Деятельность прокуратуры Российской Федерации

Место и роль прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации

Государственная власть в соответствии с Конституцией РФ состоит из трех самостоятельных ветвей: законодательной, исполнительной и судебной. Органы прокуратуры не относятся ни к одной из них. Как указывалось выше, положения, касающиеся прокуратуры, включены в ст. 129 гл. 7 «Судебная власть и прокуратура» Конституции РФ. В ней определены только общие принципы организации системы органов прокуратуры, порядка и назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации и иных прокуроров, но ничего не сказано о функциях прокуратуры, ее положении в системе органов государственной власти и конкретных полномочиях. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Законом о прокуратуре РФ.

Закреплением в Конституции РФ специальной главы «Судебная власть и прокуратура» в очередной раз доказывается, что прокуратура не только не является частью судебной власти и не принадлежит к судебной системе, а занимает особое положение среди иных органов государственной власти Российской Федерации. Таким образом, прокуратура является уникальным государственным органом, призванным обеспечивать неукоснительное соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, принятых в Российской Федерации. Конституционная гарантированность принципа единства и централизации прокуратуры устанавливает в ее системе: единство целей и задач; подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору РФ; независимость органов прокуратуры при осуществлении своих полномочий от органов государственной власти; единство требований, предъявляемых к работникам прокуратуры при поступлении на службу и ее прохождении; установление единого механизма прокурорского реагирования на нарушение законов.

Безусловно, такая конституционно-правовая природа прокуратуры не только определяет ее место в системе органов государственной власти страны, общественных отношений и иных субъектов права, но и свидетельствует о придании данному органу государственной власти конституционной стабильности и установлении ее особого положения.

Вполне возможно, что такой конституционно-правовой статус прокуратуры в недалеком будущем, как пишет В. Е. Чиркин, может послужить прологом к изменению статьи 10 Конституции РФ об осуществлении государственной власти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, поскольку идет процесс постепенного «отпочкования» новой ветви власти, контрольной. И он (процесс) ещё не завершён: во многих странах тенденция обособления контрольной власти имеет лишь характер поиска.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что именно такой конституционно-правовой статус современной российской прокуратуры и дает ей право:

• осуществлять надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов;
• во взаимодействии с законодательной властью участвовать в законодательном процессе и тем самым способствовать единообразному исполнению законов на территории Российской Федерации и осуществлению исполнительной власти в рамках закона;
• в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвовать в рассмотрении дел судами общей юрисдикции, арбитражными судами, опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов и тем самым оказывать содействие судебной власти в обеспечении правосудия.

Понятие и сущность прокурорского надзора

Под прокурорским надзором понимается самостоятельная и специфическая государственная деятельность, которая осуществляется только органами прокуратуры через специально уполномоченных должностных лиц (прокуроров). Главная ключевая задача органов прокуратуры – это обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, осуществляемая ими посредством выявления и своевременного устранения нарушений закона, привлечения виновных к установленной законом ответственности.

При этом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (пункт 2 статьи 26 Закона о прокуратуре), а надзирают за соблюдением Конституции Российской Федерации и за исполнением российских законов.

Прокурорский надзор не распространяется на граждан, как, например, это было по Положению о прокурорском надзоре от 24.05.1955 г. и Законом о прокуратуре СССР 1979 г. В то же время при обнаружении в действиях граждан признаков преступления прокурор может вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.

Законом о прокуратуре РФ в редакции от 17.02.2015 г. № 2-П было закреплено, что прокуратура Российской Федерации как единая федеральная централизованная система органов осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Тем самым законодательное установление «надзор от имени Российской Федерации» прямо указывало на отличие прокурорского надзора от иных видов контроля, именуемых в некоторых случаях надзором и осуществляемых такими государственными органами, как Роспотребнадзор, Россельхознадзор, Госпожнадзор, Росприроднадзор и др. В отличие от контрольно-надзорной деятельности таких государственных органов прокурорский надзор за исполнением законов имеет самые широкие границы его осуществления, распространяется на все урегулированные ими сферы жизни, в том числе и на законность деятельности контролирующих органов, и осуществляется с использованием полномочий, которыми наделяются только органы прокуратуры.

Между тем в соответствии с изменениями, внесенными в Закон о прокуратуре РФ (в ред. Федерального закона от 09.11.2020 г. № 367-ФЗ), в пункте 1 статьи 1 положение об осуществлении прокурорского надзора от имени Российской Федерации исключено. Думается, что такая редакция

Закона о прокуратуре РФ в этой части наиболее верная, поскольку обладание прокурорами особой разновидностью властных правоотношений, выдвижение ими конкретных требований об устранении нарушений закона поднадзорным органом или должностным лицом, восстановление нарушенных законных прав и интересов граждан, защита государства и его институтов свидетельствует об опоре органов прокуратуры на прочную конституционную основу и обладание прокурорско-надзорной властью, делегированной органам прокуратуры государством.

Более того, согласно ст. 6 Закона о прокуратуре РФ требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Умышленное невыполнение поднадзорным органом либо должностным лицом требований прокурора влечет административную ответственность в соответствии со статьей 17.7 КоАП РФ.

Наиболее полно проявляются властно-надзорные полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами предварительного расследования, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, исполняющими наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Для примера обратимся к положениям главы 4 Закона о прокуратуре РФ «Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу». В соответствии со статьями 32, 33, 34, входящими в данную главу, прокурор вправе:

1. посещать в любое время места содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, исправительные и иные органы и учреждения, исполняющие наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
2. опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
3. знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами;
4. требовать объяснения от должностных лиц и создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений;
5. вносить протесты и представления; возбуждать производство об административных правонарушениях; отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных; немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора;
6. постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.

Принципы организации и деятельности прокуратуры

Под принципом понимается, во-первых, исходное, не требующее доказательств положение теории (то же, что аксиома или постулат), а, вовторых, внутреннее убеждение, неизменная позиция или правило поведения (то же, что максима или заповедь). В деятельности прокуратуры также имеются принципы, то есть исходные положения, юридически закрепляющие наиболее характерные черты организации прокуратуры и определяющие ее юридическую природу. Эти принципы для прокурорских органов и работников носят фундаментальный характер, обязательны для всех независимо от уровня прокуратуры в звеньях прокурорской системы или занимаемой должности любого прокурорского работника, и поэтому они лежат в основе деятельности прокуратуры.

Принципы организации и деятельности прокуратуры пронизывают все правовые нормы, регламентирующие ее деятельность, и являются стержнем всей прокурорской системы. Строгое и точное исполнение требований, предъявляемых к прокурорским органам, означает последовательное воплощение в жизнь, в том числе и принципов организации, и деятельности прокуратуры.

Сведение воедино всех основных начал прокурорской деятельности позволяет выделить следующие основополагающие принципы, закрепленные в статье 4 Закона о прокуратуре РФ: централизации, независимости и самостоятельности, законности и гласности.

Принцип централизации прокурорской системы означает:

• органы прокуратуры составляют единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры (в ред. Федерального закона от 21.07.2014 г. № 233-ФЗ);
• российская прокуратура едина и не подразделяется на федеральные и местные органы. Каждый прокурор в пределах своей юрисдикции выступает как представитель единой федеральной централизованной прокурорской системы, осуществляющий надзор от имени Российской Федерации;
• подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим, а всех их – Генеральному прокурору РФ. Прокуроры городов и районов, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности ректоров (директоров), проректоров (заместителей директоров) научных и образовательных организаций системы прокуратуры Российской Федерации, а также директоров филиалов научных и образовательных организаций прокуратуры и их заместителей. Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации. Генеральному прокурору РФ подконтрольны все подчиненные прокуроры. Он вправе проверять деятельность прокуратур низовых звеньев, давать указания по конкретным вопросам прокурорам районов, городов, минуя прокуроров субъектов Российской Федерации;
• нормативные акты Генерального прокурора по вопросам организации и деятельности прокурорской системы (приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции) обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (в ред. Федерального закона от 21.07.2014 г. № 233-ФЗ).

Принцип независимости органов прокуратуры является одной из гарантий обеспечения объективности и дает возможность руководствоваться только законами в служебной деятельности и выполнять свой служебный долг.

Принцип независимости означает:

• осуществление прокурорских полномочий независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях, когда необходимо ознакомить гражданина с материалами проверки, если материалы непосредственно затрагивают его права и свободы. В случае принятия решения об отказе в ознакомлении с материалами проверки, гражданину разъясняется право обжаловать принятое решение вышестоящему прокурору и (или) в суд (в ред. Федерального закона от 02.07.2013 г. № 156-ФЗ);
• недопустимость воздействия в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности, что влечет за собой установленную законом ответственность (в ред. Федерального закона от 28.12.2010 г. № 404-ФЗ);
• запрещение прокурорским работникам быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и организациях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений;
• прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 28.12.2010 г. № 404-ФЗ);
• проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором, возбуждение в отношении прокурора уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор застигнут при совершении преступления) и его предварительное расследование производятся Следственным комитетом Российской Федерации в порядке, установленном уголовнопроцессуальным законодательством Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 28.12.2010 г. № 404-ФЗ);
• не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц и задержания при совершении преступления (в ред. Федерального закона от 28.12.2010 г. № 404-ФЗ);
• прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. При этом педагогическая, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
• прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 02.03.2007 г. № 24-ФЗ, от 02.07.2013 г. № 185-ФЗ.

Гарантии обеспечения независимости прокурора дополняются ст. 6 Закона о прокуратуре, устанавливающей обязательность исполнения требований прокурора. Безусловно, прежде всего, речь идет о требованиях прокурора, вытекающих из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре. Они подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Прокурор может запросить статистическую и иную информацию, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, которые должны быть представлены по требованию прокурора безвозмездно. В случае неисполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонения от явки по его вызову виновные в этом могут быть привлечены к установленной законом ответственности.

Принцип законности в деятельности органов прокуратуры означает:

• осуществление прокурорами своих полномочий в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;
• прокуратура, обеспечивая исполнение законов на всей территории страны, и сама должна строго и неуклонно руководствоваться законами, которые регулируют ее деятельность или исполнение которых она проверяет;
• прокуроры не имеют право выходить за пределы своих полномочий в надзорной деятельности и вместе с тем обязаны не оставлять ни один случай нарушения закона без соответствующего реагирования, не отказываться от принятия мер по устранению нарушений и привлечению, при наличии для этого соответствующих оснований, виновных к ответственности;
• изданные Генеральным прокурором РФ приказы, указания и другие нормативные акты должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.

Принцип гласности в организации и деятельности органов прокуратуры. Реализация этого принципа способствует информированности общества, органов государственной власти о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению уровня правосознания населения и, в итоге, укреплению законности. Одним из проявлений принципа гласности является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.

Причем Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации указанный доклад Генеральный прокурор Российской Федерации представляет лично на заседании палаты (в ред. Федерального закона от 04.11.2005 г. № 138-ФЗ), что, безусловно, должно быть, по мнению автора, и при докладе Президенту РФ, однако в Законе о прокуратуре данное положение отражения не нашло. Нижестоящие прокуроры обеспечивают такой информацией органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Регламентирован такой обмен информации приказом Генпрокуратуры РФ от 17.12.2007 г. № 200 (ред. от 17.03.2010 г.) «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации».

Все прокуроры представляют информацию о состоянии законности и правопорядка по радио, телевидению, выступают на страницах печати, а также с лекциями и докладами перед населением. При этом особо важное значение имеет гласность при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и при осуществлении прокуратурой правозащитной деятельности в целом, как самостоятельного направления ее работы, для чего в Генеральной прокуратуре РФ создан центр информации и общественных связей, а в прокуратурах субъектов Российской Федерации введены должности помощников прокурора по связям со средствами массовой информации.

Исходя из вышеизложенного, принцип гласности в деятельности прокуратуры заключается в следующем:

• действия органов прокуратуры гласны в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
• Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
• прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней;
• прокуроры обязаны информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности;
• прокуратура доводит до сведения большого круга населения результаты прокурорских проверок, за исключением результатов проверок исполнения законов оперативно-розыскными органами;
• сообщение о назначении Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации и прокуроров, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации, на должность и об освобождении их от должности публикуется в печати.

Таким образом, в целях реализации принципа гласности прокуроры в полной мере используют средства массовой информации, выступают в них с сообщениями о выявленных нарушениях закона и принятых в этой связи мерах.

Подводя итог перечисленным принципам прокурорского надзора, следует отметить, что при ознакомлении с иной юридической литературой студент может встретить указание и на другие принципы прокурорского надзора однако перечисленные выше принципы являются основными, фундаментальными, а другие только их дополняют. Помимо этого необходимо иметь в виду, что все принципы прокурорского надзора взаимосвязаны. Несоблюдение любого из них влечет нарушение других принципов.