Конституционный контроль в системе механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина

Понятие, виды, структура механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека

«Механизм» – термин и технический, и общенаучный. Им, и как многими другими подобными («аппарат», «рычаг», «источник» и т.п.) правовая наука активно пользуется для более понятного раскрытия того или иного понятия, явления, процесса в сфере права. Им весьма удобно пользоваться для характеристики сложных процессов и взаимодействия различных элементов той или иной социально-правовой системы. Нередко как синоним термина «механизм» в литературе, особенно в языке международного права, используется термин «система» («система защиты прав человека»).

Под механизмом в социально-гуманитарных науках принято понимать систему материальных и нематериальных предметов, средств, методов (способов), с помощью которых обеспечивается (приводится в действие) определенная деятельность, направленная на достижение поставленных социально-значимых целей и решения соответствующих задач.

Применительно к правам и свободам человека, государства, коллектива, общественных объединений и иных участников общественных отношений речь может идти о различных группах (видах) механизмов.

Первую группу образуют механизмы: а) обеспечивающие законодательное (нормативно-правовое) установление и закрепление прав и свобод различных участников общественных отношений и б) обеспечивающие эффективную защиту их прав и свобод;

Вторая группа включает в себя: а) законодательный (нормативно-правовой) механизмы, в том числе международно-правовые; б) административные механизмы; в) судебные механизмы; г) общественные (негосударственные) механизмы; д) государственные и негосударственные правозащитные механизмы.

Третья группа представлена: а) механизмом конституционного контроля и защиты прав человека и б) отраслевыми механизмами (гражданско-правовыми, уголовно-правовыми, административно-правовыми и др., а также механизмами, закрепленными нормами материальных и процессуальных отраслей законодательства).

В четвертую группу включаются: а) внутригосударственный (национальный) и б) международные, в т.ч. региональные и неправительственные механизмы.

Наконец, пятую группу механизмов образуют механизмы, действующие на: а) федеральном, б) региональном, в) муниципальном, г) локальном уровнях.

Структура всех этих механизмов достаточно сложна как с точки зрения архитектоники, так и функционирования. Однако, несмотря на все различия, их объединяет общая природа, назначение и единство структуры. Речь идет об основных структурных компонентах, из которых складывается всякий правозащитный механизм (ПЗМ), к которым относятся нормативный, институциональный и инструментальный компоненты.

Нормативный компонент представляет собой совокупность иерархически соподчиненных норм (нормативно-правовых актов), в которых: а) закреплены и описаны различные элементы («части») ПЗМ; б) определен комплекс правовых средств и способов, обеспечивающих эффективность действия ПЗМ и его соответствие основным правовым принципам, прежде всего, принципам законности, справедливости, целесообразности; в) определены (перечислены) государственные, негосударственные и государственно-общественные органы, организации, учреждения, должностные лица, а также международные организации и их официальные представители, их компетенция по контролю и надзору за соблюдением требований законности, предупреждению нарушений законности и принятию предусмотренных законодательством мер к ее нарушителям.

Данные органы, организации, учреждения, должностные лица, относящиеся к системе органов правосудия и правоохраны, образуют в своей совокупности институциональный компонент ПЗМ. Многочисленность и разнообразие этих органов и организаций, их специфическая иерархичность, сложность взаимосвязей объективно предполагает проведение их классификации по разным основаниям. Среди этих оснований особое место занимает инструментальный критерий, предполагающий их группировку в зависимости от правовых и неправовых средств и способов (мер), используемых различными органами в целях обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, восстановления нарушенных прав, возложения тех или иных мер юридической ответственности на нарушителей требований законности. Совокупность таких, прежде всего, правовых мер, и рассматривается в данном случае как инструментальный компонент ПЗМ.

Следует еще раз заметить, что все три компонента органично связаны между собой, их невозможно рассматривать в отрыве друг от друга, без учета их взаимообусловленности и взаимодействия.

Несмотря на всю значимость различных механизмов защиты прав человека, особое место в любом современном демократическом государстве все же занимает механизм конституционного контроля.

Конституционный контроль за соблюдением прав человека в России: задачи, функции, виды

Контроль и надзор – важнейшие функции органов контрольной власти всякого государства. В задачи контроля и надзора не входит установление общих правил поведения, осуществление организаторской работы, расследование конкретных уголовных дел, гражданских, трудовых и иных споров; это характерно для органов законодательной, исполнительной и судебной власти соответственно.

Сущность контроля состоит:

а) в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;
б) в получении достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;
в) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;
г) в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;
д) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Посредством контроля выясняется, соответствует ли деятельность подконтрольных органов, должностных лиц установлениям правовых норм, причем этот контроль может быть общим и специальным, а также предварительным, текущим и последующим. Тем самым, к основным контрольным мерам относятся:

• наблюдение за деятельностью подконтрольных органов (государств – со стороны соответствующих международных институтов);
• получение в установленном порядке и форме необходимой и достаточной достоверной информации о состоянии законности в деятельности подконтрольных объектов;
• констатация фактов нарушений законности в установленном порядке и форме (административные протоколы, акты ревизий и др.);
• анализ причин и условий, способствовавших нарушению законности и выдвижение предложений (рекомендаций) по их устранению;
• выработка предложений для компетентных органов по привлечению виновных в нарушении законности к юридической ответственности в различных формах (информационных писем, докладов, аналитических записок и др.), на основе которых этими органами, а также государствами, международными органами и организациями могут быть приняты соответствующие решения – правоприменительные акты.

Надзор как разновидность контрольной деятельности состоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами и должностными лицам и за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах объектами, организационно им не подчиненными. К функциям надзора, помимо общих контрольных относятся, в частности, такие, как применение мер правового (уголовного, административного, гражданско-правового и др.) воздействия к физическим и юридическим лицам; проверка специальных правил на поднадзорных органам надзора объектах и др.

Конституционный контроль является наиболее важным видом государственного контроля. Наличие эффективного конституционного контроля – необходимый атрибут и одновременно важнейший элемент правового государства. Главной общей целью органов конституционного контроля является защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции государства на всей его территории.

Основной задачей конституционного контроля выступает проверка соответствия нормативных правовых актов, прежде всего и главным образом, законодательных актов, принципам, нормам и положениям Конституции – Основного Закона общества и государства. В этом смысле говорится о конституционном нормоконтроле.

В правовой науке выделяются две основных формы конституционного нормоконтроля – абстрактный и конкретный.

Абстрактный контроль означает проверку конституционности акта или его отдельного положения вне связи с каким-либо конкретным делом, то есть он абстрагируется от таких дел. Только абстрактным может быть предварительный конституционный контроль.

Конкретный контроль означает проверку конституционности акта или его отдельного положения в связи с конкретным делом, рассматриваемым судом или иным органом, в котором этот акт или правоположение применяется и возник вопрос о его конституционности. Конкретный нормоконтроль всегда последующий, но последующий контроль может быть и абстрактным.

Заметим, что в различных странах система конституционного нормоконтроля устроена по-разному. Так, абстрактный контроль отсутствует в США, тогда как во Франции возможен только абстрактный контроль. В Германии же существуют обе формы.

Конституционный Суд Российской Федерации как главный орган конституционного контроля в системе защиты прав человека

В числе органов конституционного контроля в России, как и во многих других странах, особое место закономерно занимают органы судебного конституционного контроля. Это, прежде всего, контроль со стороны Конституционного Суда РФ, а также судов общей юрисдикции и специализированных судов.

Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст.1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Он рассматривает дела о конституционности законов и других нормативных актов, принятых высшими федеральными органами государственной, органами субъектов Федерации, а также федеративных и международных договоров РФ, осуществляет иные полномочия, предусмотренные в cт.125 Конституции. Конституционный Суд является специализированным органом правовой охраны Конституции и обладает прерогативой признавать законы (иные акты, указанные в cт.125) неконституционными, т.е. утрачивающими юридическую силу.

Необходимо сказать несколько слов об истории Конституционного суда РФ.

История конституционной юрисдикции в России началась в мае 1990г., когда был создан Комитет конституционного надзора СССР. По существу, это был контрольный орган, переходный к конституционному правосудию. В 1991 г. в России был создан первый в России Конституционный Суд, действующий по европейской модели конституционной юрисдикции. Основные вопросы его организации и деятельности были урегулированы в Законе РСФСР от 6 мая 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР».

Конституция 1993 г. внесла существенные изменения в статус Конституционного Суда, его компетенцию, полномочия судей Конституционного Суда и иные аспекты его статуса и деятельности.

В соответствии с Конституцией в полномочия Конституционного Суда РФ входит:

1. осуществление конституционного контроля по вопросам, предусмотренным в ч.2 и ч.4 ст.125 Конституции;
2. разрешение споров о конституционной компетенции между федеральными органами государственной власти и споры о конституционной компетенции, вытекающие из федеративного устройства России (ч.3 ст. 125 Конституции);
3. дача официального нормативного толкования Конституции РФ (ч.5 ст. 125 Конституции);
4. дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ч. 7 ст. 125 Конституции);
5. выступление с законодательной инициативой по вопросам своего ведения (ч.1 ст. 104 Конституции).

Следует подчеркнуть, что Конституционный Суд обладает полномочиями именно и только конституционного контроля и не вправе заниматься конституционным надзором, т.е. возбуждать проверку конституционности соответствующих официальных актов по собственной инициативе. Суд конституционной юрисдикции, именно как суд, должен начинать производство только по обращениям уполномоченных на то субъектов и должен быть связан при рассмотрении дела непосредственным предметом обращения. Такое конституционное положение обусловлено известной правовой «аксиомой», согласно которой суд, полномочный начинать производство по собственной инициативе, является «судьей (судом) в собственном деле».

Однако, несмотря на множество поставленных перед Конституционным Судом целей, одной из важнейших в его деятельности была и остается защита основных (конституционных) прав и свобод человека и гражданина.

Прежде всего, следует подчеркнуть, что уже сам факт эффективной деятельности Конституционного Суда содействует воспитанию уважения основных прав и свобод человека и гражданина со стороны властей государства, всех его органов и должностных лиц. Такая защита выступает реальной политической и правовой гарантией равноправных отношений государства и личности, реального существования взаимных обязательств государства и личности, дополнительным средством обеспечения выполнения государством его обязанности по защите прав и свобод граждан и других лиц.

Указанные принципы находят свое закрепление в конституциях современных демократических государств, особенно тех, которые освободились относительно недавно от тоталитаризма и приступили к строительству современного свободного правового общества и правового государства, в котором уважение прав и свобод личности является одной из приоритетных ценностей.

В данном случае не ставится цель подробного анализа всех аспектов деятельности Конституционного Суда по защите прав и свобод граждан. Об этом сегодня сказано во многих научных и учебно-методических работах. Обратим внимание лишь на некоторые стороны этой деятельности, имеющих, на наш взгляд, наиболее важное значение.

Прежде всего, следует отметить, что в законодательстве различных стран устанавливаются условия, при которых возникает право обжалования в органы конституционного правосудия нарушений прав и свобод человека и гражданина. Цель такого рода условий, представляющих собой своеобразные фильтры, состоит в том, чтобы ограничить чрезмерное поступление жалоб в конституционные суды в соответствии с их компетенцией в целях обеспечения оперативной и эффективной их деятельности. В числе таких условий чаще всего встречаются:

а) определение перечня прав и свобод, которые подлежат защите в порядке именно конституционного судопроизводства;
б) установление субъектов подачи конституционной жалобы;
в) наличие личной заинтересованности в защите нарушенного конституционного права или свободы;
г) установление объектов обжалования;
д) исчерпание всех иных возможностей правовой защиты основных прав и свобод индивидов;
е) ограничение сроков подачи жалобы;
ж) наличие установленной законом формы жалобы;
з) уплата государственной пошлины;
и) наличие процедуры предварительного рассмотрения жалоб, имеющей целью отклонение явно неподведомственных конституционному суду, заведомо недопустимых жалоб либо определение их значимости и целесообразности рассмотрения.

В соответствии с российским законодательством, эти условия характерны для Конституционного Суда РФ. В случаях, когда возникают спорные вопросы, в частности, касающиеся субъектов обращения с конституционной жалобой, они решаются самим Конституционным Судом в пленарном заседании.

В общем плане, факты нарушений конституционных прав и свобод становятся предметом рассмотрения Конституционным Судом с момента получения им обоснованной и представленной в установленном законом порядке и формах жалобы (конституционной жалобы), которая может быть индивидуальной и коллективной, т.е. подаваться от имени объединения граждан.

Следует иметь в виду, что не всякая жалоба, даже если она подана с соблюдением всех формальностей, может стать предметом рассмотрения. Она должна еще быть допустимой. Допустимой жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод считается, если:

1. какой-либо закон затрагивает (по мнению заявителя, нарушает) конституционные права и свободы граждан;

2. имеется конкретное дело, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем такой закон;

3. данный (неконституционный) закон применен или подлежит применению в конкретном деле.

В своей конституционной жалобе заявителю необходимо четко указать, какое именно и в чем именно (как именно) его конституционное право нарушено. При этом для признания допустимости жалобы не имеет существенного значения, были ли на самом деле нарушены права этого гражданина в конкретном деле или нет.

Важно заметить (и это характеризует именно конституционное правосудие), что конституционная жалоба допустима только в отношении закона и недопустима в отношении любого подзаконного акта (указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства и т.д.); при этом она допустима лишь в отношении того положения закона, какое было применено или подлежит применению в деле заявителя (достаточно и того, чтобы рассмотрение дела в правоприменительном процессе уже началось).

Кроме того, для признания жалобы допустимой не имеет значения, каково содержание решений, уже принятых по конкретному делу судами общей юрисдикции, а также то, рассмотрено ли оно всеми судебными инстанциями. В Конституционный Суд можно обжаловать примененный закон даже в случае вынесения для заявителя положительного правоприменительного решения, поскольку Конституционный Суд не проверяет судебные решения общих судов, их обоснованность и законность.

Помимо проверки допустимости конституционной жалобы, есть еще одно условие. При решении вопроса о принятии конституционной жалобы к рассмотрению, Конституционный Суд РФ исходит из того, что в данной правовой ситуации имеет место реальная, а не мнимая неопределенность в данном вопросе, а также соответствие Конституции Российской Федерации закона, затрагивающего конституционные права и свободы гражданина. При этом Конституционный Суд может исходить из того, что никакой неопределенности в вопросе соответствия закона Конституции нет, и может на этом основании отказать в принятии жалобы к рассмотрению в силу явной ее необоснованности.

Дела по защите конституционных прав и свобод граждан являются преобладающими в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Они составляют почти две трети от их общего числа.

Принятию решения Конституционного Суда Российской Федерации по конкретному делу зачастую предшествует разработка им тех или иных аспектов теории прав человека и гражданина, в том числе их конституционных аспектов. Например, Конституционный Суд на основе Конституции Российской Федерации исходит из собственного понимания конституционного содержания достоинства личности, равенства перед законом и судом, льгот и преимуществ, права собственника, права на возмещение вреда, ограничения прав и свобод, специального правового статуса отдельных категорий граждан (например, графиков уголовного процесса).

Решения Конституционного Суда Российской Федерации исходят из ряда фундаментальных идей, выраженных во Всеобщей декларации прав человека и последующих международно-правовых актах о правах и свободах человека. Ведущей идеей является признание достоинства человека и вытекающих из него равных и неотъемлемых прав всех членов человеческой семьи как основы свободы, справедливости и всеобщего мира. Эта идея цементирует систему аргументов, приводимую в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, лежит в основе его правовых позиций.

Многие решения Конституционного Суда Российской Федерации направлены на обеспечение конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, на устранение дискриминационных, несправедливых условий реализации основных прав и свобод граждан и других лиц, что соответствует требованиям статьи 7 Всеобщей декларации прав человека: «Все люди равны перед законом и имеют право без всякого различия на равную защиту закона».

В частности, Конституционный Суд Российской Федерации своими решениями защитил права детей, находившихся вместе с родителями в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, в результате политических репрессий, признав их репрессированными наравне с родителями (постановление от 23 мая 1995 года); признал право на забастовку работников гражданской авиации (постановление от 17 мая 1995 года); право осужденных на получение пенсии во время отбывания наказания в виде лишения свободы (постановление от 16 октября 1995 года); право на сохранение за ними жилой площади и т.д.

Защита Конституционным Судом Российской Федерации экономических и имущественных (гражданских) прав личности имеет особое значение в условиях формирования рыночных отношений и свободы экономической деятельности. Решения Конституционного Суда Российской Федерации были направлены на защиту:

• права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (постановления от 4 марта 1997 года, от 24 февраля, 12 мая 1998 года);
• права частной собственности при приватизации или вкладах в банках, при установлении налогов, сборов, пошлин, акцизов, при осуществлении конфискации имущества и т.д. (постановления от 17 декабря 1996 года, 18 февраля, 21 марта, 1 апреля, 20 мая, 2 июля, 8 и 24 октября, 11 ноября 1997 года, от 9 января, 11 марта 1998 года);
• права наследования, полного возмещения ущерба и других гражданских прав (постановления от 23 мая 1995 года, от 16 января, 11 марта 1996 года, от 1 и 23 декабря 1997 года, от 15 января 1999 года);
• жилищных и связанных с ними иных прав граждан (постановления от 25 апреля, от 23 июня 1995 года, от 15 июня 1998 года).

Личная свобода, личные права и свободы - предмет особого внимания Конституционного Суда Российской Федерации по ряду конкретных дел были вынесены решения, которые отменили положения законов, умаляющие или нарушающие личные права и свободы:

• право на жизнь (постановление от 2 февраля 1999 года); - право на свободу и личную неприкосновенность, в соответствии с которыми человек не может быть лишен свободы и заключен под стражу по произволу властей;
• право на защиту своей чести и доброго имени (постановления от 3 мая 1995 года, от 20 февраля, 16 мая, l3 июня1996 года, от 2 июля 1997 года, от 2 июля 1998 года);
• свободу передвижения и выбор места жительства, выезда из страны и въезда в страну, которая составляет элемент самоопределения личности и может быть ограничена только при наличии конституционных оснований и федеральным законом (постановления от 24 ноября и 20 декабря 1995 года, от 4 апреля 1996 года, от 2 июля и 1 декабря 1997 года, от 15 января, 2 февраля и 7 октября 1998 года).

Немало решений Конституционного Суда Российской Федерации направлены на защиту политических прав и свобод личности. К ним можно отнести:

• право на гражданство: оно не утрачивается в силу одного только факта проживания за пределами Российской Федерации (постановление от 16 мая 1996 г.);
• право участвовать в управлении делами государства (постановления от 18 января, 1 февраля 1996 г., от 30 апреля, 10 декабря 1997 г.);
• право на объединение (постановления от 3 апреля, 19 мая 1998 г.);
• право на участие в местном самоуправлении (постановления от 30 мая 1996 г., от 16 октября 1997 г., от 15 мая 1998 г.);
• свобода мысли и слова, свобода средств массовой информации (постановление от 31 июля 1995 г.) и др.

В заключение данной темы отметим еще одно немаловажное обстоятельство, характеризующее деятельность Конституционного Суда.

Достаточно хорошо известно, что любой, в том числе, российский, законодатель может устанавливать (вводить) ограничения прав и свобод граждан только и строго в указанных Конституцией РФ целях (ч.3 ст. 55 Конституции). В своей деятельности по рассмотрению дел, связанных с анализом и оценкой конституционности таких ограничений, Конституционный Суд сформулировал дополнительные требования, соблюдение которых обязательно для законодателя при ограничении прав и свобод граждан:

• такие ограничения должны быть соразмерны конституционным целям;
• предписания федерального закона, вводящие такого рода ограничения, не могут быть неопределенными и неясными, открывающими дорогу произволу.

Юридический механизм защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации

Главной предпосылкой для эффективной защиты и восстановления нарушенных прав человека является знание основных положений Конституции РФ. Являясь в первую очередь правовым актом, Конституция РФ вместе с тем содержит представления российских граждан о справедливом и должном характере устройства совместной жизни. Несомненно, что Конституционные положения о человеке, его правах и свободах как высшей ценности являются основой правового государства и гражданского общества.

В Конституции закреплен принцип прямого действия ее норм и непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что при отсутствии соответствующих законодательных норм, всем следует руководствоваться непосредственно Конституцией (ч.1, ст.15, ст.18).

В России не применяются неопубликованные законы. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч.3 ст.15).

Конституция впервые устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Устанавливается приоритет, примат этих норм международных договоров по отношению к российскому законодательству (ч.4 ст.15).

В Конституции зафиксированы новые нормы демократического судопроизводства - введены институты Конституционного Суда, присяжных заседателей (ст.ст.123, 125).

Значительно шире стал круг конституционных норм, предусматривающих судебные, правовые механизмы защиты прав (ст.ст.19, 22, 45 - 54).

Новшеством для российской конституционной практики является введение Уполномоченного по правам человека (п.«д» ч.1 ст.103).

Среди механизмов защиты прав человека в России выделяются следующие основные элементы: судебная система, государственные институты несудебной защиты и неправительственные правозащитные организации.

Рассмотрим некоторые основные элементы правозащитных механизмов.