав и интересов граждан и организаций, защиту конституционного строя и государства от противоправных посягательств.

Для эффективной реализации этой функции государством применяются различные методы. В первую очередь к ним следует отнести правотворчество (формирование базовых законов и подзаконных нормативных правовых актов - для создания механизма реализации права) и правоприменение. Оно выражается в деятельности компетентных органов по применению в необходимых ситуациях мер юридической ответственности.

Общественный порядок охраняется не только государственными органами, но общественными организациями и гражданами. Особая роль в обеспечении общественного порядка принадлежит правоохранительным органам.

Несмотря на неоднократное упоминание понятия "общественная безопасность" в российском законодательстве, законодательного определения этого понятия нет. Есть точки зрения исследователей на понимание этого термина в узком и широком понимании. Нет единства мнений и по поводу соотношения общественной безопасности с национальной (государственной) безопасностью.

Представляется, что общественная безопасность является более широкой категорией. Она предусматривает безопасность общества в целом, составной частью которого выступает и само государство. Среди европейских ученых высказывается мнение о том, что общественная безопасность представляет собой "способность общества сохранять свою сущность неизменной в условиях постоянно изменяющихся окружающих условий и фактических или возможных угроз".

Охрана прав и свобод граждан гарантируется Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами. В центре правоохранительной деятельности государства находится гражданин - его безопасность, политические, социальные, имущественные и иные права.

В современном государстве, стремящемся быть правовым, правоохранительной деятельности должно уделяться повышенное, особое внимание. Характер такого внимания определяется тем, что эффективность правоохранительной деятельности рассматривается как один из главных критериев оценки компетентности и состоятельности государственной власти и правящей политической элиты.

Словосочетание "правоохранительные органы" в нашей стране начало употребляться в 60-е годы XX века. В Законе СССР "О прокуратуре" была выделена функция прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью и иными правонарушениями.

Вместе с тем понятие и система (круг, перечень) российских правоохранительных органов в законодательных актах Российской Федерации не получили своего достаточного и единого определения.

Анализ самых различных правовых документов (от законов до ведомственных инструкций) позволяет сделать вывод о том, что это понятие используется законодателем как общепризнанное, не требующее специального раскрытия, что, по мнению профессора И.Н. Зубова, приводит к двусмысленности отдельных норм и нечеткости правовых предписаний.

Правовую основу деятельности правоохранительных органов составляет Конституция России, в которой определено, что запрещается "нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни"; зафиксированы права и свободы человека и гражданина; перечислены органы государства, которые уполномочены осуществлять правосудие.

В юридической литературе понятие правоохранительных органов используется в основном как название государственных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность. В.В. Лазарев полагает, что в строгом смысле слова правоохранительные органы трудно охарактеризовать как правоохранительные в связи с тем, что эти структуры, в том числе и органы внутренних дел, вступают в дело чаще всего тогда, когда право уже нарушено. Такую позицию поддерживают А.Н. Роша и А.Н. Харитонов, считая, что значительная часть компетенции органов внутренних дел реализуется не в правовой форме.

Деятельность правоохранительных органов, как правило, рассматривается как основы правосудия.

Действительно, правоохранительный орган обладает определенной компетенцией, позволяющей ему, во-первых, осуществлять правосудие (органы судебной власти); во-вторых, обеспечивать государственную безопасность (специальные службы); в-третьих, вести борьбу с преступностью (МВД России, специальные службы); в-четвертых, исполнять уголовные наказания (уголовно-исполнительная система Минюста РФ); в-пятых, осуществлять защиту конституционных прав и свобод субъектов российского права (суды, прокуратура, адвокатура и др.); в-шестых, иную правоохранительную деятельность (например, МВД России обеспечивает общественный порядок и общественную безопасность).

Спорным вопросом остается отнесение органов безопасности (спецслужб) к числу правоохранительных, так как правоохранительная составляющая в их деятельности присутствует, но не является определяющей.

В структуре расходов бюджета России в 2011 - 2014 годах в одном разделе предусмотрено выделение бюджетных средств на национальную безопасность и правоохранительную деятельность в следующих, постоянно увеличивающихся объемах (в млрд. руб.): 2011 год - 1,242,1; 2012 год - 1822,0; 2013 год - 1981,3; 2014 год - 2072,5.

На наш взгляд, под правоохранительными органами следует понимать государственные органы, наделенные властными полномочиями и осуществляющие в пределах своей компетенции правоохранительную деятельность на основе действующего законодательства. Иначе говоря, следует выделить в самостоятельный вид государственной деятельности правоохранительную деятельность, которая обладает определенными свойствами. Правоохранительная деятельность определяется правоохранительной функцией государства, поскольку она:

• осуществляется специально уполномоченными органами;
• осуществляется при соблюдении установленного порядка и определенных правил и процедур;
• в процессе реализации правоохранительной деятельности применяются меры государственного или общественного воздействия с целью выявления, предупреждения или пресечения правонарушений;
• осуществляется с целью охраны и защиты права в стране.

В российском законодательстве отсутствует определение правоохранительной деятельности, поэтому существуют различные ее толкования. Ю.П. Соловей считает, что с позиций российской юридической мысли характер большей части деятельности органов внутренних дел отражает понятие "полицейская деятельность". В юридической литературе рассматривается понятие "полицейская система". Еще в 1870 г. И.Е. Андреевский писал, что "деятельность целого государства (отдельных лиц, союзов, общества и правительства) для создания условий безопасности и благосостояния есть деятельность полицейская в обширном смысле этого слова".

Законодательно не определена система федеральных государственных органов, в которых учреждаются должности правоохранительной службы. Поэтому по-прежнему нет единого мнения о том, какие федеральные государственные органы осуществляют правоохранительные функции. На основе действующего российского законодательства к таким федеральным государственным органам можно отнести МВД России, ФСБ России, Министерство юстиции России, МЧС России, прокуратуру, ФМС, Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную службу исполнения наказаний, Федеральную службу судебных приставов, Федеральную таможенную службу Российской Федерации.

Как известно, перечни должностей всех групп начальствующего состава делятся на перечень должностей правоохранительной службы и перечень должностей федеральной государственной гражданской службы. Перечни типовых должностей правоохранительной службы и соответствующих специальных званий или классных чинов утверждаются Президентом России, на основании которых руководителями уполномоченных государственных органов в соответствии с особенностями функционирования государственного органа утверждаются перечни должностей правоохранительной службы в государственном органе, включающие в себя также нетиповые должности правоохранительной службы.

Чем меньше объем работы у правоохранительных органов, тем больший запас социальной стабильности в обществе. Социальная стабильность любого государства всегда находится в прямой зависимости от степени эффективности государственного управления. В данном случае под государственным управлением понимается системная деятельность всех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной.

Как отмечено выше, в законодательстве Российской Федерации нет определения понятия правоохранительной деятельности. Однако анализ нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность, систему и структуру, а также набор полномочий правоохранительных органов Российской Федерации позволяют дать этому понятию следующее определение.

Правоохранительная деятельность - это особый (специальный) вид государственной деятельности, осуществляемый на законной основе специально уполномоченными на то правоохранительными органами по обеспечению в стране конституционной законности и правопорядка с целью защиты прав, свобод и законных интересов граждан, общества и интересов самого государства.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в совместном ведении федеральной государственной власти и государственной власти субъектов Российской Федерации находится защита конституционных прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; охрана окружающей природной среды; кадры судебных и правоохранительных органов. Основными чертами правоохранительной деятельности являются:

1. Официальный характер деятельности правоохранительных органов Российской Федерации.
2. Деятельность правоохранительных органов Российской Федерации имеет постоянный характер.
3. Через деятельность правоохранительных органов государство реализует свою правоохранительную функцию.
4. В основе правоохранительной деятельности лежит конкретный юридический факт, т.е. законное основание для реализации имеющихся полномочий (сообщение о совершении правонарушения, исковое требование, подача жалобы гражданином в суд на решения или действия органов государственной власти и т.п.). Без предусмотренных законом оснований правоохранительные органы не вправе вмешиваться в личную жизнь граждан, а также деятельность органов государственной власти, общественных и других организаций.
5. Деятельность правоохранительных органов Российской Федерации осуществляется не только на основании закона и в соответствии с законом, но и в строго определенной процессуальной форме.
6. Практическую деятельность правоохранительных органов Российской Федерации осуществляют только лица, состоящие на службе в правоохранительных органах (государственные служащие правоохранительных органов), имеющие специальную, чаще всего юридическую подготовку. Осуществление правоохранительной деятельности другими лицами является недопустимым и в определенных случаях квалифицируется как правонарушение (проступок или преступление).
7. Нарушение требований закона (превышение служебных полномочий, неисполнение служебных обязанностей и т.д.) сотрудниками правоохранительных органов в процессе осуществления правоохранительной деятельности влечет для них возможность наступления юридической (дисциплинарной, административной, материальной или уголовной) ответственности.
8. Решения, принимаемые правоохранительными органами, являются мерами юридического воздействия, санкционированные государством. Они должны быть основаны на законе и соответствовать обстоятельствам дела (учет смягчающих или отягчающих обстоятельств).
9. Эффективность правоохранительной деятельности зависит от неукоснительности выполнения законных решений физическими и юридическими лицами, которым они адресованы.
10. Действия правоохранительных органов, затрагивающие конституционные права, свободы и законные интересы человека и гражданина, общества и государства, могут быть обжалованы в установленном законом порядке внутри государства (суд, прокуратура, вышестоящие инстанции) или посредством обращения в специализированные международные организации (например, с 1998 года в Европейский суд по правам человека Совета Европы).

Правоохранительной признается также деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка в интересах выявления, пресечения и предупреждения правонарушений, применения различных санкций к правонарушителям и реализации мер наказания.

Правоприменительной признается особая форма реализации права, направленная на осуществление правовых предписаний, включая установление фактической основы дела, установление юридической основы дела и принятия решений по делу в целях недопущения противоправного деяния.

Ценность права состоит в его способности обеспечить удовлетворение определенных потребностей как общества, а в нем - личности, так и государства, а в нем - гражданина. Уместно напомнить, что роль права самым непосредственным образом связана с целями и задачами государственного управления во всех сферах общественной жизни.

Чтобы нормы права действовали, они должны быть обеспечены соответствующими эффективными механизмами их реализации. Только одного нормативного установления определенных правил поведения субъектов права недостаточно. Их реальное воплощение и действенность должны быть обеспечены системой правовых мер. Этим определяется потребность в правовом обеспечении.

Таким образом, правовые основы представляют собой базирующиеся на сложившейся системе источников права главные исходные нормативно-правовые положения, изначально определяющие юридическую регламентацию общественных отношений, которые являются предметом (объектом) правового регулирования.

Правовое регулирование - юридическая функция, реализуемая в процессе воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права), легитимность и обязательность исполнения которых поддерживаются обществом и обеспечиваются возможностями применения средств государственного принуждения.

Правовое обеспечение следует рассматривать как систему социально-правовых элементов и юридически значимых мер (средств, приемов и способов), влияющих на формирование и реализацию права. Правовое регулирование и правое обеспечение общественных отношений охватываются системной совокупностью юридических элементов и мер, а их взаимосвязь отчетливо проявляется в юридической регламентации общественных отношений.

Правоохранительная деятельность содержит и международный аспект. Это выражается в создании государствами международных судов различного вида.

Общая характеристика правоохранительных органов Российской Федерации

В законодательстве Российской Федерации нет определения понятия "правоохранительные органы Российской Федерации". В то же время этот термин часто применяется в официальных документах нормативного и ненормативного характера (например, в Конституции Российской Федерации, соглашениях правоохранительных органов стран СНГ, различных федеральных программах по борьбе с преступностью и т.п.). Целью его применения является обозначение государственных и негосударственных органов, призванных осуществлять правоохранительную деятельность.

От понятия "правоохранительные органы" следует отличать понятие "правоприменительные органы", к которым относятся все государственные органы, включая и правоохранительные.

Правоохранительные органы составляют обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу государственных и негосударственных органов, выполняющих следующие задачи:

1. восстановление нарушенного права;
2. наказание нарушителя, когда восстановить нарушенное право невозможно;
3. восстановление нарушенного права и наказание нарушителя одновременно, когда имеется возможность восстановить нарушенное право, но правонарушитель заслуживает еще и наказания.

Решая эти задачи, правоохранительные органы защищают жизнь, здоровье, права и законные интересы человека и гражданина, все формы собственности, государственные органы, природу, животный мир и т.п.

Выполнение указанных задач достигается реализацией следующих функций правоохранительных органов:

1. конституционного контроля;
2. отправления правосудия;
3. прокурорского надзора;
4. расследования преступлений;
5. оперативно-розыскной;
6. исполнения судебных решений;
7. оказания юридической помощи и защиты по уголовным делам;
8. предупреждения преступлений и иных правонарушений.

Эти функции характеризуют разделение компетенции правоохранительных органов Российской Федерации между собой и с другими органами государственной власти.

Принципами деятельности правоохранительных органов Российской Федерации являются: законность, доступность, демократизм, подотчетность, подконтрольность (Президенту и Правительству Российской Федерации, судебным органам и прокуратуре, вышестоящим органам), системный характер действий, возможность обжалования их незаконных решений или действий (бездействия) в установленном порядке, недопустимость вмешательства в их деятельность, независимость от других органов государственной власти.

В систему правоохранительных органов Российской Федерации входят:

1. органы, непосредственно осуществляющие правосудие в Российской Федерации (Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции (в том числе и военные суды), арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые суды);
2. государственные органы, предназначенные осуществлять охрану общественного порядка и обеспечивать общественную безопасность (органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска);
3. государственные органы, предназначенные обеспечивать общественную безопасность (органы федеральной службы безопасности Российской Федерации (ФСБ России)), органы внешней разведки Российской Федерации, органы федеральной миграционной службы, органы федеральной пограничной службы ФСБ (ФПС России), органы внутренних дел системы МВД России, таможенные органы, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков и др.;
4. органы юстиции;
5. органы предварительного расследования (органы дознания и следствия в ОВД, органах ФСБ России и органах прокуратуры);
6. органы прокуратуры;
7. органы по правовому обеспечению и правовой защите граждан и организаций (нотариат, адвокатура);
8. негосударственные органы обеспечения правоохраны (частные охранные и детективные предприятия).

Судебные решения как один из источников формирования российского права

Великий русский историк и философ Василий Осипович Ключевский, размышляя о сущности права как регулятора общественной жизни в различных исторических эпохах, отметил следующие его качества. "Право - исторический показатель, а не исторический фактор. Термометр, а не температура.

Действующее законодательство содержит в себе минимум правды, возможной в известное время. Закон - рычаг, которым движется тяжеловесный, неуклюжий и шумный паровоз общественной жизни, называемый правительством. Рычаг, но не пар".

Раскрывая содержание, роль и место судебной власти в государственном механизме России, необходимо отметить значение решений высших судебных инстанций для формирования системы российского права. При всей неоднозначности восприятия такой точки зрения судебный прецедент в российской правовой действительности постепенно становится реальностью. Все более активное внедрение элементов международного прецедентного права свидетельствует об углублении интеграции судебной системы России в международное судейское сообщество.

Выступая на церемонии открытия очередного нового судебного года в Европейском суде по правам человека в Страсбурге (21 января 2005 года), Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин отметил: "Из официального признания Россией юрисдикции Европейского суда обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней следует, что российским судам необходимо учитывать в своей деятельности прецедентную практику Европейского суда".

С середины XX в. прецедент как источник права стал применяться в романо-германской правовой семье, а затем и в семье социалистического права (применительно к арбитражной практике). С распадом СССР и созданием Российской Федерации на принципиально новой экономической, политической и идеологической основе прецедент (в том числе и судебный) начинает пробивать себе дорогу в российской правовой системе (полномочия Конституционного Суда Российской Федерации).

По действующему законодательству Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации в процессе рассмотрения дел наделены правом отмены ведомственных приказов. Указанные суды активно используют это предоставленное им право в процессе вынесения решения.

Например, решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2005 года был признан недействующим Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 25 марта 2005 года N 34 "Об утверждении границ муниципальных образований в Волгоградской области", в части включения поселков "Соляной", "Им. 19 партсъезда" в черту муниципального Верховного Суда Российской Федерации от образования Светлоярский район Волгоградской области (приложение N 25).

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2009 года был признан недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу подпункт "в" пункта 2 разъяснения о порядке и условиях предоставления льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, утвержденного Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 7 июля 1999 года N 20, в части, исключающей возможность признания граждан, находившихся в местах принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, аналогичных по тяжести условиям содержания в концлагерях, гетто, тюрьмах, и не привлекавшихся к принудительному труду, бывшими несовершеннолетними узниками фашизма.

Только за январь - август 2009 года решениями Верховного Суда Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации двенадцать нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти были признаны противоречащими законодательству.

Следует отметить, что прецедентное право существует в Российской Федерации. Существовало оно и в СССР. В большей степени это правило применимо к ситуации, связанной с поиском официальной истины по отношению к сложной общественной проблеме, требующей не столько правового, сколько политически взвешенного решения. Такое возможно и нередко встречается в практической деятельности любого государства.

Например, решением Конституционного Суда Российской Федерации (декабрь 2004 г.) был подтвержден соответствующий Конституции страны запрет на создание политических партий, в названиях которых присутствует название конкретной религии либо одной из национальностей. В то же время подобный запрет не действует в некоторых странах Европы. Так, в ФРГ на законных основаниях много лет действует политическая партия ХДС (христианский демократический союз).

С учетом особенностей действия судебного прецедента во времени учеными выделяются три варианта его применения:

• новый прецедент применяется только к правоотношениям, возникшим после его принятия (перспективное действие прецедента);
• новый прецедент может применяться не только к правоотношениям, возникшим после его принятия, но и к фактам дел, находящихся в производстве ранее (настоящее перспективное действие прецедента);
• новый прецедент может применяться не только к правоотношениям, возникшим после, но и до его принятия (ретроспективное действие). В этом случае наблюдается обратная сила прецедента.

В Европе сложившаяся практика Европейского суда по правам человека получила название прецедентной. Нормы Конвенции о правах человека и основных свободах не применяются судом отдельно от тех решений, которые были вынесены ранее Судом по применению этой статьи или нормы.

Формулируя любое ходатайство в Европейский суд, надо обязательно ссылаться на существующую практику Европейского суда.

Отмечая особенности доктрины судебного прецедента и самого судебного прецедента как явления в системе романо-германского права, профессор М.Н. Марченко предложил обратить внимание на следующие их специфические черты и особенности.

1. Многозначность самого явления в системе романо-германского права, именуемого прецедентом, и, соответственно, его "континентальной" доктрины и понятия. На уровне отдельных национальных правовых систем он воспринимается по-разному.

В Германии прецедент обычно означает любое предыдущее решение. В системе испанской юриспруденции прецедент понимается как предыдущее судебное решение, обязывающее суды следовать ему при рассмотрении аналогичных дел и принятии всех последующих решений.

2. Их вторичный по сравнению с рядом других источников этой правовой системы характер.

3. Его двойственное положение среди источников права, которое выражается следующим образом.

В ряде европейских стран (Финляндия, Швеция и другие) он воспринимается не только как фактический источник права, но и как показатель существующей у них тенденции усиления роли решений высших судебных инстанций. Следует отметить, что по-прежнему остается дискуссионным вопрос о признании прецедента в качестве источника права в романо-германской правовой семье.

4. Его дифференцированный и избирательный характер применительно к различным отраслям права. Например, во Франции как источник права он в основном рассматривается в административном праве. В Италии - в гражданском праве. В правовой системе Швеции - в большей степени в сфере действия коммерческого права и в меньшей степени - в области конституционного и уголовного права. В

отличие от Швеции в правовой системе Германии прецеденту принадлежит особая роль в системе конституционного права.

5. Разнородность их правовой основы в различных европейских странах и дифференцированность подхода к признанию за судебным прецедентом конкретной юридической силы. Ни в одной из континентальных стран этой правовой системы нет специального закона или подзаконного нормативного акта, официально определявшего статус прецедента как источника права или устанавливающего его юридический вес и силу.

Помимо судебного прецедента в странах, где действуют административные суды, применяется и административный прецедент. Наиболее широко это происходит во Франции. Такое положение объясняется сравнительно молодым возрастом административного права (возникло в конце девятнадцатого века) и его комплексным характером, охватывающим разнообразный спектр общественных отношений. Для придания единообразия регулируемым правом общественных отношений практика рассмотрения специальными (административными) судами дел и споров идет по пути основных положений и принципов судебного прецедента.

В обзоре кассационной практики, проведенной Верховным Судом Российской Федерации в 2010 году, отмечается, что среди всех отмененных в порядке кассации вышестоящими судебными инстанциями приговоров половина были отменены из-за неправильного применения судьями федеральных законов. За 2008 - 2010 годы прослеживается тревожная тенденция увеличения неправильного применения норм уголовного законодательства.

Практика свидетельствует, что в европейских государствах судьи выносят от 5 до 7 процентов оправдательных приговоров, а в России за 2010 год их было 4,5%.

Мировой опыт формирования судебного права отдельных государств носит обособленный характер, который отражает исторический этап развития государства; его формы правления, территориальное устройство и политический режим; взаимосвязь и взаимозависимость с другими отраслями права; системный подход к его формированию. Судебное право должно формироваться "не в изоляции от других социально значимых явлений, институтов и учреждений, а в едином комплексе, в их взаимодействии друг с другом".

Общая характеристика законодательства о правоохранительных органах Российской Федерации

Нормы национального законодательства, как правило, отражают общие требования в различных сферах социального бытия, которые содержатся в нормах международного права. Особенно заметно зависимость национального законодательства от норм международного права стала проявляться после окончания Второй мировой войны (1939 - 1945 гг.).

Возникновение в 1945 году Организации Объединенных Наций (сейчас в ООН входит 192 государства из примерно 230 существующих) и иных международных организаций (специализированных или континентальных) придало такому процессу упорядоченный и более предметно консолидирующий характер. Особенно ярко это проявляется в проблемных вопросах, одновременно затрагивающих интересы многих государств.

Современное законодательство Российской Федерации прежде всего основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права, а также международных договорах Российской Федерации, которые являются составной частью ее правовой системы.

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации понятия общепризнанных принципов международного права и общепризнанных норм международного права сформулированы следующим образом:

"Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо";

"Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного".

Как объективный фактор и источник формирования национальных правовых систем международное право следует рассматривать в качестве особой правовой системы, основу которой составляют императивные нормы, представляющие собой его основные принципы. Это находит соответствующее отражение в правовых системах ряда государств.

В Великобритании и США международное право признается "частью права страны". Отражение норм международного права во внутригосударственных правовых системах осуществляется следующими способами:

• отсылкой - учет в законодательных актах общих положений или отдельных норм международного права;
• рецепцией - восприятие нормы международного права без изменения его содержания;
• трансформацией - преобразование норм международного права посредством принятия по этому же вопросу специального нормативного правового акта.

Международное право формируется посредством источников двух видов: основных - резолюции Совета Безопасности ООН, международные договоры, конвенции, протоколы и обычаи; вспомогательных - общепризнанные принципы права, судебные решения и доктрины.

По точному замечанию Ю.А. Тихомирова, для норм международного права характерна большая степень "нормативной концентрации". Их структура и содержание выражаются в виде норм-дефиниций, норм-принципов, норм-целей, коллизионных норм, презумпций и других. Поэтому отражаемые в них правила выбора должного поведения субъектов национальных правовых систем носят предположительный, оценочный, соответствующий складывающейся ситуации характер.

В полной мере это относится и к той части норм международного права, которые выступают в качестве источника формирования законодательства Российской Федерации, предназначенного регламентировать деятельность правоохранительных органов. Международные нормы влияют преимущественно на диспозицию национальных норм. Выбор содержательной части диспозиций и санкций, выступающих в качестве регуляторов поведения конкретных субъектов правоотношений, предоставляется "национальным законодателям". Наиболее ярко это проявляется в линии поведения государства в кризисных ситуациях.

Согласно положениям Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" понятием "международный договор" в России охватываются:

• международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3);
• международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п. 3 ст. 1);
• независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. С учетом этого положения:

• суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для России международным договором, решение о согласии на обязательность которого для России было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора России;
• при этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 названного Закона положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором России следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора.

К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора России, относятся содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств. При рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор России, который вступил в силу и стал обязательным для России и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права.

Внутригосударственные правовые нормы, определяющие порядок организации и деятельности правоохранительных органов, содержатся в многочисленных нормативных актах различной юридической силы. Это определяется многовекторным направлением деятельности правоохранительных органов, осуществляемой на всех управленческих уровнях с учетом административно-территориального устройства Российской Федерации. Можно выделить две группы этих норм.

Первая группа норм лишь в определенной части отражает основные черты деятельности правоохранительных органов. Как правило, они содержатся в кодифицированных нормативных правовых актах. В их числе: Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др.

Среди нормативных правовых актов, на основании которых осуществляется функционирование судебной системы Российской Федерации, ведущее место принадлежит Конституции Российской Федерации. Это определяется тем, что она, являясь Основным Законом государства, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации установил, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию Российской Федерации в следующих случаях:

• когда закрепленные нормой Конституции Российской Федерации положения исходя из ее смысла не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
• когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
• когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
• когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Ко второй группе следует отнести законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность отдельных видов правоохранительных органов Российской Федерации. К ним относятся:

Федеральные конституционные законы Российской Федерации (ФКЗ РФ) от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации", от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в РФ", от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации", от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации";

Федеральные законы Российской Федерации (ФЗ РФ): от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"; от 26 июня 1992 года N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации"; от 28 декабря 2010 года N 390-ФЗ "О безопасности"; от 10 января 1996 года N 5-ФЗ "О внешней разведке"; от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"; от 17 декабря 1998 года N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"; от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции"; от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации"; от 11 марта 1992 года N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"; от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ "О внутренних войсках МВД РФ"; от 11 февраля 1993 года N 4462-1 "Основы законодательства Российской Федерации о нотариате"; от 21 июля 1997 года N 118-ФЗ "О судебных приставах"; от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"; от 8 января 1998 года N 7-ФЗ "О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации"; от 21 июля 1997 года N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"; от 4 мая 2000 года N 55-ФЗ "О Пограничной службе Российской Федерации"; от 2 января 2000 года N 37-ФЗ "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации"; от 20 августа 2004 года N 113-ФЗ "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации"; от 20 августа 2004 года N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства"; от 20 апреля 1995 года N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"; от 14 марта 2002 года N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (с изменениями от 14 августа 2004 г. N 100-ФЗ); от 31 мая 2001 года N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации"; от 24 июля 2002 года N 102-ФЗ "О третейских судах"; от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"; от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"; от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и др.

К этой же группе следует отнести и федеральные законы, вносящие изменения и дополнения в действующую судебную систему Российской Федерации по различным основаниям. Например, в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации;

Указы Президента Российской Федерации, утверждающие Положения о федеральных органах исполнительной власти (федеральных министерствах, службах и агентствах), основным предназначением которых является правоохранительная деятельность: от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации"; от 12 мая 2004 г. N 611 "О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации в сфере международного информационного обмена"; от 19 июля 2004 г. N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации", утвердивший Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации; от 24 августа 2004 г. N 1101 "О центральном органе Российской Федерации по Конвенции о вручении за границей судебных и внесудебных документов по гражданским или торговым делам"; от 13 сентября 2004 г. N 1167 "О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом"; от 12 июля 2005 г. N 796 "О дополнительных гарантиях обеспечения охраны прав, свобод и законных интересов лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и другие;

Постановления Правительства Российской Федерации: от 30 декабря 2002 г. N 941 "О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу"; от 19 сентября 2003 г. N 584 "Об утверждении Положения о ведении реестра адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации"; от 19 апреля 2002 г. N 260 "О реализации арестованного, конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства"; от 6 февраля 2004 г. N 54 "О медицинском освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью"; от 21 августа 2004 г. N 429 "Вопросы Федеральной таможенной службы"; от 27 августа 2005 г. N 538 "Об утверждении Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность"; от 6 мая 2006 г. N 272 "О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав"; от 12 января 2007 г. N 6 "Об утверждении Правил осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом"; от 8 октября 2007 г. N 655 "Об утверждении Правил оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства"; от 27 октября 2007 г. N 1499-р, утвердившее перечень основных видов деятельности, связанных с трудовой адаптацией осужденных; от 17 ноября 2007 г. N 781 "Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных схемах персональных данных"; от 13 марта 2008 г. N 167 "О возмещении лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества" и другие;

ведомственные и межведомственные нормативные акты правоохранительных органов, регламентирующие отдельные направления деятельности этих органов и другие нормативные правовые акты.

Основу правовой системы, действующей в области правовых отношений, предназначенных способствовать реализации правоохранительной функции государства, составляет Конституция Российской Федерации. В рамках правовой системы объединяются различные виды юридических актов.

Их виды установлены в Конституции Российской Федерации и основанном на нем текущем законодательстве.

Нормотворчество на этом уровне носит строго централизованный характер. Каждый государственный орган вправе издавать виды нормативных правовых актов только в определенных формах. Акты вышестоящих органов обязательны для нижестоящих органов. Последние принимают правовые решения в строгом соответствии и во исполнение нормативных актов вышестоящих органов.

В качестве примера, характерного для всех федеральных министерств и ведомств, осуществляющих правоохранительную деятельность, рассмотрим осуществление этого правила в процессе нормотворчества, ведущегося на протяжении длительного времени в системе МВД России.

Эта государственная структура с самого начала образования (1802 год) и по настоящее время занимает одно из ведущих положений (по объему и важности решаемых многочисленных и многоаспектных задач, носящих постоянный характер; по численности сотрудников - около 1,4 млн. человек) в правоохранительной системе Российской Федерации.

Так, в целях реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" был подготовлен Приказ МВД России от 3 октября 1997 года N 642 (с изменениями от 29 декабря 1997 года, 5 марта, 24 июня 1998 года), которым были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России и Перечень образцов нормативных правовых актов МВД России (в последующем Приказом МВД России от 13 августа 2003 года N 626 они были отменены).

Приказом МВД России от 27 июня 2003 года N 484 были утверждены новые Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России. Они предусматривают единый порядок организации и осуществления ведомственного нормотворчества в центральном аппарате

Министерства внутренних дел Российской Федерации. Эти Правила определяют, что в МВД России издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, наставлений, инструкций, правил и уставов.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также структурных подразделений МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы (внутриорганизационные акты).

Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период (в том числе и в области обороны).

Положения и наставления регламентируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В положении определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации.

Инструкции, правила и уставы регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила определяют порядок осуществления отдельного вида деятельности.

Устав является кодифицированным нормативным правовым актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе Министерства.

Должностные лица Министерства в пределах своих полномочий издают на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации следующие виды нормативных правовых актов: положения, наставления, инструкции, правила, уставы. Все они утверждаются приказами.

Запрещается издавать ведомственные нормативные правовые акты или юридические документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпрограмм, телеграмм и т.п.

Правом издания нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства обладает Министр внутренних дел Российской Федерации или лицо, исполняющее его обязанности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. N 305 была введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан и носящих межведомственный характер.

Вопросы государственной регистрации и вступления в силу ведомственных нормативных правовых актов регулируются Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 и

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. 10 Правил, утвержденных указанным Постановлением).

В пункте 12 разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных

Приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 г. N 88, дается более подробное описание нормативных актов, подлежащих государственной регистрации, а именно:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

• гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;
• гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;
• механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

На государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие хотя бы одним из вышеуказанных признаков.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок)).

Согласно пункту 15 тех же разъяснений не подлежат представлению на государственную регистрацию:

а) индивидуальные правовые акты:

• персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.);
• действие которых исчерпывается однократным применением;
• срок действия которых истек;
• оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;

д) акты рекомендательного характера.

Зарегистрированные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации (п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763).

В соответствии с пунктом 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009, Министр внутренних дел издал Приказ от 7 мая 2008 года N 405, в котором установил следующий порядок опубликования и вступления в силу актов МВД РФ, признанных Минюстом РФ не нуждающимися в государственной регистрации.

Обязанность регулярного отбора и направления нормативных правовых актов для официального опубликования возложена на Правовой департамент МВД России (пункт 2 Приказа). Контроль за выполнением этого приказа возложен на статс-секретаря - заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации (пункт 4 Приказа).

По общему правилу нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Они не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На них нельзя ссылаться при разрешении споров (п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763).

Федеральное, а также ведомственное правовое регулирование в правоохранительной сфере государства характеризуются следующими основными чертами:

• их основные положения базируются на нормах международного права;
• они предназначены, детализируя положения федеральных и федеральных конституционных законов, создавать механизм реализации конституционных положений, и в первую очередь в области прав и свобод человека;
• издание новых нормативных актов осуществляется с учетом конкретно складывающихся общественных потребностей;
• наличие в них четких нормативных требований (предписаний), предназначенных для субъектов реализации (исполнителей);
• они рассматриваются как один из способов правового воспитания, а также как средство повышения правовой культуры и профессиональной квалификации сотрудников (профессиональных работников) правоохранительных органов;
• законное и эффективное применение нормативных предписаний является одним из основных условий для оптимального решения поставленных перед правоохранительными органами России задач;
• осуществление постоянного анализа правоприменительной практики в области реализации правоохранительной функции государства и на его основе совершенствование законодательных и иных актов, изменение, отмена устаревших.

Анализ правоприменительной деятельности правоохранительных органов позволяет вести постоянный правовой мониторинг посредством осуществления контроля за соблюдением законности, предотвращением и устранением обнаруженных нарушений, а также адекватным применением мер поощрения или наказания к государственным служащим (сотрудникам).

Отличия государственных правоохранительных органов от негосударственных

По своей принадлежности правоохранительные органы Российской Федерации делятся на два вида: государственные (их абсолютное большинство) и негосударственные. Оба вида правоохранительных органов объединены единой целью - правоохранительная деятельность, направленная на достижение в обществе социальной стабильности и решение возникающих споров справедливыми, законными способами, а также предоставлением субъекту права возможности обратиться в вышестоящие инстанции (национальные и международные) в случае неудовлетворенности исходом рассмотрения дела.

К негосударственным правоохранительным органам относятся: частный нотариат или нотариусы, занимающиеся частной практикой (сейчас практически все нотариусы в России занимаются частной практикой); адвокатура; частные охранные и детективные предприятия. Их наличие в системе правоохранительных органов Российской Федерации привносит в правоохранительную деятельность дополнительную открытость, состязательность, законность, объективность и иные штрихи, работающие на повышение эффективности функционирования и дополнительное доверие населения к этой важной системе российского общества.

Основные отличия в деятельности государственных правоохранительных органов от негосударственных на примере частных охранных и детективных предприятий состоят в следующем:

1. Деятельность частных охранных и детективных предприятий по своему характеру российским законодательством признается одним из видов предпринимательской деятельности в правоохранительной сфере. Она осуществляется на возмездной основе и рассчитана на получение прибыли. Деятельность государственных правоохранительных органов представляет собой один из видов государственной службы - правоохранительной. Их сотрудники получают фиксированную заработную плату, предусмотренную бюджетами различных уровней (федеральными, субъектов РФ, муниципальными).

2. Деятельность частных охранных и детективных предприятий направлена на оказание соответствующих услуг индивидуально-определенным клиентам - физическим и юридическим лицам.

Обязательным ее условием является заключение предварительного договора с клиентом, в котором определяются: содержание оказываемых услуг; их оплата; условия возвращения полученного гонорара и т.д. Обязанностью этих предприятий является предоставление клиенту письменного отчета о выполненной работе. В отличие от них сотрудники милиции ФСБ или других государственных структур, осуществляя задачи по охране общественного порядка или по борьбе с преступностью, действуют прежде всего в интересах всего общества и не заключают договоров с отдельными клиентами (за исключением договоров, заключаемых с подразделениями вневедомственной охраны).

3. Правовые отношения негосударственных правоохранительных структур с клиентами носят частноправовой характер, а у государственных - публично-правовой характер.

4. Государственные правоохранительные органы созданы на основе текущего законодательства, и им не требуется получение лицензии на осуществление своей деятельности. Для занятия частной охранной и детективной, нотариальной или адвокатской деятельностью необходимо получить лицензию у соответствующего органа государственной власти (в органе внутренних дел или юстиции) и пройти государственную регистрацию.

5. На государственную службу принимаются граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста и отвечающие соответствующим медицинским и профессиональным критериям. А заниматься частной охранной и детективной деятельностью могут граждане, достигшие возраста двадцати одного года.

6. На сотрудников частных охранных и детективных предприятий не распространяется правовой статус государственного служащего.

7. Частные охранные и детективные предприятия в ходе своей деятельности обязаны оказывать содействие в работе органам внутренних дел.

8. Контроль за частной детективной и охранной деятельностью наряду с другими государственными органами осуществляет Министерство внутренних дел Российской Федерации, а также подчиненные ему органы в пределах, установленных законодательством Российской Федерации.

Участие граждан в правоохранительной деятельности

Формы участия граждан в выполнении задач по борьбе с преступностью и укреплению правопорядка могут быть разделены на индивидуальные и коллективные.

К индивидуальным формам участия граждан относятся: участие граждан в суде - в качестве народных заседателей, общественных обвинителей, общественных защитников, при производстве расследования - в качестве понятых. Эта форма нашла свое дальнейшее развитие в ходе проводимой судебно-правовой реформы путем введения вначале в 9 (их первое заседание прошло в Саратовском областном суде), а затем и в остальных регионах страны суда присяжных заседателей.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" совершеннолетние лица, обладающие полной дееспособностью, на добровольной основе могут "привлекаться к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности..." на контрактной основе.

К коллективным формам участия граждан относится их деятельность в составе товарищеских судов, добровольных народных дружин (ДНД), наблюдательных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних, создаваемых органами власти в районах, городах и т.п. В настоящее время ДНД имеют различное название: дружины по охране общественного порядка (Екатеринбург), патрульно-казачьи дружины, студенческие отряды охраны общественного порядка.

В каждом регионе Российской Федерации наблюдаются особенности в определении территориальными органами власти организационно-правовых форм по участию граждан в правоохранительной деятельности. Например, в Костромской области созданы и активно работают советы общественности, ДНД, группы поддержки участковых уполномоченных милиции в сельской местности, молодежные оперативные отряды, внештатные сотрудники милиции. В Белгородской и Томской областях - круглосуточные посты и группы патрулирования в местах массового пребывания граждан, общественные пункты охраны порядка, советы или группы профилактики правонарушений.

Порядок образования и функционирования народных дружин и других общественных формирований определяется местными органами представительной и исполнительной власти. Формы участия граждан в охране правопорядка в том или ином объеме закреплены в региональных нормативных правовых актах, к которым следует отнести распоряжение мэра г. Москвы от 10 июля 1992 г. N 195-РМ "О реорганизации деятельности и структуры народных дружин г. Москвы"; Положение "О московской городской народной дружине", утвержденное Постановлением правительства г. Москвы от 9 марта 1993 г. N 207; Закон г. Москвы от 28 марта 2001 г. "Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка", Закон Республики Башкортостан от 28 июля 1997 г. "Об общественных органах правоохранительного характера в Республике Башкортостан", Закон Чувашской Республики от 25 ноября 2003 г. "О народных дружинах", Закон Кабардино-Балкарской Республики от 26 июля 2002 г. "Об участии граждан в осуществлении охраны общественного порядка" и ряд других.

В 60 субъектах Российской Федерации также приняты соответствующие нормативные правовые акты. По данным правительства Москвы деятельность городской добровольной народной дружины приносит ежегодную экономию средств городского бюджета в размере около 2,5 млрд. рублей.

В некоторых регионах участие населения в охране общественного порядка осуществляется на платной основе. Это не противоречит законодательству Российской Федерации и международной практике. В некоторых районах Московской области финансирование осуществляется из внебюджетных средств. В городе Кирове для членов народной дружины предусмотрен бесплатный проезд в городском пассажирском транспорте. В Саратовской области из специального фонда им оплачивается 20% платы за жилищно-коммунальные услуги.

В 2006 году Президентом России была одобрена опробованная в Уральском федеральном округе базовая модель государственной системы профилактики правонарушений. В регионах введена новая должность - заместитель главы администрации по профилактике правонарушений. По всей стране были сформированы 10 тысяч специальных межведомственных комиссий. К работе с населением в 2007 году было привлечено более 26000 товариществ собственников жилья и домовых комитетов (в 2005 году их было 11000). В Госдуме рассматривается проект Федерального закона "Об участии граждан в охране общественного порядка".

На организацию работы системы предупреждения преступлений в 2005 году было выделено из бюджета страны 1 миллиард 178,7 миллиона рублей, а в 2007 году - уже около 11 млрд. рублей. В том числе из средств федерального бюджета - около 220 млн. рублей; из бюджетов субъектов Российской Федерации - около 7 млрд. рублей; из местных бюджетов - 3,8 млрд. рублей; из внебюджетных источников - более 280 млн. рублей.

Эти деньги предназначены для поддержки общественных формирований (добровольные народные дружины и казаки), количество которых достигло 34 тысяч, а число участников составило около 350 тысяч человек. Это в полтора раза больше численности внутренних войск МВД России. Возродили свою деятельность молодежные отряды (12 тысяч) друзей милиции и юных инспекторов дорожного движения.

В их рядах насчитывается почти 200 тысяч подростков.

В 1997 г. в стране действовало 30696 общественных формирований правоохранительной направленности, в рядах которых состояли 304555 членов. В 2002 г. таких формирований было уже 38791, и объединяли они 334682 человека. В 2007 г. в Российской Федерации уже действовало 36164 общественных правоохранительных формирования, включавших 383668 членов.

В Республике Башкортостан организована деятельность 4028 общественных формирований правоохранительной направленности, насчитывающих в своих рядах 26132 человека.

Если судить об общих результатах деятельности всех этих формирований, то результаты следующие. В 2004 г. с их участием было раскрыто более 30 тыс. преступлений и выявлено свыше 370 тыс. административных правонарушений. В 2005 г. - 39,1 тыс. преступлений и 265 тыс. административных правонарушений. В 2007 г. было раскрыто 2833 преступления, выявлено 26449 правонарушений, задержано 20973 правонарушителя, в том числе 1121 преступник.

Таким образом, постепенно воссоздается разрушенный в начале 90-х годов XX века существовавший в СССР механизм взаимодействия населения и правоохранительных органов со всеми его недостатками, но и, безусловно, с положительными результатами в сфере охраны общественного порядка.

Изучая вопрос о каждой из указанных общественных организаций, следует уяснить, что это за орган и какое его основное назначение; каким образом формируется и на какой срок избирается; что является правовой основой ее деятельности; какие задачи выполняет; какими полномочиями наделена для выполнения своих задач; кому подчинена и подотчетна.

При изучении вопроса о комиссиях по делам несовершеннолетних необходимо руководствоваться Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних (утверждено Указом ПВС РСФСР от 3 июня 1967 г., с изменениями, внесенными Законом РФ от 25 февраля 1993 г.).

Нельзя не отметить последовательный процесс возрождения казачества в Российской Федерации как одной из самых массовых общественных организаций. Например, Союз казаков России в 2000 году объединял около 5 миллионов человек. Указами Президента России предусмотрено создание Главного управления казачьих войск при Президенте Российской Федерации, а также объявлено Положение о привлечении членов казачьих обществ к государственной и иной службе (Указ от 16 апреля 1996 г.).

В соответствии с п. 6 указанного Положения члены казачьих обществ могут привлекаться к охране общественного порядка, охране объектов и сопровождению грузов, участию в таможенной охране, в егерской службе, охране объектов жизнедеятельности населения и т.д.

Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1996 года N 1673 было утверждено Положение о Главном управлении казачьих войск при Президенте Российской Федерации. Основными функциями этого управления являются:

• выработка единой государственной политики, направленной на возрождение и развитие российского казачества, и создание условий для ее реализации;
• организация, координация и контроль деятельности созданных на территории Российской Федерации хуторских, станичных, городских, окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ, включенных в государственный реестр казачьих обществ Российской Федерации;
• разработка и реализация программ государственной поддержки казачьих обществ;
• сбор, обработка и анализ информации о процессах, связанных с реализацией единой государственной политики, направленной на возрождение и развитие российского казачества.

Придание казачьему движению государственного статуса выражается в том, что атаман войскового казачьего общества утверждается Президентом Российской Федерации по представлению Главного управления казачьих войск при Президенте Российской Федерации после внесения этого казачьего общества в государственный реестр казачьих обществ в России. В то же время начальник Главного управления казачьих войск при Президенте Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

В 2011 году была принята Стратегия развития российского казачества до 2020 года. В документе подчеркивается настоятельная необходимость приведения региональных нормативных актов, регламентирующих статус казачества и отличающихся излишней "самостийностью", в соответствие с требованиями федерального законодательства. Для этого имелись веские фактические обстоятельства.

По оценкам специалистов (по состоянию на 2011 год) только 2% региональных нормативных актов соответствовали федеральному законодательству. Возникает правовая неопределенность. Например, с одной стороны, публичное физическое воздействие на нарушителей общественного порядка посредством активного применения нагаек одобрительно воспринимается населением и быстрее доходит до необходимости правомерного поведения нарушителем. С другой стороны, подобные решительные действия казаков противоречат принципу законности.