be5.biz

Прокурорский надзор (Глебов В.Г., 2021)

Прокурорский надзор

  1. Сущность и предмет прокурорского надзора
  2. Отрасли прокурорского надзора
  3. Надзорно-проверочные полномочия прокуроров
  4. Реагирование прокуроров на выявленные факты нарушений законов
  5. Полномочия прокуратуры в сфере осуществления государственного и муниципального контроля (надзора)

Сущность и предмет прокурорского надзора

Как уже отмечалось, целями деятельности прокуратуры в Российской Федерации являются обеспечение «верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства» (ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»). Достижение поставленных целей взаимообусловлено ее функциями (направлениями деятельности), в качестве основной из которых выступает надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 129 Конституции РФ).

Будучи закрепленной в Основном законе страны, эта функция прокуратуры является приоритетной для ее деятельности, а во взаимосвязи с другими функциями позволяет наиболее полно оптимально и эффективно решать поставленные перед органами прокуратуры задачи.

Следует отметить, что к компетенции ряда правоохранительных органов относится осуществление сходной по своему характеру контрольно-надзорной деятельности. Однако место прокуратуры в системе органов государства, определяет специфику прокурорского надзора, которая связана со следующими положениями.

Во-первых, прокурорский надзор является самостоятельным видом государственной деятельности, осуществляемой специальными органами, независимыми, в том числе и не относящимися ни к одной из существующих ветвей власти – судебной, законодательной или исполнительной. При этом прокуратура, реализуя свои полномочия, имеет функциональные отношения с каждой из этих ветвей власти.

В отличие от прокуратуры иные правоохранительные органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции, относятся к органам исполнительной власти – это в первую очередь некоторые федеральные службы, например: Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и другие.

Во-вторых, особое положение прокурорского надзора определяется содержанием этой деятельности, которая направлена на проверку соблюдения

Конституции РФ и исполнения всех действующих в Российской Федерации законов. В свою очередь контрольно-надзорные правоохранительные органы, реализуя свои функции, осуществляют проверку исполнения законов и нормативно-правовых актов, регулирующих отдельные (конкретные) сферы правоотношений.

И, в-третьих, в отличие от сотрудников иных правоохранительных органов, которые имеют права на применение мер государственно-властного принуждения и непосредственного привлечения лиц к установленной законами ответственности, прокуроры, не относясь ни к одной из ветвей власти, не наделены такими властными полномочиями. Их надзорные полномочия направлены на проверку исполнения законов, выявление нарушений закона, принятие мер по их устранению, в том числе и с использованием полномочий соответствующих компетентных органов по проведению специальных контрольных (надзорных) мероприятий. При этом, осуществляя надзор за исполнением законов, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (ч. 2 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре»).

Таким образом, прокурорский надзор можно определить как особый, специфический вид государственной деятельности, осуществляемый только органами прокуратуры в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, и заключающийся в:

  • проверке соблюдения Конституции РФ и исполнения действующих в Российской Федерации законов;
  • выявлении нарушений законов, установлении обстоятельств (причин, условий), способствующих их совершению;
  • установлении виновных лиц, принятии установленных законом мер для привлечения их к ответственности;
  • принятии предусмотренных законом мер к устранению выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

Характеризуя прокурорский надзор, следует отражать его следующие элементы:

1) предмет прокурорского надзора рассматривается в общем виде как соблюдение различными государственными и негосударственными органами Конституции Российской Федерации и исполнение ими законов, действующих на ее территории, соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Непосредственно применительно к сфере правовых отношений и поднадзорным объектам предмет прокурорского надзора конкретизируется для установленных законом отраслям прокурорского надзора (статьи 21, 26, 29, 32 ФЗ «О прокуратуре») – подробнее они будут рассмотрены далее;

2) объекты прокурорского надзора – это поднадзорные органы и субъекты, в качестве которых выступают определенные органы власти, государственные и негосударственные органы (организации), их должностные лица.

Детализация объектов прокурорского надзора также связана с предусмотренными законом отраслями прокурорского надзора;

3) субъекты прокурорского надзора – это должностные лица органов прокуратуры, наделенные полномочиями по осуществлению надзорной деятельности в пределах установленной законом компетенции. В соответствии со ст. 54 ФЗ «О прокуратуре» к их числу относятся кроме прокуроров различных прокуратур и уровней, также и другие работники органов и организаций прокуратуры, имеющие классные чины или воинские звания (заместители, старшие помощники и помощники прокуроров);

4) полномочия прокурора и других субъектов надзорной деятельности – это их конкретные права в сфере осуществления прокурорского надзора. По своему характеру их можно разделить на две группы: полномочия прокуроров направленные на проверку исполнения законов и полномочия по принятию мер реагирования на выявленные факты нарушений законов. В некоторой степени соответствующие полномочия отличаются и конкретизируются применительно к отдельным отраслям прокурорского надзора.

Отрасли прокурорского надзора

Как уже отмечалось выше, основным содержанием прокурорского надзора является проверка соблюдения Конституции и исполнения всех действующих в Российской Федерации законов. Учитывая то, что различные законы (нормативно-правовые акты) регулируют определенные сферы правовых отношений и регулируют деятельность соответствующих субъектов, для оптимизации осуществления прокурорского надзора ФЗ «О прокуратуре» разделяет его на несколько отраслей прокурорского надзора – относительно самостоятельных направлений надзорной деятельности. Каждая отрасль прокурорского надзора предусматривает свой предмет надзора, особенности правового положения объектов надзора и полномочий прокурора.

В статье 1 ФЗ «О прокуратуре» названы пять отраслей прокурорского надзора, четыре из которых более подробно раскрыты в разделе III данного закона. В свою очередь Генеральный прокурор в целях повышения эффективности осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего деятельность конкретных поднадзорных органов в установленных сферах правоотношений, издает приказы и указания в которых акцентирует внимание подчиненных прокуроров на наиболее актуальные проблемы и задачи их деятельности в той или иной отрасли прокурорского надзора.

Рассмотрим подробнее предусмотренные законом отрасли прокурорского надзора:

1. Надзор за исполнением законов, а также за соответствием законам издаваемых правовых актов:

Следует обратить внимание на то, что среди перечисленных объектов прокурорского надзора отсутствуют граждане Российской Федерации, иностранные граждане, а также лица без гражданства. Кроме того прокуратура не осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов

Президентом Российской Федерации, федеральными органами законодательной власти, судами как органами судебной власти, Правительством РФ. Также не относится к числу поднадзорных такое негосударственное формирование как адвокатура.

Данная отрасль прокурорского надзора охватывает наиболее широкий круг законов и нормативно-правовых актов, поэтому ее принято сокращенно называть «общим надзором» или «надзором за исполнением законов и законностью правовых актов». Кроме того, в целях организации и учета работы органов прокуратур по осуществлению надзора и обеспечения его эффективности в рассматриваемой отрасли, в ней выделяются подотрасли с учетом сфер правового регулирования:

1) социальная сфера охватывает надзор за исполнением законодательства:

  • о политических правах и свободах;
  • о гражданстве;
  • о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму, о беженцах и вынужденных переселенцах;
  • трудового, об охране труда и соблюдении правил техники безопасности, об оплате труда;
  • о занятости населения;
  • о здравоохранении;
  • об образовании;
  • жилищного, о долевом жилищном строительстве, в сфере ЖКХ;
  • пенсионного;
  • о льготах;
  • о защите прав потребителей;
  • об охране окружающей природной среды и природопользовании;
  • о ядерной и радиационной безопасности;
  • о несовершеннолетних;
  • о борьбе с наркоманией;

2) экономическая сфера:

3) оборонная сфера:

  • об обороне;
  • об оружии;
  • о границе;
  • в сфере оборонно-промышленного комплекса;
  • о чрезвычайных ситуациях;

4) внешнеэкономическая сфера:

  • таможенное;
  • о внешнеэкономической деятельности;

5) административно-юрисдикционная сфера:

  • привлечение физических и юридических лиц к ответственности;
  • содержании под стражей административных нарушителей;
  • применение мер административного пресечения и предупреждения.

Применительно к отдельным сферам прокурорского надзора в данной отрасли Генеральным прокурором РФ изданы ряд приказов, конкретизирующих задачи, формы и методы осуществления прокурорами надзорной деятельности. Например:

  • Об организации прокурорского надзора за законностью нормативноправовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. – Приказ от 2.11.2007 г. № 155 (ред. 20.02.2020 г.);
  • Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. – Приказ от 29.08.2014 г. № 454 (ред. от 24.08.2021 г.);
  • Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности. – Приказ от 21.03.2018 г. № 156;
  • Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности. – Приказ от 31.03.2008 г. № 53 (ред. от 5.12.2017 г.);
  • Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах. – Приказ от 9.06.2009 г. № 193;
  • Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграции. – Приказ от 01.07.2015 г. № 343 (ред. от 21.06.2016 г.);
  • Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере. – Приказ от 15 июля 2011 г. № 211 (ред. от 18.07.2018 г.);
  • Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан. – Приказ от 15.03.2019 г. № 196.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Объекты надзора в данной отрасли аналогичны объектам надзора для предшествующей отрасли - надзора за исполнением законов. Однако, несмотря на сходство, данные отрасли отличаются непосредственным предметом надзора, который связан с проверкой исполнения законов, но в ракурсе соблюдения в первую очередь конституционных прав и свобод личности.

Также прокуроры и другие субъекты надзорной деятельности используют одинаковые полномочия, предусмотренные статьей 22 ФЗ «О прокуратуре РФ». Неслучайно вопросы осуществления прокурорского надзора в этих отраслях рассматриваются в одном приказе Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7.12.2007 г. № 195 (ред. от 31.08.2021 г.). В данном документе обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина указывается как приоритетное направление прокурорского надзора. Соответственно, от прокуроров требуется «акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина» (п. 7.1 приказа).

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Предметом надзора в данной отрасли является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Учитывая специфический характер деятельности поднадзорных объектов, надзорные полномочия прокурора для данной отрасли прокурорского надзора устанавливаются Уголовно-процессуальным кодексом, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ (ред. от 30.12.2021 г.) и другими федеральными законами. При этом надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия разных ведомств осуществляется в едином правовом режиме – его формы и методы не меняются в зависимости от ведомственной принадлежности.

При осуществлении надзора в данной отрасли прокурорам также следует руководствоваться приказами Генерального прокурора РФ:

  • Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания. – Приказ от 26.01.2017 г. № 33 (ред. от 19.08.2021 г.).
  • Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия. – Приказ от 05.09.2011 г. № 277 (ред. от 19.08.2021 г.).
  • Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве. – Приказ от 27.11.2007 г. № 189 (ред. от 19.08.2021 г.).
  • Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. – Приказ от 17.09.2021 г. № 544.
  • О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа и прокурора. – Приказ от 24.08.2021 г. № 487.
  • Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. – Приказ от 15.02.2011 г. № 33 (в ред. 20.01.2017 г.).
  • Об утверждении Инструкции о процессуальной деятельности органов дознания Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. – Приказ от 23.10.2014 г. № 150 (в ред. 20.07.2017 г.).
  • Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственности уголовных дел. – Указание от 19.12.2011 г. № 433/49.

4. Надзор за исполнением законов судебными приставами.

Данная отрасль прокурорского надзора в отличие от остальных отраслей в ФЗ «О прокуратуре РФ» только указывается в ч. 2 ст. 1, но в тексте закона она не регламентируется. Поэтому с учетом ряда сходных положений при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами используются нормы, регулирующие надзор за исполнением законов, законностью правовых актов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. А основные положения характеризующие предмет, объекты и полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов судебными приставами содержаться в Указании Генерального прокурора от 12.05.2009 г. № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами».

Предметом надзора данной отрасли являются в первую очередь нормы федеральных законов «Об органах принудительного исполнения РФ» № 118-ФЗ от 21 июля 1997 г. (ред. от 21 декабря 2021 г.), а также «Об исполнительном производстве» от 2 ноября 2007 г. № 229-ФЗ (ред. от 30 декабря 2021 г.). А объектом прокурорского надзора выступают органы Федеральной службы судебных приставов (как составной части органов принудительного исполнения) и их должностные лица – судебные приставы-исполнители и судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов.

При проведении проверок исполнения законов в деятельности судебных приставов особое внимание обращается на законность принимаемых ими решений, своевременность совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, уважения чести и достоинства граждан, неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи, соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения.

5. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В соответствии со ст. 32 ФЗ «О прокуратуре РФ» предметом надзора в данной отрасли являются:

  • законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
  • соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
  • законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Указанные положения нормативно закреплены в первую очередь в Уголовно-исполнительном кодексе РФ и в федеральных законах «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15.07.1995 г. № 103-ФЗ (ред. от 30.12.2021 г.), «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21.07.1993 г. № 5473-1 (ред. от 26.05.2021 г.) а также в других нормативно-правовых актах, например, в постановлении Правительства РФ от 16.04.2012 г. № 301 (ред. от 23.06.2020 г.) «Об утверждении Положения об условиях содержания, нормах питания и порядке медицинского обслуживания задержанных лиц в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Следует отметить, что прокурорский надзор в данной отрасли осуществляется в определенном взаимодействии с общественными наблюдательными комиссиями, образуемых в субъектах Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Но при этом, с другой стороны, деятельность указанных комиссий и их членов является объектом надзора прокурора в другой отрасли – надзора за исполнением законов.

Непосредственно задачи прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу определены в приказе Генерального прокурора РФ от 30.01.2007 г. № 19 «Об организации надзора за исполнением законодательства администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».

Также надо иметь в виду, что в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 г. № 84 (ред. от 21.08.2019 г.) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» надзорную деятельность в данной отрасли применительно к следственным изоляторам (СИЗО) и учреждениям исполнения наказаний (колоний и др.) системы ФСИН РФ осуществляют прокуроры специализированных прокуратур по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. А надзор за исполнением законов администрациями изоляторов временного содержания (ИВС) осуществляют территориальные прокуроры.

В рамках предмета надзора в данной отрасли прокуроры обязаны осуществлять:

  • надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, регламентирующих исполнение и отбывание наказания в виде лишения свободы, соблюдением прав и свобод человека и гражданина при исполнении этого вида наказания, а также применении в исправительных учреждениях назначенных судом принудительных мер медицинского характера;
  • надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, осуществлении оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний;
  • надзор за процессуальной деятельностью начальников исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы как органов дознания по уголовным делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками этих учреждений, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений иными лицами.

Надзорно-проверочные полномочия прокуроров

Базовой нормой, определяющей права прокуроров при осуществлении надзорных функций, является ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ». В данной статье закреплены и достаточно подробно раскрыты основные полномочия прокуроров применительно к надзору за исполнением законов и законностью правовых актов. Для других отраслей закон (ст.ст. 27, 30, 33) уточняет их и конкретизирует, а также предусматривает дополнительные права, связанные со спецификой проверкой исполнения законов в каждой отрасли прокурорского надзора.

Как было указано при рассмотрении первого вопроса данной темы, полномочия прокурора и других субъектов надзорной деятельности – это их конкретные права в сфере осуществления прокурорского надзора, сущность которого составляет проверка исполнения законов конкретными поднадзорными объектами – органами и должностными лицами. Реализация данной функции должна быть обоснована поступившей в органы прокуратуры информацией «о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Сведения о возможных или имевших место нарушениях закона органы прокуратуры могут получать из поступающих заявлений, жалоб и иных обращений граждан или организаций, из публикаций в СМИ, из материалов уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел, и из других источников.

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки» (п. 2, 3 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

При этом допускается изменение предмета проводимой проверки в случаях, если в ее ходе получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки. В такой ситуации прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета проводимой проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертноаналитических функций.

Закон ограничивает срок проведения проверки 30 календарными днями со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором РФ или уполномоченным им заместителем.

Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено, например, при необходимости проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проверки, если срок их проведения выходит за пределы срока проведения указанной проверки; если действия (бездействие) проверяемого органа (организации), препятствующие проведению указанной проверки, а также в случае непредставления истребованных информации, документов и материалов или их копий в пределах установленных для их представления сроков, что приводит к невозможности завершения проверки в пределах срока ее проведения.

В случаях приостановления проведения проверки ее общий срок не может превышать 6 месяцев. Но по решению Генерального прокурора РФ или уполномоченного им заместителя в исключительных случаях срок приостановления проверки может быть еще продлен, но не более чем на 6 месяцев.

Проведение проверки возобновляется решением прокурора или его заместителя в случае прекращения оснований, вызвавших ее приостановление.

Для осуществления прокурором возложенных на него надзорно-проверочных и иных функций, закон (ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ») предусматривает следующие полномочия:

  1. беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов при предъявлении служебного удостоверения;
  2. иметь доступ к их документам и материалам проверяемых органов или должностных лиц;
  3. проводить проверки исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
  4. требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений;
  5. требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
  6. требовать проведения проверок, контрольных (надзорных) мероприятий по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
  7. вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Реагирование прокуроров на выявленные факты нарушений законов

Закон наделяет прокуроров не только полномочиями по проверке исполнения законов, но и обязывает принимать меры к устранению выявленных нарушений, к привлечению нарушителей к установленной законами ответственности и восстановлению нарушенных прав участников правоотношений.

Тем самым достигаются цели прокурорского надзора по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В зависимости от отрасли прокурорского надзора, от вида и характера выявленного правонарушения и его последствий закон предусматривает различные юридические способы и средства реагирования на них прокурора, решения о применении которых отражаются в виде установленных документов – актов прокурорского реагирования.

В статьях 23–25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» дана характеристика основных актов прокурорского реагирования, к которым относятся:

1. Протест приносится прокурором или его заместителем на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

Также с протестом можно обратиться в суд в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

2. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления соответствующими органами или должностными лицами должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Особым видом данной формы актов прокурорского реагирования являются апелляционные, кассационные или надзорные представления прокуроров, приносимые на судебные решения по той или иной категории дел в порядке, предусмотренном процессуальными кодексами (в ст. 36 ФЗ «О прокуратуре РФ» используется термин «протест», что не соответствует положениям УПК, ГПК, АПК).

3. Постановление выносится прокурором с учетом характера допущенного должностным лицом нарушения закона. Так, например, прокурор своим постановлением:

  • освобождает лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
  • освобождает лиц, содержащихся без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутых задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение;
  • отменяет дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных и немедленно освобождает их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора;
  • возбуждает производство об административном правонарушении;
  • направляет материалы по фактам выявленных нарушений уголовного закона в органы дознания или предварительного следствия для решения вопрос об уголовном преследовании;
  • отменяет незаконные или необоснованные постановления органов дознания или предварительного следствия в соответствии с УПК РФ.

4. Предостережение о недопустимости нарушения закона направляется прокурором в письменной форме должностным лицам, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях (в частности содержащих признаки экстремизма, что предусмотрено ст. 6 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ в ред. от 01.07.2021 г.). В статьях 7 и 8 этого же закона предусматривается вынесение предупреждения общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности в случае выявления соответствующих фактов, а также о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации.

5. Обращение в порядке, предусмотренном процессуальными кодексами, в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

6. Требование привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

Особым видом актов прокурорского реагирования является информирование Генеральным прокурором РФ Президента Российской Федерации о случаях несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам Российской Федерации.

Полномочия прокуратуры в сфере осуществления государственного и муниципального контроля (надзора)

Одним из направлений деятельности прокуратуры, тесно связанным с осуществлением прокурорского надзора, является обеспечение законности и защита прав граждан и организаций как контролируемых лиц в процессе организации и проведения контрольных (надзорных) мероприятий органами государственного и муниципального контроля (надзора). Эта сфера правоприменительной деятельности регламентируется федеральными законами от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», а также от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 11 июня 2021 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В соответствии с этими правовыми актами под государственным контролем (надзором) и муниципальным контролем понимается деятельность компетентных контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах их полномочий. Отдельным (особым) направлением данной сферы правоотношений, является организация и осуществление государственного и муниципального контроля (надзора) за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Содержанием такой деятельности является профилактика нарушений обязательных требований, оценка соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений. А в качестве целей предусмотрено достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований.

Прокуратуре в этой сфере в первую очередь отводится роль надзора за исполнением указанных федеральных законов и защиты прав различных лиц в соответствии с имеющимися полномочиями, предусмотренными как ФЗ «О прокуратуре РФ», так и названными выше специальными законами.

При этом надзорная функция прокуратуры может проявляться как в ходе проверок исполнения законов любыми органами или должностными лицами в различных отраслях прокурорского надзора, так и непосредственно применительно к деятельности и обеспечению соблюдения законов органами контроля (надзора). Например, в первом случае прокурор может требовать проведения компетентными органами контрольных (надзорных) мероприятий в рамках осуществления надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. А в процессе выполнения таких требований прокурор одновременно следит, чтобы необходимые контрольно-надзорные мероприятия были осуществлены в предусмотренном законом порядке.

Другие полномочия и содержание деятельности прокуратуры в значительной мере различается в зависимости от того, каким образом компетентными органами осуществляются контрольные (надзорные) мероприятия – как плановые или как внеплановые.

Плановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании ежегодного плана их проведения, формируемого контрольным (надзорным) органом и подлежащего согласованию с органами прокуратуры. Общий порядок такого планирования установлен постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2428 «О порядке формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных (надзорных) мероприятий в течение года».

В свою очередь Генеральный прокурор РФ приказом от 02.06.2021 г. № 294 «О реализации Федерального закона от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» утвердил:

- «Порядок направления прокурорами требований о проведении контрольных (надзорных) мероприятий»;

- «Порядок рассмотрения органами прокуратуры Российской Федерации проектов ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий и определения органа прокуратуры для их согласования».

Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий на предмет законности включения или не включения в них плановых контрольных (надзорных) мероприятий, вносят предложения уполномоченным должностным лицам контрольных (надзорных) органов об устранении выявленных замечаний.

Проект ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий формируется в машиночитаемом виде с использованием информационной системы государственного контроля (надзора), муниципального контроля «Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий» (ЕРКНМ), а также информационной системы контрольного (надзорного) органа и (или) иных информационных систем, созданных в целях обеспечения организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Представление проекта ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий на согласование в органы прокуратуры осуществляется посредством его размещения в срок до 1 октября года, предшествующего году реализации ежегодного плана, должностными лицами, уполномоченными контрольным (надзорным) органом.

В сфере предпринимательской деятельности по общему правилу плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года (ст. 9 ФЗ № 294 от 26 декабря 2008 г.). Предметом таких проверок является соблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления своей деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Внеплановые проверки проводятся при наличии предусмотренных законом оснований, связанных, как правило, с неотложностью возникшей ситуации, ставящей под угрозу жизненно важные интересы граждан, общества и государства и требующих вмешательства органов контроля (надзора). Непосредственно такие основания конкретизированы в статье 10 ФЗ № 294 от 26 декабря 2008 г. и в статье 66 ФЗ № 248 от 31 июля 2020 г. Например, к их числу относятся факты, указывающие на возникновение угрозы причинения вреда или причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В качестве другой группы оснований выступают нарушения прав потребителей в случаях их обращения в орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей (при условии, что заявитель ранее обращался к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены).

Порядок согласования контрольным (надзорным) органом с прокурором проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия для случаев, когда оно может быть проведено только после согласования с органами прокуратуры, установлен приказами Генерального прокурора РФ № 93 от 27.03.2009 г. (ред. от 20.05.2020 г.) «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и № 294 от 02.06.2021 г. «О реализации Федерального закона от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Данными приказами утверждены «Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и «Порядок согласования контрольным (надзорным) органом с прокурором проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия и типовые формы заявления о согласовании с прокурором проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия и решения прокурора о результатах его рассмотрения».

Заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемые к нему документы рассматриваются органом прокуратуры в день их поступления в целях оценки законности проведения такой проверки. По результатам рассмотрения заявления контрольного (надзорного) органа о внеплановом контрольном (надзорном) мероприятии и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение одного рабочего дня, следующего за днем его поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия или об отказе в согласовании его проведения, которое направляется контрольному (надзорному) органу в день его принятия.

Закон допускает проведение внеплановой выездной проверки или контрольного (надзорного) мероприятия органами государственного контроля (надзора) или муниципального контроля и без согласования с органами прокуратуры в связи с необходимостью принятия неотложных мер при наличии угрозы причинения вреда правам и законным интересам граждан, общества или государства. Но при этом соответствующий орган обязан незамедлительно известить органы прокуратуры об осуществлении таких мероприятий по контролю посредством направления соответствующих документов в течение двадцати четырех часов. В этом случае уполномоченные должностные лица органов прокуратуры принимают решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.