Основные направления и функции деятельности прокуратуры

Основные направления деятельности прокуратуры и функции

В юридической литературе не имеется четко выработанных определений и понятий «направления деятельности прокуратуры» и «функции».

В частности, В. И. Басков пишет, что подчас некоторые авторы, исследующие проблемы прокурорского надзора, не придавая значения функциям прокуратуры, вообще их не рассматривают. В то же время другие авторы эти понятия смешивают. Например, Е. Л. Никитин с направлением деятельности прокуратуры отождествляет ее функции, полагая, что функцией прокуратуры является социально значимое направление деятельности этого органа, осуществляемое через конкретные виды его деятельности в рамках установленного типа его организации и деятельности.

Между тем следует отметить, что предназначение прокуратуры в системе государственных органов предопределяется точностью функционального состава направлений и функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. В свою очередь, это становится ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и направления деятельности прокуратуры. Таким образом, можно утверждать, что основные направления деятельности прокуратуры обусловлены определенными приоритетами, преобладающим характером прокурорской деятельности. Например, по мнению Н. Н. Карпова, к основным направлениям прокурорской деятельности представляется правильным отнести важнейшие в рамках конкретных функций прокуратуры ее составные части, которые прокурором должны быть обеспечены в обязательном порядке в ходе осуществления функциональной деятельности.

В связи с чем автор акцентирует внимание на основных направлениях прокурорской деятельности в рамках пяти надзорных подфункций а также и иных функций прокуратуры.

Безусловно, каждое из направлений деятельности прокуратуры требует от прокуроров глубокого знания предмета прокурорского надзора, законов и подзаконных актов, исполнение которых проверяется прокурором. В свою очередь, большой объем различных методов выявления и устранения нарушений закона по каждому из направлений деятельности прокуратуры предполагает наличие высокого профессионализма, который может быть достигнут только путем специализации или так называемого предметного принципа, существующего в прокуратуре.

Итак, рассмотрим основные направления деятельности прокуратуры, которые нашли свое отражение в пункте 2 статьи 1 Закона о прокуратуре РФ.

1. Надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (в ред. Федеральных законов от 10.02.99 г. № 31-ФЗ, от 01.07.2010 г. № 132-ФЗ, от 22.12.2014 г. № 427-ФЗ).

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (в ред. Федеральных законов от 10.02.1999 г. № 31-ФЗ, от 01.07.2010 г. № 132-ФЗ, от 22.12.2014 г. № 427-ФЗ).

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

4. Надзор за исполнением законов судебными приставами (в ред. Федерального закона от 10.02.1999 г. № 31-ФЗ).

5. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (в ред. Федерального закона от 10.02.1999 г. № 31-ФЗ).

Основные функции деятельности прокуратуры

Относительно определения понятия «функции прокуратуры» в юридической литературе также имеются различные суждения, однако в большинстве своем они сводятся к следующему. Так, по мнению В. Г. Бессарабова, функции – это выражение государственно-правового и социального предназначения прокуратуры как элемента государственно-правового механизма современного Российского государства. Их реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности. Функции прокуратуры реализуются в видах деятельности органов и учреждений прокуратуры. Таким образом, под функцией следует понимать конкретный вид прокурорской деятельности, предусмотренный федеральным законом и направленный на достижение поставленных перед прокуратурой целей по реализации возложенных на нее полномочий, установленных федеральными законами и указаниями Генеральной прокуратуры РФ. Тем самым становится понятным тезис, изложенный в Законе о прокуратуре РФ о том, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами». К примеру, В. П. Рябцев относит к ним следующие функции: уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в правотворческой деятельности, участия во всех видах судопроизводства, международно-правовое сотрудничество. В свою очередь, А. Ю. Винокуров рассматривает функции, которые им обозначаются термином «участки деятельности», к ним он относит международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, взаимодействие с органами публичной власти, государственный учет преступлений и некоторые другие. Как видим, в силу своей специфичности названные функции вряд ли можно отнести к основным направлениям. В зависимости от политических и социально-экономических условий они могут стать лишь приоритетными, но никак не основными направлениями. Поэтому в большинстве случаев в прокурорской практике эти функции применяются в сочетании с названными выше основными направлениями прокурорской деятельности. Таким образом, понятия «основные направления деятельности» и «иные функции» тесно связаны между собой и направлены на «осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации», и противопоставлять их друг другу не имеет смысла, однако и ставить между ними знак равенства нельзя. Они дополняют друг друга и тесно связаны в контексте общей задачи достижения и поддержания целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры России.

Следует отметить, что функции прокуратуры рассредоточены в различных статьях Закона о прокуратуре РФ. Например, в пункте 2 статьи 1 Закона перечисляются такие функции прокуратуры, как уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования; участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов. В то же время в прокурорской деятельности, если исходить из терминологии, предложенной А. Ю. Винокуровым, есть некоторые участки деятельности, которые не именуются функциями прокуратуры, но их в полной мере можно и следует, по мнению автора учебного пособия, отнести к ним. Например, деятельность прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (статья 9.1 Закона); рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений (статья 10 Закона); деятельность по надзору за исполнением государственного единого учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности и раскрываемости преступлений; контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам; деятельность прокуратуры по разъяснению законодательства, направленного на преодоление правового нигилизма и повышение правовой культуры населения (пропаганда права). Однако

А. И. Гальченко считает, что проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений все же нельзя рассматривать в качестве функций. Тем самым, в очередной раз подтверждается, что исследование понятий «основные направления деятельности прокуратуры» и «иные функции» несомненно требуют их научного осмысления и вызывают обоснованную теоретическую дискуссию.

Итак, рассмотрим содержание основных функций прокурорской деятельности.

Функция уголовного преследования. Уголовное преследование представляет собой одну из самых значимых, стержневых функций российских органов прокуратуры. Под ним необходимо понимать действия прокуроров, направленные на обеспечение неотвратимости ответственности лиц, виновных в совершении преступлений, на стадии предварительного расследования (вынесение мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, направлении дел с обвинительным заключением и актом в суд и т. д.), а также поддержание государственного обвинения в судах.

Функция уголовного преследования имеет тесную связь с главной функцией прокуратуры – надзором за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации и с функцией участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. В соответствии с пунктом 2 статьи 35 Закона о прокуратуре РФ поддержание прокурором обвинения в суде является формой осуществления уголовного преследования в судебных стадиях. Обвинительная речь прокурора, которую он произносит по завершении судебного следствия, являясь важнейшей частью участия прокурора в рассмотрении судом уголовного дела, вместе с тем относится и к содержанию функции уголовного преследования.

Функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Под ней понимается координация деятельности по борьбе с преступностью, организуемая прокурорами в целях обеспечения согласованности усилий правоохранительных органов государства, с учетом их компетенции, в решении общих задач.

Правовой основой координации органами прокуратуры деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью являются нормы статей 1 и 8 Закона о прокуратуре РФ. Они устанавливают, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов (в ред. Федеральных законов от 30.06.2003 г. № 86-ФЗ, от 03.07.2016 г. № 305-ФЗ).

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями как функция прокуратуры впервые была закреплена в Законе «О прокуратуре СССР» 1979 г.1 В координационных мероприятиях принимали участие и суды. В дальнейшем возобладала позиция, нашедшая отражение в Концепции о судебной реформе в Российской Федерации, в соответствии с которой было признано нежелательным участие судей в координационных совещаниях по вопросам борьбы с преступностью. Основная функция судов состоит в отправлении правосудия. И поскольку судьи занимают в системе правоохранительных органов особое место, являются носителями судебной власти, то их участие в работе координационных совещаний представлялось не чем иным, как влиянием на их независимость и самостоятельность.

В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции 1992 г. функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью не упоминалась. Но в условиях резкого роста преступности, в структуре которой все большую долю стали занимать организованная преступность, тяжкие и особо тяжкие преступления, весьма быстро проявилась ошибочность исключения такой функции. В связи с этим на основании Указа Президента Российской Федерации от 20.10.1993 г. «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»была устранена эта ошибка, и на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров возложена обязанность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В последующем данное положение получило свое закрепление в Законе о прокуратуре РФ.

Указом Президента Российской Федерации № 567 от 18.04.1996 г. было утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, согласно которому координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на основе соблюдения законности, равенства всех участников этой деятельности при постановке вопросов, внесении требований, разработке рекомендаций и мероприятий, самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством РФ полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий. Координационная деятельность проводится гласно, в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной тайне и иной охраняемой законом тайне.

Основными формами координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью являются:

• проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
• обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
• совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;
• проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;
• взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
• оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;
• издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;
• выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;
• разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.

Перечень форм координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью не является исчерпывающим. На практике могут применяться и другие формы координационной деятельности.

Прокурор созывает координационные совещания и председательствует на них. В качестве председателя координационного совещания прокурор вправе истребовать информацию, необходимую для организации координационной деятельности, создавать рабочие группы из представителей правоохранительных органов, назначать из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания.

Таким образом, координационные совещания определяют приоритетные задачи правоохранительных органов; рассматривают и утверждают планы согласованных мероприятий; осуществляют контроль за их реализацией; заслушивают сообщения руководителей правоохранительных органов по вопросам организации координации и проведения согласованных мероприятий; разрабатывают рекомендации по предупреждению, раскрытию и пресечению преступлений, информируют о них подчиненные им органы; изучают и распространяют опыт эффективной организации координации действий правоохранительных органов.

Функция административного расследования (введена Федеральным законом от 21.11.2011 г. № 329-ФЗ). Некоторые авторы склонны считать данную функцию функцией административного преследования. Тем не менее, в том и в другом случае, по мнению автора, ее (функцию) следует рассматривать как самостоятельную, поскольку в пункте 2 статьи 1 Закона о прокуратуре РФ законодатель, перечисляя основные направления деятельности прокуратуры и функции, указал и на то, что прокурор уполномочен возбуждать дела об административных правонарушениях и проводить административное расследование в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами. В частности, согласно части 1 статьи 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ.

Между тем следует иметь в виду, что прокурор возбуждает дела об административных правонарушениях не только при осуществлении надзорной деятельности. В соответствии с частью 1 статьи 28.4 КоАП РФ к исключительной компетенции прокурора относится возбуждение дел по целому ряду правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. В том числе посягающих на права граждан, на здоровье и общественную нравственность, в сфере обеспечения сохранности собственности, безопасного дорожного движения, связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, порядка управления и др.

Дела об указанных административных правонарушениях могут быть возбуждены прокурором как по результатам проверок в рамках осуществления надзорной деятельности, так и по поступившим в органы прокуратуры обращениям. Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, являются материалы, поступающие из правоохранительных органов, других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, а также сообщения и заявления физических и юридических лиц и сообщения в средствах массовой информации, когда эти материалы, сообщения и заявления содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. С учетом исключительной компетенции прокурора обязанность рассмотрения обращений, содержащих данные о наличии событий таких административных правонарушений, возлагается именно на прокурора, который не вправе перепоручить это каким-либо иным органам или должностным лицам. В связи с чем можно констатировать, что данная деятельность является самостоятельной функцией прокуратуры.

Функция участия в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Данная функция будет раскрыта более подробно в главе II раздела VIII «Функция участия прокурора в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами».

Функция участия прокуроров в правотворческой деятельности.

Успешное решение органами прокуратуры своих задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства во многом зависит от совершенства нормативных правовых актов.

Уровень правоприменения определяется не только степенью правосознания и правовой культуры участников правоотношений, но и тем, насколько безупречен тот или иной нормативный правовой акт в части его социальной обусловленности и редакции. Органы прокуратуры не относятся к тем государственным органам, в деятельности которых законотворчество является прямой функциональной обязанностью. Но при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в каждой отрасли (направлении) прокуроры периодически сталкиваются с несовершенством правовых норм, от которых могут страдать законные интересы участников правоотношений, появляются лазейки для ухода от ответственности за правонарушения. Поэтому согласно статье 9 Закона о прокуратуре РФ прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Участие прокуроров в нормотворческом процессе также может состоять в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседаниях представительных и исполнительных органов.

Такое право прокуроров закреплено в статье 7 Закона о прокуратуре РФ, согласно которой Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Огромное значение для правотворческой деятельности имеют вносимые в федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации представления и протесты, и участие прокуроров особенно необходимо и важно при их рассмотрении. Добиваясь удовлетворения протеста или представления, отстаивая заявление в суде, прокурор аргументирует свою позицию относительно незаконности правового акта в целом или в какой-либо его части. Когда результатом усилий прокурора является отмена правового акта, исключение из него отдельных положений, признание его недействительным судом, тогда изменяется правовое регулирование правоотношений в определенной сфере.

Функция сотрудничества с органами прокуратуры других государств и международными организациями. Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров.

Таким образом, международное сотрудничество прокуратуры – это предусмотренные законом действия по участию и разработке международных договоров и непосредственное сотрудничество по осуществлению правовой помощи по гражданским, уголовным, семейным и иным делам, а также по заключению и осуществлению соглашений об иной правовой помощи с прокуратурами различных государств и международными организациями.

Помимо этого, приоритетное значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и неуклонному исполнению.

Автор учебного пособия солидарен с А. Ю. Винокуровым в том, что самостоятельной функцией прокуратуры следует считать ее деятельность по контролю за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам.

Также к самостоятельной функции прокуратуры следует отнести и деятельность по разъяснению законодательства, направленную на преодоление правового нигилизма и повышение правовой культуры населения. Считается, что правовое просвещение, проводимое органами прокуратуры Российской Федерации, – это один из способов привития членам общества уважения к защищаемым правом социальным ценностям, воспитания у них навыков пользоваться конституционными правами и гарантиями и эффективно отстаивать их.

И, наконец, по мнению автора данного учебного пособия, к самостоятельной функции прокуратуры можно отнести и профилактику правонарушений, в свете требований Федерального закона от 23.06.2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». С учетом того, что согласно Закону профилактика правонарушений подразделяется на два вида – общую профилактику правонарушений и индивидуальную, то и деятельность прокурорских работников в профилактике правонарушений может быть дифференцирована следующим образом. Во-первых, в ходе реализации этой деятельности в процессе осуществления прокурорского надзора в рамках полномочий прокуроров всех уровней прокурорской системы. Во-вторых, в процессе реализации ненадзорных функций органами прокуратуры. Например, в ходе разъяснения норм права обществу, группе лиц или конкретному гражданину, прокурорский работник не только осуществляет общую профилактику правонарушений, направленную на выявление и устранение причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих совершению правонарушений, но и оказывает воспитательное воздействие на лиц, склонных к правонарушениям.