Прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

Объект и предмет прокурорского надзора

Современный этап развития пенитенциарной системы Российской Федерации напрямую связан с происходящими в стране экономическими, политическими и культурными преобразованиями, которые предопределили необходимость коренного реформирования законодательства, обеспечивающего применение принудительных уголовно-правовых, уголовно-процессуальных и уголовно-исполнительных средств. Ориентируясь на требования международных стандартов, Российская Федерация предпринимает определенные меры для перестройки уголовно-исполнительной системы, для приведения ее в соответствие с передовыми достижениями развитых европейских стран.

Между тем длительное время Россия продолжала занимать одно из первых мест в мире по числу заключенных во многом по причине широкого применения меры пресечения в виде заключения под стражу. Например, на 1 января 2010 г. эта мера применялась в отношении 131,4 тыс. подозреваемых и обвиняемых, большинство из которых были лицами, совершившими преступления, не относящиеся к категории тяжких и особо тяжких. Однако с помощью последовательного применение таких мер пресечения, как домашний арест и запрет определенных действий, количество лиц, содержащихся в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, значительно уменьшилось.

По состоянию на 1 января 2021 г. их число составляло 104,2 тыс. человек. Также снизилось в 6 раз количество осужденных, содержащихся в воспитательных колониях, в том числе за счет проводимой с ними профилактической работы субъектами профилактики правонарушений, в число которых входят федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

По состоянию на 1 января 2021 г. в учреждениях уголовно-исполнительной системы России содержалось 482,9 тыс. осужденных, подозреваемых и обвиняемых, что на 381,1 тыс. человек меньше, чем за аналогичный период 2010 года (на 1 января 2010 г. – 864 тыс. человек). А непосредственно в исправительных колониях по состоянию на 1 января 2021 г. содержалось 354,1 тыс. человек, что на 369,8 тыс. человек меньше, чем за аналогичный период 2010 года (на 1 января 2010 г. – 723,9 тыс. человек).

Помимо этого, по состоянию на 1 января 2021 г. в уголовно-исполнительных инспекциях состояли на учете 463,7 тыс. человек осужденных к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, и освобожденных условно-досрочно от отбывания реального наказания.

Как видно из распоряжения Правительства РФ от 29 апреля 2021 г. № 1138-р «Об утверждении Концепции развития уголовно-исполнительной системы РФ на период до 2030 г.», по состоянию на 2010 год в мировом рейтинге пенитенциарных служб уголовно-исполнительная система России занимала 22-е место по количеству лиц, отбывающих наказание, на 100 тыс. населения, а по состоянию на 2020 год – 26-е место. Предполагается, что с учетом проводимой государственной политики, в том числе в сфере деятельности уголовно-исполнительной системы, к 2024 году в мировом рейтинге пенитенциарных служб уголовно-исполнительная система России может занять 30-е место с последующим прогнозируемым снижением к 2030 году.

При этом снижение показателя содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы России лиц к 2024 году предположительно составит 400 тыс. человек, к 2030 году – от 250 тыс. человек до 300 тыс. человек.

Тем не менее, несмотря на принимаемые меры, в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации по-прежнему высокая социально-психологическая напряженность, ненадлежащее материально-бытовое и санитарно-медицинское обеспечение в местах содержания под стражей, отсутствие надлежащего питания, несоблюдение режимных требований и изоляции различных категорий подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также нарушение сроков содержания под стражей. Более того, условия содержания под стражей подозреваемых, обвиняемых и осужденных к лишению свободы не всегда обеспечивают уважение человеческого достоинства, нередко сопровождаются грубыми нарушениями прав человека, общепризнанных принципов и правовых норм, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека и Конституции Российской Федерации.

Поэтому правильная организация надзорной работы в этом направлении прокурорской деятельности, умение прокуроров проводить результативные проверки способствуют соблюдению законности в местах содержания задержанных и заключенных под стражу, в исправительных учреждениях при исполнении приговоров судов и исполнения иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

Объект прокурорского надзора. В соответствии с частью первой статьи 74 УИК РФ к объектам прокурорского надзора в этом направлении прокурорской деятельности относятся: исправительные колонии, воспитательные колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения; следственные изоляторы выполняющие функции исправительных учреждений в отношении осужденных, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию, осужденных, в отношении которых приговор суда вступил в законную силу и которые подлежат направлению в исправительные учреждения для отбывания наказания, осужденных, перемещаемых из одного места отбывания наказания в другое, осужденных, оставленных в следственном изоляторе или переведенных в следственный изолятор для участия в следственных действиях либо в судебном разбирательстве, а также в отношении осужденных на срок не свыше шести месяцев, оставленных в следственных изоляторах с их согласия. В силу части восьмой статьи 74 УИК РФ в лечебных исправительных учреждениях и лечебно-профилактических учреждениях отбывают наказание осужденные, указанные в части второй статьи 101 УИК РФ; лечебно-профилактические учреждения выполняют функции исправительных учреждений в отношении находящихся в них осужденных; в лечебных исправительных учреждениях и лечебно-профилактических учреждениях могут создаваться изолированные участки, функционирующие как колонии-поселения, а порядок их создания, функционирования и ликвидации определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний.

Согласно же части второй статьи 101 УИК РФ в уголовно-исполнительной системе для медицинского обслуживания осужденных организуются лечебно-профилактические учреждения (больницы, специальные психиатрические и туберкулезные больницы) и медицинские части, а для содержания и амбулаторного лечения осужденных, больных открытой формой туберкулеза, алкоголизмом и наркоманией, – лечебные исправительные учреждения.

В силу специфики деятельности некоторых названных выше объектов прокурорского надзора, рассмотрим их более подробно.

Психиатрические стационары органов здравоохранения, осуществляющих принудительные меры медицинского характера. Прежде всего обратимся к определению термина «принудительные меры медицинского характера» (ПММХ), которое еще в советский период дал Б. А. Протченко. По его мнению, «принудительные меры медицинского характера – это установленные законом медико-судебные меры, назначаемые судом представляющим опасность для общества по своему психическому состоянию и характеру содеянного невменяемым, а также заболевшим после совершения преступления хронической или временной душевной болезнью вменяемым лицам. Принудительные меры медицинского характера не являются наказанием, они преследуют цели восстановления психического здоровья указанных лиц и предупреждения совершения ими новых общественно опасных деяний, обусловленных расстройством психической деятельности, а в отношении совершивших преступление вменяемых лиц и предупреждения новых преступных действий». Позднее, уже в современный период, в учебнике по уголовному праву было дано несколько свернутое определение ПММХ. Так, на взгляд А. И. Бобракова и А. А. Телегина, «принудительные меры медицинского характера (ПММХ) – это предусмотренные уголовным законом меры, применяемые к страдающим психическими заболеваниями лицам, совершившим общественно опасное противоправное деяние или преступление, с целью излечения или улучшения их психического состояния, а также предупреждения антиобщественного поведения». Вызывает вопрос в этом определении то, что, сравнивая принудительные меры медицинского характера с мерами наказания, авторы указывают, что принудительные меры медицинского характера так же, как и уголовное наказание, относятся к мерам государственного принуждения, поскольку назначаются государственными органами и от имени государства и обеспечиваются принудительной силой государства, а также назначаются только судом. Однако такой тезис не вполне соответствует положениям части 1 статьи 97 УК РФ, поскольку две категории лиц (пункты «а» и «б»), которым могут быть назначены принудительные меры медицинского характера, объединены общим признаком – наличием психического расстройства, делающего невозможным осознание данными лицами мер наказания (государственного принуждения), которое должно применяться за совершенное ими общественно опасное, противоправное деяние, содержащее признаки состава преступления. Из этого следует, что принудительные меры медицинского характера назначаются только в случаях, когда психические расстройства связаны с возможностью причинения этими лицами иного существенного вреда либо с опасностью для себя или других лиц, т. е. тогда, когда эти лица представляют опасность не только для себя, но и для окружающих, поскольку они не могут осознавать характер и общественную опасность своего деяния либо руководить своими действиями вследствие психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния. Аналогичное положение и у тех лиц, у которых после совершения преступления наступило психическое расстройство, делающее невозможным назначение или исполнение наказания и понимание этого государственного принуждения.

Другое дело, когда речь идет о лице, совершившем преступление, но при этом страдающим психическим расстройством, не исключающим его вменяемости. Или совершившим в возрасте старше восемнадцати лет преступление против половой неприкосновенности несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцатилетнего возраста, и страдающим при этом расстройством сексуального предпочтения (педофилией), не исключающим вменяемости. В данном случае суд наряду с наказанием может назначить, принудительную меру медицинского характера в виде принудительного наблюдения и лечения у врача-психиатра в амбулаторных условиях.

Амбулаторное принудительное наблюдение и лечение у психиатра относится к категории наименее жестких видов принудительных мер медицинского характера. Этот вид принудительного лечения назначается в случаях, когда лицо по своему психическому состоянию не нуждается в помещении в психиатрический стационар (статья 100 УК РФ). В основном амбулаторное принудительное наблюдение и лечение у психиатра применяется к лицам, совершившим преступление и страдающим психическими расстройствами, не исключающими вменяемости. При этом судом учитываются: характер и степень психического расстройства лица, общественная опасность деяния, реальная возможность в конкретном регионе обеспечить амбулаторное наблюдение и лечение у психиатра.

Принудительное лечение в психиатрическом стационаре – это более жесткий в сравнении с амбулаторным принудительным наблюдением и лечением у психиатра вид принудительных мер медицинского характера.

Законом предусмотрено принудительное лечение в психиатрическом стационаре: общего типа; специализированного типа; специализированного типа с интенсивным наблюдением. Под психиатрическим стационаром понимается любое медицинское учреждение, оказывающее стационарную психиатрическую помощь (клиника, центр, больница, институт и др.).

Специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа. Согласно Федеральному закону от 24.06.1999 г. № 120-ФЗ (в ред. от 24.04.2020 г. № 147-ФЗ) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», в Российской Федерации учреждены и действуют специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа.

Специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа:

1. принимают для содержания, воспитания и обучения лиц в возрасте от восьми до восемнадцати лет, требующих специального педагогического подхода, на основании постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, заключения психолого-медикопедагогической комиссии и при наличии согласия родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, а также согласия несовершеннолетних, достигших возраста четырнадцати лет;
2. организуют психолого-медико-педагогическую реабилитацию несовершеннолетних и участвуют в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с ними;
3. осуществляют защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, осуществляют их медицинское обеспечение, получение ими начального общего, основного общего, среднего общего образования, среднего профессионального образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами;
4. осуществляют функции по координации действий с органами, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность.

В специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа помещаются несовершеннолетние в возрасте от одиннадцати до восемнадцати лет, нуждающиеся в особых условиях воспитания, обучения и требующие специального педагогического подхода в случаях, если они:

1. не подлежат уголовной ответственности в связи с тем, что к моменту совершения общественно опасного деяния не достигли возраста, с которого наступает уголовная ответственность;
2. достигли возраста, предусмотренного частями первой или второй статьи 20 УК РФ, и не подлежат уголовной ответственности в связи с тем, что вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством, во время совершения общественно опасного деяния не могли в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими;
3. осуждены за совершение преступления средней тяжести или тяжкого преступления и освобождены судом от наказания в порядке, предусмотренном частью второй статьи 92 УК РФ.

Основаниями содержания несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа являются:

1. постановление судьи;
2. приговор суда.

Одновременно с изложенным следует обратить внимание на положения статьи 432 УПК РФ, которой установлено, что если суд при рассмотрении уголовного дела о преступлении небольшой или средней тяжести придет к выводу, что несовершеннолетний, совершивший это преступление, может быть исправлен без применения уголовного наказания, то в соответствии с частью первой статьи 92 УК РФ вправе постановить обвинительный приговор, освободить несовершеннолетнего подсудимого от наказания и применить к нему принудительную меру воспитательного воздействия, предусмотренную частью второй статьи 90 УК РФ.

Если же суд при рассмотрении уголовного дела о преступлении средней тяжести или тяжком преступлении, за исключением преступлений, указанных в части пятой статьи 92 УК РФ, признает достаточным помещение несовершеннолетнего подсудимого, совершившего это преступление, в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа, то суд, постановив обвинительный приговор, освобождает несовершеннолетнего осужденного от наказания и в соответствии со статьей 92 УК РФ направляет его в указанное учреждение на срок до наступления совершеннолетия, но не более трех лет.

Пребывание несовершеннолетнего осужденного в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа может быть прекращено до достижения им совершеннолетия, если отпадет необходимость в дальнейшем применении к нему данной меры либо если у него выявлено заболевание, препятствующее его содержанию и обучению в указанном учреждении.

Суд вправе восстановить срок пребывания несовершеннолетнего в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа, пропущенный в результате уклонения его от пребывания в указанном учреждении, а также продлить срок пребывания несовершеннолетнего в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа по истечении срока, установленного судом, в случае, если будет признано, что несовершеннолетний нуждается в дальнейшем применении данной меры.

Продление срока пребывания несовершеннолетнего в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа допускается только по ходатайству несовершеннолетнего в случае необходимости завершения им общеобразовательной или профессиональной подготовки.

Изоляторы временного содержания подозреваемых в совершении преступления и обвиняемых (ИВС). Порядок и условия содержания подозреваемых под стражей определяются Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Согласно статье 9 названного Закона, местом содержания под стражей задержанного по подозрению в совершении преступления является изолятор временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел (ИВС). Изоляторы временного содержания органов внутренних дел являются подразделениями полиции и финансируются за счет средств федерального бюджета по смете федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Основания, порядок приема в ИВС, правила содержания в нем регулируются Приказом МВД России от 22.11.2005 г. № 950 (ред. от 27.05.2921 г.) «Об утверждении Правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел».

Кроме указанного изолятора, к местам временного содержания задержанных по подозрению в совершении преступления, относятся изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных войск федеральной службы безопасности.

В изоляторах временного содержания в случаях, предусмотренных УПК РФ, могут временно содержаться подозреваемые и обвиняемые, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу.

В случаях, когда задержание по подозрению в совершении преступления осуществляется в соответствии с уголовно-процессуальным законом капитанами морских судов, находящихся в дальнем плавании, или начальниками зимовок в период отсутствия транспортных связей с зимовками, подозреваемые содержатся в помещениях, которые определены указанными должностными лицами и приспособлены для этих целей.

Предмет прокурорского надзора раскрыт в статье 32 Закона о прокуратуре РФ. Согласно положениям данной статьи предметом надзора являются: а) законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; б) соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; в) законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

При этом следует иметь в виду, что по смыслу норм Конституции Российской Федерации, международного права и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации режим и порядок исполнения наказания в виде лишения свободы устанавливаются с тем, чтобы обеспечить изоляцию и охрану осужденных, постоянный надзор за ними, их личную безопасность, исполнение возложенных на них обязанностей, реализацию их прав и законных интересов, их исправление и предупреждение новых преступлений, раздельное содержание разных категорий осужденных, различные условия отбывания наказания в зависимости от вида исправительного учреждения, назначенного судом, и при необходимости – изменение данных условий. В этих целях предусматриваются меры по охране здоровья осужденных, включая перевод по состоянию здоровья в лечебные исправительные учреждения, допускается временное, обусловленное противоправным поведением осужденного применение мер дисциплинарного взыскания, в том числе водворение в штрафной изолятор, которое, однако, не может быть произвольным и должно отвечать требованиям справедливости, равенства, соразмерности, защите конституционно значимых ценностей.

Для более предметного проведения прокурорских проверок по данному направлению деятельности, надзирающим прокурорам необходимо знать компетенцию органов и учреждений, исполняющих наказания (статья 16 УИК РФ). Например, наказание в виде штрафа исполняется судебными приставами-исполнителями по месту жительства (работы) осужденного; наказание в виде обязательных работ исполняется уголовно-исполнительной инспекцией по месту жительства осужденного; наказание в виде исправительных работ исполняется уголовно-исполнительной инспекцией; наказание в виде ограничения свободы исполняется уголовно-исполнительной инспекцией по месту жительства осужденного и т. д.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

В соответствии со статьей 22 УИК РФ прокурорский надзор за исполнением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказание, осуществляет Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Их полномочия в основном сформулированы в Законе о прокуратуре РФ, а ряд из них в Федеральных законах: «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «Об оперативно-розыскной деятельности», Уголовно-исполнительном кодексе РФ, а также в приказах и указаниях Генеральной прокуратуры РФ.

В соответствии со статьей 33 Закона о прокуратуре РФ полномочия прокурора в данном направлении прокурорского надзора имеют властно-распорядительный характер и его указания в пределах компетенции являются обязательными и исполняются немедленно. Они особенно эффективны, когда реализуются совместно с субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, или институтом Уполномоченного по правам человека.

Полномочия прокуроров в этом направлении деятельности наиболее детализированы в приказе Генпрокуратуры России от 16.01.2014 г. № 6 (ред. от 21.08.2019 г.) «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Согласно приказу надзирающий прокурор имеет право:

• в любое время посещать поднадзорные учреждения и органы;
• опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, в отношении которых применяются меры принудительного характера, назначенные судом;
• знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами;
• требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
• проверять законность приказов, распоряжений, постановлений администрации поднадзорных органов и учреждений, определяющих порядок и условия содержания под стражей, и приостанавливать исполнение в случае противоречия их закону;
• требовать объяснений от должностных лиц;
• в случаях возникновения в исправительных и лечебно-профилактических учреждениях, следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, на гауптвахтах, в дисциплинарных воинских частях чрезвычайных происшествий руководител

ям прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуратур незамедлительно выезжать на места для проверки их обстоятельств, выяснения и устранения причин и условий происшествий, и решения вопроса о привлечении виновных к ответственности.

Средства прокурорского реагирования. Основными правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законности являются:

• постановление (например, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении; постановление о направлении материалов проверки в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании; Постановление об отмене дисциплинарного взыскания и освобождении осужденного из штрафного изолятора; постановление об отмене предупреждения, вынесенного в порядке части 2 статьи 46 УИК РФ и др.);
• заявление (согласно пункту 3 статьи 35 Закона о прокуратуре РФ и части 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований);
• предостережение о недопустимости нарушения закона;
• предложения (требования), которые, по мнению прокурора, следовало бы принять в целях соблюдения закона об условиях содержания арестованных и осужденных;
• протест на противоречащие закону приказы, распоряжения и иные акты администрации места содержания под стражей (например, протест на незаконный приказ о поощрении (наказании) осужденного, протест на незаконный приказ начальника учреждения нормативно-правового характера);
• представление об устранении нарушений закона и причин, им способствующих, в орган или должностному лицу уголовно-исполнительной системы (например, представление об устранении нарушений основных требований статьи 82 УИК РФ по установлению режима в исправительных учреждениях).

Постановления и требования прокурора, касающиеся исполнения установленных законом порядка и условий содержания, задержанных и заключенных под стражу, подлежат обязательному исполнению органами и должностными лицами, которым они адресованы. Обязанность исполнения постановлений, требований прокурора является важным условием действенности прокурорского надзора за соблюдением законности при исполнении наказаний и других мер принудительного характера, обеспечивает возможность прокурору эффективно устранять и предупреждать нарушения закона, прав и законных интересов задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых принудительному лечению или воспитанию. Тем самым законодатель наделил прокуроров особыми властно-надзорными полномочиям, когда их требования подлежат исполнению независимо от того, обжалованы они или нет.