Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как гарант защиты прав и свобод личности

Зарождение института омбудсмена (анализ мировой практики)

Весьма важным государственным институтом в механизме обеспечения прав личности является должность омбудсмена. Данный термин происходит от слова «umbud» (в средневековом шведском языке это означало силу или авторитет). В современном понимании слово «ombud» обозначает лицо, которое является переводчиком, представителем других людей.

В классическом понимании данного института омбудсмен -это государственный орган, предусмотренный конституцией или законом, возглавляемый независимым публичным должностным лицом высокого ранга, ответственный перед законодательной властью, осуществляющий на основании закона контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц, но без права изменения принятых ими решений.

Институт омбудсмена в его классическом понимании впервые был основан в Швеции, в связи с необходимостью установления баланса между широкими полномочиями короля и достаточно ограниченными полномочиями парламента. В 1809 г. Шведским риксдагом принят Документ о правлении (конституционный акт) о разделении властей, созданный под влиянием теории Шарля-Луи Монтескье, положениями которого парламенту предоставлялось право избирать специальное должностное лицо для надзора за соблюдением законодательных актов парламента публичными органами власти. Он получил название Омбудсмена юстиции.

Возникнув в начале XIX в., институт омбудсмена получил широкое распространение лишь после Второй мировой войны, сначала в северной Европе, а затем и в других европейских странах, в Америке, Азии и Африке. Отличительной чертой классического омбудсмена является его учреждение именно актом парламента, что основано на Парижских принципах.

В каждом государстве, учредившем институт омбудсмена, изначально, как правило, одно должностное лицо осуществляло соответствующие полномочия. Постепенно происходило расширение его компетенции, в результате получила распространение практика назначения омбудсменов в различных сферах. И в настоящее время в мире прослеживается две тенденции. Суть первой состоит в существовании нескольких омбудсменов, например, польской Конституцией учреждены Защитник Гражданских Прав и Защитник Прав Ребенка, а также законодательно установлена возможность назначения их заместителей. Конституцией Швеции предусмотрена возможность избрания нескольких омбудсменов. Отражением второй тенденции является опыт Франции, где в разное время были созданы различные независимые органы по защите прав и свобод граждан (например, Медиатор Республики, Защитник детей, Национальная комиссия по деонтологии безопасности и др.), являющиеся противовесом администрации. Однако учреждение большого количества подобных органов привело к необходимости объединения хотя бы некоторых из них с целью унификации и оптимизации их деятельности. В 2008 г. во Франции была проведена конституционная реформа, в результате которой учреждена должность Защитника прав и упразднен ряд независимых органов. Их функции были распределены между заместителями Защитника прав: один из них, Защитник детей, и два вице-председателя, ответственные за деонтологию в области безопасности, а также за борьбу против дискриминации и за содействие равенству.

Наряду с классическими моделями парламентских уполномоченных по правам человека в последние десятилетия получили развитие специализированные виды омбудсменов в рамках исполнительной власти, так называемые исполнительные омбудсмены (квазиомбудсмены): омбудсмены по делам военнослужащих, заключенных, правовые омбудсмены, омбудсмены полиции, омбудсмены по правам ребенка, по правам предпринимателей и др. Помимо государственных, стали учреждаться и общественные омбудсмены. Появились банковские, университетские, школьные и другие общественные омбудсмены. Свое название «квазиомбудсмены» получили в связи с тем, что классические парламентские омбудсмены обладают независимостью от органов исполнительной власти, осуществляя за ними контроль, а «квазиомбудсмены» назначаются органами исполнительной власти и отчитываются о своей деятельности перед ними.

В большинстве стран омбудсмен избирается парламентом на определенный срок (Дания, Португалия, Финляндия, Швеция), в некоторых странах - на неопределенный срок (Великобритания, Шри-Ланка). В ряде государств институт омбудсмена построен на превалировании исполнительной власти над законодательной. Например, омбудсмены в Республиках Франция, Филиппины назначаются на должность Президентом. В Великобритании Омбудсмен назначается королевой по предложению правительства. В ряде стран установлен запрет на повторное получение мандата омбудсмена (Франция, Филиппины).

В разных странах неодинаковы и требования, предъявляемые к претендентам на должность омбудсмена. Так, согласно шведскому закону, омбудсменами могут быть лица с юридическим образованием и достойной репутацией. В Финляндии для омбудсмена необходимы выдающиеся познания в области права. Омбудсмен (имеющий название «Танодбаян») Республики Филиппины должен являться членом адвокатуры Филиппин и в течение 10 или более лет быть судьей или заниматься юридической практикой на Филиппинах. Польский Защитник гражданских прав должен обладать не только знаниями в области права, но и общепризнанным авторитетом за счет высоких моральных качеств и социальной активности. Кроме того, в большинстве стран предусматривается условие недопустимости совмещения поста омбудсмена и других публичных должностей.

Как правило, омбудсмен может сам уйти в отставку до истечения срока своих полномочий либо его смещают с должности по решению законодательного органа. Парламентский Уполномоченный Великобритании возглавляет свое учреждение до отставного возраста (65 лет). Его могут освободить от должности по собственной просьбе или сместить решением обеих палат парламента. Омбудсмен Филиппин может быть смещен с занимаемой должности только в порядке применения процедуры импичмента. А омбудсмен федеральной земли Мекленбург-Передняя Померания Германии может быть досрочно отстранен от своей должности ландтагом без объяснения причин.

В США, Германии и других федеративных государствах компетенция омбудсмена распространяется и на уровень субъектов (штатов, провинций), где они могут иметь свои представительства. Законодательно может быть предусмотрена возможность учреждения в субъектах федерации собственных омбудсменов. Например, в Канаде их четырнадцать, а в Австралии - 8, включая федерального. В унитарных государствах омбудсмены также могут создавать территориальные представительства (например, в Польше могут создаваться территориальные представительства в отдаленных от столицы воеводствах).

Наиболее важным элементом правового статуса омбудсменов является их компетенция. Несмотря на то, что в целом компетенция омбудсменов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова. В функции омбудсмена Швеции входит надзор за законностью в работе судов, всех государственных и муниципальных органов и учреждений, их персонала, а также других должностных лиц. Омбудсмены Швеции наряду с административным надзором осуществляют контроль за исполнением законов и других нормативных актов, а также проверку состояния правовой помощи при уголовном преследовании. Надзор омбудсмена Финляндии распространяется на министров правительства и, следуя общемировой практике, в государстве учреждены посты специализированных омбудсменов.

Защитник прав Франции осуществляет контроль за соблюдением прав и свобод государственными административными органами, территориальными коллективами, публичными учреждениями, а также любым органом, на который возложена миссия публичной службы. В обязанности специального уполномоченного Парламента по управлению Республики Шри-Ланка входит проведение расследований по жалобам о нарушениях основных прав и других несправедливых поступках служащих полиции и служащих государственных корпораций, местных органов власти и других институтов.

Парламентский Уполномоченный по делам администрации в Великобритании рассматривает жалобы граждан, в которых содержатся требования устранить несправедливость, ущемление их прав, совершенное в результате плохого, неудовлетворительного управления. При этом к источникам «плохого управления» можно отнести как закон, на основании которого вынесено решение, так и процедуру принятия решения или осуществления акта либо качество самого решения или деятельности. Действия парламентского уполномоченного не могут затрагивать решений правительства и кабинета, тем не менее деятельность отдельных министров может быть объектом его контроля. Вне поля деятельности этого омбудсмена - децентрализованная и местная администрация. Представляется, что это связано с учреждением и функционированием Уполномоченных в Англии, Шотландии, Уэльсе, Северной Ирландии, а также развитием данного института на местном уровне (учреждены уполномоченные по делам местной администрации Англии, Шотландии и Уэльса).

В сфере деятельности правоохранительных органов на основании Закона о судах и правовых службах (1990 г.) осуществляет деятельность уполномоченный Англии и Уэльса по делам правовых служб. Он рассматривает жалобы на деятельность лиц, осуществляющих юридическую практику, в том числе должностных лиц полиции. В 2009 г. был принят Закон об омбудсмене по делам правовых служб Ирландии.

Если говорить об общих чертах омбудсменов, то рассмотрение ими жалобы начинается с момента ее принятия. В большинстве государств омбудсмены имеют прямой контакт с гражданами. Исключение составляет Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента. Это так называемый парламентский фильтр. Затем омбудсмен приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большинство жалоб нуждается в получении дополнительных материалов и их оценке.

При рассмотрении жалобы омбудсмен реализует свои полномочия по проверке и разрешению спорных вопросов, которые в ней содержатся. Для этого он имеет право знакомиться и изучать различные документы государственных органов, получать необходимые материалы и информацию от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснений от должностных лиц, государственных служащих и граждан. Омбудсмен имеет право прямого контакта с лицом, подавшим жалобу, и другими лицами, которые могут помочь в ее рассмотрении и разрешении. Все органы и организации, к которым обращается омбудсмен, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему содействие во всех определенных законом формах.

Важным элементом обеспечения эффективности деятельности омбудсмена является его независимость. Он осуществляет свои функции независимо от иных органов государственной власти, руководствуясь в своей деятельности законом, нормами морали и справедливости. Независимость омбудсмена обеспечивается еще и тем, что законодательством разных стран установлена его неприкосновенность, а также дисциплинарная, административная и даже уголовная ответственность за воспрепятствование его деятельности, непредоставление запрашиваемой информации (например, во Франции предусмотрен штраф в размере 15000 евро и тюремное заключение на один год).

В каждом государстве, где учрежден институт омбудсмена, его место в механизме государственной власти определяется таким образом, что он не подменяет иные органы власти при осуществлении своих правозащитных функций, а является дополнительным средством правовой защиты по отношению к действующим правовым механизмам и заполняет пробелы в юридическом контроле за административной властью.

Вместе с тем важной особенностью омбудсмена как независимого посредника между гражданами и государственными органами является то, что он НЕ имеет права самостоятельно корректировать решения государственных органов или должностных лиц. В задачу омбудсмена входит оказание морального воздействия, обоснование необходимости изменения принятого государственным органом решения, изложение аргументированной позиции, которые позволят убедить органы власти принять решение в пользу гражданина. Однако, несмотря на отсутствие у омбудсмена полномочий по изменению решений государственных органов, он наделен определенными правами в случае обнаружения нарушений законности, вплоть до возбуждения гражданского судопроизводства и уголовного преследования (Швеция, Финляндия, Польша).

В первую очередь, обнаружив нарушение прав и свобод гражданина, омбудсмен выносит представление или заключение. Этот документ он направляет органу или должностному лицу, в действиях (бездействии) которого выявлено нарушение прав личности.

Мировая практика деятельности омбудсменов показывает, что во многих случаях в результате их деятельности происходит восстановление законных прав. Чтобы избежать ненужной огласки, органы власти серьезно относятся к требованиям омбудсмена и в большинстве случаев удовлетворяют их. Но в некоторых случаях омбудсмен получает отказ. В такой ситуации он может обратиться со специальным докладом в парламент. В дальнейшем парламент, используя свои контрольные полномочия, оказывает воздействие на должностных лиц администрации, исполнительных органов с целью удовлетворения обоснованной жалобы гражданина.

При рассмотрении ряда жалоб омбудсмен сталкивается и с такой ситуацией, когда гражданину нанесен ущерб действиями должностных лиц в связи с несовершенством примененных правовых норм, обязательных для исполнения. В этом случае омбудсмен не вправе проводить проверку по жалобе, так как действия должностных лиц основаны на законе. Однако он может проводить анализ подобных ситуаций и вносить предложения парламенту или в правительство с целью совершенствования действующего законодательства.

Очень важным в деятельности всех омбудсменов является ежегодный доклад парламенту, который в полной мере отражает объем выполняемой ими работы. В большинстве стран омбудсмен отчитывается о своей работе только перед парламентом, органом которого он является. Доклад омбудсмена публикуется в печати.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что институт омбудсмена в настоящее время востребован во всем мире. Помимо государственных и общественных омбудсменов, существуют международные, например, Европейский омбудсман в рамках Евросоюза, что свидетельствует об эффективности и необходимости данного института, который дополняет существующую систему гарантий правовой защиты, и несомненно, является важным правовым институтом защиты прав человека для современной России.

Становление и развитие института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Институт омбудсмена в его классическом понимании считался в СССР буржуазным и малоэффективным, в частности, аппарат омбудсмена рассматривался лишь «как внешне независимое учреждение в буржуазных государствах, ничтожная эффективность которого предопределена законом». Тем не менее и в царской России, и в СССР осуществлялась защита интересов личности государством. Самое главное изменение, произошедшее в Советском государстве в рассматриваемой сфере, состояло в том, что защита прав человека стала не милостью, как это было в Российской Империи (Челобитный приказ, Комиссия прошений), а обязанностью государства. Так, уже в 1919 г. в СССР было образовано Бюро приема заявлений о неправильных действиях, злоупотреблениях и правонарушениях должностных лиц при Госконтроле, Центральное и местные отделения Бюро Жалоб и заявлений.

Вместе с тем в СССР считалось, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры, обладающие полномочиями рассматривать жалобы на действия должностных лиц и служащих, являются независимыми и, несомненно, эффективнее осуществляют защиту прав и свобод человека. Зарубежные ученые также обращали внимание на сходство полномочий Генерального прокурора СССР и омбудсмена. При этом советский прокурор, контролировавший обеспечение законности, прав и свобод граждан, одновременно выступал защитником государственных интересов, являясь государственн^хм обвинителем. Эти две роли оказались несовместимыми, и неудивительно, что постепенно на первый план вышли государственные интересы.

В середине 80-х гг. ХХ в. начали происходить изменения политики государства в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. В 1987 г. была создана Общественная комиссия по гуманитарному сотрудничеству и правам человека при Советском комитете за европейскую безопасность и сотрудничество, возглавил которую народный депутат СССР Ф.М. Бурлацкий. В состав комиссии вошли ученые, впоследствии внесшие заметный вклад в развитие концепции обеспечения прав человека, формирование правозащитных институтов (в частности, Э.М. Аметистов, Е.А. Лукашева), деятели культуры, представители религиозных конфессий. Комиссия рассматривала различные вопросы, касающиеся защиты прав человека как по собственной инициативе, так и по наиболее значительным жалобам граждан, готовила и проводила различные конференции, встречи, семинары, т.е. стала первым шагом на пути к созданию различного рода правозащитных институтов в России .

Происходящие в Российской Федерации перемены, все более глубокая интеграция в мировое сообщество, признание приоритета прав и свобод личности привело к пониманию необходимости не только законодательного закрепления, но и высокого уровня гарантированности прав человека. Это подразумевает создание действенных механизмов их охраны и защиты, а также соответствующий уровень правосознания и правовой культуры должностных лиц. Каждый орган государственной власти в большей или меньшей степени связан с обеспечением прав личности, тем не менее в механизме государственной власти России отсутствовали государственные органы, деятельность которых была бы посвящена в первую очередь охране и защите прав человека и гражданина, в связи с чем возникла необходимость совершенствования уже имеющихся правовых средств, а также создания новых институтов, гарантирующих и охраняющих права личности.

Одним из первых предложил использовать в России зарубежный опыт, накопленный в сфере функционирования института омбудсмена, член Общественной комиссии по гуманитарному сотрудничеству и правам человека при Советском комитете за европейскую безопасность и сотрудничество Э.М. Аметистов. Он предложил следующий вариант создания подобного правозащитного института: «На первом этапе следует создать постоянную комиссию Верховного Совета СССР по защите прав и свобод человека на основе паритетного представительства обеих палат. Задачи, полномочия и методы деятельности данной комиссии могли бы сочетать в себе опыт омбудсменов и аналогичных структур, существовавших в зарубежных парламентах. Второй этап введения в действие парламентского механизма защиты прав и свобод человека состоит в разработке комиссией и представлении Верховному Совету СССР проекта создания института, аналогичного Омбудсману^ главной задачей которого было бы рассмотрение индивидуальных случаев нарушений прав и свобод». Однако в связи с распадом СССР предложенный порядок формирования института омбудсмена в России не мог быть реализован. Тем не менее данная концепция не потеряла своей актуальности, более того, предложения Э.М. Аметистова и других ученых подготовили почву для дальнейших преобразований в сфере прав человека на последующих этапах развития Российской государственности.

Впервые институт омбудсмена в российской системе права получил закрепление в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР в ноябре 1991 г. 1 Данным документом учреждалась должность Парламентского уполномоченного по правам человека с целью парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Его назначение на должность входило в компетенцию Верховного Совета РСФСР, устанавливался пятилетний срок полномочий и подотчетность Верховному Совету. Статус создаваемого института парламентского уполномоченного подчеркивался его неприкосновенностью наравне с народным депутатом. Предполагалось принятие закона, регламентирующего правовой статус и компетенцию Парламентского уполномоченного.

Следующим значительным этапом на пути формирования института омбудсмена в России стало закрепление в основном законе - Конституции Российской Федерации 1993 г. - гарантии государственной защиты прав и свобод личности, а также отнесение к компетенции Государственной Думы Федерального Собрания России назначение на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, правовой статус которого регламентируется федеральным конституционным законом.

Первым российским Уполномоченным по правам человека был назначен 17 января 1994 г. известный правозащитник, депутат Государственной Думы, член фракции «Выбор России» С.А. Ковалев. Одним из первых шагов Уполномоченного по правам человека стала подготовка соответствующего закона.

Тем не менее процесс принятия Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в Государственной Думе шел очень медленно. В связи с этим 4 августа 1994 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека», положениями которого установлено: «До принятия соответствующего закона Уполномоченный по правам человека осуществляет полномочия, предоставленные Председателю Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации».

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят и вступил в силу лишь 4 марта 1997 г.2 Им регламентирован правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенция, порядок назначения и освобождения от должности. Данные события ознаменовали официальное учреждение в России (впервые в отечественной истории) государственной должности Уполномоченного по правам человека в РФ и соответствующего федерального государственного органа.

Федеральный конституционный закон за период своего действия претерпел определенные изменения. В 2006 г. законодательно закреплена возможность Уполномоченного по правам человека в случае массового или грубого нарушения конституционных прав и свобод человека выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, обратиться в Государственную Думу с целью проведения парламентского расследования либо парламентских слушаний в связи с данными обстоятельствами.

В рамках общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания в субъектах Российской Федерации созданы общественные наблюдательные комиссии. Это повлекло необходимость урегулирования их взаимодействия с Уполномоченным по правам человека, в закон внесены соответствующие дополнения. Более того, общественные наблюдательные комиссии обязаны ежегодно направлять Уполномоченному по правам человека материалы по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

Совершенствование антикоррупционного законодательства привело к необходимости дополнительного урегулирования порядка действий Уполномоченного по правам человека при возникновении личной заинтересованности, которая может возникнуть при исполнении им должностных обязанностей. В соответствии с законом он должен сообщать о подобных случаях, а также предпринимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

С целью развития сотрудничества с государственными органами и должностными лицами, обеспечивающими защиту прав и свобод граждан в субъектах России, закон дополнен положениями, позволяющими Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации оказывать организационную, правовую, информационную и любую другую помощь в рамках своих полномочий уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации. Рассматривая жалобу, он может направлять им запросы, а также создавать совет уполномоченных по правам человека, в состав которого могут быть включены представители от каждого федерального округа из числа уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, вносимые в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» дополнения направлены на совершенствование правозащитных механизмов, используемых им в деятельности, не изменяя сущности данного института.

Общая характеристика и пути совершенствования правового статуса уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена с целью осуществления на территории России контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, гарантированных международными нормативными правовыми актами и российским законодательством. Важно отметить, что деятельность Уполномоченного по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, но не подменяет, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод индивида. Он должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию российского законодательства о правах человека и гражданина, а также приведению этого законодательства в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Уполномоченный по правам человека при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам, которые могли бы повлиять на принимаемые им решения. Законодательный мандат на осуществление государственной защиты прав человека не наделяет Уполномоченного по правам человека какими-либо властными полномочиями. Он использует в своей деятельности только методы убеждения, которые присущи правозащитным объединениям, институтам гражданского общества, в связи с чем его решения не могут являться предметом обжалования. Независимость Уполномоченного по правам человека обеспечивается и тем, что его деятельность при введении режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращается и не приостанавливается.

На должность Уполномоченного по правам человека Государственной Думой назначается лицо, являющееся гражданином России, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности. При вступлении в должность Уполномоченный по правам человека приносит присягу, текст которой хранится в Государственной Думе. Это призвано продемонстрировать морально-политическую ответственность Уполномоченного по правам человека перед назначающей его палатой парламента.

Находясь на своем посту, Уполномоченный по правам человека не может быть членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы и законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься политической и коммерческой деятельностью. Исключение составляют только преподавательская, научная и иная творческая деятельность.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может быть досрочно освобожден от исполнения полномочий в случаях: если им не прекращена в течение 14 дней со дня вступления в должность деятельность, которая не совместима с его постом; получено гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; в отношении Уполномоченного по правам человека вступил в законную силу обвинительный приговор суда; если он не способен по состоянию здоровья или по иным причинам исполнять свои обязанности в течение четырех месяцев подряд; в случае подачи им самим заявления о сложении полномочий.

Деятельность Уполномоченного по правам человека по восстановлению нарушенных прав граждан, как правило, осуществляется в связи с получением им жалобы от гражданина. Причем в целях ограждения его от тех обращений, которые могут и должны быть рассмотрены в других инстанциях, законодатель счел нужным конкретизировать порядок обращения к нему с жалобой. Жалоба может быть подана Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих только после того, как гражданин обжаловал решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но остался не согласен с принятым решением. Данное ограничение является необходимым и направлено на то, чтобы сделать институт российского омбудсмена жизнеспособным, ибо отказ от подобной нормы может обернуться лавиной обращений граждан к «народному заступнику», что парализует его деятельность.

Ежегодно к Уполномоченному поступает большое количество заявлений и обращений, причем с каждым годом число жалоб не уменьшается. Так, в начале деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1998 г. к нему поступило 6978 обращений и жалоб, а в 1999 г. эта цифра возросла до 22815, к 2008 г. количество жалоб увеличилось до 27577 жалоб, в 2014 г. число жалоб и иных обращений граждан составило 32382.

Уполномоченный по правам человека не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Тем не менее, не допуская вмешательства в сферу отправления правосудия, он вправе проверить по любому уголовному или гражданскому делу, делу об административном правонарушении, рассмотренному судебными органами, решение по которому вступило в законную силу, соблюдение таких конституционных прав человека, как, например, право на равенство всех перед судом, на гарантию судебной защиты прав и свобод человека, на получение квалифицированной юридической помощи, на обеспечение потерпевшим доступа к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

Российский закон, регламентирующий правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, устанавливает общее правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана ему не позднее истечения одного года со дня нарушения прав и свобод гражданина или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении. Тем не менее данный срок может быть пропущен по объективным причинам, а возможности его продления закон не устанавливает. Введение более длительного срока, механизма и оснований его продления позволит усилить правозащитную роль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и повысит его авторитет.

В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» приняты определенные правила и установлен порядок, позволяющий оптимизировать работу данного института. Так, для оперативного и полного рассмотрения жалобы она должна содержать определенные реквизиты: фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению гражданина, его права и свободы. Причем гражданину следует указывать именно на факты нарушения его права или свободы, а не давать оценку деятельности тех или иных органов власти в целом. Установление определенных реквизитов облегчает задачу как самого гражданина, так и Уполномоченного по правам человека. К жалобе должны быть приложены копии решений, принятых по ней при ее рассмотрении в административном или судебном порядке, что позволяет определить приемлемость жалобы, наиболее полно и объективно исследовать поднятые в обращении вопросы. Закрепление подобных правил позволяет сделать вывод, что анонимные жалобы Уполномоченным по правам человека не рассматриваются.

Для облегчения доступа гражданина к Уполномоченному по правам человека жалоба, поданная гражданином, не облагается государственной пошлиной, т.е. подается бесплатно.

Первичное рассмотрение жалобы в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации позволяет сделать вывод о ее соответствии компетенции Уполномоченного по правам человека и принять одно из следующих решений: 1) принять жалобу к рассмотрению, если она относится к компетенции Уполномоченного по правам человека, оформлена надлежащим образом и ранее заявитель обжаловал решения или действия (бездействие); 2) не принимать жалобу и разъяснить заявителю, куда ему следует обратиться в первую очередь для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) дать мотивированный отказ в принятии к своему рассмотрению жалобы.

Для правильного и объективного рассмотрения жалоб граждан Уполномоченный по правам человека должен выяснить различные обстоятельства, изложенные в ней. Это позволит ему принять справедливое решение. В связи с этим Уполномоченный по правам человека наделен широкими полномочиями при проведении проверочных действий.

1. Обладает правом безотлагательного приема с возможностью посещать любые органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, воинские части, общественные объединения. Никто не должен препятствовать Уполномоченному в осуществлении его права. Отраслевое законодательство содержит аналогичные нормы, например, согласно ст. 24 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, Уполномоченный при исполнении служебных обязанностей вправе посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения. Более того, в целях осуществления контроля он вправе посещать и следственные изоляторы независимо от их ведомственной подчиненности.

2. Имеет право присутствовать на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и местного самоуправления.

3. Ему предоставлено право запрашивать и получать от всех государственных и муниципальных органов, а также от их должностных лиц и государственных служащих необходимые для объективного рассмотрения жалобы сведения, документы, материалы, объяснения (кроме судей) по тем вопросам, которые подлежат выяснению в ходе рассмотрения жалобы. Информация, составляющая государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, должна предоставляться в соответствии с законодательством Российской Федерации. Должностные лица обязаны бесплатно и беспрепятственно направить Уполномоченному запрошенные материалы и документы, а также иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий в течение 15 дней с момента получения запроса.

4. Может проводить проверочные действия как самостоятельно, так и совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами, государственными служащими.

5. Обладает возможностями по представлению компетентным государственным учреждениям материалов для проведения экспертизы, на основе результатов которой им будут готовиться заключения по тем вопросам, которые необходимо выяснить в ходе работы с жалобой. Благодаря помощи экспертов расширяются возможности анализа правовой проблемы, более эффективно решаются вопросы специального характера.

6. К правам Уполномоченного относится ознакомление с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу. Кроме того, он может знакомиться с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

Если в ходе рассмотрения жалобы заявителя Уполномоченный установит факты нарушения прав и свобод граждан, он обязан направить в соответствующий орган власти или должностному лицу свое заключение с рекомендациями относительно возможных и необходимых способов восстановления прав и свобод граждан, которое подлежит рассмотрению в месячный срок. По результатам органом власти направляется Уполномоченному по правам человека письменный ответ о принятых мерах.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека может самостоятельно предпринять ряд мер по защите прав граждан.

1. Обратиться в судебные органы с заявлением в защиту прав гражданина, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе.

2. Обратиться в компетентные государственные органы по поводу возбуждения дисциплинарного, административного, уголовного производства в отношении тех должностных лиц, в чьих действиях (бездействии), решениях усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина.

3. Обратиться в суд или органы прокуратуры с ходатайством о проведении проверки вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи. Уполномоченный по правам человека вправе изложить свою позицию по вопросу нарушения прав человека должностному лицу, правомочному вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора.

4. Изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора.

5. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

6. Для предания гласности принятому Уполномоченным в ходе рассмотрения жалобы заключению о нарушении прав и свобод гражданина Уполномоченный вправе, а соответствующие печатные издания обязаны опубликовать в средствах массовой информации это заключение и другие документы, представленные Уполномоченным. Однако эту обязанность несут только те периодические печатные издания, которые находятся на бюджетном финансировании.

Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсменам и российскому Уполномоченному по правам человека, является ежегодный доклад парламенту. Кроме представления доклада Совету Федерации и Государственной Думе Уполномоченный обязан направить его и в другие высшие органы государства: Президенту РФ, в Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Генеральному прокурору РФ и Председателю Следственного комитета РФ. В случае необходимости привлечения особого внимания к отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный имеет право направить специальный доклад в Государственную Думу. Ежегодные доклады подлежат обязательному опубликованию в «Российской газете», в отношении специальных докладов установлено право, а не обязанность опубликования. Это обусловлено тем, что специальные доклады посвящены, как правило, какому-либо определенному вопросу или затрагивают деятельность конкретного органа власти, в связи с чем могут не представлять интереса для широкого круга общественности. Целесообразно законодательно предусмотреть обязательное направление специального доклада в Правительство РФ и тот орган государственной власти или местного самоуправления, в связи с деятельностью которого он подготовлен с целью его рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений, а также совершенствованию законодательства в освещенной в докладе сфере.

Уполномоченный по правам человека в рамках своих полномочий осуществляет деятельность, направленную на совершенствование российского законодательства о правах человека, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Он не только направляет подготовленные законопроекты субъектам права законодательной инициативы, но и участвует в проведении предварительной экспертизы законопроектов, давая оценку возможных последствий для прав человека.

Уполномоченный по правам человека осуществляет правовое просвещение граждан в различных формах: его аппарат готовит и издает учебную, информационную и справочную литературу по проблемам прав человека для различных возрастных, социальных и образовательных категорий; оценивает уровень обучения правам человека в образовательных организациях. Существенным элементом информационно-просветительской деятельности является участие Уполномоченного по правам человека и сотрудников его аппарата в международных и российских конференциях, совещаниях, семинарах по вопросам прав человека, в которых принимают участие государственные и муниципальные служащие, правозащитники, сотрудники правоохранительных органов, представители религиозных конфессий, журналисты. С целью повышения осведомленности граждан о принадлежащих им конституционных правах и свободах и способах их защиты, Уполномоченный по правам человека осуществляет информирование населения о своей деятельности в средствах массовой информации.

Деятельность Уполномоченного по правам человека по международному сотрудничеству обусловлена стоящими перед ним задачами по защите и обеспечению прав и свобод российских граждан вне зависимости от места их проживания, а также граждан любых других стран и лиц без гражданства на территории России и совершенствованию процедур и механизмов защиты прав человека на основе международного и зарубежного опыта. В указанных целях им осуществляется взаимодействие с международными и национальными правозащитными институтами других стран, а также с российскими государственными органами и общественными организациями в различных формах: деловая переписка, встречи, участие в международных конференциях и круглых столах и т.д.

Важной гарантией деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является установление административной ответственности1 за вмешательство в его деятельность с целью оказать влияние на принятие им решения, а также неисполнение его законных требований должностными лицами либо воспрепятствование в иной форме его деятельности.