Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)
Сущность, объект, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов
Надзор за исполнением законов, именуемый в прокурорской деятельности «общим надзором», является не только одним из самостоятельных направлений прокурорского надзора, но и представляет собой важнейший институт прокурорского надзорно-охранительного права. В процессе осуществления надзора за исполнением законов органы прокуратуры обеспечивают соблюдение законности в различных сферах общественных отношений.
И как указывает Е. Р. Ергашев, надзор за исполнением законов касается почти всего действующего законодательства, за исключением уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, уголовноисполнительного законодательства. В то же время следует отметить, что надзор за исполнением законов как самостоятельное направление прокурорской деятельности имеет свою специфику и принципы, отличающиеся от иных правовых институтов. К ним относятся: невмешательство в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и недопустимость подмены органами прокуратуры иных государственных органов; обоснованность проведения проверок; широта охвата поднадзорных субъектов и опосредованный характер реализации властных полномочий по устранению нарушений закона.
Объектом прокурорского надзора в этом направлении деятельности прокуратуры является такая сфера общественных отношений, в которой комплексно осуществляется многофункциональная деятельность прокуратуры. К таким объектам отнесены: федеральные министерства, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, а также издаваемые ими правовые акты.
Предметом надзора за исполнением законов (по общему надзору) в широком понятии являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Между тем Н. Н. Карпов приводит и более узкое понятие предмета прокурорского надзора по общему надзору. По его мнению, предметом общенадзорной деятельности прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции России, исполнением законов и соответствием издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами правовых актов законодательству.
В связи с этим можно привести выдержку из Настольной книги прокурора, где указывается, что «под соблюдением Конституции РФ и исполнением законов понимается собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, а также и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми».
Необходимым условием проведения любой проверки в порядке общего надзора является информация о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Указанное требование регламентировано статьей 21 Закона о прокуратуре РФ и действующим приказом Генпрокуратуры России от 07.12.2007 г. № 195 (ред. от 31.08.2021) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Данным приказом Генеральный прокурор РФ ориентирует прокуроров на строжайшее обеспечение надзора за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Кроме того, в нем указывается, что в целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.). Здесь будет уместно привести и приказ Генпрокуратуры РФ от 02.10.2007 г. № 155 (ред. от 23.12.2009) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».
В Приказе Генпрокуратуры России от 07.12.2007 г. № 195 (ред. от 31.08.2021) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Генеральный прокурор РФ особо обращает внимание на выбор мер прокурорского реагирования, и при внесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.
Одновременно Генеральный прокурор РФ требует от нижестоящих прокуроров обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора. Систематически проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, соблюдение законодательства органами Федеральной службы войск национальной гвардии РФ при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сферах оборота оружия, частной охранной деятельности, а также при осуществлении вневедомственной охраны. В частности, он указывает, что при выявлении незаконных правовых актов прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его отклонения – в установленном порядке обратиться с заявлением в суд.
Генеральный прокурор РФ особо обращает внимание нижестоящих прокуроров на исполнение законов должностными лицами федеральных, региональных, местных органов власти. В обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций. В случаях выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, активно использовать полномочия, установленные статьей 45 ГПК РФ.
Проверки исполнения законов Генеральный прокурор РФ предлагает проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, и в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.
В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
Таким образом, залогом успешной общенадзорной деятельности прокуратуры являются:
- глубокое и детальное изучение поступающей в прокуратуру информации о нарушениях законов;
- оценка нормативных актов с позиции их соответствия Конституции РФ и законам Российской Федерации;
- анализ различного рода материалов, статистических данных о работе поднадзорных объектов, которые также могут содержать сведения, указывающие на необходимость проведения проверок как своими силами, так и с привлечением контролирующих органов.
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов (общему надзору)
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов определены статьей 22 Закона о прокуратуре РФ. При наличии информации о нарушениях законов прокурор имеет право проверять их исполнение. Проверка может коснуться не только конкретных фактов, но и выйти за их рамки, если у прокурора появляются основания сделать вывод о распространенности, систематичности случаев правонарушений в деятельности проверяемого министерства, ведомства, государственного органа, органа местного самоуправления, их должностных лиц.
В соответствии с вышеназванной статьей Закона о прокуратуре РФ прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, указанных в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре РФ, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. При этом прокурор вправе потребовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. В случае необходимости вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (в ред. Федеральных законов от 07.03.2017 г. № 27-ФЗ, от 11.06.2021 г. № 170-ФЗ).
Прокурор может требовать проведения самими министерствами и ведомствами проверок, ревизий подведомственных им учреждений (органов) по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям. Такие же требования, обязательные для исполнения, могут быть адресованы и контролирующим организациям, уполномоченным выявлять нарушения законов на подконтрольных им объектах.
Должностные лица поднадзорных прокуратуре органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя по проведению проверок и ревизий незамедлительно.
По выявленным нарушениям прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, при обнаружении признаков преступления может и должен вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании, вправе свои постановлением возбудить производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, объявить предостережение о недопустимости нарушения закона, освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, а также опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными и вносить представления об устранении нарушений закона.
Правовые средства реагирования прокурора на выявленные правонарушения
Протест прокурора. Согласно статье 23 Закона о прокуратуре РФ прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
В то же время статья 22 Закона о прокуратуре РФ предусматривает возможность обращения прокурора в суд (арбитражный суд) в целях признания правового акта противоречащим закону вместо принесения протеста, что согласуется и с приказом Генпрокуратуры России от 07.12.2007 г. № 195 (в ред. от 31.08.2021 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Тем самым Закон о прокуратуре РФ оставляет на усмотрение прокуроров решение вопроса о том, какой формой реагирования на выявленные несоответствующие закону правовые акты ему следует воспользоваться: либо принести протест, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд с заявлением.
Протест приносится в письменной форме и подписывается руководством прокуратуры (прокурором либо его заместителем). В протесте указывается должность подписавшего его лица, время и место его составления, какой правовой акт прокурор требует отменить и по каким основаниям, какому закону он противоречит, в целом или только в части какихлибо положений.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
Представление прокурора. Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре РФ представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
Представление, также как и протест, вносится в письменной форме.
В нем указывается должность подписавшего его лица, место и время составления, кому оно адресовано, характер установленных в ходе проверки нарушений, их последствия, фактические данные, подтверждающие наличие нарушений, требование безотлагательного рассмотрения. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ, то есть право принесения прокурором представления на данный случай не распространяется.
Постановление прокурора. Согласно статьи 25 Закона о прокуратуре РФ прокурор, исходя из характера выявленных нарушений закона должностным лицом, в рамках предоставленных ему полномочий наделен правом вынесения мотивированного постановления о возбуждении производства об административном правонарушении (в ред. Федерального закона от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ). Данная норма применяется в совокупной связи с пунктом 2 статьи 22 Закона о прокуратуре РФ, согласно которой прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
В случае неисполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову, прокурор также наделен правом вынесения постановления о возбуждении административного производства в порядке статьи 17.7 КоАП РФ.
Предостережение о недопустимости нарушения закона. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Предостережение о недопустимости нарушения закона оформляется в письменной форме и подписывается прокурором или его заместителем.
В предостережении указывается должность подписавшего его лица, время и место его составления, какими сведениями о готовящихся противоправных деяниях должностного лица располагает прокурор и, в случае не прекращения этой деятельности, к какой ответственности это должностное лицо может быть привлечено.
Таким образом, исходя из смысла положений статьи 25.1 Закона о прокуратуре РФ следует, что предостережение прокурора должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждается должностное лицо. Более того, необходимо иметь в виду, что в данной норме речь идет о двух категориях нарушителей закона. Во-первых, о должностных лицах, которые подпадают под перечень лиц, указанных в примечании к статье 285 УК РФ. Вовторых, о руководителях общественных (религиозных) объединений и иных лицах, но только при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности.
Резюмируя изложенное по актам прокурорского реагирования, следует отметить, что Закон о прокуратуре РФ в каждом случае использования указанных выше актов прокурорского надзора обязывает соответствующего субъекта, получившего такой акт, лишь к обязательному его рассмотрению и направлению прокурору письменного сообщения о результатах рассмотрения. Подчас такое положение Закона толкуется должностными лицами как лишь своевременное рассмотрение акта прокурорского надзора и предоставление письменного сообщения, но никак не устранение выявленных нарушений закона.
Указанное обстоятельство может быть в том случае, когда изложенные в акте прокурорского надзора факты не убедительны, более того являются незначительными и не существенными. Следовательно, любой акт прокурорского реагирования должен быть убедительным, что и является, прежде всего, его характерным признаком, и достигается это при помощи юридического и фактического аргументирования. Мысли, идеи прокурора должны быть неопровержимы для субъекта.
Необходимо отметить и еще одно характерное свойство актов прокурорского реагирования, являющееся последствием принципа ограниченности прокурорской власти при осуществлении прокуратурой надзора за исполнением законов. В случае неисполнения субъектом законных требований прокурора, изложенных в актах прокурорского реагирования, прокурор должен обратиться в суд с заявлением об удовлетворении его требований и привлечении субъекта, отказавшегося удовлетворить законные требования прокурора, к предусмотренной законом ответственности.
Таким образом, действующее законодательство, регламентируя в конкретных правовых предписаниях деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов (общего надзора), в то же время ограничивает ее полномочия в сфере реагирования на выявленные правонарушения, что свидетельствует об ограниченности прокурорской власти и опосредованности ее властных полномочий.
Однако данное принципиальное положение, характеризующее сущность и специфику прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора), неприемлемо для других направлений деятельности органов прокуратуры. В частности, прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, характерен тем, что законодатель наделяет прокуроров императивными, властными полномочиями и здесь требования прокурора обязательны для исполнения.