Общие положения курса «Прокурорский надзор в РФ»

Понятие и значение прокуратуры РФ

Русский термин «прокуратура» происходит от латинского глагола «procurare», что означает «заботиться», «предотвращать», «обеспечивать», «ухаживать», «заведовать».

Возникновение прокуратуры как особого института государственной власти относится к XIII–XIV вв. В это время во Франции появляются так называемые «officiers du roi», «avocats du roi», «gens du roi» («слуги короля», «адвокаты короля», «люди короля»).

Изначально это были лица, выбираемые королем или крупным сеньором из гильдии адвокатов для представительства своих интересов во французском средневековом парламенте при рассмотрении и разрешении вопросов налогообложения. Позже на них была возложена обязанность уголовного преследования от имени короля лиц, совершивших преступления.

Как самостоятельный централизованный государственный институт прокуратура окончательно оформляется при Наполеоне I.

Французский закон от 20 апреля 1810 г. окончательно отделил прокуратуру от адвокатуры, придал ей иерархическое устройство со строгой субординацией низших чинов вышестоящим, дополнительно возложил на нее функцию представительства правительства по всем судебным делам. Руководство прокуратурой было возложено на министра юстиции. К началу XIX в. под французским влиянием этот тип устройства прокуратуры стал господствующим практически на всем Европейском континенте.

Хотя идея создания прокуратуры была заимствована Петром I из Швеции, прототипом отечественной модели прокуратуры также послужила прокуратура Франции.

Собственно термин «прокуратура» в современном мире распространен мало. В романских государствах этот институт чаще всего именуют публичным министерством (Ministerio publico – в Италии, Ministere public – в Испании), в Германии – службой государственного поверенного (Staatsantwaltschaft). В США аналог прокуратуры именуется атторнейской службой (Attorneys’ service).

Действующее российское законодательство определяет прокуратуру как единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ст. 1 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», далее – Закон о прокуратуре).

Это значит, что:

1. Прокуратура, прежде всего, является легитимным органом, т.е. ее устройство, организация и компетенция определяются в соответствии с Конституцией РФ, Законом о прокуратуре и иным федеральным законодательством, регулирующим ее деятельность.

Кроме того, ст. 1 Закона о прокуратуре устанавливает, что она осуществляет свою деятельность от имени государства – Российской Федерации. Следует особо подчеркнуть, что законодательный статус прокуратуры РФ устанавливается на самом высоком юридическом уровне – Конституцией РФ, обладающей высшей юридической силой и имеющей прямое действие на всей территории России (ст. 129 Конституции РФ).

2. Для достижения стоящих перед ней задач прокуратура наделена соответствующей компетенцией, которая закрепляется федеральным законодательством и реализуется через систему полномочий ее должностных лиц – прокуроров.

3. Прокуратура имеет территориальный масштаб своей деятельности. Будучи федеральным органом власти, она распространяет свою деятельность на всю территорию Российской Федерации независимо от конституционно-правовых особенностей статуса некоторых субъектов Федерации или специфики отдельных административно-территориальных единиц.

4. Прокуратура является централизованной системой органов, включающей в себя Генеральную прокуратуру РФ, территориальные и специализированные органы, а также совокупность научных, научно-исследовательских, образовательных и иных учреждений и организаций в составе Университета Прокуратуры.

5. Прокуратура осуществляет свою деятельность в строго определенных действующим законодательством формах. Закон о прокуратуре (ст. 1, 2, 7–10) к ним относит: осуществление прокурорского надзора, реализацию уголовного преследования, участие в судах и в заседаниях представительных органов государственной власти и местного самоуправления, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, международное сотрудничество, а также рассмотрение и разрешение обращений, содержащих сведения о нарушениях закона.

6. При реализации возложенных на нее задач она обладает институциональной и функциональной независимостью, которая обеспечивается самостоятельной компетенцией, специальными принципами организации и деятельности, особым порядком формирования прокурорского корпуса, наличием правовых, социальных и экономических гарантий прохождения прокурорской службы.

Отмеченные признаки характеризуют прокуратуру преимущественно как одну из частей российского государственного аппарата.

Вместе с тем, помимо указанных особенностей, отечественная прокуратура имеет ряд специфичных черт, свойственных только ей.

Во-первых, она является преимущественно надзорным органом.

Статья 1 Закона о прокуратуре называет основным направлением ее деятельности надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории России законов. Специфика этого надзора заключается в том, что он охватывает деятельность большей части других органов власти, действующих на территории России, – всех отраслевых федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также иных государственных и негосударственных органов контроля и надзора.

Во-вторых, отечественная прокуратура является правоохранительным органом. Другими словами, она – один из органов государства, специально предназначенных для осуществления правоохранительной функции присущими ей методами. К их числу можно отнести реализацию уголовного преследования лиц, совершивших преступления, поддержание государственного обвинения в суде, координацию деятельности иных правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В-третьих, одна из основных особенностей российской прокуратуры заключается в том, что она фактически представляет собой орган надзора центральной (федеральной) власти за деятельностью местных и региональных властей. В этом качестве она выступает инструментом позволяющим сохранять единое законодательное пространство федеративного государства, средством укрепления вертикали центральной государственной власти.

Прокуратура в системе органов государственной власти

Вопрос об определении места прокуратуры в современной системе органов государственной власти РФ вызывает ожесточенные дискуссии.

Эта проблема имеет ряд историко-правовых предпосылок.

Во-первых, на протяжении почти трехсотлетней истории роль прокуратуры неоднократно менялась. Изначально она была учреждена как орган императорского надзора за точным и единообразным исполнением императорских актов и велений. Ярким выражением роли прокуратуры того времени является ставшая впоследствии крылатой фраза Петра I, произнесенная им перед Сенатом во время представления первого генерал-прокурора: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте…».

Такая модель прокуратуры фактически просуществовала до судебной реформы 1864 г., когда надзорные полномочия прокурора были обусловлены и ограничены осуществлением функций уголовного преследования и поддержания государственного обвинения. Сама прокуратура превратилась из надзорного органа в учреждение, призванное обслуживать преимущественно интересы правосудия, главным образом по уголовным делам. Этот тип прокуратуры (прокуратура, прежде всего, как орган уголовного преследования) просуществовал до 1917 г.

В советское время прокуратура была возрождена и развивалась как орган надзора за законностью. В 1992 г. была образована многофункциональная, или смешанная, модель прокуратуры, сочетающая в себя как надзорную функцию, так и функцию уголовного преследования.

Краткая историческая ретроспектива показывает, что отечественная прокуратура существовала во всех известных исторических формах.

Во-вторых, научно-теоретические основы прокурорского надзора были сформированы в основном в советский период. Советская доктрина государственного строительства официально не признавала теорию разделения властей. Прокуратура традиционно рассматривалась как самостоятельная система контрольнонадзорных органов, подотчетных высшему государственному органу – Верховному Совету СССР (именно поэтому прокурорский надзор считался высшим государственным надзором). Признание приоритета принципа разделения властей в современном государственно-правовом устройстве подвигло ряд ученых начать поиски места прокуратуры в системе органов государственной власти с учетом классической триады разделения властей. При этом отсутствие теоретических и правовых традиций заставило одних определять ее институциональную принадлежность путем отнесения к той или иной традиционной ветви власти, других – путем признания за ней особой государственно-правовой природы.

Наконец, отсутствию однозначных подходов к рассматриваемому вопросу способствует неопределенность действующего законодательства относительно природы прокурорских органов.

С одной стороны, ст. 11 Конституции РФ, устанавливая перечень государственных органов РФ, вообще не называет среди них прокуратуру. С другой – ст. 129 Конституции РФ, определяя правовой статус прокуратуры наряду с судебными органами в гл. 7, не раскрывает ни характер связи между ними, ни правовую природу прокуратуры. В свою очередь, Закон о прокуратуре также оставляет открытыми вопросы об ее государственно-правовой природе, месте и уровне в системе органов власти. Очевидно, что такой подход законодателя создает предпосылки для конструирования различных теоретических моделей относительно природы прокуратуры, в том числе и довольно радикальных.

В современной науке прокурорского надзора существует несколько точек зрения относительно правовой природы прокурорских органов. Указанные позиции условно можно сгруппировать в два подхода:

1. Прокуратура принадлежит одной из традиционных ветвей власти или образует самостоятельную ветвь власти.

2. Прокуратура, не принадлежа ни к одной из традиционных ветвей власти и не образуя отдельную ее ветвь, занимает особое место в системе отечественных государственных органов.

Первый подход составляют взгляды на прокуратуру как на орган представительной, исполнительной, судебной и президентской ветвей власти, а также как на орган самостоятельной контрольной власти.

По мнению сторонников первой позиции, прокуратура представляет собой орган представительной (законодательной) ветви власти, так как основным предметом прокурорской деятельности является надзор за исполнением и соблюдением действующего законодательства, принятие которого является результатом деятельности представительного (законодательного) органа государственной власти. В этой связи, поскольку прокуратура не исполняет законы, а надзирает за их исполнением, она принадлежит к законодательной ветви власти как ее контрольный орган.

Сторонники второго подхода исходят из того, что контроль (надзор) за исполнением законов является функцией исполнительной власти, поэтому прокуратура как орган надзора должна относиться именно к этой ветви власти. Дополнительным аргументом, по их мнению, также является исторический опыт функционирования этого органа в составе Министерства юстиции Российской империи, а позже РСФСР.

Буквальное толкование гл. 7 «Судебная власть» Конституции РФ, включающей ст. 129, в которой приведены понятие прокуратуры, порядок назначения ее высших должностных лиц, позволяет некоторым ученым формально относить этот орган к судебной ветви власти. При этом подчеркивается, что основной целью прокуратуры, прежде всего, является обеспечение интересов правосудия, в основном при рассмотрении и разрешении уголовных дел.

Сторонники отнесения прокуратуры к президентской ветви власти исходят из того, что Президент РФ как глава государства, гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина имеет значительное влияние на процессы формирования, организации и функционирования органов прокуратуры. Кроме того, отнесение прокуратуры к президентским структурам позволяет ей «стоять» над иными федеральными и региональными органами власти и осуществлять единый независимый надзор за соблюдением Конституции РФ, законов, действующих на территории РФ, а также прав и свобод человека и гражданина всеми иными органами власти.

Любопытный подход предлагают ученые, считающие прокуратуру представительницей отдельной контрольной ветви власти. По их мнению, современное устройство государственной власти не укладывается в традиционную триаду. Наряду с представительной, исполнительной и судебной властью фактически существуют иные ветви власти, такие как избирательная, контрольная и т.д. Яркими представителями последней как раз и являются органы прокуратуры.

Несмотря на внешнюю логичность приведенных суждений, практически все они обладают следующими недостатками.

Во-первых, для них характерно отсутствие нормативноправовых аргументов. Все приведенные суждения либо не соответствуют, либо противоречат действующему законодательству.

Во-вторых, как правило, сторонники приведенных позиций сводят роль современной прокуратуры к осуществлению какойлибо одной функции (преимущественно надзорной), в то время как современная российская прокуратура является многофункциональным органом. Игнорирование других направлений деятельности прокуратуры способствует формированию неправильных представлений о функциональном содержании той или иной ветви власти, а также неадекватному отражению значения прокурорских органов в российском государственном аппарате.

Наконец, изложенные суждения по существу представляют собой не совсем удачную попытку модификации существовавшего в советской науке подхода к определению институциональной принадлежности прокуратуры с учетом современной теории разделения властей. При этом авторы того или иного взгляда чисто формально относят этот орган к какой-либо ветви власти на основании, как правило, одного признака, не раскрывая сущности и значения прокурорских органов в целом. К примеру, функционирование прокуратуры довольно продолжительное время в составе Министерства юстиции позволяет относить ее к исполнительной ветви власти; включение основных положений, регулирующих ее статус, в гл. 7 «Судебная власть» Конституции РФ – к судебной; подотчетность прокуратуры в советское время высшему представительному (законодательному) органу – Верховному Совету СССР – к законодательной ветви власти.

Более продуктивным представляется рассмотрение прокуратуры не в рамках традиционных или вновь придуманных ветвей власти, а как органа, однозначно не принадлежащего ни к одной из них, но в то же время занимающего особое положение в системе органов государственной власти. Такой подход впервые был заложен в Концепции развития прокуратуры на переходный период (далее – Концепции).

Согласно Концепции, традиционные ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная, олицетворяющие собой единую верховную власть и ее разделение, вовсе не исключают возможность существования иных самостоятельных правовых институтов, к которым относится прокуратура. Имея функциональное отношение к каждой из ветвей власти, прокуратура тем не менее в полной мере не относится ни к одной из них. Это специфичное положение в государственном устройстве, с одной стороны, позволяет выступать ей в качестве самостоятельного эффективного элемента системы сдерживания любой из ветвей власти, а также осуществлять различные многочисленные функции, возложенные на нее Законом о прокуратуре.

С другой – в качестве органа, представляющего все три высшие федеральные ветви власти и защищающего с позиции надзора за соблюдением и исполнением общефедеральной законности их интересы, а значит, и интересы федеральной власти в целом.

Таким образом, определяя место прокуратуры в системе органов государственной власти, необходимо учитывать, что современная российская прокуратура – самостоятельный государственно-правовой институт, представляющий собой отдельную, независимую федеральную централизованную систему органов государственной власти.

Она в полной мере не относится ни к одной из существующих ветвей власти, а выступает в качестве самостоятельного элемента системы сдерживания любой из ветвей власти. В то же время прокуратура является органом представительства центральной власти (всех трех ветвей), призванным обеспечивать ее общефедеральные интересы во всех возникающих правоотношениях.

Особое положение в системе органов государственной власти позволяет прокуратуре осуществлять многочисленные функции, по своей природе характерные для различных ветвей власти. К примеру, осуществление уголовного преследования и координация деятельности иных правоохранительных органов по борьбе с преступностью свойственны органам исполнительной власти. В то время как надзорная функция, на наш взгляд, более присуща представительным органам (по крайней мере, когда речь идет о надзоре за исполнением законов). В свою очередь, поддержание государственного обвинения и участие прокурора при рассмотрении судом иных дел призваны, прежде всего, способствовать интересам осуществления правосудия, т.е. достижению целей, стоящих перед судебной ветвью власти.

Говоря об особом положении прокурорских органов, следует иметь в виду, что в зарубежных странах также довольно трудно однозначно отнести прокуратуру к какой-либо одной ветви власти (более того, такой задачи вообще не ставится).

В литературе выделяют четыре группы стран, исходя из места прокуратуры в системе органов государственной власти:

1. Страны, где прокуратура входит в состав Министерства юстиции, хотя при этом может относиться к органам правосудия и действовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу, так называемой судебной магистратуре (США и др.).
2. Страны, где прокуратура полностью включена в состав судебной системы и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией (Испания, Италия, Колумбия и др.).
3. Страны, где прокуратура выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе государства (КНР, Вьетнам, КНДР, Куба и Лаос).
4. Страны, где прокуратуры или прямого аналога вообще нет (Великобритания).

Отталкиваясь от приведенной классификации, можно привести следующую исторически сложившуюся типологию устройства органов прокуратуры:

1. Англосаксонский тип прокуратуры. Основной функцией для этого типа прокуратуры является осуществление уголовного преследования, поддержание публичного обвинения, а также участие в судах как органа представительства публичной власти. Для этого типа характерно отсутствие у прокуроров надзорных полномочий.

Организационно он представляет собой скорее не орган государственной власти (по крайней мере, в континентальном понимании), а совокупность профессиональных корпораций юристов, состоящих на государственной службе (нанятых клиентом – представителем публичной власти). Этот тип включает в себя два вида прокуратуры – американский и британский.

Для американской модели характерна более высокая степень включения в государственный аппарат на федеральном уровне.

Привычный для нас термин «прокуратура» применительно к США будет включать в себя несколько служб и должностных лиц: атторнейскую службу (точнее, федеральную атторнетуру), возглавляемую Генеральным атторнеем США (US Attorney General), являющимся одновременно министром юстиции США; солиситорскую службу (федеральную солиситуру), возглавляемую Генеральным солиситором США, а также должность так называемого

Независимого прокурора (Independent Counsel), осуществляющего свою деятельность в специальном присутствии по назначению независимых прокуроров (Special Division of Appointing Independent Counsels) Апелляционного суда округа Колумбия (U.S. Court of Appeals for the District of Columbia). Если на федеральном уровне прокуратура США представляет собой единую систему органов и должностных лиц, то на уровне штатов атторнетуры являются скорее профессиональной корпорацией юристов, представляющей интересы штата (публичной власти) при уголовном преследовании и в судебных делах, чем самостоятельной централизованной службой. Между федеральной атторнетурой и атторнетурами штатов существует в основном координационная связь.

Британская модель по существу является государственной корпорацией юристов (некоторые авторы открыто ее именуют «государственной адвокатурой»), основанной не на принципах единства и централизации, а на принципах профессионального сотрудничества. Возглавляет корпорацию Генеральный атторней Великобритании, по своему статусу приравненный к члену английского парламента, однако не являющийся членом кабинета министров. Будучи высшим должностным лицом британского сообщества адвокатов, Генеральный атторней Великобритании поддерживает обвинение от имени правительства в суде по особо важным уголовным делам, а также представляет интересы правительства в качестве истца или ответчика.

2. Континентально-европейский тип прокуратуры. Основными функциями этого типа также являются осуществление уголовного преследования, поддержание государственного обвинения и участие в иных судебных делах, кроме того, эти прокуратуры осуществляют представительство интересов государства и реализуют надзорные полномочия. В этой связи европейские прокуратуры являются, прежде всего, правоохранительными органами. Организационно они занимают двойственное положение, с одной стороны, административно подчиняясь соответствующим министрам юстиции (т.е. формально входят в состав исполнительных органов власти), с другой – состоят и реализуют свои функции при многочисленных судах (функционируют в судебной системе). При этом в отличие от англосаксонского типа для них характерна высокая степень централизации и наличие субординационных связей между вышестоящими и нижестоящими прокурорами. Наиболее типичными представителями данного типа являются французская, германская и российская прокуратуры.

Французская модель прокуратуры является классической, сочетающей в себе основные признаки, характерные для прокуратуры как органа государственной власти. Во-первых, это жесткая централизация и единство прокурорской системы: прокуроры Республики подчиняются генеральным прокурорам при апелляционных судах, которые назначаются и смещаются Президентом Республики по рекомендации министра юстиции. Во-вторых, осуществление различных функций: уголовного преследования, поддержания государственного обвинения, надзора за предварительным следствием и полицейским дознанием, участия в гражданском судопроизводстве в качестве самостоятельной стороны, представительства в суде интересов исполнительной власти. В-третьих, при осуществлении своих полномочий французские прокуроры вправе требовать содействия вооруженных сил Республики, т.е. наделены правом существенного государственного принуждения для реализации возложенных на них обязанностей. Наконец, как уже отмечалось выше, институционально французская прокуратура занимает двойственное положение между Министерством юстиции (исполнительной властью) и судебной системой (судебной властью).

Германская прокуратура, будучи по своей природе правоохранительным органом, отличается большим уклоном в сторону обслуживания интересов правосудия. Основная функция этой прокуратуры заключается в осуществлении уголовного преследования.

В широком смысле это означает осуществление процессуальных действий, руководство предварительным расследованием, формулирование, направление и поддержание обвинения в суде, участие в исполнительном производстве. Современная прокуратура ФРГ, несмотря на то, что сам институт был заимствован из Франции в начале XIX в., практически лишена надзорных полномочий, что и позволяет выделить ее в отдельный вид. Другой ее отличительной чертой является меньшая степень централизации, что отчасти объясняется федеративным устройством германского государства.

Российская (советская) прокуратура занимает особое место в системе прокуратур Континентальной Европы. Хотя, как уже отмечалось выше, прообразом российской прокуратуры также послужила французская прокуратура, изначально она учреждалась (и позже функционировала) на несколько иных принципах. Во-первых, для российской модели прокуратуры наряду с функцией уголовного преследования (поддержания государственного обвинения) характерно наличие обширных надзорных полномочий.

Причем надзорные полномочия не обусловливались осуществлением уголовного преследования, как у французской модели, а являлись самостоятельным имманентным признаком отечественной прокуратуры. Во-вторых, российская (советская) прокуратура представляла собой систему независимых органов, обладающих лишь внешними признаками органов юстиции. Эта система органов подчинялась высшему органу государственной власти в стране, изначально – императору, а позже, в советское время, – Верховному Совету СССР. И в этой связи одной из основных ее задач являлось обеспечение интересов центральной власти на всей территории государства. В-третьих, такая модель прокуратуры под советским влиянием стала определяющей для ряда социалистических стран, ранее не знавших или не использовавших европейские традиции государственного строительства. Наконец, отсутствие аналогов петровской и советской прокуратур в правовых системах соответствующих исторических периодов позволяет выделить их в отдельный самостоятельный вид.

Цели и задачи прокурорской деятельности

Цели и задачи прокурорской деятельности – два понятия, тесно связанные между собой, но между тем различные.

Под целями понимается результат, на достижение которого направлена прокурорская деятельность в целом. Цели прокурорской деятельности обусловливаются ролью и местом прокуратуры в системе органов государственной власти. В конечном счете, они определяются Конституцией РФ и Законом о прокуратуре.

Пункт 2 ст. 1 Закона о прокуратуре устанавливает, что целями прокурорской деятельности являются:

1. Обеспечение верховенства закона.
2. Обеспечение единства и укрепления законности.
3. Обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина.
4. Обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Верховенство закона означает достижение приоритета закона как акта, обладающего высшей юридической силой, над всеми иными правовыми средствами регулирования общественных отношений. Поскольку высшей юридической силой на территории РФ обладает, прежде всего, федеральный закон, то деятельность прокуратуры как федерального органа власти должна быть направлена на обеспечение приоритета федерального законодательства – Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами.

Под законностью в правовой науке традиционно понимается строгое и неуклонное соблюдение и исполнение законов всеми органами государства, организациями, должностными лицами и гражданами. В современном понимании данное понятие включает в себя не только соблюдение норм права, но и необходимость обеспечения для всех субъектов полного и реального осуществления субъективных прав, результативной работы правоохранительных органов, независимого и эффективного правосудия.

Защита прав и свобод человека и гражданина является одним из основных устоев правового государства, поэтому постановка этой цели перед органами прокуратуры означает признание, прежде всего, особой роли прокуратуры в строительстве правового государства, а во-вторых, верховенства прав и свобод человека и гражданина в правовой системе Российской Федерации. Обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина проявляется в точном выполнении установленных в законе требований, определяющих правовой статус личности в Российской Федерации, а также правил, регламентирующих порядок, условия и основания его ограничения.

Провозглашение защиты охраняемых интересов общества и государства в качестве одной из основных целей прокурорской деятельности означает приоритетное положение прокурорских органов в обеспечении и защите публичных интересов, по существу, признание за ними роли органов представительства публичной власти при решении правовых споров и осуществлении надзорных полномочий.

При этом закон, закрепляя эту цель наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина, особо подчеркивает равноценность и равноохраняемость публичных интересов и интересов личности, а также определяющую роль прокуратуры в достижении этого паритета.

Цели прокурорской деятельности достигаются через решение задач, стоящих перед прокурорскими органами. Под задачей понимается результат, на который направлена прокурорская деятельность, однако, в отличие от цели, этот результат необходимо достичь в настоящее время (или в краткосрочном периоде) либо к определенному моменту в ближайшем будущем. Другими словами, задача – это категория по сравнению с целями более конкретная и ограниченная, а поэтому и более многочисленная. Задачи прокурорской деятельности различаются между собой.

Задачи могут закрепляться как в Законе о прокуратуре, так и в ином отраслевом законодательстве. В литературе они разделяются на три вида (уровня): общие, специальные и частные. Эти уровни подчинены друг другу. Решение задач более низкого уровня способствует достижению задач более высокого уровня, что в конечном счете обеспечивает достижение общих задач и целей прокурорской деятельности.

Под общими понимаются задачи, стоящие перед основными направлениями прокурорской деятельности в целом. К их числу принято относить следующие:

1. Охрана закрепленного в Конституции РФ и ином действующем на территории РФ законодательстве общественного и государственного строя.
2. Обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также прав и интересов предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности.
3. Обеспечение и защита публичных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также общества в целом.

Общие задачи подлежат разрешению каждым прокурором в ходе своей деятельности. Вместе с тем прокурорская деятельность неоднородна и подразделяется на несколько направлений, перед которыми стоят свои особые задачи. Эти задачи являются специальными. Их суть вытекает из общих задач и определяется содержанием прокурорской деятельности в каждом конкретном ее направлении. Примером специальных задач могут служить такие, как: 1) обеспечение законности актов, издаваемых федеральными отраслевыми органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления и иными субъектами, указанными в ст. 21 Закона о прокуратуре; 2) обеспечение точного исполнения Конституции РФ и законов указанными субъектами.

Решение общих и специальных задач происходит в процессе вынесения актов прокурорского реагирования и реализации отдельных прокурорских полномочий. Реализуя предоставленные ему законом правовые средства, прокурор разрешает отдельные задачи. Эти задачи в теории прокурорского надзора именуются частными. Они весьма различны и многообразны. В отличие от общих и специальных частные задачи не являются постоянными, они могут возникать в одних условиях работы и отсутствовать в других. Поэтому едва ли есть смысл и возможность перечислять все частные задачи, стоящие перед органами прокуратуры. Примерами этих задач могут служить такие, как получение полной информации о конкретном нарушении закона; своевременное выполнение требований прокурора; привлечение виновных к соответствующим видам ответственности.

Принципы организации и деятельности прокуратуры

Под принципами организации и деятельности понимают исходные руководящие, закрепленные в Конституции РФ и Законе о прокуратуре, выработанные наукой и теорией положения (начала), на основе которых реализуются функции, направленные на достижение целей и задач, стоящих перед прокуратурой. Таким образом, понятие принципа характеризуется следующими чертами:

1. Обязательное закрепление в основополагающих нормативноправовых актах, определяющих организацию и деятельность прокуратуры. Нормы, устанавливающие принципы, содержатся, прежде всего, в ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона о прокуратуре. Законодательное закрепление принципов определяет их правовую силу и подчеркивает обязательность соблюдения каждым прокурорским работником.

2. Все принципы являются теоретическим результатом продолжительного аналитического обобщения практики. Изначально они формулируются наукой, а затем закрепляются на законодательном уровне.

3. Они представляют собой наиболее общие начала, т.е. положения, определяющие основы осуществления прокурорских функций и построения системы прокурорских органов, служащие правовым фундаментом для реализации полномочий прокурорскими работниками.

Поскольку принципы определяют наиболее общие признаки и требования, то они обязательны для любого прокурорского работника независимо от занимаемой должности или конкретного направления своей деятельности.

Существует пять основных принципов прокурорской деятельности:

1. Централизация.
2. Единство.
3. Законность.
4. Независимость.
5. Открытость (гласность).

1. Принцип централизации определяет организацию системы прокурорских органов.

Согласно ст. 129 Конституции РФ, прокуратура – это единая централизованная система органов. Централизация означает подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим, а всех прокуроров – Генеральному прокурору РФ. Принцип централизации, в частности, выражается в следующем:

1) В централизованном порядке построения всех органов прокуратуры в пределах Российской Федерации и осуществлении руководства прокурорской системой из единого центра.

2) В порядке назначения прокурорских работников на соответствующие должности: назначение прокуроров и их подчиненность идет только по вертикали. Все прокуроры назначаются Генеральным прокурором. Нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры – Генеральному прокурору РФ.

3) Каждый прокурор несет персональную ответственность за правильную организацию работы по реализации прокурорских полномочий подчиненными ему нижестоящими прокурорами.

4) Взаимозаменяемость прокуроров: прокурор любого звена прокурорской системы при осуществлении своих полномочий может быть заменен другим прокурором за исключением специально оговоренных в законе случаев (к примеру, в заседаниях Пленума Верховного Суда РФ участвует только Генеральный прокурор РФ). Вышестоящий прокурор может взять на себя выполнение полномочий нижестоящего прокурора, а также поручить ему выполнение некоторых своих обязанностей, кроме случаев, определенных законом.

5) Приказы, указания и иные директивы, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.

2. Принцип единства прокурорской деятельности закрепляется в ст. 129 Конституции РФ и ст. 11 Закона о прокуратуре и выражается в единообразных формах организации и деятельности всех прокурорских органов, единстве целей и задач, стоящих перед прокурорскими органами, а также правовых средствах по выявлению и устранению нарушений закона.

Указанный принцип имеет следующее содержание:

1) Единоличное разрешение прокурором всех вопросов, связанных с реализацией прокурорских функций. Все приказы, распоряжения, указания и акты прокурорского реагирования подписываются прокурором лично и являются обязательными для нижестоящих прокуроров и прокурорских работников. Вышестоящий прокурор может единолично отменить акт, приказ или распоряжение нижестоящего прокурора в установленных законом случаях.

2) Единство системы и структуры органов прокуратуры, действующих на территории Российской Федерации. Прокуроры соответствующего звена обладают одинаковыми полномочиями и правовыми средствами их реализации. Прокуратуры одного уровня обладают одинаковой компетенцией, структурой и единым составом должностных лиц.

3) Законодательство, регулирующее прокурорскую деятельность, определяет единые для всех прокуратур задачи, принципы и направления деятельности, а также единые формы и методы прокурорской работы.

С принципом единства тесно связан принцип единоначалия, который означает единоличное принятие решений прокурором в пределах своей компетенции. Вместе с тем единоначалие не исключает коллегиального обсуждения вопросов осуществления прокурорской деятельности. В Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов и приравненных к ним прокуратурах создаются коллегии для обсуждения наиболее важных вопросов деятельности прокуратуры.

Коллегия при соответствующих органах прокуратуры является совещательным органом. При несогласии прокурора с решением коллегии он проводит в жизнь свое решение, уведомляя о возникших разногласиях вышестоящего прокурора.

3. Принцип законности находит свое отражение в ст. 15 Конституции РФ и применительно к органам прокуратуры означает следующее:

1) Все вопросы организации и деятельности прокуратуры, включая ее устройство, компетенцию и порядок осуществления полномочий ее должностных лиц, должны быть определены актами высшей юридической силы – Конституцией РФ и федеральными законами. Недопустима ситуация, когда указанные вопросы разрешаются ведомственными нормативно-правовыми актами.

2) Правовой статус прокуратуры как органа надзора и представительства центральной власти при разрешении правовых споров определяется Конституцией РФ.

3) Все органы прокуратуры осуществляют свои полномочия в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законами права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц.

Реализуя конкретные полномочия, прокуроры обязаны действовать только в пределах своих установленных законом полномочий.

4) Поскольку прокуратура является основным органом надзора за исполнением закона, предметом ее деятельности является охрана, защита и обеспечение законности на всех уровнях государственного и общественного устройства, в деятельности всех государственных и негосударственных органов и учреждений.

4. Принцип независимости закрепляется в ст.ст. 4 и 5 Закона о прокуратуре и состоит в том, что все предоставленными законом полномочия прокурорские работники реализуют только на основе законов, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности.

Содержание данного принципа выражается в следующем:

1) Независимость прокурорских органов и прокурорских работников обеспечивается организационным построением прокурорской системы, порядком назначения и освобождения от прокурорских должностей, формами реализации прокурорских полномочий, а также существующей системой подчиненности и подотчетности.

2) Запрет вмешательства в осуществление прокурорской деятельности. Согласно ст. 5 Закона о прокуратуре, воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом уголовную или административную ответственность.

3) Политическая и гражданская независимость прокурора, выражающаяся в запрещении прокурорам быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, или принимать участие в их деятельности. Кроме того, п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре содержит запрет на создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в самих органах и учреждениях прокуратуры.

5. Принцип гласности закрепляется в п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре.

Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ о государственной и иной, специально охраняемой законом тайне; информирует федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и населения о состоянии законности.

Данный принцип реализуется через следующие формы:

1) Пункт 7 ст. 12 Закона о прокуратуре устанавливает, что Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в РФ и отчет о проделанной работе по их укреплению.

2) В органах прокуратуры создаются специальные структурные подразделения или же вводятся отдельные должности помощников прокуроров, отвечающих за связь со средствами массовой информации.

Вместе с тем не вся информация о работе может быть предана гласности. В частности, не подлежит освещению деятельность прокуратуры, связанная с реализацией функцией уголовного преследования по конкретным уголовным делам, не может быть предан огласке ход прокурорских проверок. В любом случае не подлежит разглашению информация о частной жизни граждан, полученная в ходе проверки или расследования конкретного уголовного дела.