Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Сущность, прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, объект и предмет

В преамбуле Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН, закреплена необходимость охраны прав человека властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения. Деятельность прокуратуры, являющейся важнейшей структурой правоохранительной системы Российской Федерации, как раз и направлена, прежде всего, на обеспечение законности как необходимого условия реализации прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим следует отметить, что значительный объем работы по защите этих прав и свобод выполняется прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов органами и учреждениями, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполняющими наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, включая содержание задержанных и заключенных под стражей.

Тем не менее в Законе о прокуратуре РФ надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в самостоятельное направление деятельности прокуратуры, чем подчеркивается приоритетность общечеловеческих ценностей в современной России.

При надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина правовым объектом прокурорского надзорного процесса выступает деятельность соответствующих государственных структур, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, которые должны соблюдаться фактическими (материальными) объектами надзора, указанными в статьях 21, 26 Закона о прокуратуре РФ. В обобщенном виде к ним отнесены органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы контроля, их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии со статьей 26 Закона о прокуратуре РФ предметом надзора в этом направлении прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Под надзор прокурора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина подпадают любые государственные органы, учреждения, предприятия, организации, общественные объединения, за исключением органов дознания, предварительного следствия, оперативно-розыскных органов, органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера или решения о содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной деятельности осуществляется в рамках других отраслей прокурорского надзора.

Полномочия прокурора при осуществлении функций по защите прав и свобод человека и гражданина

Согласно статье 27 Закона о прокуратуре РФ прокурор при осуществлении возложенных на него функций:

• рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
• разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
• используя полномочия, предусмотренные статьей 22 Закона о прокуратуре РФ, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
• пресекает факты незаконного применения к гражданам административного задержания;
• оценивает правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных прокуроров;
• обеспечивает профилактическую направленность прокурорского надзора.

В этих целях прокурор обязан систематически проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия. Стремиться к соединению надзорных действий с мерами по укреплению правопорядка, предпринимаемыми со стороны представительных (законодательных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления. В профилактических целях прокурор вправе использовать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.

Средства прокурорского реагирования на выявленные правонарушения. В статье 28 Закона о прокуратуре РФ достаточно кратко изложены меры прокурорского реагирования в данном направлении прокурорской деятельности. В частности, указано, что прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Кроме того, прокурор или заместитель вправе внести представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 Закона о прокуратуре РФ.

Однако на практике возможны и более серьезные нарушения прав и свобод человека и гражданина, требующие более серьезных актов прокурорского реагирования. Например, в случае выявления нарушения прав и свобод человека и гражданина, имеющего характер преступления, прокурор обязан провести проверку и вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства и принять все меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом (пункт 4 статьи 140 УПК РФ введен Федеральным законом от 28.12.2010 г. № 404-ФЗ).

Особенно внимательно прокурору надлежит рассматривать сообщения о нарушениях прав и свобод в отношении лиц, находящихся в зависимом состоянии или по иным причинам не способных самостоятельно воспользоваться принадлежащими правами (преклонный возраст, состояние недееспособности, болезнь потерпевшего и т. п.)

Когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор своим постановлением имеет право возбудить производство по делу об административном правонарушении или незамедлительно передать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Может сложиться и такое положение, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде общей юрисдикции или арбитражном суде, в порядке гражданского судопроизводства, свои права и свободы, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. В этих случаях прокурор имеет право предъявляет и поддерживать в суде общей юрисдикции или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Из вышеизложенного следует, что объекты надзора и полномочия прокурора как по общенадзорной деятельности, так и при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина практически одинаковы, и прокурор при осуществлении надзора в первом и втором случае пользуется правами в сфере надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Таким образом, защита прав и свобод человека и гражданина всегда были приоритетными направлениями в деятельности прокуратуры. Среди основных нормативных актов, регулирующих указанное направление, являются Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 г. № 195 (ред. от 31.08.2021 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ от 24 июля 1998 г. «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» и другие. Для конкретизации основных направлений взаимодействия прокуроров и уполномоченных по правам человека в ряде субъектов Федерации заключены соответствующие соглашения. Например, в ноябре 2001 г. был подписан документ «О формах взаимодействия прокуратуры Пермской области и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан». В свое время такие аналогичные соглашения о сотрудничестве между органами прокуратуры и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации были заключены в Республиках Башкортостан, Дагестан (2006), Саха (Якутия) (2007), Коми (2007), Мордовской (2007) и Чеченской (2008) республиках, Хабаровском крае (2008), Саратовской (2007), Пензенской (2008), Кемеровской (2007), Смоленской (2006), Калужской (2008), Орловской (2008) и Амурской областях, г. Санкт-Петербурге (2008) и в других субъектах РФ.

В целях совершенствования порядка рассмотрения и разрешения в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации заявлений, обращений и жалоб граждан, обращений (запросов) депутатов, органов законодательной и исполнительной власти, а также приема граждан, Генеральной прокуратурой РФ постоянно обновляются приказы, указания, инструкции, положения и другие ведомственные нормативные правовые акты. Например, вместо утратившей силу «Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ», утвержденной приказом Генпрокуратуры РФ от 17.12.2007 г. № 200, принята новая «Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации». Согласно данной Инструкции ответственность за объективное, всестороннее и своевременное разрешение обращений возлагается на руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации. В ней прямо указывается, что прокурорский работник обязан подчинить работу по рассмотрению и разрешению жалоб и заявителей граждан, обращений (запросов) депутатов, органов законодательной и исполнительной власти реальному обеспечению охраны прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка, поставив дело таким образом, чтобы каждое обращение получило объективное и окончательное разрешение.

В то же время положения пункта 2 статьи 26 Закона о прокуратуре РФ устанавливают, что органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.