Система и организация прокуратуры Российской Федерации

Понятие системы прокуратуры Российской Федерации

Система и структура органов прокуратуры, по сравнению с другими правоохранительными органами, является достаточно стабильной. В то же время в последние годы произошли изменения, направленные на оптимизацию системы и структуры органов прокуратуры.

Так, в 2000–2001 гг. в системе органов прокуратуры были созданы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах; реорганизованы (ликвидированы) городские прокуратуры в городах с районным делением в ряде субъектов Федерации; упразднены транспортные прокуратуры, действовавшие на правах прокуратур субъектов Федерации; специализированные прокуратуры вошли в систему прокуратур, подчиненных прокурорам субъектов Федерации.

Однако самым серьезным и эпохальным событием для системы прокуратуры Российской Федерации стали изменения, которые произошли в 2007 году с принятием Федерального закона от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ (ред. от 22.12.2014 г.) «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации” (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017 г.). Все это ознаменовало в стране начало процесса создания вневедомственной модели построения органов следствия.

Этим Законом в системе прокуратуры Российской Федерации был предусмотрен обладающий значительной автономией Следственный комитет при прокуратуре РФ, состоящий из Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ, следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъектам РФ и приравненных к ним специализированных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре РФ, в том числе военных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре РФ, а также следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре РФ по районам, городам и приравненных к ним специализированных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре РФ, в том числе военных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре РФ.

С 28.12.2010 г. Следственный комитет Российской Федерации является самостоятельным федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства.

Такие масштабные организационные мероприятия в стране не могли не сказаться на дальнейшем построении системы органов прокуратуры и организации прокурорского надзора за уже самостоятельным Следственным комитетом РФ.

В настоящее время систему прокуратуры РФ (в ред. Федерального закона от 21.07.2014 г. № 233-ФЗ) составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Генеральная прокуратура РФ

Генеральная прокуратура является высшим звеном прокурорской системы и осуществляет руководство всеми органами прокуратуры и ее учреждениями. Генеральную прокуратуру Российской Федерации возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации, имеющий первого заместителя и заместителей.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации образуется коллегия в составе Генерального прокурора Российской Федерации (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором Российской Федерации.

Структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений – помощниками Генерального прокурора Российской Федерации. В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров.

Генеральный прокурор Российской Федерации имеет советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений; помощников и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Первый заместитель и заместители Генерального прокурора Российской Федерации имеют помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации образуется на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора Российской Федерации – Главным военным прокурором.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Положение о научно-консультативном совете утверждается Генеральным прокурором Российской Федерации.

Несмотря на различия в функциональном предназначении, вся система органов прокуратуры строится на принципах единства и централизации, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Закон о прокуратуре РФ не допускает создания и деятельности на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры. Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры вносят соответствующие предложения

Генеральному прокурору РФ, которые учитываются при принятии решений по организационным вопросам.

Генеральный прокурор Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности ректоров (директоров), проректоров (заместителей директоров) научных и образовательных организаций системы прокуратуры Российской Федерации, а также директоров филиалов научных и образовательных организаций прокуратуры и их заместителей (п. 3 в ред. Федерального закона от 21.07.2014 г. № 233-ФЗ).

Управления и отделы Генеральной прокуратуры в федеральных округах

Структура Генеральной прокуратуры РФ так же, как и иных прокуратур, постоянно модифицируется в соответствии с изменениями задач, стоящих перед ней, функций и приоритетов в ее деятельности. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2000 г. № 849 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» были образованы семь федеральных округов.

В целях обеспечения прокурорского надзора в федеральных округах Генеральный прокурор РФ издал приказ об образовании в составе Генеральной прокуратуры РФ управлений в Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах.

Функции управления в Южном федеральном округе были возложены на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональным отношениям на Северном Кавказе. В связи с присоединением Крыма к России 21.03.2014 г. был образован Крымский федеральный округ, в состав которого входили два субъекта федерации: Республика Крым и город федерального значения Севастополь. По количеству субъектов, численности населения, размерам территории округ являлся самым маленьким среди федеральных округов. Поэтому в нем не были созданы управления и отделы Генеральной прокуратуры. Указом от 28.07.2016 г. № 375 «О Южном федеральном округе» Президент России В. В. Путин включил Крымский федеральный округ в состав Южного федерального округа, с преобразованием их в один Южный федеральный округ. В 2015 году (27 мая) Генеральным прокурором было утверждено Положение об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, согласно которому управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Уральском, Сибирском, Дальневосточном, Южном и Северо-Кавказском федеральных округах являются самостоятельными структурными подразделениями, дислоцируются непосредственно в центрах соответствующих федеральных округов. Управления не подменяют другие подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры субъектов Российской Федерации.

Деятельность управлений призвана обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности и правопорядка, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства на территории федеральных округов. Управления осуществляют руководство и контроль за деятельностью находящихся в федеральных округах прокуратур субъектов Российской Федерации в рамках предоставленных им полномочий и предметов ведения, проводят комплексные, а также целевые проверки, если они предусмотрены планом Генеральной прокуратуры РФ либо по поручению Генерального прокурора РФ.

При выполнении возложенных на них функций управления поддерживают деловые связи с научными и образовательными учреждениями, а также взаимодействуют с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Помимо того управления регулярно обмениваются информацией и материалами о состоянии законности, результатах надзора в сфере государственного строительства и федерализма, а также о соблюдении законов федеральными органами исполнительной власти в федеральном округе с управлениями Генеральной прокуратуры РФ по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, за исполнением налогового и таможенного законодательства, за предварительным следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в органах внутренних дел. Возглавляют управления начальники управлений – старшие помощники Генерального прокурора Российской Федерации.

Деятельность управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах призвана обеспечить:

• надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, органами контроля в округе, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• формирование ежегодного сводного плана проведения плановых проверок межрегиональных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, наделенных контрольно-надзорными функциями;
• надзор за исполнением законов территориальными органами и подразделениями федеральных органов исполнительной власти окружного уровня, уполномоченными проводить оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за законностью при осуществлении территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации округа оперативно-розыскной деятельности по материалам проверок сообщений о преступлениях и уголовным делам, находящимся в производстве поднадзорных управлению органов расследования (за исключением материалов в сфере противодействия экстремизму и терроризму);
• надзор за исполнением подразделением Следственного комитета Российской Федерации, дислоцированным в федеральном округе, законов при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, а также при расследовании им уголовных дел;
• поддержание государственного обвинения по уголовным делам, по которым заместителем Генерального прокурора РФ, курирующего вопросы управления в округе, утверждены обвинительные заключения или обвинительные акты (постановления);
• в пределах установленной компетенции осуществлять защиту материальных и иных прав и законных интересов государства, физических и юридических лиц в судах общей юрисдикции и арбитражных судах;
• межведомственное взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов в округе по борьбе с преступлениями и правонарушениями и осуществление других полномочий в соответствии с Положением об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.

Прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры

Прокуратуры субъектов Российской Федерации, военные и другие специализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, возглавляют, соответственно прокуроры субъектов Российской Федерации, военные и другие специализированные прокуроры (в ред. Федерального закона от 09.11.2020 г. № 367-ФЗ).

К прокурорам субъектов Российской Федерации приравниваются военные и другие специализированные прокуроры при условии замещения ими должностей, по которым предусмотрено присвоение воинских званий высших офицеров или высших классных чинов прокурорских работников. (в ред. Федерального закона от 09.11.2020 г. № 367-ФЗ)

Прокуроры субъектов Российской Федерации, военные и другие специализированные прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации (далее также – прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры), имеют первых заместителей и заместителей (в ред. Федерального закона от 09.11.2020 г. № 367-ФЗ).

В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора субъекта Российской Федерации (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Российской Федерации.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений).

Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений – помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации.

В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Территориальные прокуратуры образованы в соответствии с федеративным устройством и территориальным делением. В каждом субъекте Российской Федерации имеется прокуратура, название которой соответствует названию субъекта РФ (прокуратура Челябинской области, прокуратура Приморского края, прокуратура г. Москвы и т. п.).

К специализированным прокуратурам относятся военные воинских частей, транспортные (на железном, водном, воздушном), природоохранные и прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях (колониях и тюрьмах) уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ.

Военные и иные специализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей. В них, равно как в прокуратурах субъектов Российской Федерации, образуются коллегии. Система специализированных прокуратур, наделенных правами прокуратур субъектов Федерации, включает в себя, кроме военных, несколько транспортных прокуратур: Байкало-Амурская, ВолгоВятская, Восточно-Сибирская, Дальневосточная, Забайкальская, Западно-Сибирская, Кузбасская, Московская, Приволжская, Северная, СевероЗападная, Северо-Кавказская, Средневолжская, Средне-Сибирская, Уральская, Юго-Восточная и Южно-Уральская, а также Волжскую межрегиональную природоохранную прокуратуру. При этом следует отметить, что в ряде регионов созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных с подчинением прокурорам субъектов РФ (Амурская, Курганская, Томская области и др.).

В специализированных прокуратурах, приравненных к прокуратурам субъектов Федерации, образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений – помощниками прокурора.

В указанных прокуратурах так же, как в прокуратурах субъектов Российской Федерации, устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов.

Структуру военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, прокуратуры военных округов, групп войск, флотов, прокуратуры ракетных войск стратегического назначения, прокуратура Федеральной пограничной службы РФ и прокуратуры других войск, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, прокуратуры гарнизонов, объединений и соединений, армий, приравненные к прокуратурам городов и районов.

Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ – Главный военный прокурор.

Прокуратуры войсковых частей действуют в закрытых административно-территориальных образованиях и на особо режимных объектах. В состав военной прокуратуры они не входят. Прокуроры войсковых частей осуществляют надзор за исполнением законов полицией и подразделениями ФСБ, осуществляющими свои функции на режимных объектах и территориях.

Прокуратуры войсковых частей относятся к низовому звену системы прокуратуры РФ, действуют на правах городских и районных прокуратур.

Вместе с тем прокуроры войсковых частей наделены Генеральным прокурором РФ правом обращаться непосредственно в соответствующие министерства и ведомства по вопросам, связанным с осуществлением надзора за исполнением законов.

Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях осуществляют надзор за законностью деятельности администраций исправительных и воспитательных колоний, тюрем, лечебно-оздоровительных учреждений уголовно-исполнительной системы. Компетенция этих специализированных прокуратур может распространяться на несколько исправительных учреждений, расположенных на территориях разных, граничащих между собой субъектов РФ.

Прокуроры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях подчиняются прокурору того субъекта РФ, на территории которого находится специализированная прокуратура.

При формировании Генеральной прокуратурой ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей указываются как территориальные, так и специализированные прокуратуры. Например, в Приказе Генпрокуратуры России от 08.11.2019 г. № 783 (ред. от 26.07.2021 г.) «О Порядке формирования органами прокуратуры Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» названы территориальные и специализированные прокуратуры: прокуроры городов, районов, территориальные и приравненные к ним транспортные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур; транспортные прокуроры на правах прокуроров субъектов; управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах; прокуратуры субъектов Российской Федерации, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, прокуратуры комплекса «Байконур» и ЗАТО Межгорье; Главная военная прокуратура.

Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры

Самым многочисленным звеном в системе органов прокуратуры являются прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, возглавляемые соответствующими прокурорами. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров.

По решению Генерального прокурора Российской Федерации в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы. Их структура определена Приказами Генеральной прокуратуры РФ «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации» с приложением к ней соответствующей Инструкции. Приравнивание специализированных прокуратур по их правовому статусу и осуществлению функций прокуратуры к районным, городским или к прокуратурам субъектов Федерации осуществляется также приказами Генерального прокурора РФ.

К компетенции прокуроров городов и районов, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур, относится только право назначать на должность и освобождать от должности работников прокуратуры, не занимающих должности прокуроров. Такой порядок назначения штата оперативных работников в сочетании с назначением прокуроров городов и районов Генеральным прокурором РФ служит гарантией реального обеспечения их независимости от соответствующих органов власти.

Образование и ликвидация прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур, создание и ликвидация отделов в этих прокуратурах определяются Генеральным прокурором РФ.

Подводя итог изложению раздела «Система и организация прокуратуры Российской Федерации» следует указать, что система органов прокуратуры, которую возглавляет Генеральный прокурор РФ, состоит из трех звеньев (уровней):

1. высшее звено – Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором РФ;
2. второе (среднее) звено – прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры;
3. третье (низовое) звено – прокуратуры районов, городов (в городах без районного деления) и приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры.