Гражданство

Понятие и основные черты гражданства

Гражданство - термин, который употребляется в юридической науке, прежде всего в языке конституционного права, в нескольких значениях:

• Устойчивая правовая связь человека с государством.
• Правоотношение, которое возникает, изменяется либо прекращается в связи с определенными юридическими фактами (например, с фактом рождения на территории определенной страны, обращение с просьбой о натурализации и т.д.).
• Определенное правовое положение лица в конкретной стране (именно в этом смысле понятие гражданство непосредственно и тесно связано с понятием правового статуса).

Гражданство в своем последнем смысловом аспекте (именно он нас интересует в данном случае) представляет собой особый правовой статус, предполагающий юридическое (официальное) признание государством принадлежности того или иного лица к этому государству как внутри страны, так и за рубежом, сопровождающееся наделением его комплексом юридических прав и обязанностей, предусмотренных действующим в этой стране (национальным) законодательством.

Гражданство - сложное понятие. И это вполне объяснимо, поскольку само состояние человека, выступающего в качестве гражданина, тоже весьма сложно и в собственно юридическом, и в политическом, и в психологическом, и в других отношениях.

Впервые человечество встречается с понятием гражданства во времена Великой Французской революции. Появление и введение в практику политико-правового общения понятия «гражданин» было в значительной (если не в определяющей) степени связано с необходимостью противопоставления нового, свободного от феодального гнета человека, бывшего до революции лишь подданным монарха - французского короля. Подданный - это личная зависимость человека (жителя страны) от монарха, включая и зависимость самой жизни от воли короля. Подданство в феодальный (традиционный) период обусловлено было принадлежностью человека к определенной семье, корпорации, региону. Именно такая групповая принадлежность, которая не способствовала единению нации как народа, позволяла поддерживать институт подданства. Человек не ощущал себя принадлежащим именно государству, он ощущал себя принадлежащим именно королю, главе семьи, мануфактуры, князю или герцогу. И лишь революционные изменения позволили изменить такое общественно-политическое и правовое положение. Теперь идентификатором принадлежности лица стало государство. Постепенно термин и понятие «гражданин» прочно утвердилось в других европейских государствах, и институт подданства стал исчезать.

Уместно заметить, что в России термин-понятие «гражданство» стал употребляться в действующем законодательстве лишь в начале XX века, а именно в советское время (Декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 года).

После Второй мировой войны термин «гражданство» стал употребляться в более широком значении. Гражданство стало трактоваться как особый статус, связанный с принадлежностью лица к союзу государств, объединенных общей историей, культурой и традициями. Это, например, гражданство Европейского Союза, Содружества наций. Статус такого гражданства стал автоматически предоставляться в том случае, если лицо является гражданином государства - члена (участника) данного объединения (союза, содружества).

Каковы основные черты института гражданства? В юридической литературе, указывается, как правило, на следующие характеристики.

- Гражданство - это такое правовое состояние лица, которое выражается, с одной стороны, в его общем правовом нормировании (юридической регламентации), а с другой - в индивидуальном документальном юридическом оформлении этого состояния гражданства каждого индивида. Это, скажем, выдача паспорта, который официально удостоверяет гражданство данного лица; наличие свидетельства о рождении, что для признания (оформления) гражданства имеет большое значение; выдача иных юридических документов, свидетельствующих о гражданстве лица (заграничные паспорта, в некоторых странах - водительское удостоверение и т.д.).

- Устойчивый характер отношений гражданства, отношений, существующих постоянно (как правило, от момента рождения до момента смерти гражданина. Эти отношения гражданства (внимание! не путать с гражданско-правовым отношением) имеют общий порядок прекращения, не допускающий одностороннего расторжения гражданства с чьей бы то ни было стороны - государства или гражданина).

- Двустороння связь человека с государством, выражающаяся в совокупности взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

- Распространение на гражданина суверенной власти государства как внутри страны, так и за ее пределами. К примеру, совершение гражданином преступления и последующий за этим побег его за границу предусматривает принятие государством необходимых розыскных и следственных мер по его задержанию и привлечению к ответственности. (Вопрос о процедурно-процессуальных мерах конкретного характера, связанных с задержанием и привлечением к ответственности подозреваемого в совершении преступления, в том числе в связи с необходимостью выдачи потерпевшей стороне правительством государства, на территории которого находится или задержан подозреваемый, решается по-разному).

Исходя из этого и учитывая, что выше было дано определение гражданства в самом широком, общем смысле, становится возможным дать определение гражданства в узком смысле, то есть применительно к внутригосударственному (национальному) праву отдельно взятого государства. Под таким углом зрения гражданство представляет собой совокупность норм права, предметом регулирования которых являются: а) критерии, определяющие принадлежность лица к данному государству; б) способы и процедуры приобретения и утраты гражданства; в) особенности правового положения, обусловленные способом приобретения гражданства либо фактом двойного (множественного) гражданства.

Российское гражданство

Отношения гражданства в Российской Федерации регулируются прежде всего Конституцией Российской Федерации 1993 г. и Законом о гражданстве Российской Федерации от 31 июля 2002 года № 140 с изменениями, внесенными Законом РФ от 17 июня 1993г. и Законом РФ от 6 февраля 1995 года № 13-ФЗ. Еще два важных документа - Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации и Положение об Управлении по вопросам гражданства Администрации Президента Российской Федерации.

Отношения, связанные с гражданством республик в составе Российской Федерации, регламентируются их конституциями и соответствующими им законодательными и подзаконными актами

В силу особой значимости института гражданства, Конституция РФ включила его в содержание главы 7, регулирующей «Основы конституционного строя». Так, в ст. 6 Конституции РФ установлено:

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.
2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Помимо этих положений нормы, регулирующие отношения гражданства, содержатся и в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина». Например, гарантия защиты и покровительства за пределами российского государства для граждан РФ предусмотрена в ст. 61 Конституции. В ст. 62 впервые в истории конституционного законодательства закреплен институт двойного гражданства.

В Законе РФ «О гражданстве в Российской Федерации» конституционные нормы и положения конкретизируются и развиваются. Данный закон призван обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции, относящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоприятных условий для каждого гражданина, защиту и покровительство граждан, находящихся за пределами Российской Федерации. («О гражданстве Российской Федерации» от 11.11.2003 г. №151-ФЗ).

Анализ содержания Конституции РФ и данного закона о гражданстве дает основания для выделения целого ряда характерных черт российского гражданства, которые раскрываются в его принципах и правилах, регулирующих вопросы гражданства Российской Федерации.

1. Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности.
2. Гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Прежде всего, единство и равенство гражданства следует понимать в том плане, что все лица, имеющие гражданство РФ, имеют одинаковый конституционно-правовой статус, обладают в равной мере правами, свободами, несут обязанности, вытекающие из российского законодательства.
3. Проживание граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства Российской Федерации.
4. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его.
5. Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству. 6.
6. Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.
7. Наличие у лиц гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действующих на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства (ст. 4).

• Наличие доступности и свободного характера гражданства Российской Федерации. Это выражается в ряде моментов: а) каждый человек в Российской Федерации, включая граждан иностранных государств и лиц без гражданства, имеет право на гражданство РФ, независимо от каких бы то ни было условий; б) наличие достаточно просторного и легкого пути приобретения гражданства; в) запрет на лишение гражданства и наличие права его изменять; г) допустимость двойного гражданства; д) сокращение количества лиц без гражданства; е) право российских граждан изменить гражданство; ж) запрет на лишение гражданства, т.е. на расторжение связей по инициативе государства в одностороннем порядке, без согласия гражданина.
• Провозглашение принципа приоритета норм международного права и международных договоров по вопросам гражданства над национальным законодательством.
• Закрепление принципа неотъемлемости гражданства, выражающегося в трех моментах: 1) в несвязанности гражданства с мерами наказания гражданина за совершенные правонарушения; 2) в сохранении за гражданами РФ, проживающими за ее пределами, гражданства Российской Федерации; 3) в недопустимости высылки гражданина РФ за пределы России.
• Защита и покровительство гражданам РФ, находящимся за пределами Российской Федерации. Иными словами, государственные органы Российской Федерации, ее дипломатические и консульские учреждения, их должностные лица обязаны всемерно содействовать тому, чтобы гражданам России была предоставлена возможность в полном объеме использовать все права и свободы, установленные законодательством государства, международными договорами РФ и международными обычаями, а при необходимости принимать меры по восстановлению нарушенных прав граждан РФ. Гражданин РФ не может быть выслан за пределы российского государства или выдан другому государству. За преступления, совершенные за границей, гражданин Российской федерации подлежит уголовной ответственности по законам Российского государства.
• Предоставление Почетного гражданства, которое может быть предоставлено лицу, не имеющему российского гражданства, но имеющему заслуги перед Россией или мировым сообществом, с его согласия. Почетное гражданство предоставляется Президентом России.

Вся совокупность юридических норм, регулирующих весь комплекс вопросов, относящихся к гражданству, может быть сгруппирована в несколько групп (то есть в соответствующие институты права):

• Нормы, регулирующие порядок приобретения гражданства (институт приобретения российского гражданства).
• Нормы, регулирующие порядок прекращения гражданства Российской Федерации (институт прекращения гражданства).
• Нормы, регулирующие порядок разрешения дел о гражданстве (институт порядка разрешения дел о гражданстве РФ).

Приобретение, утрата и восстановление гражданства РФ

В мировой практике (и, естественно, в законодательстве большинства стран) сложилось несколько принципов, касающихся порядка приобретения (выбора) гражданства и связанные с рождением детей (основной способ приобретения гражданства). Это такие принципы:

• Дети, родившиеся на территории страны, какой бы они ни были национальности, являются гражданами этого государства по рождению.
• Дети, родившиеся за границей от родителей - граждан данного государства (или если хотя бы один из родителей является гражданином данного государства), то же будут гражданами этого государства.
• Дети, родившиеся на военном или торговом корабле, или в самолете, принадлежащим данному государству, также будут являться гражданами этого государства.

В обычной практике большинства государств преобладает, как правило, один из названных принципов. Это относится и к российскому законодательству.

Так, в ст. 11 Закона РФ о гражданстве, закрепляются следующие основания и порядок приобретения гражданства Российской Федерации:

a) по рождению;

б) в результате приема в гражданство Российской Федерации;

в) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;

г) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст.ст. 12, 13, 14, 15, 16, 17).

Кроме того, в последующих статьях II главы устанавливаются также порядок и основания приобретения российского гражданства, как то: приобретение гражданства Российской Федерации по рождению (ст. 12); прием в гражданство Российской Федерации в общем и упрощенном порядке (ст.ст. 13, 14); и др. (ст.ст. 15, 16, 17).

В порядке дополнения к теме приобретения гражданства, уместно указать на ряд терминов и понятий, которые широко используются в юридической науке и международном праве и выражают собой первые из названных выше принципов приобретения гражданства.

Как уже отмечалось, в основе предоставления (приобретения) гражданства по рождению детей лежат два основных принципа:

1. «право крови» (jus sanguinis), то есть рождение от родителя или родителей - граждан конкретного государства;

2. «право почвы» (jus soli), т.е. рождение на территории определенной страны.

В ряде государств предпочтение отдается «праву крови». Это такие государства, которые стремятся сохранить этнокультурное единство народа, традиционно проживающего на определенной территории. Это, к примеру, Германия, Швейцария, Франция. В государствах, возникших в результате интенсивной иммиграции (как в прошлом, так и в наше время), считается, что «право почвы» помогает сформировать новую культурно-государственную общность, т.е. гражданство рассматривается как некое территориальное понятие. Такое мнение господствует в США, Канаде и я ряде других государств.

В большинстве же стран преобладает смешанный принцип, т.е. имеет определенное сочетание «права крови» и «права почвы». Как можно видеть из перечисленных оснований приобретения гражданства в Российской Федерации, то можно убедиться, что здесь как раз и имеет место смешанный подход.

Утрата и восстановление гражданства РФ

В качестве утраты для прекращения гражданства Российской Федерации в Федеральном законе РФ о гражданстве закреплены следующие основания (ст. 18):

• выход (добровольный) из гражданства;
• отмена решений о приеме в гражданство (гл. IV ст.ст. 22, 23);
• выбор гражданства (оптация) при территориальных изменениях;
• иные основания, предусмотренные международными договорами Российской Федерации;
• иные основания, предусмотренные Законом о гражданстве РФ (общее положение, согласно которому, если оба родителя прекращают гражданство Российской Федерации, их дети в возрасте до 14 лет следуют гражданству родителей, т.е. тоже прекращают гражданство РФ. Здесь налицо стремление законодателя обеспечить равенство всех членов семьи).

В данном случае еще раз уместно напомнить, что впервые в отечественной практике в ч.З ст.6 Конституции Российской Федерации установлен запрет на лишение гражданина России его гражданства. Это исключительно важный в политическом, моральном, идеологическом и международно-правовом отношении принцип. Суть принципа в том, что никакой государственный орган, никакое должностное лицо не могут сделать это (т.е. лишить гражданства гражданина России) ни при каких обстоятельствах, поскольку лишение гражданства противоречит естественным правам человека и является антигуманным актом. Уместно также напомнить, что в прошлом в советском законодательстве официально существовал институт лишения гражданства (Закон о гражданстве СССР 1978 года; соответствующая норма применялась по отношению к лицам, совершившим действия, порочащие звание советского гражданина).

Однако институт лишения гражданства все же существует в некоторых странах. При этом лишение гражданства представляет собой санкцию государственных органов в отношении лица, допускающее недозволенное поведение. Как правило, такие меры применяются только к натурализованным гражданам, и то лишь в течение сравнительно небольшого срока после натурализации. Так, австрийский Закон о гражданстве (абз. З §34), допускающий лишение гражданства натурализованных граждан, запрещает делать это по истечению шести лет после натурализации. Согласно п.1 ст. 16 Основного закона Германии «германское гражданство не может быть отобрано. Утрата гражданства может наступить лишь на основе закона, а против воли лица - лишь в том случае, если оно тем самым не становится лицом без гражданства». А в п.2 ст. 11 Конституции Испании говорится, что «ни один испанец по происхождению не может быть лишен своего гражданства» (очевидно, что натурализованные испанцы гражданства могут быть лишены).

Восстановление в гражданстве в Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством регулируется статьей 15 настоящего закона о Гражданстве: «иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации в соответствие частью первой статьи 13 настоящего Федерального закона. При этом срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет».

Таковы основные положения, касающиеся приобретения, утраты и восстановления гражданства в Российской Федерации и в некоторых зарубежных странах.

В заключение этого раздела несколько слов о субъектах принятия решений по вопросам гражданства.

Во-первых, в системе органов государства, регулирующих вопросы гражданства, основными полномочиями в этой области обладают Президент Российской Федерации (п. «а» ст. 89 Конституции РФ) и Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, которая обеспечивает единую государственную политику в области гражданства (гл. VI).

Во-вторых, большую роль играют органы внутренних дел.

В-третьих, министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения.

Двойное гражданство (многогражданство), безгражданство

Особой темой проблемы правового статуса гражданина является тема двойного гражданства (многогражданства) и безгражданства.

Двойное (или - множественное) гражданство представляет собой особый правовой статус, связанный с пребыванием конкретного лица одновременно в гражданстве двух (либо нескольких) государств.

Подобное правовое положение возникает в тех случаях, когда существуют противоречия между нормами законодательных актов тех стран, на гражданство которых может претендовать конкретное лицо. Каковы ситуации, приводящие к возникновению возможности двойного гражданства? Ст.3 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», перечисляя основные понятия определяет, что двойное гражданство – это наличие у гражданина РФ гражданства (подданства) иностранного государства.

Натурализация без утраты предшествующего гражданства. Такая ситуация имеет место, когда: а) приобретение нового гражданства допускает возможность сохранения прежнего гражданства и б) когда лицо не выполнило необходимые требования, связанные с выходом из прежнего гражданства, до получения нового.

Далеко не все страны в своих национальных законодательствах связывают натурализацию без утраты предшествующего гражданства. Скажем, в США натурализация всегда влечет утрату предшествующего гражданства. В Канаде, Боливии, на Филиппинах утрата предшествующего гражданства может наступить лишь при добровольном приобретении нового гражданства. В Турции, Швейцарии для утраты предшествующего гражданства нужно юридически оформить выход из него. Во Франции выход из прежнего гражданства совсем не означает условия для натурализации.

Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлением о гражданстве Российской Федерации в общем порядке при условии, если указанные граждане и лица не обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором РФ или настоящим Федеральным законом, либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу независящих от лица причин (ст. 1 п. «г» ФЗ).

Автоматическое предоставление гражданства супруге иностранке в связи с заключением брака с гражданином страны. Такие ситуации встречаются в законодательстве многих стран, например, стран Азии, Африки, Латинской Америки. Рассматриваемая ситуация может быть нескольких видов:

• допускается отказ от гражданства мужа, если национальное законодательство страны позволяет сохранять жене прежнее гражданство (Камерун, Доминиканская Республика, Бенин);
• гражданство мужа предоставляется жене безусловно (Ливан, Саудовская Аравия);
• в течение определенного срока после приобретения гражданства мужа жене можно сохранять свое прежнее гражданство (например, в Южной Корее такой срок равен 6 месяцам).

Как можно видеть, двойное гражданство возникает при заключении брака лицами, являющимися гражданами различных государств тогда, когда получение гражданства супруга не обусловлено требованием утраты предшествующего гражданства, а национальное законодательство не рассматривает заключение брака с иностранцем в качестве автоматического условия для утраты прежнего гражданства.

В Российской Федерации заключение или расторжение брака между гражданином Российской Федерации и лицом, не имеющем гражданства Российской Федерации, не влечет за собой изменение гражданства указанных лиц.

Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супруга., а расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей (ст. 8 п.п. 1, 2, 3 ФЗ).

Предоставление гражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке. Издавна гражданство ребенка определялось по отцовской линии. В ряде стран этот принцип и сегодня является единственным в области гражданства (Индия, Таиланд, Южная Корея). Но во многих странах в наше время преобладает иная позиция, основанная на равенстве полов (европейские государства, США, Япония). Соответственно, дети, родившиеся от смешанных браков, получают право на гражданство как отца, так и матери.

По российскому законодательству при различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка, является гражданином Российской Федерации, вопрос о гражданстве решается на основании письменного соглашения родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство Российской Федерации, если он родился на территории России либо если бы иначе он стал лицом без гражданства.

Рождение ребенка у родителей-иностранцев на территории государства, предоставляющего гражданство в соответствии с принципом почвы. В Соединенных Штатах Америки, Канаде, Аргентине, Бразилии гражданами признаются лица, родившиеся на территории страны. Есть, однако, и исключения: дети иностранцев, находящихся на государственной службе своих государств или работающих в международных организациях, не будут являться (признаваться) гражданами того государства, на территории которого они родились. В Австрии, Бельгии, Финляндии, Нидерландах и некоторых других европейских государствах национальные законодательства разрешают родившимся на территории страны лицам и проживающим в этой стране установленный период времени, приобрести гражданство путем подачи простого заявления по достижении или до достижения совершеннолетия.

Законодательство России по вопросам гражданствам эту ситуацию решает следующим образом:

Если ребенок, родившийся на территории Российской Федерации, имеет родителей, состоящих в гражданстве других государств, то он является гражданином Российской Федерации, если эти государства не предоставляют ребенку своего гражданства (гл. II ст.).

Традиционно сложившиеся политико-правовые представления и доводы против двойного гражданства основываются на том, что гражданство предполагает абсолютную лояльность по отношению к определенному государству. Причем: наивысшим выражением такой лояльности признается прохождение службы в армии «своего» государства, то есть государства своего происхождения («священный долг» гражданина). А вот двойное гражданство делает данную обязанность (долг) весьма относительной. Ведь в случае войны (это, конечно, крайний вариант), да и в мирное время, служба в двух армиях (а если речь идет об армиях потенциальных противников?) становится просто невозможной. Конечно, есть исключения, когда в каждом конкретном случае эта проблема может решаться положительно. Примером тому может выступить служба известного (и недавно - в 2000 году - погибшего) российского журналиста Артёма Боровика в американской армии в 80-х годах.

Вопросы двойного гражданства в законодательстве СССР до середины 50-х годов не рассматривались вообще. Однако в 1956-1958 гг. (это был период так называемой «хрущевской оттепели») Советский Союз заключил целый ряд двухсторонних конвенций с социалистическими странами (Болгарией, Венгрией, Монголией, Румынией, Чехословакией и др.) по вопросам урегулирования двойного гражданства. Согласно этим конвенциям лица, обладающие двойным гражданством, в течении одного года после их принятия должны были заявить об избрании только одного гражданства. Если это требование не выполнялось, то эти лица рассматривались обеими сторонами Конвенции как граждане страны проживания.

В Российской Федерации как правопреемнице СССР законодательство по-новому решает вопросы двойного гражданства (по-новому - по отношению к советскому законодательству). Впервые гражданину России предоставляется право иметь по его личному и добровольному ходатайству гражданство другого государства, но с которым заключен соответствующий договор. Но при этом лицо не может уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от юридической ответственности, вытекающей из гражданства Российской Федерации. Это прямо зафиксировано в п.1 ст.62 Конституции Российской Федерации; причем речь идет не только о наличии международного соглашения (договора) РФ с другими государствами как условия двойного гражданства, но и в соответствии с федеральным законом по вопросам гражданства.

Безгражданство - это правовое состояние, которое характеризуется отсутствие у лица гражданства какого-либо государства (гл. I ст. 3).

Лица, которые характеризуются таким состоянием, т.е. лица без гражданства, называются апатридами.

Безгражданство имеет две основные разновидности: абсолютное безгражданство и относительное безгражданство.

Абсолютное безгражданство - это безгражданство с момента рождения человека.

Относительное безгражданство - безгражданство, наступающее с момента утраты лицом гражданства.

Безгражданство, по большому счету, представляет собой несомненную правовую аномалию, отклонение от того общего правила, что в принципе всякий человек должен иметь определенную связь с каким-то государством, т.е. должен иметь гражданство. С точки зрения теории прав человека, только в таком случае (в случае наличия гражданства) у человека имеются наиболее эффективные гарантии его прав и свобод со стороны государства (государственные гарантии). В случае отсутствия такого гражданства эти гарантии сводятся на нет. Поэтому современные государства принимают различные совместные меры, чтобы устранить такое положение.

Апатриды не могут, не должны быть бесправными. В принципе их правовое положение определяется внутренним национальным законодательством конкретного государства, на территории которого проживают эти лица. Отсюда: все государства обязаны (обязываются международными пактами и конвенциями) обеспечить для апатридов основные права человека в соответствии с политико-правовым режимом, который у каждого государства имеет свои особенности. Скажем, в России статус лиц без гражданства фактически приравнен к статусу иностранцев, за исключением одного момента: иностранное дипломатическое представительство не вправе оказывать им правовую и политическую защиту. Как и иностранцы, апатриды не несут воинской обязанности (а), не обладают избирательными правами (б), на них распространяются те же профессиональные ограничения, что и на иностранцев (в) (п.3 ст. 62 и п. 1 ст. 63 Конституции РФ).

К числу основных международных документов, имеющих отношение к вопросу о лицах без гражданства, относятся два:

1. Конвенция о статусе апатридов (1954).

Основная цель данной конвенции - не ликвидация случаев безгражданства, а установление на территории государств-участников Конвенции определенного режима для апатридов. Иными словами, Конвенция призвана защитить личный статус лиц без гражданства, их имущественные права, предусматривает свободу предпринимательства для них, некоторые льготы в области получения образования, трудоустройства, здравоохранения и др.

2. Конвенция о сокращении случаев безгражданства (1961).

Сфера применения данной Конвенция не очень велика в силу больших разногласий, возникших при ее заключении между сторонами. Особенность Конвенции в том, что она содержит положения, предусматривающие создание международного органа, в который могут обращаться непосредственно апатриды с жалобами на невыполнение участниками Конвенции ее постановлений. По решению Генеральной Ассамблеи ООН функции этого органа возложены на Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Следует заметить, что, во-первых, Россия не участвует в данной Конвенции, а во-вторых, в Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» все же вопрос о сокращении безгражданства решается путем поощрения органами государственной власти РФ приобретения гражданства РФ лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации (ст.4 п.6). Кроме того, согласно ст.2 Конвенции, находящийся на территории государства найденыш предполагается родившимся на этой территории от родителей, имеющих гражданство этого государства. А теперь сравните: согласно Закону РФ «О гражданстве Российской Федерации» ребенок, оба родителя которого неизвестны, является гражданином Российской Федерации. Наконец, еще одним методом предупреждения (или сокращения) безгражданства служит и такая норма: ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гражданства, является гражданином Российской Федерации.

Иностранные граждане

Иностранный гражданин - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства (ст. 3). Эти лица могут быть либо постоянно проживающими на территории данного государства, либо временно пребывать в нем.

Политико-правовое положение иностранного гражданина характеризуется рядом моментов:

1. правовым режимом иностранных граждан;
2. политическими правами иностранных граждан;
3. отношением к военной службе;
4. порядком въезда и выезда из государства;
5. уголовной юрисдикцией;
6. дипломатической защитой иностранных граждан государством их гражданства.

Краткой характеристике этих моментов предпошлем столь же краткую общую характеристику взаимоотношений иностранного гражданина с государством своего гражданства и государством пребывания.

Сложность положения иностранного гражданина с точки зрения международного права состоит в том. что он находится как бы в двойном подчинении, подчинении двум началам: территориальному началу (т.е. правопорядку государства пребывания) и одновременно личному началу (т.е. законам государства своего гражданства). Между национальными законодательствами этих двух государств может иметь место юридическая коллизия (или конкуренция), то есть лицо оказывается одновременно под двумя юрисдикциями. В международном праве эта ситуация обозначается термином «конкурирующая юрисдикция».

Иностранный гражданин может пользоваться правами или выполнять обязанности, вытекающие из его гражданства, лишь в той степени, в какой это не допускается государством пребывания, не противоречит его суверенитету и безопасности. С другой стороны, государство пребывания, устанавливая режим иностранных граждан, не должно нарушать общепризнанных принципов международного права и договоров, в которых оно участвует.

Следует иметь в виду, что в международно-правовом обиходе часто встречается понятие «минимальный международный стандарт обращения с иностранцами». Этот стандарт рассматривается как некий правовой уровень, которому как минимум должно соответствовать национальное законодательство любого государства, устанавливающее права иностранных граждан. Стандарт этот весьма расплывчатый, нечеткий и определяется совпадающей договорной практикой и международными обычаями. После Второй мировой войны содержание этого стандарта стало связываться с правами человека: он сводится к требованию при установлении режима иностранцев не ущемлять права человека.

Правовой режим иностранных граждан (правовое положение иностранных граждан) принято определять как совокупность прав и обязанностей иностранных граждан на территории данного государства.

Существуют три вида такого режима:

• Национальный режим.
• Режим наибольшего благоприятствовани.
• Специальный режим.

Национальный режим - это есть уравнивание иностранных граждан в той или иной области с собственными гражданами государства пребывания. Скажем, в ч. З ст. 62 Конституции Российской Федерации четко сформулировано положение, что «иностранные граждане и граждане без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации» (ФЗ от 25 июля 2002 г. №115 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» ст. 1).

Режим наибольшего благоприятствования - предоставление иностранным гражданам в какой-либо области таких прав и/или установление для них в какой-нибудь области таких обязанностей, какие предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся на территории данного государства в наиболее выгодном в правовом отношении положении. Такой режим встречается чаще всего в торговых договорах и устанавливается на основе взаимности. К примеру, существенные взаимные преимущества оговорены в документах Содружества Независимых Государств для граждан входящих в Содружество государств, в отношении въезда, пребывания, образования, социальной политики. Особенно этот режим характерен в отношениях между Россией и Республикой Беларусь. Так, гражданам данных двух государств было предоставлено право беспрепятственно обменивать жилые помещения на территории этих государств.

Специальный режим означает предоставление иностранным гражданам в какой-либо области определенных прав и/или установление для них определенных обязанностей, отличающихся от тех, которые предусмотрены в данной области для собственных граждан соответствующего государства. Часто это делается путем перечисления соответствующих прав и обязанностей (скажем, упрощенный переход государственной границы жителями пограничных районов для посещения родственников). Это - позитивный специальный режим. Есть и негативный специальный режим, например, запрет на включение иностранных граждан в состав экипажа воздушного судна).

В чистом виде эти три режима не встречаются. Как правило, имеют место смешанные варианты (сочетания режимов).

Политические права иностранных граждан. Чаще всего в этом случае речь идет об избирательных правах: по общему правилу, эти права иностранным гражданам не предоставляются. Однако, если бы эти права и предоставлялись, то, во-первых, это не противоречило бы нормам международного права, во-вторых, реализация избирательного права зависела бы только самих иностранцев: никто не вправе принудительно заставить иностранных граждан воспользоваться этими правами. В истории, к слову сказать, такие случаи предоставления иностранным гражданам избирательных прав встречались.

В Российской Федерации иностранные граждане также не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 12 п. 1 указанного ФЗ). В то же время иностранные граждане несут установленные дня российских граждан обязанности: они должны уважать Конституцию РФ и соблюдать законы, с уважением относиться к образу жизни, традициям и обычаям российского народа.

Что касается других политических прав (право на объединение в политические организации, право на демонстрации и т.п.), то их предоставление иностранным гражданам определяется суверенитетом и безопасностью данного государства пребывания иностранного гражданина.

Военная служба иностранных граждан. Иностранные граждане не несут воинской обязанности (ст. 15 указанного ФЗ), так как это явилось бы нарушением международного права. При этом исходят из того, что иностранный гражданин может оказаться в такой ситуации, когда он вынужден будет вопреки своей воле поднять оружие против своего государства. Однако в законодательстве ряда стран отход от такого общего правила иногда имеет место, что связано со спецификой военно-политического сотрудничества государств и соответствующей обстановкой в этих странах.

В то же время добровольная служба в иностранных вооруженных силах не противоречит международному праву. Правда, может возникнуть деликатная проблема: иностранные граждане, добровольно служившие в иностранной армии, могут быть привлечены к ответственности в своем государстве. Однако решение этого вопроса находится вне сферы международного права. Добровольцы, если только они не получили разрешения на службу в иностранной армии от государства своего гражданства, действуют в этом отношении на свой страх и риск (уместно вспомнить в этой связи ситуацию в Югославии времен косовского конфликта, когда многие граждане России и других славянских государств участвовали в военных действиях в качестве добровольцев в составе югославских вооруженных сил).

Юрисдикция. Каждое государство самостоятельно устанавливает пределы своей уголовной и иной юрисдикции в отношении собственных граждан. Иностранные же граждане, например, в принципе несут ответственность за все преступления, совершенные ими на территории государства своего пребывания и по законам этого государства. Но есть и различия в разных странах, например, по вопросам территории, где совершено преступление. Скажем, в ч. З ст. 12 УК Российской Федерации иностранные граждане, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответственности по законам РФ, если это преступление было направлено против интересов России. Но есть и такие административные правонарушения и преступления, которые приложимы только к иностранным гражданам. Это, к примеру, нарушение иностранными гражданами режима пребывания в Российской Федерации (ст. 188 Кодекса об административных правонарушениях РФ), шпионаж (ст.276 УК РФ).

Порядок въезда в государство и выезда из него. Практически во всех государствах в наше время существует разрешительный порядок въезда и выезда как собственных граждан, так и иностранных граждан. Относительно этого выработана и применяется особая юридическая процедура, имеющая свою специфику в разных государствах. Разрешительный порядок предполагает, что в выезде из страны или въезде в нее как иностранному гражданину, так и собственному гражданину государство может и отказать.

Однако случаи отказа государства во въезде в страну или выезде из нее имеют свои отличия применительно к собственным гражданам государства и к иностранным гражданам. Иностранному гражданину государство не может отказывать систематически (к собственному гражданину это может быть сделано под самыми разными предлогами идеологического, политического, юрисдикционного характера). Дело в том, что дипломатическое представительство государства, гражданином которого является иностранец, может потребовать (и обычно так и бывает) аргументированного объяснения причин такого отказа. Задержка иностранного гражданина может быть оправдана лишь в том случаен, если находится под судом или следствием либо является гражданином государства, с которым государство пребывания находится в состоянии войны, либо по иным причинам.

Государства устанавливают определенные нормы, связанные с проживанием и пребыванием иностранных граждан на территории страны и которые тесно связаны с вопросами их въезда и выезда. Причем последнее тесно связано с высылкой (выдворением) иностранного гражданина.

В РФ к иностранным гражданам может применяться такая административная мера пресечения как административное выдворение. Помимо этого, административное выдворение применяется и как взыскание за административное правонарушение иностранным гражданином. Таким лицам в течение одного года со дня выдворения не разрешается въезжать на территорию Российской Федерации (ст. 34 КоАП РФ).

Массовая высылка государствами иностранных граждан запрещается (ст.4 Протокола № 4 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод). А в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 13) и указанной Европейской конвенции (ст.1 Протокола № 7) устанавливаются процедурные требования в отношении высылки иностранного гражданина, находящегося на законных основаниях на территории государства. Данное лицо может быть выслано только по решению, принятому в соответствии с законом. При этом ему должно быть дано право представить аргументы против своей высылки.

С рассматриваемой темой тесно связана и проблема экстрадиции - выдачи иностранного гражданина. В конституциях многих стран процедура экстрадиции регулируется специальными актами. Скажем, в Италии не допускается выдача иностранного гражданина за совершение им политических преступлений. В Польше экстрадиция неприменима к лицам, подозреваемых в совершении преступления по политическим мотивам без применения насилия. В Венгрии запрещается выдача лиц, которые пользуются правом убежища. В Российской Федерации не допускается выдача иностранных граждан, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (бездействие), не признаваемые в России преступлением (ч.2 ст.63 Конституции РФ).

Дипломатическая защита иностранных граждан. Дипломатическая защита - один из важнейших институтов современного международного права. Дипломатическая защита не только включает в себя собственно защиту государством своих граждан за рубежом, но предполагает также и право заинтересованного государства получать через соответствующее представительство информацию о действиях, в совершении которых, например, обвиняется гражданин этого государства.

Дипломатическая защита – это, прежде всего, средство, обеспечивающее соблюдение режима иностранных граждан в отношении данного конкретного лица или группы лиц. Если иностранный гражданин действительно нарушил внутреннее законодательство государства пребывания, то дипломатическая защита сводится к выяснению обстоятельств совершения правонарушений, подбору, если это необходимо, адвокатов и т.д.

Если же в ходе оказания защиты выясняется, что было нарушено законодательство государства пребывания в отношении данного лица или группы лиц, тогда заинтересованное государство вправе потребовать соблюдения соответствующего законодательства и, в случае необходимости, наказания виновных, компенсации ущерба пострадавшему и т.п.

Беженцы и переселенцы

Во время Второй мировой войны и в условиях послевоенных вооруженных конфликтов, иных чрезвычайных ситуаций происходило и продолжается в наши дни массовое насильственное или вынужденное перемещение лиц из регионов постоянного проживания на какую-либо другую территорию, что разрушает их правовые связи с родиной или иным привычным местом жительства. Такого рода ситуации объективно вызывают потребности международно-правового и внутригосударственного регулирования статуса беженцев и перемещенных лиц.

Основной международно-правовой акт по проблеме беженцев - Конвенция о статусе беженцев (1951). Российская Федерация присоединилась к этой Конвенции в 1992 году. В соответствии с Конвенцией (ст. 12) личный статус беженца определяется законами страны его домициля или, если такового у него не имеется, законами страны его проживания. Права беженца в отношении приобретения им движимого и недвижимого имущества должны быть не менее благоприятными, чем те, которыми пользуются обычно иностранные граждане. Конвенцией предусмотрено предоставление беженцам в отношении их права работы по найму наиболее благоприятного правового положения, которым пользуются граждане иностранных государств при тех же обстоятельствах.

Каждый беженец имеет право свободного обращения в суды на территории всех государств - участников Конвенции. Что же касается государства, в котором находится обычное местожительство беженца, то на этой территории он пользуется в отношении права обращения в суд тем же положением, что и граждане этого государства (ст. 16 Конвенции).

Государства - участники Конвенции договорились, «по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев» (ст.34 Конвенции), т.е. решать вопрос о гражданстве беженцев. В статье 19 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» закреплено положение.: если обычным условием приема в гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства является постоянное проживание на территории РФ в течение 5 лет всего или 3 лет непрерывно до обращения с ходатайством, то для беженцев, признаваемыми таковыми законом или международным договором РФ, указанные сроки сокращаются вдвое.

В Российской Федерации в 1993 году были приняты два закона: «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» («О беженцах». Федеральный закон от 19 февраля 1993 года. «О вынужденных переселенцах». Федеральный закон от 19 февраля1993 года. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1993. №12. Ст.ст. 426, 427; 1995. №52. Ст. 5110.).

В соответствии с первым законом беженцем признается лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться ее защитой.

Беженец пользуется всеми правами гражданина Российской Федерации, если иное не предусмотрено законом.

Вынужденные переселенцы - главным образом граждане РФ, которые по аналогичным основаниям покидают место своего постоянного жительства на территории другого государства либо на территории Российской Федерации.

Уместно заметить, что названные два закона были приняты до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации. Поэтому сложилась ситуация, когда ряд норм законов и Конституции противоречат друг другу, что приводит на практике к различным коллизиям. Вот, скажем, ситуация со ст.5 закона «О беженцах». В этой статье записано: «беженец вправе в трехмесячный срок избрать местом своего постоянного жительства либо населенный пункт из числа предлагаемых ему органами Федеральной миграционной службы, либо населенный пункт, в котором проживают его родственники, при условии их согласия на совместное проживание». А статья 27 Конституции устанавливает: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Как видим, противоречие налицо.