Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Зарождение института омбудсмена (анализ мировой практики)

Весьма важным государственным институтом в механизме обеспечения прав личности является должность омбудсмена. Данный термин происходит от слова «umbud» (в средневековом шведском языке это слово означало полномочие, поручение).

В классическом понимании этого института, омбудсмен - это государственный орган, предусмотренный конституцией или законом, возглавляемый независимым публичным должностным лицом, ответственный перед законодательной властью, осуществляющий на основании закона контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц, но без права изменения принятых ими решений.

В качестве прообраза омбудсмена представляет интерес институт «Мухтасиба» (Muhtasib), созданный государственным деятелем Арабского халифата - халифом Омаром I (634-644 гг.), который выступал в качестве блюстителя общественной морали и защитника справедливости. Концепция его института получила широкое распространение и развитие в мусульманском мире. В эпоху Аббасидов (750-847 гг.) появилось ведомство «Диван аль Мазалим» (Diwan al Mazalim), функцией которого было рассмотрение жалоб населения, направленных против государственных чиновников. «Диван аль Мазалим» возглавлялся «Кади аль Кадят» (Qadi al Qadiat) - верховным судьей, дословно - «судьей судей».

Институт омбудсмена в его классическом понимании впервые был основан в Швеции, в связи с необходимостью установления баланса между широкими полномочиями короля и достаточно ограниченными полномочиями парламента. В 1809 г. Шведским риксдагом принят Документ о правлении (конституционный акт), положениями которого парламенту предоставлялось право избирать специальное должностное лицо для надзора за соблюдением законодательных актов парламента публичными органами власти, которое получило название «Омбудсмена юстиции».

Возникнув в начале XIX в., институт омбудсмена принял широкое распространение лишь после Второй мировой войны: сначала в Северной Европе, а затем и в других европейских странах - в Америке, Азии и Африке.

Отличительной чертой классического омбудсмена является его учреждение именно актом парламента. Данное положение основано на Парижских принципах, в соответствии с которыми полномочия омбудсменов четко излагаются в конституционном или законодательном акте, определяющем его состав и круг ведения.

В каждом государстве, учредившем институт омбудсмена, изначально, как правило, одно должностное лицо осуществляло соответствующие полномочия. Постепенно происходило расширение его компетенции, в результате чего получила распространение практика назначения омбудсменов в различных сферах.

В настоящее время в мире прослеживается две тенденции. Суть первой состоит в существовании нескольких омбудсменов: например, польской Конституцией учреждено два парламентских уполномоченных - Защитник гражданских прав и Защитник прав ребенка, а также законодательно установлена возможность назначения трех заместителей Защитника гражданских прав, при этом один из них должен заниматься делами военнослужащих.

Отражением второй тенденции является опыт Франции, где в разное время были созданы различные независимые органы по защите прав и свобод граждан (например, Медиатор Республики,

Защитник детей, Национальная комиссия по деонтологии безопасности и др.). Однако учреждение большого количества подобных органов привело к необходимости объединения хотя бы некоторых из них с целью унификации и оптимизации их деятельности.

В 2008 г. во Франции была проведена конституционная реформа, в результате которой учреждена должность Защитника прав и упразднен ряд независимых органов. Их функции были распределены между заместителями Защитника прав: один из них, Защитник детей, и два вице-председателя, ответственные за деонтологию в области безопасности, а также за борьбу против дискриминации и за содействие равенству.

Наряду с классическими моделями парламентских уполномоченных по правам человека, в последние десятилетия получили развитие специализированные виды омбудсменов в рамках исполнительной власти, т. н. исполнительные омбудсмены (квазиомбудсмены): омбудсмены по делам военнослужащих, заключенных, правовые омбудсмены, омбудсмены полиции, омбудсмены по правам ребенка, по правам предпринимателей, по делам равноправия и др. Помимо государственных, стали учреждаться и общественные омбудсмены. Появились банковские, университетские, школьные и другие общественные омбудсмены. Свое название «квазиомбудсмены» получили в связи с тем, что классические парламентские омбудсмены обладают независимостью от органов исполнительной власти, осуществляя за ними контроль, а квазиомбудсмены назначаются органами исполнительной власти и отчитываются о своей деятельности перед ними.

Особенностью института омбудсмена является оценка им решений и действий административных, исполнительных органов не только с точки зрения закона, но и комплексно, посредством анализа деятельности государственных органов в целом, вынося решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий. Именно этот аспект значительно расширяет возможности омбудсмена по защите гражданских прав и повышает его авторитет в обществе.

Деятельность омбудсмена более демократична по сравнению с другими органами, осуществляющими защиту прав граждан, и основана на исключении принудительных мер для устранения нарушений в деятельности органов исполнительной власти, и, кроме того, подкреплена принципом бесплатного производства.

В большинстве стран омбудсмен избирается парламентом на определенный срок (Дания, Португалия, Финляндия, Швеция), в некоторых странах - на неопределенный срок (Великобритания, Шри-Ланка). В ряде государств институт омбудсмена построен на превалировании исполнительной власти над законодательной.

Например, омбудсмены во Франции и на Филиппинах назначаются на должность президентом. В Великобритании омбудсмен назначается королевой по предложению правительства. В ряде стран установлен запрет на повторное получение мандата омбудсмена (Франция, Филиппины).

В разных странах неодинаковы и требования, предъявляемые к претендентам на должность омбудсмена. Так, согласно шведскому закону, омбудсменами могут быть лица с юридическим образованием и достойной репутацией. В Финляндии для омбудсмена необходимы выдающиеся познания в области права. Омбудсмен Республики Филиппины, называющийся там «Танодбаян», должен являться членом адвокатуры Филиппин и в течение 10 или более лет быть судьей или заниматься юридической практикой на Филиппинах. Польский Защитник гражданских прав должен обладать не только знаниями в области права, но и быть общепризнанным авторитетом за счет высоких моральных качеств и социальной активности. Кроме того, в большинстве стран предусматривается условие о недопустимости совмещения поста омбудсмена и других публичных должностей.

Как правило, омбудсмен может сам уйти в отставку до истечения срока своих полномочий, либо его смещают с должности по решению законодательного органа. Парламентский Уполномоченный Великобритании возглавляет свое учреждение до отставного возраста (65 лет). Его могут освободить от должности по собственной просьбе или сместить решением обеих палат парламента. Омбудсмен Филиппин может быть смещен с занимаемой должности только в порядке применения процедуры импичмента, а омбудсмен федеральной земли Мекленбург-Передняя Померания Германии может быть досрочно отстранен от своей должности ландтагом без объяснения причин.

В США, Германии и других федеративных государствах компетенция омбудсмена распространяется и на уровень субъектов (штатов, провинций), где они могут иметь свои представительства.

Законодательно может быть предусмотрена возможность учреждения в субъектах федерации собственных омбудсменов (например, в Канаде, в Австралии). В унитарных государствах омбудсмены также могут создавать территориальные представительства (например, в Польше могут создаваться территориальные представительства в отдаленных от столицы воеводствах).

Наиболее важным элементом правового статуса омбудсменов является их компетенция. Несмотря на то что в целом компетенция омбудсменов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова. В функции омбудсмена Швеции входит надзор за законностью в работе судов, всех государственных и муниципальных органов и учреждений, их персонала, а также других должностных лиц. Омбудсмены Швеции, наряду с административным надзором, осуществляют контроль за выполнением законов и других нормативных актов, а также проверку состояния правовой помощи при уголовном преследовании. Надзор омбудсмена Финляндии распространяется на министров правительства и, следуя общемировой практике, в государстве также учреждены посты специализированных омбудсменов.

Французский Защитник прав осуществляет контроль за соблюдением прав и свобод государственными административными органами, территориальными коллективами, публичными учреждениями, а также любым органом, на который возложена миссия публичной службы. В обязанности специального уполномоченного Парламента по управлению Республики Шри-Ланка входит проведение расследований по жалобам о нарушениях основных прав и других несправедливых поступках служащих полиции и служащих государственных корпораций, местных органов власти и других институтов.

Парламентский Уполномоченный по делам администрации в Великобритании рассматривает жалобы граждан, в которых содержатся требования устранить несправедливость, ущемление их прав, совершенное в результате плохого, недолжного, неудовлетворительного управления. При этом к источникам «плохого управления» можно отнести как закон, на основании которого вынесено решение, так и процедуру принятия решения или осуществления акта, либо качество самого решения или деятельности. Действия парламентского Уполномоченного не могут затрагивать решений правительства и кабинета, но, тем не менее, деятельность отдельных министров может быть объектом его контроля. Вне поля деятельности этого омбудсмена - децентрализованная и местная администрация. Представляется, что это связано с учреждением и функционированием Уполномоченных в Англии, Шотландии, Уэльсе, Северной Ирландии, а также развитием данного института на местном уровне (учреждены уполномоченные по делам местной администрации Англии, Шотландии и Уэльса).

В сфере деятельности правоохранительных органов на основании Закона о судах и правовых службах (1990 г.) осуществляет деятельность Уполномоченный Англии и Уэльса по делам правовых служб. Он рассматривает жалобы на деятельность лиц, осуществляющих юридическую практику, в т. ч. должностных лиц полиции. В 2009 г. был принят Закон об омбудсмене по делам правовых служб Ирландии.

Сфера деятельности польского Защитника гражданских прав - это отношения между гражданином и органами государства, общественными организациями, учреждениями и т. д. Он вмешивается только тогда, когда произошло нарушение закона. Его контроль распространяется и на деятельность общественных организаций в том объеме, в каком они выполняют функции, порученные администрацией.

Если говорить об общих чертах омбудсменов, то рассмотрение ими жалобы начинается с момента ее принятия. В большинстве государств омбудсмены имеют прямой контакт с гражданами.

Исключение составляет Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента. Это т. н. парламентский фильтр.

Затем омбудсмен приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большинство жалоб нуждается в получении дополнительных материалов и их оценке.

При рассмотрении жалобы омбудсмен реализует свои полномочия по проверке и разрешению спорных вопросов, которые в ней содержатся. Для этого он имеет право знакомиться и изучать различные документы государственных органов, получать необходимые материалы и информацию от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц, государственных служащих и граждан. Омбудсмен имеет право прямого контакта с лицом, подавшим жалобу, и другими лицами, которые могут помочь в ее рассмотрении и разрешении. Все органы и организации, к которым обращается омбудсмен, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему содействие во всех определенных законом формах.

Важным элементом обеспечения эффективности деятельности омбудсмена является его независимость. Он осуществляет свои функции независимо от иных органов государственной власти, руководствуясь в своей деятельности законом, нормами морали и справедливости. Такая независимость является необходимым условием и предпосылкой выполнения возложенных на него функций.

Независимость омбудсмена обеспечивается еще и тем, что законодательством разных стран установлена дисциплинарная, административная и даже уголовная ответственность за воспрепятствование его деятельности, непредоставление запрашиваемой информации (например, во Франции предусмотрен штраф в размере 15 тыс. евро и тюремное заключение на один год).

В каждом государстве, где учрежден институт омбудсмена, его место в механизме государственной власти определяется таким образом, что он не подменяет иные органы власти при осуществлении своих правозащитных функций, а является дополнительным средством правовой защиты по отношению к действующим правовым механизмам и заполняет пробелы в юридическом контроле за административной властью.

Вместе с тем важной особенностью омбудсмена как независимого посредника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет права самостоятельно корректировать решения государственных органов или должностных лиц. В задачу омбудсмена входит оказание морального воздействия, обоснование необходимости изменения принятого государственным органом решения, изложение аргументированной позиции, которые позволят убедить органы власти принять решение в пользу гражданина. Однако, несмотря на отсутствие у омбудсмена полномочий по изменению решений государственных органов, он наделен определенными правами в случае обнаружения нарушений законности, вплоть до возбуждения гражданского судопроизводства и уголовного преследования (Швеция, Финляндия, Польша).

Обнаружив нарушение прав и свобод гражданина, омбудсмен выносит представление или заключение. Этот документ он направляет органу или должностному лицу, в действиях (бездействии) которого выявлено нарушение прав личности.

Мировая практика деятельности омбудсменов показывает, что во многих случаях в результате их деятельности происходит восстановление законных прав. Чтобы избежать ненужной огласки, органы власти серьезно относятся к требованиям омбудсмена и в большинстве случаев удовлетворяют их, а в некоторых - омбудсмен получает отказ. В такой ситуации он может обратиться со специальным докладом в парламент. В дальнейшем парламент, используя свои контрольные полномочия, оказывает воздействие на должностных лиц администрации, исполнительных органов с целью удовлетворения обоснованной жалобы гражданина.

При рассмотрении ряда жалоб омбудсмен сталкивается и с такой ситуацией, когда гражданину нанесен ущерб действиями должностных лиц в связи с несовершенством примененных правовых норм, обязательных для исполнения. В этом случае омбудсмен не вправе проводить проверку по жалобе, т. к. действия должностных лиц основаны на законе. Однако он может проводить анализ подобных ситуаций и вносить предложения парламенту или в правительство с целью совершенствования действующего законодательства.

Очень важной формой деятельности всех омбудсменов, которая в полной мере отражает объем выполняемой ими работы, является ежегодный доклад парламенту. В большинстве стран омбудсмен отчитывается о своей работе только перед парламентом, органом которого он является. Доклад омбудсмена публикуется в печати.

Таким образом, в деятельности омбудсмена можно выделить четыре основные функции, которые в целом демонстрируют специфику этого института. Первая функция направлена на выяснение всех обстоятельств дела о нарушении прав гражданина и охватывает многочисленные полномочия омбудсмена, позволяющие провести объективную проверку по жалобе. Вторая функция состоит в направлении государственному органу, допустившему ущемление прав человека, заключения с целью восстановления нарушенных прав. Третья функция реализуется путем анализа систематических, массовых нарушений прав человека и подготовки предложений, направленных на совершенствование законодательства или правоприменительной практики. Четвертая функция - информационно-воспитательная, осуществляется путем информирования общественности о своей работе посредством общих и специальных докладов, выступлений в СМИ, консультирования государственных органов и общественных организаций по какому-либо вопросу, входящему в их компетенцию.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что институт омбудсмена в настоящее время востребован во всем мире. Помимо государственных и общественных омбудсменов, существуют международные: например, Европейский омбудсмен в рамках Евросоюза, что свидетельствует об эффективности и необходимости данного института, который дополняет существующую систему гарантий правовой защиты, и, несомненно, является важным правовым институтом защиты прав человека для современной России.

Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Институт омбудсмена в его классическом понимании считался в СССР буржуазным и малоэффективным. В частности, аппарат омбудсмена рассматривался лишь «как внешне независимое учреждение в буржуазных государствах, ничтожная эффективность которого предопределена законом». Тем не менее, и в царской России, и в СССР осуществлялась защита интересов личности государством. Самое главное изменение, которое произошло в Советском государстве в рассматриваемой сфере, состояло в том, что защита прав человека стала не милостью, как это было в Российской Империи (Челобитный приказ, Комиссия прошений), а обязанностью государства. Так, уже в 1919 г. в СССР было образовано Бюро приема заявлений о неправильных действиях, злоупотреблениях и правонарушениях должностных лиц при Госконтроле, Центральное и местные отделения Бюро Жалоб и заявлений.

Вместе с тем в СССР считалось, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры, обладающие полномочиями рассматривать жалобы на действия должностных лиц и служащих, являются независимыми и, несомненно, эффективнее осуществляют защиту прав и свобод человека. Зарубежные ученые также обращали внимание на сходство полномочий Генерального прокурора СССР и омбудсмена. При этом советский прокурор, контролировавший обеспечение законности, прав и свобод граждан, одновременно выступал защитником государственных интересов, являясь государственным обвинителем. Тем не менее эти две роли оказались несовместимыми, и неудивительно, что постепенно на первый план вышли государственные интересы.

В середине 80-х гг. ХХ в. начали происходить изменения политики государства в сфере защиты основных прав и свобод человека и гражданина. В 1987 г. была создана Общественная комиссия по гуманитарному сотрудничеству и правам человека при Советском комитете за европейскую безопасность и сотрудничество, которую возглавил народный депутат СССР Ф. М. Бурлацкий.

В состав комиссии вошли ученые, которые впоследствии внесли заметный вклад в развитие концепции обеспечения прав человека, формирования правозащитных институтов. В частности, это такие ученые, как Э. М. Аметистов, Е. А. Лукашёва, а также деятели культуры, представители религиозных конфессий. Комиссия рассматривала различные вопросы, касающиеся защиты прав человека, как по собственной инициативе, так и по наиболее значительным жалобам граждан, готовила и проводила различные конференции, встречи, семинары. Таким образом, анализ деятельности Комиссии позволяет сделать вывод, что ее работа стала первым шагом на пути к созданию различного рода правозащитных институтов в России.

Происходящие в Российской Федерации перемены, все более глубокая интеграция в мировое сообщество, признание приоритета прав и свобод личности - все это привело к пониманию необходимости не только законодательного закрепления, но и высокого уровня гарантированности прав человека. Это подразумевает создание действенных механизмов по их охране и защите, а также соответствующий уровень правосознания и правовой культуры должностных лиц. Каждый орган государственной власти в большей или меньшей степени связан с обеспечением прав личности. Тем не менее в механизме государственной власти России отсутствовали государственные органы, деятельность которых была бы посвящена охране и защите прав человека и гражданина, в связи с чем возникла необходимость совершенствования уже имеющихся правовых средств, а также создания новых институтов, гарантирующих и охраняющих права личности.

Одним из первых, кто предложил использовать в России зарубежный опыт, накопленный в сфере функционирования института омбудсмена, - член Общественной комиссии по гуманитарному сотрудничеству и правам человека при Советском комитете за европейскую безопасность и сотрудничество Э. М. Аметистов. Он представил следующий вариант создания подобного правозащитного института: «На первом этапе следует создать постоянную комиссию Верховного Совета СССР по защите прав и свобод человека на основе паритетного представительства обеих палат. Задачи, полномочия и методы деятельности данной комиссии могли бы сочетать в себе опыт омбудсменов и аналогичных структур, существовавших в зарубежных парламентах. Второй этап введения в действие парламентского механизма защиты прав и свобод человека состоит в разработке комиссией и представлении Верховному Совету СССР проекта создания института, аналогичного Омбудсмену, … главной задачей которого было бы рассмотрение индивидуальных случаев нарушений прав и свобод». Однако, в связи с распадом СССР, предложенный порядок формирования института омбудсмена в России не мог быть реализован. Тем не менее данная концепция не потеряла своей актуальности, более того, предложения Э. М. Аметистова и других ученых подготовили почву для дальнейших преобразований в сфере прав человека на последующих этапах развития российской государственности.

Впервые институт омбудсмена в российской системе права получил закрепление в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР в ноябре 1991 г.

Данным документом учреждалась должность Парламентского уполномоченного по правам человека, с целью парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Его назначение на должность входило в компетенцию Верховного Совета РСФСР, устанавливался пятилетний срок полномочий и подотчетность Верховному Совету. Статус создаваемого института парламентского уполномоченного подчеркивался его неприкосновенностью наравне с народным депутатом. Предполагалось принятие закона, регламентирующего его полномочия и организацию деятельности.

Следующим значительным этапом на пути формирования института омбудсмена в России стало закрепление в основном законе - Конституции РФ - гарантии государственной защиты прав и свобод личности, а также отнесение к компетенции Государственной Думы Федерального Собрания России назначение на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, правовой статус которого регламентируется федеральным конституционным законом.

Первым российским Уполномоченным по правам человека был назначен 17 января 1994 г. известный правозащитник, депутат Государственной Думы, член фракции «Выбор России» С. А. Ковалёв. Одним из первых шагов Уполномоченного по правам человека была подготовка правовой основы его деятельности, в качестве которой на первом этапе был издан Указ Президента РФ от 4 августа 1994 года № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека», положения которого устанавливают, что до принятия соответствующего закона Уполномоченный по правам человека осуществляет полномочия, предоставленные Председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят и вступил в силу 4 марта 1997 г. Данный закон регламентирует правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченного), его компетенции, порядок назначения и освобождения от должности. Данные события ознаменовали официальное учреждение в России (впервые в отечественной истории) государственной должности Уполномоченного по правам человека в РФ и соответствующего федерального государственного органа.

Федеральный конституционный закон за период своего действия претерпел определенные изменения. В 2006 г. законодательно закреплена возможность Уполномоченного, в случае массового или грубого нарушения конституционных прав и свобод человека, выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, обратиться в Государственную Думу с целью проведения парламентского расследования либо парламентских слушаний в связи с данными обстоятельствами.

В рамках общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, в субъектах РФ созданы общественные наблюдательные комиссии. Это повлекло необходимость урегулирования их взаимодействия с Уполномоченным, а в закон были внесены соответствующие дополнения.

Более того, общественные наблюдательные комиссии обязаны ежегодно направлять Уполномоченному материалы по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

Совершенствование антикоррупционного законодательства привело к необходимости дополнительного урегулирования порядка действий Уполномоченного при возникновении личной заинтересованности, которая может возникнуть при исполнении им должностных обязанностей. В соответствии с законом, он должен сообщать о подобных случаях, а также предпринимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

С целью развития сотрудничества с государственными органами и должностными лицами, обеспечивающими защиту прав и свобод граждан в субъектах РФ, закон дополнен положениями, позволяющими Уполномоченному оказывать организационную, правовую, информационную и любую другую помощь в рамках своих полномочий - уполномоченным по правам человека в субъектах РФ. Рассматривая жалобу, он может направлять им запросы. А также создавать совет уполномоченных по правам человека, в состав которого могут быть включены по одному представителю от каждого федерального округа из числа уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.

Таким образом, вносимые в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» изменения направлены на совершенствование правозащитных механизмов, используемых им в деятельности, не изменяя сущности данного института.

Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Уполномоченный занимает государственную должность Российской Федерации, которая учреждена как дополнительный способ защиты прав граждан. Институт Уполномоченного является самостоятельным правозащитным органом, функционирующим в рамках российской правовой системы. Уполномоченный не принадлежит ни к судебной, ни к исполнительной, ни к законодательной власти.

Данное должностное лицо призвано осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, гарантированных международными нормативными правовыми актами и российским законодательством. Важно отметить, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, но не подменяет, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод индивида. Он должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию российского законодательства о правах человека и гражданина, а также приведению этого законодательства в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам, которые могли бы повлиять на принимаемые им решения. Данная норма подчеркивает особый государственный статус должности Уполномоченного. Ни Президент РФ, ни Правительство РФ не правомочны поставить под сомнение легитимность пребывания на посту государственного правозащитника.

Независимость Уполномоченного состоит и в том, что законодательный мандат на осуществление государственной защиты прав человека не наделяет его какими-либо властными полномочиями. Он использует в своей деятельности только методы убеждения, которые присущи правозащитным объединениям, институтам гражданского общества. Поскольку им не принимаются обязательные для исполнения органами государственной власти и местного самоуправления решения, то они не могут являться предметом обжалования.

Независимость и защиту деятельности Уполномоченного обеспечивает положение о том, что истечение срока полномочий Государственной Думы и ее досрочный роспуск не влекут прекращение его полномочий. Важным элементом статуса Уполномоченного является наличие у него иммунитета. В течение всего срока нахождения в данной должности он не может быть лишен неприкосновенности без согласия Государственной Думы.

Деятельность Уполномоченного при введении режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращается и не приостанавливается.

В соответствии с требованиями российского законодательства, на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином России, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности.

Выдвижение кандидатов на должность Уполномоченного осуществляется посредством внесения в Государственную Думу конкретной кандидатуры Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами и фракциями в Государственной Думе за месяц до окончания срока его полномочий. В случае досрочного освобождения от должности Уполномоченного, новый Уполномоченный должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев.

Такое положение установлено с целью обеспечения непрерывности функционирования этой службы.

Каждый кандидат выступает на заседании Государственной Думы с краткой программой своей деятельности. В случае отклонения кандидатуры палатой либо если ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, для повторного рассмотрения могут быть предложены те же или новые кандидатуры. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы при тайном голосовании. Данное решение оформляется постановлением Государственной Думы.

При вступлении в должность Уполномоченный по правам человека приносит присягу. Приведение к присяге производится председательствующим на заседании Государственной Думы.

Таким образом, Уполномоченный принимает на себя обязательство руководствоваться в своей деятельности не только буквой и духом закона, но и гуманизмом, справедливостью. Текст присяги хранится в Государственной Думе. Это призвано продемонстрировать морально-политическую ответственность Уполномоченного перед назначающей его палатой парламента.

Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения присяги и исполняет свои обязанности в течение пяти лет до принесения присяги новым Уполномоченным. Одно и то же лицо может занимать должность Уполномоченного не более двух сроков подряд.

Находясь на своем посту, Уполномоченный не может быть членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы и законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься политической и коммерческой деятельностью. Исключение составляют только преподавательская, научная и иная творческая деятельность.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может быть досрочно освобожден от исполнения полномочий в случаях: если им не прекращена в течение 14-ти дней со дня вступления в должность деятельность, которая не совместима с его постом; получено гражданство иностранного государства либо вид на жительство, или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; в отношении Уполномоченного вступил в законную силу обвинительный приговор суда; если он не способен по состоянию здоровья или по иным причинам исполнять свои обязанности в течение 4-х мес. подряд; в случае подачи им самим заявления о сложении полномочий.

Защита прав граждан осуществляется Уполномоченным как при непосредственном обращении к нему гражданина с соответствующей жалобой, так и в инициативном порядке. Он может начать производство по своей инициативе, при получении информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, в случаях, имеющих особое общественное значение, либо когда необходимо защищать интересы лиц, которые не в состоянии самостоятельно использовать правовые средства защиты (например, престарелые, больные, несовершеннолетние и т. д.). В этих ситуациях Уполномоченный обладает правом самостоятельно принимать, в пределах своей компетенции, соответствующие меры, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина.

В остальных случаях, как правило, процедура восстановления нарушенных прав граждан, начинается с обращения к Уполномоченному по правам человека. Однако существуют определенные условия, при выполнении которых жалоба может быть принята им к рассмотрению.

Во-первых, предметом жалобы, направляемой Уполномоченному, могут быть решения или действия либо бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, ущемляющие или ограничивающие права и свободы человека, установленные в международных и российских правовых актах и относящиеся к исполнению государством своих конституционных обязательств по соблюдению прав и свобод человека. Рассмотрение иных жалоб является недопустимым и расценивается как вмешательство в компетенцию органов исполнительной власти, правосудия и прокуратуры.

Уполномоченный по правам человека не рассматривает жалобы на решения Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, судов Российской Федерации.

Уполномоченный, не допуская вмешательства в сферу отправления правосудия, вправе проверить по любому уголовному или гражданскому делу, делу об административном правонарушении, рассмотренному судебными органами, решение по которому вступило в законную силу, соблюдение таких конституционных прав человека, как, например, право на равенство всех перед судом, на гарантию судебной защиты прав и свобод человека, на получение квалифицированной юридической помощи, на обеспечение потерпевшим доступа к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

Во-вторых, жалоба может быть подана Уполномоченному только после того, как гражданин обжаловал решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но остался не согласен с принятым решением. Данное ограничение представляется логичным, т. к. Уполномоченный является дополнительным каналом обжалования и, в противном случае, огромное количество обращений может парализовать его деятельность.

В-третьих, жалоба может быть подана Уполномоченному не позднее истечения одного года со дня нарушения прав и свобод гражданина или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении. Введение такого срока не означает, что, в случае его истечения,

Уполномоченный, если сочтет, что имеются особые обстоятельства, не может принять жалобу к своему рассмотрению.

Даже несмотря на существующие ограничения, ежегодно к Уполномоченному поступает большое количество заявлений и обращений, причем с каждым годом число жалоб увеличивается, что свидетельствует о необходимости и востребованности данного института. С момента избрания первого Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации к нему поступило свыше миллиона обращений. И если в 1998 г. к Уполномоченному поступило 6 978 обращений и жалоб, то в 2019 г. эта цифра составила 38 328 обращений граждан.

Законодательно установлены правила и порядок, позволяющие оптимизировать работу Уполномоченного по восстановлению прав человека. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению гражданина, его права и свободы. Установление определенных реквизитов облегчает задачу как самого гражданина, так и Уполномоченного, рассматривающего обращение. К жалобе должны быть приложены копии решений, принятых по ней при рассмотрении в административном или судебном порядке, что позволяет наиболее полно и объективно исследовать поднятые в жалобе вопросы. Анонимные жалобы Уполномоченным не рассматриваются.

Возможность любого гражданина на обращение к Уполномоченному с жалобой обеспечивается бесплатным производством, т. е. жалоба, поданная гражданином, не облагается государственной пошлиной.

Российский Уполномоченный по правам человека обладает следующими возможностями при решении вопроса о начале производства по жалобе:

1) он может принять жалобу к своему рассмотрению, если ранее заявитель обжаловал решения или действия (бездействие);

2) Уполномоченный имеет право не принимать жалобу в случае, если ранее заявитель не обжаловал решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, и разъяснить заявителю, куда ему следует обратиться в первую очередь для защиты своих прав и свобод;

3) Уполномоченный, в случае необходимости, имеет право сам передать жалобу в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;

4) Уполномоченный имеет право отказать в принятии жалобы, т. к. в его компетенцию не входит проверка решений палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также, если жалоба подана с нарушением срока и не содержит необходимые реквизиты и документы.

После принятия решения Уполномоченный в течение 10 дней уведомляет об этом заявителя, а также информирует о начале производства по жалобе соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются. При этом отказ в принятии Уполномоченным жалобы к рассмотрению не может быть обжалован, что обусловлено правовой природой данного института.

Тем не менее Уполномоченный должен пояснить причины отказа в принятии жалобы к рассмотрению.

Уполномоченный по правам человека в ходе рассмотрения жалобы должен исследовать все обстоятельства, изложенные в ней, для принятия в итоге объективного решения. С этой целью он наделен широкими полномочиями:

1. Уполномоченный имеет право посещать любые органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения. Никто не должен препятствовать Уполномоченному в осуществлении его права, что устанавливается не только законодательством, регулирующим деятельность Уполномоченного, но и отраслевыми нормами права. В частности, Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы» содержит норму, согласно которой Уполномоченный, наряду с Президентом РФ и Председателем Правительства РФ, в целях осуществления контроля, имеет право без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы.

Кроме того, Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов власти и управления, а также любых организаций, учреждений и предприятий на всей территории России.

2. Уполномоченный имеет право присутствовать на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и местного самоуправления.

3. Уполномоченному предоставлено право запрашивать и получать от всех государственных структур, а также от их должностных лиц и государственных служащих необходимые для объективного рассмотрения жалобы сведения, документы, материалы, объяснения (кроме судей) по тем вопросам, которые подлежат выяснению в ходе рассмотрения жалобы. Информация, составляющая государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, должна предоставляться в соответствии с законодательством Российской Федерации. На соответствующих должностных лиц и служащих возложена обязанность бесплатно предоставлять Уполномоченному информацию, необходимую для качественного и объективного рассмотрения жалобы. Срок предоставления материалов Уполномоченному по общему правилу составляет 15 дней с момента получения запроса. Но, в случае необходимости, Уполномоченным может быть установлен иной срок, который указывается в самом запросе.

4. Уполномоченный может проводить проверочные действия как самостоятельно, так и совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами, государственными служащими, обратившись к ним за содействием. Кроме того, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации при проведении проверки имеет право обратиться с запросом к уполномоченному по правам человека в субъекте РФ. По общему правилу, проверка не может быть поручена органу власти и управления, решения или деяния которых обжалуются.

5. Уполномоченный обладает правом в случае необходимости поручать проведение экспертных исследований и подготовку заключений компетентным государственным учреждениям. Специальные знания экспертов позволяют качественно и объективно исследовать вопросы, поставленные в жалобе.

6. К правам Уполномоченного относится ознакомление с уголовными, гражданскими, административными делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу. Кроме того, он может знакомиться с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Ознакомление с данными материалами дает возможность наиболее полно исследовать все обстоятельства дела для принятия объективного решения.

Важной гарантией объективности рассмотрения жалобы является обязанность Уполномоченного предоставить возможность государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, высказать свое мнение по поводу всех обстоятельств дела, дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.

Обязанности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации:

1) в обязанности Уполномоченного входит неукоснительное извещение лица, подавшего жалобу, о результатах ее рассмотрения;

2) если в ходе рассмотрения жалобы заявителя, Уполномоченный установит факты нарушения прав и свобод граждан, он обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он обнаружит нарушение прав и свобод граждан, свое заключение с рекомендациями относительно возможных и необходимых способов восстановления прав и свобод граждан. Получив подобное заключение, соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо обязаны рассмотреть его в течение месяца и сообщить в письменной форме Уполномоченному о принятых мерах. Эта обязанность Уполномоченного сохраняется и в том случае, если он начинает производство по своей инициативе;

3) Уполномоченный не имеет права придавать огласке материалы, полученные при рассмотрении жалобы, до окончательного ее разрешения;

4) важным фактором соблюдения прав граждан является то, что закон запрещает Уполномоченному разглашать сведения о частной жизни заявителя и других лиц, которые стали ему известны в процессе рассмотрения жалобы, без их письменного согласия. Законодательно гарантирована возможность отказа от дачи свидетельских показаний по любому делу об обстоятельствах, ставших известными Уполномоченному, при исполнении своих обязанностей.

Уполномоченный наделен широкими компетенциями по защите прав граждан. По результатам рассмотрения жалобы ему предоставлено право:

1. Обратиться в судебные органы с административным иском в защиту прав гражданина либо неограниченного круга лиц при массовом нарушении прав граждан, выявленных Уполномоченным, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе.

2. Обратиться в компетентные государственные органы по поводу возбуждения дисциплинарного, административного, уголовного производства в отношении тех должностных лиц, в чьих действиях (бездействии), решениях усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина.

3. Обратиться в суд или органы прокуратуры с ходатайством о проведении проверки вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи.

4. Изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора.

5. Обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Уполномоченный достаточно часто использует это право, обращаясь в Конституционный Суд РФ, поддерживая жалобы заявителей.

6. Для придания гласности принятому Уполномоченным в ходе рассмотрения жалобы заключению о нарушении прав и свобод гражданина, Уполномоченный вправе, а соответствующие печатные издания обязаны опубликовать в СМИ это заключение и другие документы, представленные Уполномоченным. Однако эту обязанность несут только те периодические печатные издания, которые находятся на бюджетном финансировании.

7. По результатам анализа и итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления или должностным лицам замечания или предложения общего характера, которые направлены на совершенствование механизма обеспечения прав и свобод человека, в ходе исполнения ими своих функций.

8. При выявлении массового или грубого нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный может выступить на заседании Государственной Думы либо обратиться к депутатам с предложением создать специальную парламентскую комиссию по изучению и расследованию фактов нарушений прав и свобод граждан, провести по этим вопросам парламентские слушания. Уполномоченный вправе лично участвовать в работе этой комиссии, а также в парламентских слушаниях либо направить туда своего представителя.

Важной формой деятельности Уполномоченного, которая присуща всем омбудсменам, является ежегодный доклад парламенту. Кроме представления доклада Совету Федерации и Государственной Думе, Уполномоченный обязан направить его и в другие высшие органы государства: Президенту РФ, Правительству РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ и Председателю Следственного комитета РФ.

В случае необходимости, для привлечения особого внимания к отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации, Уполномоченный имеет право направить специальный доклад в Государственную Думу.

Все ежегодные доклады Уполномоченного доводятся до всеобщего сведения. В этих целях он подлежит обязательному официальному опубликованию в «Российской газете». Специальные доклады по отдельным конкретным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в «Российской газете» и в других изданиях.

Уполномоченный по правам человека, занимая федеральную должность, непосредственно учрежденную для обеспечения прав и свобод граждан, осуществляет взаимодействие с региональными государственными органами, должностными лицами и общественными организациями, осуществляющими защиту прав и свобод человека:

- с уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, которым он вправе оказывать помощь в рамках своих полномочий, создавать совет уполномоченных по правам человека, в который включается по одному представителю от каждого федерального округа;

- с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах РФ с целью соблюдения прав человека в местах принудительного содержания. Обязанностью общественных наблюдательных комиссий является направление Уполномоченному ежегодных докладов об итогах своей деятельности по осуществлению общественного контроля.

Еще одно важное направление деятельности Уполномоченного - его работа в области способствования совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Анализ докладов Уполномоченного свидетельствует о его успешной деятельности в этом направлении.

И это несмотря на то, что Уполномоченный не входит в число субъектов законодательной инициативы.

Деятельность Уполномоченного в данном направлении способствует осуществлению превентивного контроля за формированием законодательства, затрагивающего права и свободы человека и гражданина с точки зрения их высшей ценности. Уполномоченный при реализации данной компетенции акцентируют свое внимание на анализе законопроектов и подготовке заключений по ним, обращении к субъектам законодательной инициативы с предложениями о внесении поправок в принимаемые законопроекты, дает свои рекомендации. Его предложения, поправки и замечания, внесенные таким субъектам права, как правило, берутся во внимание, находят поддержку и учитываются в соответствующих законопроектах.

Уполномоченный по правам человека осуществляет правовое просвещение граждан в различных формах: его аппарат готовит и издает учебную, информационную и справочную литературу по проблемам прав человека для различных возрастных, социальных и образовательных категорий, информационные буклеты для граждан; оценивает уровень обучения правам человека в образовательных организациях. Существенным элементом информационно-просветительской деятельности является участие Уполномоченного и сотрудников его аппарата в международных и российских конференциях, совещаниях, семинарах по вопросам прав человека, в которых принимают участие государственные и муниципальные служащие, правозащитники, сотрудники правоохранительных органов, представители религиозных конфессий, журналисты. С целью повышения осведомленности граждан о принадлежащих им конституционных правах и свободах, и способах их защиты, Уполномоченный по правам человека осуществляет информирование населения о своей деятельности в СМИ.

Деятельность Уполномоченного по правам человека по международному сотрудничеству обусловлена стоящими перед ним задачами по защите и обеспечению прав и свобод российских граждан вне зависимости от места их проживания, а также граждан любых других стран и лиц без гражданства на территории России, и совершенствованию процедур и механизмов защиты прав человека на основе международного и зарубежного опыта.

В указанных целях им осуществляется взаимодействие с международными и национальными правозащитными институтами других стран, а также с российскими государственными органами и общественными организациями в различных формах: деловая переписка, встречи, участие в международных конференциях и круглых столах, и т. д.

Для усиления гарантий деятельности Уполномоченного законодательство РФ предусматривает административную ответственность за воспрепятствование его деятельности, установленную ст. 17.2 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях. В соответствии с этой статьей, вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решения влечет наложение административного штрафа в размере от 1-й до 2-х тыс. руб. Более строгая ответственность предусмотрена за неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», - предполагает наложение штрафа в размере от 2-х до 3-х тыс. руб. Кроме того, воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в иной форме влечет наложение административного штрафа в размере от 1-й до 3-х тыс. руб.

Таким образом, деятельность Уполномоченного по правам человека охватывает такие направления как: 1) восстановление нарушенных прав граждан; 2) совершенствование российского законодательства о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; 3) правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты; 4) развитие международного сотрудничества в области прав человека.