Ограничение прав и свобод человека в международном и российском законодательстве

Понятие правого ограничения свободы

Тема ограничений прав и свобод человека и гражданина, как показывает анализ современной правозащитной практики, относится к числу одной из наиболее злободневных в наше время. Свидетельством тому может, например, служить ситуация, сложившаяся вокруг законопроекта об ограничении прав граждан на митинги, демонстрации, шествиях и пикетировании. В то же время в научной литературе этой проблематике уделяется недостаточное внимание.

В настоящем разделе пособия рассматриваются наиболее существенные моменты проблемы правового ограничения свободы, касающиеся самого этого понятия, его оснований, целей, принципов, пределов, а также механизмов обеспечения законности при установлении законодательством таких ограничений.

В литературе можно встретить несколько подходов к определению понятия «правовое ограничение свободы» (Ф.Н. Фаткуллин, С.М. Воробьев, А.А. Подмарев, А.В. Малько, А.Ф. Черданцев). Такое положение обусловлено многими причинами, среди которых и то, что наряду с термином «ограничение» в языке права зачастую используются и другие термины-понятия, прямо или косвенно отражающие это явление. Так, например, в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 4), где говорится об обязательствах государств перед своими гражданами, употребляется термин «отступление от своих обязательств по Пакту», употребляется и термин «уничтожение любых прав и свобод» (ч. 1 ст. 5); в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод используются сразу два термина – «ограничения» (ст. 9 - 11, 18) и «отступление от своих обязательств по Конвенции» (ст. 15); в Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования встречается понятие «ущемление прав» (ст. 10); в Конституции РФ наряду с термином «ограничение» употребляется термин «умаление» (ч. 1 ст. 55 Конституции РФ).

Вместе с тем, как верно отмечает А.Ф. Черданцев, между данными терминами следует проводить логико-языковое различие. Отступление предполагает некую временную ликвидацию прав или свобод, но с возможностью их правовой защиты. Под уничтожением прав и свобод понимается полная ликвидация (как законодательно, так и в реальности) определенных прав или свобод без возможности их правовой защиты. Умаление прав предполагает либо уменьшение материально выраженного содержания права, его объема, гарантий соответствующих благ, либо предпочтение одних прав другим, несмотря на равное значение всех прав и свобод гражданина. Наконец, ущемление предполагает использование каких-то принудительных мер в отношении прав и свобод лица, допустившего нарушение (либо посягающего на нарушение) правовых установлений и предписаний, поэтому данный термин чаще используется в отношении личности правонарушителя, при назначении наказания и т.д.

Так или иначе, это ограничение проявляется в двух своих основных ипостасях: либо как полный запрет определенного права (свободы), обусловливаемый в силу различного рода объективных или субъективных обстоятельств, либо как уменьшение вариантов возможного, дозволенного поведения (в рамках конкретного права или свободы) путем установления властеносителями, прежде всего и главным образом субъектами нормотворчества, в нормах права различного рода пределов (пространственных, временных рамок, субъектных и др.) такого поведения. Тем самым, правовое ограничение свободы можно определить как предусмотренное правовыми нормами уменьшение количества вариантов юридически дозволенного поведения путем установления различных пределов либо полного его запрета.

Представленная дефиниция позволяет выделить ряд существенных признаков, присущих правовому ограничению свободы как правовому явлению.

Во-первых, ограничение являет собой определенные юридические и фактические последствия в виде неблагоприятных условий для осуществления правовых интересов субъектов (индивида, организаций), чьи права и свободы подвергаются ограничению при одновременном удовлетворении правовых интересов и/или потребностей либо субъекта, налагающего ограничения, либо интересов и потребностей третьей стороны, заинтересованной в наложении таких ограничений. Во-вторых, ограничение представляет собой либо уменьшение количества вариантов свободного (т.е. дозволенного правовыми нормами) поведения (действий), либо его полный запрет (уничтожение). В-третьих, такое уменьшение всегда имеет установленные нормами права (законом) пределы пространственного (территориального), временного и субъектного (по кругу лиц) характера. В-четвертых, правомерное ограничение устанавливается только законодательно уполномоченными на то органами в законодательно установленной форме для достижения установленных правомерных целей. В-пятых, ограничения обеспечиваются возможностью государственного принуждения к субъектам нарушения правил установления (наложения) либо применения ограничения.

Основания ограничений прав и свобод

Как и всякое иное правовое явление, правовое ограничение имеет основания, обуславливающие целенаправленную деятельность по ограничению прав и свобод.

Основания ограничений прав и свобод можно рассмотреть в двух аспектах – нормативном и фактическом.

Нормативный аспект предполагает рассмотрение оснований правовых ограничений с точки зрения их закрепления в нормативно-правовых документах международного, регионального и внутригосударственного характера. Данные основополагающие документы содержат схожие основания ограничений прав и свобод.

К таким основаниям относятся:

• охрана и защита государственной безопасности (ч. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах; ч. 2 ст. 9 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека), национальной безопасности (ч. 2 ст. 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод); защита основ конституционного строя, обеспечение обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ);
• охрана общественного порядка и общественной безопасности (ч. 3 ст. 12, 18, 19 МПГПП, ч. 2 ст. 8, 9 ЕКПЧ);
• охрана и защита здоровья, морали, нравственности населения, прав и свобод других лиц, общего благосостояния (ст. 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; ч. 3 ст.12, 18, 19 МПГПП; ч. 2 ст.8, 9, 10, 11 ЕКПЧ; ч. 2 ст. 9 Конвенции СНГ о правах и свободах человека; ч. 2 ст. 55 Конституции РФ);

При введении ограничений прав и свобод недостаточно ссылок лишь на нормативные основания, предусматривающих введение этих ограничений. Помимо них, необходимы указания и на фактические основания, т.е. реальные факты, обусловившие действия уполномоченных органов и лиц. Такие фактические основания правовых ограничений также формулируются как в международных и региональных актах, так и в актах национального законодательства. К таким фактам относятся индивидуальные или коллективные действия, в том числе действия со стороны государств, которые создают реальную угрозу: а) безопасности государства, его территориальной целостности; б) нарушению общественного порядка и общественной безопасности; в) жизни нации; г) здоровью населения; д) нравственности и морали населения; е) нарушению прав, свобод и законных интересов иных лиц.

Следует особо подчеркнуть, что при оценке фактических оснований для законодательного введения исключительно большое значение имеет характер и степень объективности оценки компетентными органами и лицами реальности той или иной из перечисленных угроз. Отсутствие таких условий может привести к негативным последствиям самого разного свойства.

Цели и принципы правовых ограничений

Они являются одним из основополагающих моментов при формулировании и установлении правовых ограничений. Они закрепляются практически во всех нормативно-правовых актах как международного и регионального, так и внутригосударственного уровней. Так, во Всеобщей декларации прав человека закреплены следующие основные цели введения правовых ограничений прав и свобод человека (п. 2 ст. 29): обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других; удовлетворение справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

В МПГПП указывается еще и такая цель ограничений, как «способствование общему благосостоянию в демократическом обществе» (ст. 4).

Цели, закрепляемые в международных региональных нормативно-правовых документах, конкретизируют и одновременно расширяют цели, содержащиеся в международных документах универсального характера. Так, в Европейской конвенции к целям ограничений, помимо указанных во Всеобщей декларации прав человека и МПГПП, относятся еще и такие (ст. 8-10): поддержание государственной и общественной безопасности или экономического благосостояния страны; предотвращение беспорядков или преступлений; охрана здоровья или нравственности населения; охрана территориальной целостности; защита репутации других лиц; предотвращение разглашения конфиденциальной информации; поддержание авторитета и беспристрастности судебных органов.

В Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека цели ограничений, по сути дела, практически не отличаются от указанных в МПГПП (ч. 2 ст. 9; ч. 2 ст. 10, ч. 2 ст. 11, ч. 2 ст. 12).

Конституция РФ в ст. 55 предусматривает возможность ограничения прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, целями ограничений прав и свобод является охрана основных ценностей индивидуального (частного) и коллективного (публичного) характера. Кроме того, ограничения прав и свобод человека всегда должны преследовать цель поиска разумного компромисса (оптимума) между общественной (государственной) необходимостью и интересами обладателя права.

Не менее важным моментом при характеристике ограничений прав и свобод выступают правовые принципы, которыми руководствуется законодатель, устанавливающий те или иные ограничения прав и свобод. В данном случае можно выделить следующие правовые принципы: принцип законности, принцип справедливости, принцип целесообразности. Данный перечень, конечно же, может быть расширен, однако, названные принципы являются ведущими, соблюдение которых, при надлежащем толковании, в максимальной степени обеспечит оптимальное соотношение интересов и субъектов ограничения, и лиц, в отношении прав и свобод эти ограничения вводятся.

Необходимо заметить, что в «чистом» виде эти принципы практически не действуют, они тесно переплетены друг с другом, взаимопроникают и взаимно обусловливают друг друга. Поэтому их отдельная характеристика весьма относительна.

Принцип законности предполагает строгое соблюдение всех необходимых правовых процедур при введении ограничения. Этот принцип отчетливо прослеживается в международных и внутригосударственных российских нормативно-правовых актах и документах, в которых достаточно четко закрепляются требования, что ограничения должны быть «предусмотрены», «установлены законом» или введены «федеральным законом» (ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека; ч. 3 ст. 12, ч. 3 ст. 18 МПГПП; ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и т.д.).

Принцип справедливости заключается в соблюдении устанавливающим ограничения субъектом представлений о справедливости, сложившихся в данное историческое время в данном обществе. Применительно к проблеме ограничений прав и свобод человека, справедливость, во-первых, не должна противоречить законности. Во-вторых, и это одна из наиболее важных черт «ограничительной» справедливости, она не может допустить чрезмерности ограничений прав и свобод. Другими словами, речь идет об обеспечении справедливых, соразмерных с точки зрения субъекта введения ограничения, так и с точки зрения граждан, чьи права и свободы ограничиваются, с реальными обстоятельствами, ставших основанием введения ограничений, объема и пределов реальных ограничений.

Принцип целесообразности заключается в соблюдении и достижении точно поставленных законом, устанавливающим ограничения прав и свобод, целей этих ограничений. Как указано во многих документах как международного, так и внутригосударственного характера ограничения вводятся с определенными целями, которые должны иметь законный характер. Ограничения должны соответствовать целям, закрепленным в МПГПП (ст. 5) и не должны применяться с иной целью, чем та, для которой они предусмотрены (ст.6).

Пределы и законность правовых ограничений

Рассмотренные выше принципы выступают одновременно в качестве оснований и ведущих критериев установления пределов ограничений прав и свобод. Отметим, что какие-либо принципиальные отличия в международных, региональных и российских документах на трактовку и определение пределов правового ограничения прав и свобод отсутствуют. Во всех таких документах указаны общепринятые и наиболее целесообразные пределы ограничений прав и свобод. Перечислим такие критерии:

• ограничения должны быть введены законом по строго установленной процедуре;
• ограничения не должны противоречить внутригосударственным и международным документам;
• ограничения могут применяться только для тех целей, ради которых они вводятся, далее этих целей ограничение неправомерно;
• ограничения должны быть соразмерны поставленным целям;
• ограничения не должны препятствовать осуществлению других прав, свобод, а также обязательств;
• ограничения права не должны нарушать саму сущность предоставленного права;
• ограничения не должны затрагивать прав, предусмотренных в статьях, закрепляющих «абсолютные права» (право на жизнь; право не подвергаться пыткам, бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию; право не содержаться в рабстве или подневольном состоянии и др.;
• ограничение не должно трансформироваться в дискриминацию;
• ограничения должны быть разумны и необходимы в целом и в каждой конкретной ситуации;
• ограничения в чрезвычайных ситуациях, при соблюдении всех вышеперечисленных условий, должны носить временный характер.

Немаловажным моментом при установлении правовых ограничений прав и свобод человека является обеспечение законности правовых ограничений, механизм которого включает нормативный, институциональный и инструментальный компоненты.

Нормативный компонент представляет собой совокупность иерархически соподчиненных (с точки зрения юридической силы) нормативно-правовых актов, в которых:

а) сформулированы и более или менее подробно описаны критерии (требования) законности для различных сфер юридической деятельности и, прежде всего, в сфере правотворчества и правоприменения;

б) определен комплекс правовых средств и способов обеспечения законности;

в) определены (перечислены) государственные, негосударственные и государственно-общественные органы, организации, учреждения, должностные лица, а также международные организации и их официальные представители, их компетенция по контролю и надзору за соблюдением требований законности, предупреждению нарушений законности и принятию предусмотренных законодательством мер к ее нарушителям.

Данные органы, организации, учреждения, должностные лица, относящиеся к системе органов правосудия и правоохраны, образуют в своей совокупности институциональный компонент рассматриваемого механизма обеспечения и защиты законности. Многочисленность и разнообразие этих органов и организаций, их специфическая иерархичность, сложность взаимосвязей объективно предполагает проведение их классификации по разным основаниям. Среди этих оснований особое место занимает инструментальный критерий, предполагающий их группировку в зависимости от правовых и неправовых средств и способов (мер), используемых различными органами в целях обеспечения законности при ограничении прав и свобод человека и гражданина, восстановления нарушенных прав, возложения тех или иных мер юридической ответственности на нарушителей требований законности. Совокупность таких, прежде всего, правовых мер, и рассматривается в данном случае как инструментальный компонент механизма обеспечения законности и в целом инструмент правового регулирования.

Все три названных элемента механизма обеспечения законности могут быть дифференцированы также с точки зрения их «принадлежности» к внутригосударственной (национальной), в данном случае российской, правовой системе или международной правовой системе. Данное обстоятельство имеет особое значение в том смысле, что в соответствии со ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». В соответствии с этим положением, в случае правовых коллизий между внутригосударственным и международным правом, применяются правила международного договора.

Органическая связь и определяющая роль нормативного, институционального и инструментального компонентов механизма обеспечения законности правовых ограничений прав и свобод, не закрывает, тем не менее, возможности рассмотрения их как в единстве, так и по отдельности, поскольку в каждом из них присутствуют элементы и обнаруживаются проявления других. Исходя из этого, представляется целесообразным обратиться к характеристике, главным образом, инструментального компонента механизма обеспечения законности, т.е. системы различных правовых средств и способов (мер), с помощью которых и решается данная задача. С другой стороны, именно эти средства и способы выражают реально гарантирующий соблюдение законности правовых ограничений потенциал различных органов и организаций и, тем самым, их практическую действенность, т.е. реальный юридический эффект их юридической деятельности.

Анализ норм действующего российского законодательства, норм международного права, литературы по проблеме обеспечения законности, дает основания выделить следующие наиболее распространенные меры, применяемые в деятельности различных органов:

контрольно-надзирательные меры, включающие признание законодательных актов, содержащих ограничение прав и свобод человека и гражданина, неконституционными; защитно-восстановительные меры, принимаемые по инициативе субъекта правоотношений; меры, включающие предоставление права на обжалование неконституционных законов; применение мер ответственности, предусмотренных внутригосударственным законодательством и/или мер международной ответственности.

Контрольно-надзорные меры связаны с наблюдением за функционированием подконтрольного объекта, с получением достоверной информации о нем, в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины и т.д. Данная мера реализуется на российском уровне, главным образом, Конституционным Судом РФ; судами общей юрисдикции; Прокуратурой РФ; Уполномоченными по правам человека в Российской Федерации и субъектах РФ; Комиссиями по правам человека при Президенте РФ; комиссиями по правам человека при главах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; Институтами общественного контроля (неправительственные организации - НПО). На международном и региональном уровне контрольно-надзорные меры осуществляются Верховным комиссаром ООН по правам человека; различного рода «договорными комитетами», к примеру, Комитетом по правам человека, созданным Международным пактом о гражданских и политических правах (ст.28-43 Пакта) для обеспечения соблюдения положений Пакта, в том числе касающихся ограничений прав человека и отступлений от этих положений; Комиссаром Совета Европы по правам человека; Европейским Омбудсменом; международными неправительственными и иными гуманитарными организациями (Международный Комитет Красного Креста); Европейским Судом по правам человека.

Защитно-восстановительные меры связаны, во-первых, с уже установленными в ходе контрольных и надзорных мероприятий фактами незаконных ограничений прав и свобод человека и гражданина, и, во-вторых, преимущественно с деятельностью правоохранительных органов, одной из главных задач которых является защита прав и свобод граждан. Перечень средств (способов) защиты и восстановления как гражданских, так и иных прав и свобод человека и гражданина, в том числе в плане обеспечения законности правовых ограничений этих прав и свобод, достаточно широк. К таким защитно-восстановительным мерам относятся: восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признание недействующим акта государственного органа или отдельных положений этого акта; неприменение судом акта государственного органа, противоречащего закону.

Право на обжалование неконституционных законов является одной из эффективных мер по обеспечению законности правовых ограничений прав и свобод граждан. Такое право предоставлено, прежде всего, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих прав и свободы граждан». Помимо обращения в суд, граждане, как известно, имеют возможность (право) обращаться по этим же вопросам в прокуратуру и к Уполномоченному по правам человека, что есть еще одно свидетельство определенного уровня системности обеспечения эффективности контроля за конституционностью законов в Российской Федерации.

Меры внутригосударственной и международной ответственности относятся к числу наиболее серьезных и эффективных, применяемых при защите прав человека. Меры ответственности применяются уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами и выражают собой особую степень тяжести совершенных нарушений прав и свобод человека и гражданина. Одной из самых серьезных внутригосударственных мер обеспечения законности при защите прав человека является судебное решение о неконституционности законодательного акта или его отдельного положения, содержащего нарушение конституционных принципов и норм либо норм и положений международного права в области прав человека, что ведет к отмене акта или его положений. Согласно сложившейся и признанной международной практикой, ответственность субъектов международного права (речь идет, главным образом, о государствах) состоит в материальной ответственности государства за свои противоправные деяния. Это выражается, в частности, в обязанности государства-нарушителя возместить ущерб в одной из существующих (и предписанной судом) форм реституции, компенсации, сатисфакции, выплате процентов, а также усугубления вреда.

В заключение данной темы вновь подчеркнем, что проблема ограничений прав и свобод, во-первых, нисколько не противостоит общей тенденции расширения и усиления защиты прав человека, но, напротив, ее дополняет и содержательно углубляет, во-вторых, ориентирует научную и практическую правозащитную мысль и практику на объективную оценку состояния дел в области прав человека и, в-третьих, способствует повышению эффективности образования в области прав человека.