Общественный контроль за соблюдением прав и свобод человека в деятельности органов государственной власти

Общая характеристика гражданского общества и его институтов в Российской Федерации в условиях глобализационных процессов

Проблема гражданского общества относится к числу не теряющих свою актуальность тем, обсуждаемых на уровне как науки, так и политики. Со становлением этого института связывают надежды на упрочнение демократических основ нашей жизнедеятельности, установление принципиально новых отношений между обществом и государством, иного уровня взаимоотношений между различными стратами трансформирующегося российского общества.

Гражданское общество стало в определенной степени синонимом экономически, политически и культурно развитого общества.

Реальность гражданского общества определяется соотношением идеального проекта и реально достигнутого состояния общества, которое действительно осуществляет такой проект 1.

С начала 1990-х гг. в отечественном правоведении возродился интерес к феномену гражданского общества. За это время в Российской Федерации сложились определенные экономические, политические и духовные основы гражданского общества: в экономике это разнообразные формы собственности, рыночные отношения, которые создают предпосылки для формирования среднего класса; в политике - разделение властей, политический плюрализм, доступ граждан к участию в государственных и общественных делах, свобода слова; в духовной сфере - отсутствие монополии одной идеологии и мировоззрения, свобода совести и вероисповедания.

Вместе с тем в современном российском обществе многие структуры и элементы гражданского общества существуют лишь формально и не наполнены реальным содержанием. Конституция РФ 1993 г. характеризует Российскую Федерацию как правовое государство (ч. 1 ст. 1) и в то же время ни разу не использует понятие «гражданское общество». Между тем уже давно стало общепризнанным представление о том, что правовое государство возможно лишь в союзе с гражданским обществом и без последнего превращается в декорацию. Из содержания гл. 1 Конституции очевидно, что она закрепляет правовые основы и составные элементы российского гражданского общества, его конституционные характеристики. Конституция должна стать правообразующим источником гражданского общества.

В мировой конституционно-правовой науке получил признание подход к гражданскому обществу как к комплексу общественных отношений, независимому от государства, но взаимодействующему с ним.

В связи с этим можно выделить комплекс признаков гражданского общества:

1) это находящаяся на определенной стадии развития форма человеческой общности, которая с помощью труда удовлетворяет потребности своих индивидов;

2) это комплекс добровольно сформировавшихся первичных объединений индивидов (семьи, кооперации, ассоциации, хозяйственные корпорации, общественные организации, профессиональные, творческие, спортивные, этнические, конфессиональные и другие объединения, кроме государственных и политических структур);

3) это совокупность негосударственных отношений в обществе.

4) это сфера самопроявления свободных индивидов и их объединений, огражденная законами от прямого вмешательства и произвольной регламентации их деятельности со стороны государственной власти.

Таким образом, гражданское общество - это совокупность общественных структур и объединений, не зависящих от государства и обеспечивающих гражданам возможность самореализации и защиты своих прав. Гражданское общество - это третий общественный сектор наряду с государством и рынком.

Гражданское общество функционирует и развивается, следуя таким принципам, как:

• равенство прав и свобод всех людей в политической сфере;
• гарантированная юридическая защита прав и свобод граждан на основе законов;
• экономическая независимость индивидов, основанная на праве каждого иметь собственность или получать справедливое вознаграждение за честный труд;
• гарантированная законом возможность граждан объединяться в независимые от государства и партий общественные объединения по интересам и профессиональным признакам, а также свобода в образовании партий и гражданских движений;
• создание необходимых материальных и прочих условий для развития науки, культуры, образования и воспитания граждан, формирующих их как свободных, культурных, социально активных, ответственных перед законом членов общества;
• свобода создания и деятельности СМИ вне рамок государственной цензуры, ограниченная только законом;
• существование механизма, стабилизирующего отношения между государством и гражданским обществом (механизм консенсуса), обеспечение безопасности функционирования последнего со стороны государственных органов. Этот механизм, формальный или неформальный, включает в себя законодательные акты, демократические выборы народных представителей в различные органы власти, институты самоуправления и т. д.

Гражданское общество - это самоорганизующаяся и саморазвивающаяся система. Но оно существует в современных условиях не само по себе, а в диалектическом единстве с государством. Государство может влиять на условия развития и функционирования гражданского общества, ограничивать его жизнедеятельность (при авторитарных или тоталитарных проявлениях) или создавать благоприятную властно-политическую среду (при широком демократизме). В любом случае гражданское общество в силу исторически объективного процесса своего развития не остается в пассивной позиции по отношению к государству, использует свои компенсаторные факторы в виде создания независимых общественных организаций, массовых общественных движений, оказывает влияние на общественное мнение и т. п. В итоге это приводит к изменению государственной политики по отношению к гражданскому обществу - изменению или созданию необходимых законов, формированию структур власти на демократических принципах, усилению контроля за соблюдением государственными органами и их представителями норм и процедур права, и т. д.

Рост числа научных публикаций за последние годы однозначно свидетельствует о неподдельном интересе исследователей и ученых к проблеме формирования в России институтов гражданского общества, их места и роли в государственном механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Сегодня институты гражданского общества превращаются в основной рычаг реализации потенциала общественной активности граждан, создают реальные условия для сопоставления взглядов различных социальных групп, их конструктивного диалога, изучения и учета общественного мнения, формирования социальной базы развития демократии, выражения социальных и экономических требований. А вопросы взаимоотношений государства и институтов гражданского общества, объединения их усилий в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина становятся актуальной проблемой в современной России.

В первую очередь это обозначил Президент РФ, который, осуществляч реформы, отвечает за их результаты (последствия): «Чтобы идти вперед, динамично развиваться, - подчеркнул Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 1 марта 2018 г., - мы должны расширить пространство свободы, причем во всех сферах, укреплять институты демократии, местного самоуправления, структуры гражданского общества, судов, быть страной, открытой миру, новым идеям и инициативам».

В современных условиях российской действительности институты гражданского общества всего лишь формируются, в силу чего не могут в полной мере осуществлять действенный контроль над государственной властью. Однако уже сейчас налицо явные тенденции участия и возрастающей роли все более укрепляющихся институтов гражданского общества в государственном механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. В то же время данные институты не должны полностью поглотить государство, подменив осуществление его основных функций негосударственными структурами.

Без эффективной реализации государством основных его функций невозможно создание и развитие полноценного гражданского общества в России. Современному идеалу общества (гражданскому обществу) должен соответствовать идеал государственного образования (правового государства), а, в свою очередь, последнему - идеал права (эталон соответствующей ему правовой системы).

Государственно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина (далее - механизм), являясь сложным полиструктурным образованием, воздействует на регулируемые общественные отношения согласованно, через все образующие его элементы и их взаимосвязи. Элементы, входящие в систему, которую принято обозначать термином «механизм», многообразны и обусловлены широким кругом регулируемых общественных отношений, а также способами воздействия на них.

Одним из важных элементов этого механизма и являются институты гражданского общества; налицо соотношение институтов гражданского общества и механизма как части и целого.

Институты гражданского общества - это совокупность общественных структур и объединений (социальных общностей), не зависящих от государства и обеспечивающих возможность самовыражения индивидам, самореализации в целях решения важных задач во всех сферах жизнедеятельности общества, в т. ч. охраны и защиты своих прав, свобод и законных интересов, выступающих в роли координаторов деятельности государства и ограничивающих его чрезмерное, необоснованное вмешательство в общественную жизнь.

Основное предназначение государственно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации - создание оптимальных политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных условий для наиболее полного пользования человеком и гражданином социальными благами.

Как видим, и в том и в другом случае на первое место выдвигается человек, его права и свободы, которые признают высшей ценностью в России - правовом государстве.

Первоначальной и главной ступенью гражданского общества является человек (индивид), а уже производной - образуемые им социальные институты. Каждый человек (индивид) участвует в правоотношениях внутри гражданского общества как самостоятельный субъект (член семьи или общественного объединения, как часть социальной группы и т. д.). Человек (индивид) действительно ценен только для гражданского общества, в том случае, если оно существует реально и где оно действительно ограничивает произвол государства, всех ветвей и уровней власти, ибо гражданское общество и есть общество людей, общество для человека (индивида).

Однако в большей мере гражданское общество предполагает деятельность индивида в рамках того или иного объединения, в зависимости от его интересов и потребностей.

Важным и неотъемлемым элементом гражданского общества является, как уже было сказано выше, развитая система общественных структур и объединений, с помощью которых люди могут совместно решать общие проблемы, удовлетворять свои потребности и интересы во всех областях общественной жизни, а также защищать свои права и свободы. Это независимые от государства организации, способные влиять на государственные институты и ограждать людей от необоснованного вмешательства последних в общественную жизнь. Объединения, составляющие гражданское общество, отражают широкую палитру хозяйственных, семейных, правовых, культурных и других интересов граждан и организаций.

Специфика всех организаций, образующих гражданское общество, состоит в том, что они создаются не государством, а самими гражданами, предприятиями, существуют автономно от государств, но в рамках действующих законов.

В экономической сфере - это объединения и ассоциации, образованные индивидами и негосударственными предприятиями (промышленными, торговыми, финансовыми и другими).

Особо следует подчеркнуть, что гражданское общество составляют объединения и ассоциации, которые носят как коммерческий, так и некоммерческий характер. Такими организациями могут выступать как сами экономические субъекты (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, иные хозяйственные общества и товарищества), так и их объединения, являющиеся по законодательству Российской Федерации некоммерческими организациями, а потому ставящими задачу не извлечения прибыли, а защиты интересов экономических субъектов.

Социальная сфера гражданского общества включает объединения граждан, созданные для реализации их социально-экономических прав и свобод: профсоюзы, благотворительные организации, общества взаимопомощи, общества инвалидов, трудовые коллективы и т. д. Одним из важнейших институтов социальной системы гражданского общества является семья. Именно семью можно рассматривать как первичную социальную структуру, в которой происходит воспитание будущих членов общества, закладываются основы общественного поведения человека. Весьма закономерным является закрепление в нормах Конституции РФ государственной защиты данного института (ст. 38), а также отнесение вопросов защиты семьи к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «ж» 1 ст. 72).

В политической сфере гражданского общества действуют такие объединения индивидов, как общественно-политические организации и движения; различные формы общественной активности граждан (митинги, собрания, демонстрации, забастовки); органы общественного самоуправления по месту жительства; негосударственные СМИ.

Среди общественных объединений в данной сфере особо следует отметить политические партии, которые Конституционный Суд РФ относит к гражданскому обществу в силу добровольности их формирования и того, что деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти 1. Однако это не совсем так. Дело в том, что партии ставят одной из своих основных целей завоевание и осуществление политической власти. При этом политическая партия, получившая и осуществляющая власть в государстве (партия власти), автоматически становится его частью (как крайняя форма - сливается с ним), поскольку она формирует из своих членов органы государственной власти и проводит через них свою политику. Действительно, в условиях многопартийности только политические партии (а иногда их десятки), не находящиеся у власти, в полной мере отвечают критериям субъектов гражданского общества. В. А. Рыжков к числу институтов гражданского общества относит местное самоуправление, под которым в узком смысле этого слова в научной литературе понимается способность местного сообщества управлять собственными делами. В силу этого местное самоуправление - это институт публичной власти, через который местное сообщество осуществляет разнообразную деятельность по решению вопросов местного значения на основе принципов самоорганизации и ответственности.

В культурно-духовной сфере гражданского общества действуют культурные, образовательные, творческие объединения и союзы, объединения по интересам, религиозные организации. Важную роль играет церковь, которая формирует систему человеческих норм и ценностей, регулирует социальное поведение человека, его отношение к обществу, семье, другим людям. Церковь часто является хранителем национальных традиций, самобытности народа, основ морали, нравственности, культуры.

Информационная система складывается в результате общения людей друг с другом непосредственно и через СМИ. В качестве ее структурных элементов могут выступать общественные, муниципальные и частные организации, учреждения, предприятия, а также граждане и их объединения, осуществляющие производство и выпуск СМИ. Информационные отношения носят сквозной характер - они пронизывают все сферы гражданского общества.

В сфере оказания квалифицированной юридической помощи выделяют адвокатуру, общественные объединения адвокатов, нотариат.

Помимо этого, в качестве отдельной категории институтов, напрямую (по своей правовой природе) не относящихся к гражданскому обществу, но действующих на его границах, следует выделить государственные образования, содействующие формированию и поддержке институтов гражданского общества: институт Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка и уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ, Общественную палату РФ и общественные палаты субъектов РФ, Совет при Президенте РФ по развитию институтов гражданского общества и правам человека, Совет при Президенте РФ по взаимодействию с религиозными объединениями, Общественные советы при МВД России и его территориальных органах, и др.

Различие структур гражданского общества и государства предопределяет разные способы правового регулирования частных и публичных отношений. В гражданском обществе действует принцип «разрешено все, что не запрещено», вмешательство государства в его сферу строго ограничено, закон может устанавливать правила только на будущее время, он не имеет обратной силы.

В современных условиях для сплочения формирующихся институтов российского гражданского общества, личности и государственной власти необходимы новые механизмы, служащие своего рода противовесами, арбитрами и их связующими звеньями.

Общественный контроль за соблюдением прав и свобод человека в России: понятие, формы и проблемы законодательного регулирования

В сфере взаимодействия государства и институтов гражданского общества по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина важное значение имеет институт общественного контроля, который, образно говоря, приобрел полноценную правовую форму в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон), впервые закрепившего основы организации и осуществления общественного контроля: понятие, цели, задачи, принципы, статус субъектов, формы и порядок осуществления общественного контроля, ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об общественном контроле.

Вместе с тем это не говорит о том, что до его принятия вопросы общественного контроля вообще не были законодательно урегулированы, - отдельные аспекты нашли свое отражение в многочисленных нормативных правовых актах в различных сферах 2. Стоит заметить, что и после принятия Федерального закона действие правовых актов, регламентирующих отдельные аспекты общественного контроля, не прекратилось. Так, в ст. 2 рассматриваемого закона закреплено, что «осуществление общественного контроля за деятельностью в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, а также за деятельностью, связанной с исполнением наказаний, … регулируется соответствующими федеральными законами».

Не является новым понятие «гражданский (общественный, народный) контроль» для отечественной и зарубежной науки. Его элементы можно проследить в скандинавском институте омбудсмена, в народных собраниях (вече), конституционном контроле, возникшем в США в начале XIX в.

В советском государстве начало формированию общественного контроля было положено созданием Комиссии советского контроля Совмина СССР в 1957 г. Появление народных контрольных органов связано с принятием 14 ноября 1917 г. Положения ВЦИК о рабочем контроле. Уже к концу 1919 г. фактически существовало три системы контроля: рабоче-крестьянские инспекции (Рабкрин, РКИ); народный комитет государственного контроля; ведомственные контрольные органы при главках (центрах) 2. В последующий период вопросы народного контроля регулировались Законом СССР от 9 декабря 1965 г. «Об органах народного контроля в СССР», Положением об органах народного контроля в СССР от 19 декабря 1968 г., Законом СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР» и т. д. Соответствующие законы были приняты в союзных и ряде автономных республик.

Получил свое развитие институт народного контроля и на конституционном уровне. Так, Конституция СССР 1977 г. (ст. 9) закрепляла положение о том, что усиление народного контроля является одним из основных направлений развертывания социалистической демократии.

Несмотря на все положительные стороны народного контроля, важно помнить, что порядок формирования субъектов общественного контроля определялся верховными государственными органами, и, соответственно, на характер контрольной деятельности оказывало влияние доминирующее положение партийно-государственного аппарата, вследствие чего народный контроль нередко становился элементом тотального государственного контроля над личностью.

Вообще, термин «контроль» в науке и практике употребляется достаточно часто. Трудно найти автора-ученого, который в той или иной мере не затрагивал бы этот термин. Такое частое обращение к понятию «контроль» формирует мнение о достаточной изученности его сущности. Вместе с тем это далеко не так.

Исследование научной литературы по различным отраслям права свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как метод, средство, систему, форму, фактор, элемент, функцию, деятельность, институт и т. д.

Очевидно, что все существующие научные взгляды являются следствием рассмотрения данного явления представителями различных научных школ. В этой связи нельзя не согласиться с каждой из бытующих точек зрения, поскольку в их персональном творческом подходе, безусловно, содержатся отдельные элементы того емкого содержания, которым обладает понятие «контроль».

В качестве константы можно признать верным следующее определение «контроля»: это - проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и т. п. То есть, идейный смысл контроля состоит в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.

В научной и учебной литературе достаточно широко используются понятия: «социальный контроль», «государственный контроль», «гражданский контроль», «общественный контроль», «гражданский (общественный) контроль».

Довольно часто термин «социальный контроль» используется для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество определяет поведение его членов в соответствии с установленными нормами и ценностями.

Много внимания проблемам социального контроля уделяли классики марксизма-ленинизма. Так, В. И. Ленин обосновал необходимость социального (социалистического) контроля во всех сферах общественной жизни, разработал принципы его организации и деятельности. Эти идеи легли в основу последующих исследований социального контроля в государственном управлении.

В советский период социальный контроль воспринимался как функционирование государственных и общественных институтов, но при этом приоритетным направлением теории была разработка проблем государственного контроля. Это было обусловлено спе цификой советского государства, когда интересы отдельных граждан были подчинены воле правящего класса, а затем - партийно-государственной номенклатуре. Происходила трансформация самой идеи социального контроля, ломка устоявшихся постулатов 2.

Безусловно, государственный контроль играет важную роль в жизнедеятельности общества, обеспечивая его стабильность, но, вместе с тем, само общество, его институты и граждане посредством общественного контроля осуществляют проверку деятельности отдельных субъектов управления, прежде всего государства, в соответствии с социальными нормами.

Поэтому, как представляется, отождествление понятий «общественный контроль» и «социальный контроль», исходя только из равнозначности терминов «общество» и «социум», недопустимо.

Понятие «социальный контроль» включает в себя государственный и общественный контроль, т. е. общественный контроль является частью социального контроля.

Понятие «гражданский контроль» можно встретить в трудах юристов, по мнению которых, «гражданский контроль» - это либо система государственных и общественных институтов, осуществляющих контроль за деятельностью армии 3, либо контроль отдельных граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц 4.

Нередко общественный контроль отождествляется с гражданским контролем. Эта позиция представляется убедительной с точки зрения того, что: первый аргумент связан с утверждающейся концепцией гражданского общества, второй - с попыткой отождествления понятий «гражданское» и «гражданин». В идеале гражданское общество - «это общество, в котором государство и общество образуют две четко разделенные между собой сферы, причем государство имеет чисто инструментальный характер, контролируя индивидуальные интересы в их экстремальных проявлениях, оно само находится под контролем институтов, имеющих базу».

Целью реформ любой сферы общественной жизни должно быть желание создать экономичный и эффективный аппарат, обеспечить большую его отдачу на нужды конкретного человека, повысить чувство социальной ответственности органов публичной власти.

С точки зрения гражданского общества, смена приоритетов в деятельности государства связана с переосмыслением и пересмотром базовых принципов организации государственного аппарата, активного поиска новых форм и методов работы в интересах общества 2.

В свою очередь, В. О. Лучин и Н. А. Боброва отмечают: «Способность общества к контролю над властью - признак гражданского общества. Только контроль, приобретая правовые формы, способен подчинить власть праву, и только при условии существования гражданского общества государство оказывается под правом, становится правовым» 3.

Гражданский (общественный) контроль - это продукт общественного развития. В отношении гражданского (общественного) контроля должен действовать принцип «разрешено все, что не запрещено», поскольку он направлен на качество оказания государственных услуг. Граждане должны видеть, насколько эффективно работает государственный (чиновничий) аппарат, ибо в правовом государстве власть должна быть подчинена праву, что достигается только путем контроля над ней. Ведь нет ничего опаснее бесконтрольной власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия. Поэтому принятый Федеральный закон - это крайне важный шаг.

Основными формами общественного контроля являются:

• общественный мониторинг;
• общественная проверка;
• общественная экспертиза;
• иные формы, не противоречащие рассматриваемому Федеральному закону (ч. 1 ст. 18).

Общественный контроль может осуществляться в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и других формах. Кроме того, закон не запрещает осуществление общественного контроля сразу в нескольких формах (ч. 2 ст. 18 Федерального закона).

Под общественным мониторингом понимается осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (ч. 1 ст. 19 Федерального закона).

Стоит заметить, что общественный мониторинг осуществлялся и до принятия Федерального закона, однако носил несистемный и непостоянный характер. Зачастую общественный мониторинг рассматривался как проведение социологических опросов. Порядок проведения общественного мониторинга Федеральным законом не определен. Организаторами общественного мониторинга выступают: Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, общественные объединения и иные некоммерческие организации. Важным требованием проведения общественного мониторинга является его открытость (в т. ч. с опубликованием результатов в сети Интернет).

Под общественной проверкой законодатель понимает совокупность действий субъекта общественного контроля по сбору и анализу информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (ч. 1 ст. 20 Федерального закона).

Общественная проверка проводится только в отношении общественно значимой деятельности, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина. В качестве примера данной формы общественного контроля можно привести осуществляемые общественными палатами субъектов РФ проверки при строительстве различных объектов: многоквартирных домов, предприятий, дорог. При проведении проверок ведется тесное взаимодействие с подрядчиками, и любые нарушения, которые могут привести к неблагоприятным последствиям в будущем, решаются на начальных этапах. Федеральный закон устанавливает срок проверки, который не может превышать 30 дней, а также возможных инициаторов (Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам в субъектах РФ, Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов и муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля). Порядок проведения общественной проверки строго не определен законом, он определяется организатором проверки.

Под общественной экспертизой в Федеральном законе понимаются основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению такой экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (ч. 1 ст. 22 Федерального закона).

В случаях, установленных федеральным законодательством, проведение данной формы общественного контроля является обязательным. Как справедливо отмечает Ю. С. Печегина, «основной целью общественной экспертной деятельности является воспрепятствование принятию и реализации неадекватных управленческих решений, неспособных найти поддержку и одобрение у широких слоев населения, способных стать препятствием в реализации прав и законных интересов граждан». Срок проведения общественной экспертизы не должен превышать 120 дней. Правовой статус эксперта определен ст. 21 Федерального закона. Инициаторами общественной экспертизы могут быть те же субъекты, что и при проведении общественной проверки. Закон содержит ряд требований, предъявляемых к содержанию итогового документа по результатам проведения экспертизы: выводы о достоверности и соответствии проверяемого документа (акта, законопроекта) действующему законодательству РФ, а также сведения о соблюдении или нарушении прав и свобод человека и гражданина; оценку о правовых, социальных и иных возможных последствиях после принятия проверяемого документа; предложения и рекомендации по совершенствованию проверяемого документа.

К сожалению, Федеральный закон не лишен недостатков и пробелов, требующих внимания и научно-теоретического обсуждения.

Во-первых, видится оправданным такие понятия как «гражданский контроль» и «общественный контроль» рассматривать как тождественные. И, в связи с этим, было бы логичнее в названии и в тексте Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» использовать формулировку «общественный (гражданский) контроль».

Во-вторых, отдельного обсуждения заслуживает формулировка ч. 1 ст. 2 Федерального закона: «Осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами». Невключение в данный перечень Конституции РФ, на наш взгляд, ошибочно. Конституция РФ - основной закон государства, обладающий высшей юридической силой. Отнесение Конституции РФ «по умолчанию» к «иным нормативным правовым актам Российской Федерации» является недопустимым, поскольку Конституция РФ - это основа, база всего законодательства РФ. Кроме того, не стоит забывать, что именно Конституция РФ провозглашает такие базовые основы общественного контроля, как право граждан на управление делами государства (ст. 32), право граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), свободу мысли и слова (ст. 29) и др.

Необходимо рассмотреть возможность дополнения указанного в ч. 1 ст. 2 Федерального закона перечня нормативных правовых актов общепризнанными принципами и нормами международного права, а также международными договорами Российской Федерации. Мы разделяем точку зрения С. М. Зубарева, Т. Н. Михеевой, Е. И. Иванова и других ученых, считающих, что ряд международных документов (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.) закрепляют такие важные условия осуществления общественного контроля, как подотчетность правительства гражданам, открытость органов публичной власти, участие граждан в управлении делами государства и другие немаловажные основы.

В-третьих, неубедительным представляется положение ч. 3 ст. 3 Федерального закона, предусматривающее возможность участия граждан в общественном контроле только в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов и упускающее участие в качестве членов общественных наблюдательных комиссий. По нашему мнению, такая категория граждан, как члены общественных наблюдательных комиссий также должны быть прямо закреплены в законе в качестве субъектов общественного контроля.

В-четвертых, стоит обратить внимание на определение общественного контроля, сформулированное законодателем. Дело в том, что в нем отражаются цели общественного контроля, отсутствующие в ст. 5 указанного Федерального закона, предусматривающей их исчерпывающий перечень. Но с учетом того, что деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, должна соответствовать общественным интересам, видится целесообразным включить в определение общественного контроля понятие общественный интерес.

Одной из основных целей общественного контроля Федеральный закон называет «обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций», при этом самые важные, с точки зрения обеспечения прав и свобод человека и гражданина, сферы (обеспечение обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, деятельность полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, и др.), находятся за рамками его непосредственного действия.

В целом несмотря на определенные юридико-технические недостатки Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», его принятие является, безусловно, историческим событием в деле провозглашения универсальных основ этого института гражданского общества.

Таким образом, устойчивое и поступательное развитие гражданского общества возможно тогда, когда оно находится в состоянии равноправного партнерства и качественного правового взаимодействия с государством. Это достигается кропотливой созидательной работой со стороны всех субъектов социума при условии создания определенной системы контактов и взаимообмена. От того, по какому пути будет развиваться это взаимодействие, в конечном счете, зависит: быть или не быть демократическому правовому государству в Российской Федерации с развитым и стабильным гражданским обществом.