Основные понятия прокурорского надзора. Полномочия и компетенция прокурора. Методика, тактика и правовые средства прокурорского надзора

Обычно объект прокурорского надзора включает в себя совокупность юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, а также должностных лиц. Отсюда можно сформулировать следующее традиционное определение объекта прокурорского надзора. Под объектом прокурорского надзора понимается деятельность министерств, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной и представительной (законодательной) власти в субъектах РФ, органов местного самоуправления, негосударственных органов, должностных лиц по исполнению законов и иных нормативно-правовых актов и другие объекты, на которые распространяются надзорные полномочия прокурора. Одни и те же органы, учреждения, их должностные лица могут быть объектами разных направлений прокурорского надзора.

Между тем Н. Н. Карпов в своих исследованиях, разделяя объект и предмет прокурорского надзора в деятельности прокуратуры, пишет, что «объект деятельности прокуратуры – это та сфера общественных отношений, в которой комплексно осуществляется многофункциональная деятельность прокуратуры (чем, собственно, объект прокурорской деятельности и отличается от объекта прокурорского надзора в той или иной сфере общественных отношений)». Автор учебного пособия, соглашаясь с данной позицией, также приходит к выводу, что прокурорский надзор – это более широкое понятие, чем прокурорская деятельность, имеющая более узкую (специализированную) направленность (для примера можно рассмотреть любые направления прокурорского надзора или функции прокуратуры).

Исходя из изложенного представляется правильным сформулировать объект прокурорского надзора как конкретную сферу общественных отношений, в которой осуществляется деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов указанными в нем органами, организациями и должностными лицами и законностью издаваемых ими правовых актов.

Предмет прокурорского надзора – это сфера общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. В соответствии со статьей 21 Закона о прокуратуре РФ предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше (в ред. Федеральных законов от 01.07.2010 г. № 132-ФЗ, от 22.12.2014 г. № 427-ФЗ). Отсюда следует, что если органы, организации и учреждения, их должностные лица, на чьи действия и правовые акты распространен прокурорский надзор, следует считать его объектами, то их деятельность есть предмет прокурорского надзора. Таким образом, важно подчеркнуть в очередной раз, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Важно отметить, что предмет прокурорского надзора – более динамичное правовое понятие, чем объект прокурорского надзора, поскольку на него оказывают постоянное влияние факторы как социально-экономического, так и политического характера, выступающие предпосылкой как расширения границ предмета прокурорского надзора, так и сужения.

Между тем следует иметь в виду, что в предмет прокурорского надзора не входит исполнение законов высшими органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации, а также судебными органами.

Под субъектом прокурорского надзора понимаются юридические либо должностные лица, ставшие участниками прокурорско-надзорных правоотношений, исполнение закона которыми проверяется прокурором.

Как правило, круг субъектов прокурорского надзора устанавливается нормами конституционного, административного, гражданского, уголовнопроцессуального и других отраслей права. При реализации предоставленных законом полномочий прокурор также становится участником прокурорско-надзорных правоотношений и соответственно субъектом прокурорского надзора. Например, субъектами прокурорского надзора при производстве по делам об административных правонарушениях являются:

Генеральный прокурор РФ;
прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры военных и иных специализированных прокуратур;
прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры военных и иных специализированных прокуратур.

Вместе с тем следует отметить, что в юридическом сообществе существует и несколько иная точка зрения по поводу субъектов прокурорского надзора. Так, по мнению С. А. Воронина, при формировании прокурорско-надзорных правоотношений устанавливается юридическая связь между субъектами. Одним из таких субъектов принято считать прокурора, а органы, организации и учреждения, их должностные лица, на чьи действия и правовые акты распространен прокурорский надзор, следует считать его объектами, так как их деятельность есть предмет прокурорского надзора. Тем самым, на взгляд С. А. Воронина, указанные органы и лица не могут быть субъектами прокурорского надзора, даже будучи вовлечены в надзорную деятельность. В то же время им не отрицается, что в более общем понимании и прокурор, и юридические либо должностные лица все же являются субъектами прокурорско-надзорных отношений.

Под полномочиями прокурора понимается совокупность прав и обязанностей по осуществлению надзорных функций, предоставленных ему Законом о прокуратуре РФ. Полномочия прокурора возможно подразделить на три вида: 1) общие; 2) специальные; 3) конкретные. Наглядно это можно продемонстрировать на полномочиях прокурора в уголовном судопроизводстве после направления уголовного дела в суд. По мнению В. В. Дорошкова, в этом направлении общие полномочия прокурора перечислены в частях 3 и 4 статьи 37 УПК РФ. Среди них: поддержание государственного обвинения, обеспечение его законности и обоснованности, отказ от осуществления уголовного преследования. Специальные полномочия прокурора содержатся в иных статьях УПК РФ, посвященных особенностям судопроизводства при проведении судебных заседаний. Так, при производстве по делу в порядке новых или вновь открывшихся обстоятельств прокурор поддерживает свое заключение о возобновлении производства по уголовному делу.

Конкретными можно считать такие полномочия, как заявлять отводы и ходатайства; высказывать мнения по поводу действий участников уголовного процесса и протестовать против действия другой стороны; возражать против необоснованных или представляющихся ему неправильными по другим основаниям действий председательствующего; требовать внесения в протокол судебного заседания возражений на указанные действия. Таким образом, путем реализации полномочий предоставленных прокурору Законом о прокуратуре РФ (статьи 20–25, 27, 28, 30, 33 и др.) и отраслевыми федеральными законами (УПК РФ, УИК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ и др.), прокурор решает поставленные перед ним задачи по выявлению, устранению, предупреждению нарушения законов и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Полномочия прокурора тесно переплетены с понятием «компетенция прокурора». Под компетенцией прокурора следует понимать совокупность установленных Законом о прокуратуре РФ полномочий, прав и обязанностей органов прокуратуры или прокуроров всех уровней. Компетенция определяет место прокуратуры в системе государственных органов. Юридическое содержание понятия «компетенция прокуратуры» включает в себя такие элементы: предметы ведения (круг тех объектов, явлений, действий на которые распространяются полномочия прокуратуры); права и обязанности, полномочия прокуратуры либо прокуроров; ответственность; соответствие поставленным целям, задачам и функциям.

Таким образом, именно компетенция прокуратуры, содержание ее полномочий по реализации возложенных на нее функций являются параметрами, определяющими ее место в государственно-правовом механизме.

Весьма интересны в этом отношении тезисы к выступлению полномочного представителя Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Т. А. Васильевой по делу НКО. В частности, в них указывается, что прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, в частности, органами управления и руководителями некоммерческих организаций (пункт 2 статьи 1, пункт 1 статьи 21).

Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами и в то же время не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 4, пункт 2 статьи 21).

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (пункт 1 статьи 5).

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок; статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно, а неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную законом ответственность (статья 6 Закона).

Из приведенных положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющих полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов, в том числе органами управления некоммерческих организаций, следует, что прокурорский надзор является имеющим конституционную основу самостоятельным видом государственной надзорной деятельности, который отличается от различных видов контрольной деятельности.

Деятельность прокуратуры, основанная на установленной законом компетенции, носит надведомственный, универсальный характер. Этим, в частности, она отличается и от деятельности контрольных (надзорных) органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, компетенция которых ограничена определенной сферой правовых отношений.

Методика и тактика прокурорского надзора – это совокупность методов, способов и путей, позволяющих реализовать в полном объеме полномочия прокурора при осуществлении прокурорского надзора по всем направлениям его деятельности.

Говоря о предпосылках повышения эффективности прокурорского надзора, А. Ю. Винокуров указал в числе других предпосылок на мастерское владение тактикой и методикой прокурорского надзора за исполнением законов. По его мнению, под тактикой прокурорского надзора следует понимать определение и реализацию прокурором путей (методов и приемов) наилучшей организации и осуществления прокурорского надзора с учетом сложившейся обстановки (жизненной ситуации) в целях достижения наилучших конечных результатов. В свою очередь, методика прокурорского надзора – это совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Нередко методику прокурорского надзора подразделяют на общую методику и частные методики.

Таким образом, вопросы организации деятельности прокурора, выбора приоритетной задачи, применения определенных тактических и иных приемов решаются посредством тактики. В то же время методика проведения проверок строится уже с учетом рекомендаций тактики. При этом следует иметь в виду, что методика по своей сути носит индивидуальный, творческий характер, где в полной мере проявляются профессиональные способности прокурора, черты его характера, опыт работы, инициативность и активность. В зависимости от этого одну и ту же проверку исполнения закона поднадзорными органами можно провести на разном качественном уровне. Поэтому в органах прокуратуры значительное внимание уделяется выработке единой методики, которая строится на теории и практике прокурорского надзора, находит отражение в научных работах, методических рекомендациях, направляемых подчиненным прокурорам руководителями главных управлений Генеральной прокуратуры, прокурорами субъектов Федерации, а в некоторых случаях отражаются и в нормативных актах Генеральной прокуратуры РФ (приказах, указаниях), приобретая, тем самым, обязательный характер.

Правовые средства прокурорского надзора. Данное понятие находится в тесной связи с такими понятиями как «полномочия» и «компетенция» прокурора, поскольку полномочия и компетенция прокурора реализуются, прежде всего, посредством закреплённых в законодательстве действий и правовых актов, которые и именуются «правовыми средствами прокурорского надзора». В применении этих средств, в выявлении правонарушений и состоит суть прокурорского надзора. Последнее означает то, что правовые средства прокурорского надзора, предоставленные прокурору Законом о прокуратуре РФ, по своему содержанию могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений, которые реализуются посредством применения установленных законодательством средств прокурорского реагирования. Таким образом, понятие «правовые средства прокурорского надзора» включает в себя еще одно понятие «средства прокурорского реагирования».

Средства прокурорского реагирования – это предусмотренные законодательством письменные или устные акты прокурорского надзора, совершаемые прокурором в установленном законом порядке, направленные на устранение выявленных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, привлечение виновных лиц к ответственности. В качестве примера можно привести следующее. Одним из направлений прокурорского надзора является проверка исполнения законов в местах содержания под стражей. Она проводится в целях выявления правонарушений как со стороны администрации, так и со стороны лиц, содержащихся под стражей. В ходе проверки прокурор:

устанавливает исполнение законов сотрудниками, а также должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о правонарушениях;
истребует для проверки соответствия закону приказы, распоряжения, инструкции и иные акты, информацию о принимаемых мерах по обеспечению законности;
проверяет законность, и справедливость применения администрацией мер дисциплинарного воздействия за нарушения установленного порядка содержания;
истребует от должностных лиц и граждан устные и письменные объяснения по поводу нарушения закона.

Помимо того, прокурор обязан проверить обоснованность применения к лицам, содержащимся под стражей, дисциплинарных мер воздействия, а также мер безопасности и оружия; законности и своевременности освобождения их из-под стражи в связи с изменением меры пресечения на более мягкую, истечением сроков содержания под стражей, прекращением уголовного дела. В то же время в случае выявления каких-либо нарушений закона прокурор имеет право отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, немедленно освобождать их своим постановлением из карцера, одиночной камеры. При этом основными правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законности являются: представление в орган (или должностному лицу) уголовно-исполнительной системы, в котором формулируются предложения (требования) прокурора об устранении нарушений законов и обеспечения законности в местах содержания под стражей; протест на противоречащие закону приказы, распоряжения и иные акты администрации места содержания под стражей; постановление об отмене дисциплинарного взыскания, наложенного в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу; о немедленном освобождении из карцера, одиночной камеры.

На данном примере в полной мере подтверждаются тезисы Е. Р. Ергашева о том, что «проводимые органами прокуратуры проверки как средства выявления правонарушений подразделяются на виды по различным основаниям – признакам, по которым и проводится различие». По мнению ученого, «к данным признакам относятся: повод проведения проверки, объем проверки, проверяющие субъекты, целевое назначение проверки».

При этом представляют как научный, так и практический интерес выводы Е. Р. Ергашева о регламентации действующим законодательством надзорной и ненадзорной деятельности прокуроров. Таким образом, Е. Р. Ергашевым вводится в научный оборот понятие «ненадзорные средства прокурорского реагирования», которые, по его мнению, подразделяются на процессуальные, т. е. регламентированные процессуальным законодательством РФ и не процессуальные. К последним относятся: сообщения, письма, информация и доклады прокурора о нарушениях законности, допущенных судами при рассмотрении конкретных дел. Продолжая дифференциацию ненадзорных средств прокурорского реагирования по целевому назначению, Е. Р. Ергашев выделяет в них два вида: основные и сигнализационные. К основным средствам автор относит средства прокурорского реагирования, прямо предусмотренные законом и несущие основную нагрузку (это в первую очередь акты прокурорского реагирования, а также правовые средства прокурора, предусмотренные процессуальным законодательством), а к сигнализационным – правовые средства, содержащие информацию о состоянии законности без требования устранения правонарушений (информационные письма, информация, доклады и т. д.).

Следует отметить, что все правовые средства прокурорского надзора (акты прокурорского реагирования) наделены следующими обязательными признаками: императивность (согласно статье 6 Закона о прокуратуре РФ требования прокурора обязательны для поднадзорного субъекта); законность (строгое соответствие закону как по форме, так и по содержанию); установление обязательных сроков исполнения требований прокурора (требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре РФ, подлежат безусловному исполнению в установленный срок); индивидуальность (акт прокурорского реагирования не может составляться по шаблону); грамотность и убедительность (знание правил русского языка, требование доказательности, аргументированности выводов, решений, предложений прокурора); субъектность (точное определение поднадзорных субъектов, полномочных устранить выявленное нарушение закона); результативность (достижение тех целей, на которые был направлен соответствующий акт прокурорского реагирования).

Подытоживая сказанное, можно сделать следующий вывод: под правовыми средствами прокурорского надзора следует понимать систему полномочий, средств и действий органов прокуратуры, прокурора по обеспечению точного, безусловного и единообразного исполнения законов.