Новые тенденции международного сотрудничества в сфере прав человека

Возрождение спорной доктрины "гуманитарной интервенции"

Глобализация как общемировой процесс, являющийся доминирующим фактором современного развития, затрагивает все без исключения сферы человеческой деятельности, включая и гуманитарную.

Одним из проявлений глобализации в политической и гуманитарной сферах и фактическим элементом нового мирового порядка является и "узаконенное" вмешательство во внутренние дела суверенных государств по гуманитарным поводам, т.е. так называемая гуманитарная интервенция (другие термины - "гуманитарное вмешательство", "гуманитарная война"). Всплеск интереса к этой проблеме был вызван агрессией, развязанной блоком НАТО против суверенной Югославии, формальным поводом для которой послужил острый гуманитарный кризис в югославской провинции Косово.

За все время исследования проблемы гуманитарной интервенции было предложено немало определений этого понятия. Большинство специалистов по международному праву понимают гуманитарную интервенцию как "применение силы или угрозу силой, осуществляемые государством или группой государств за пределами своих границ без согласия страны, на территории которой применяется сила, и направленные на предотвращение или пресечение масштабных и грубых нарушений основных прав людей, не являющихся гражданами этих государств". Указание на то, что внешние силы имеют право и даже обязаны вмешаться с целью помочь людям, сталкивающимся с грубой силой правительства или группы сограждан, отражает формирование нового отношения к нерушимости государственного суверенитета. Важной проблемой с этой точки зрения оказывается необходимость примирить современное международное право с практикой гуманитарных интервенций, найти оптимальный баланс между правомочностью и обоснованностью подобного вмешательства. В настоящем разделе попытаемся подробно исследовать эти проблемы и предложить варианты их решений.

Под влиянием глобализации и расширяющегося сотрудничества государств в различных сферах человеческой деятельности, усложнения системы взаимосвязей некоторые принципы и нормы международного права не в состоянии адекватно отвечать на современные вызовы. К числу таких принципов международного права относится принцип суверенитета государств и невмешательства в их внутренние дела. Еще задолго до кодификации в международном праве принципа невмешательства во внутренние дела государств, по сути дела с XIX века, некоторые государства в своей практической деятельности допускали такое вмешательство исходя из общих интересов личности.

Французский юрист Ж. Селль писал в 1934 году по поводу "гуманитарного вмешательства" в Османской империи, что законность этих действий была обоснована необходимостью поддержать "международный общественный порядок", защищая его от "вспышек религиозного фанатизма". С точки зрения многих юристов той поры, такое вмешательство было законным и применимым против любого правительства, которое нарушает права человека чрезмерной несправедливостью и жестокостью по отношению к определенным категориям своих граждан, пренебрегая законами цивилизации.

Франция обосновала свое вмешательство в Сирии в 1860 году для спасения маронитов от их уничтожения друзами. Этим же оправдывалась военная экспедиция Германии, Австро-Венгрии, США, Франции, Англии и Японии в Китае в 1901 году для защиты китайских и иностранных христиан, укрывшихся в осажденных посольских помещениях.

Аналогичные действия совершаются и в наши дни, хотя их не всегда называют гуманитарным вмешательством. Список их достаточно длинный. Далеко не во всех случаях защита граждан вмешивающегося государства была главной причиной вмешательства, даже если она и служила его формальным оправданием.

Известны многие вмешательства по гуманитарным причинам: США - в Ливане, 1958 год; Бельгии - в Конго, 1964 год; США - в Доминиканской Республике, 1965 год; Индии - в Восточном Пакистане, 1971 год; Турции - на Кипре, 1974 год; Израиля - в аэропорту Энтеббе, 1976 год; Франции - в провинции Шаба (Заир) и в Гаде, 1978 год; Вьетнама - в Камбодже, 1979 год; Танзании - в Уганде, 1979 год; США - в Табасе (Иран), 1980 год; США - в Гренаде, 1983 год; НАТО - в Ираке, 1991 год; НАТО - в Косово, 1999 год; США, Великобритания - в Ираке, 2003 год и т.д.

По меньшей мере в двух случаях, в Конго и Сомали, местные власти фактически согласились на интервенцию. В других случаях, в частности в Доминиканской Республике и на Кипре, гуманитарные соображения были только предлогом. Можно ли назвать эти события прецедентами, порождающими устойчивую традицию? Говорят ли они о правомочии, которое государство может использовать для защиты своих граждан за границей, помимо той защиты, которую обеспечивают им дипломатические средства? Сегодня, как в XX веке, на который пришлось большое количество гуманитарных интервенций, точки зрения по этому вопросу весьма различны. Несмотря на то что многие государства поднимали вопрос о правомерности таких интервенций в Совете Безопасности ООН, он до сих пор не решен, по нему продолжаются дискуссии.

Возрастание интереса к этой проблеме юристов-международников, как известно, вновь началось с первой половины 90-х годов прошлого столетия после вмешательства Объединенных вооруженных сил в Ирак и действий, направленных на защиту курдов в Северном Ираке и шиитов на юге этой страны в 1991 году, вмешательства в Сомали (1992 - 1993 годы) и вмешательства сил НАТО в связи с событиями в Косове.

Многие специалисты и государственные деятели были противниками такого вмешательства во внутренние дела государств и противопоставляли ему концепцию невмешательства в ее жесткой форме, унаследованной от эпохи Войны за независимость. При этом они опирались на известную доктрину Монро, выраженную в послании Президента США от 2 декабря 1923 года: "Наша политика - никогда не вмешиваться во внутренние дела какого бы то ни было государства Старого света". Эти авторы исходили также из положений Устава ООН, который запрещает государствам - членам ООН "прибегать к угрозам или применению силы" в их взаимоотношениях. Эта точка зрения, в частности, была подтверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН, принятой 24 октября 1970 года. В ней говорится: "Никакое государство, или группа государств, не имеет право вмешиваться, прямо или косвенно, под каким бы то ни было предлогом во внутренние или внешние дела другого государства.

Таким образом, не только вооруженная интервенция, но и всякая другая форма вмешательства или угроза, направленная против какого-либо государства или против его политических, экономических или культурных организаций, противоречит международному праву".

Сторонники же гуманитарного вмешательства исходят из того, что в том же § 4 ст. 2 Устава ООН речь идет о действиях, направленных "против территориальной целостности и политической независимости каких-либо государств". Упомянутая выше резолюция ГА ООН от 24 октября 1970 года также запрещает применение силы "против территориальной целостности и политической независимости любого государства либо в какой-либо иной форме, несовместимой с целями Объединенных Наций". Защита человеческой жизни или нарушение прав человека при этом не упоминаются. Использование силы, как известно, не запрещается в случае законной самообороны, предусмотренной ст. 51 Устава ООН, либо для реализации решений, принятых Советом Безопасности ООН (исходя из гл. VII Устава), в случае угрозы или нарушения мира. А нарушение в массовом порядке прав человека всегда является угрозой миру. Именно исходя из этого Совет Безопасности ООН принял в 1991 году резолюцию N 688, касающуюся гуманитарного вмешательства в интересах курдского населения Ирака.

В отношении нарушений прав человека в Боснии Совет Безопасности ООН в своей резолюции N 819 указал, что ситуация в Боснии может представлять угрозу международному миру.

В связи с использованием института гуманитарной интервенции возникают три вопроса: в чьих интересах, когда и в каких случаях такая интервенция может быть правомерной с точки зрения действующего международного права? Правомерность гуманитарного вмешательства зависит, на наш взгляд, от того, чьему благу оно служит. Оно представляется более приемлемым, если служит интересам граждан вмешивающегося государства. Международное право признает за государством право требовать возмещения ущерба, нанесенного его гражданами за границей. Кроме того, существующий с давних пор институт дипломатической защиты всегда разрешал государству вступиться за своего гражданина в случае нарушения его прав.

Действовать ли по дипломатическим каналам, применять ли силу при исчерпании других возможностей - это лишь разные способы осуществления правомочий, вытекающих из национальных интересов.

Международная практика также свидетельствует о том, что если то или иное государство применяло силу исключительно в целях защиты своих граждан, то такие действия получали молчаливую или даже открытую поддержку со стороны международного сообщества. Достаточно привести в качестве примера вторжение арабских государств на территорию Палестины в 1948 году с целью защиты жизни и собственности арабов, проживающих в Палестине; высадку американских моряков в 1965 году в Доминиканскую Республику для "защиты" граждан США; операцию США в 1983 году в Гренаде для восстановления порядка в стране и "защиты" своих граждан.

В некоторых случаях "защита" собственных граждан была лишь предлогом для военного вмешательства с целью свержения существующего в проблемной стране режима. Таковым, например, было вторжение в 1960 году Бельгии в Конго для защиты бельгийцев и граждан других стран, находившихся на территории Конго.

Как отмечает Е.А. Лукашева, "вряд ли история осудит указанные вторжения, поскольку вмешательство оправдывалось крайними формами угнетения населения этих стран".

Вместе с тем все эти вмешательства с целью защиты прав своих граждан были односторонними действиями государств, не имевших полномочий Совета Безопасности ООН. Односторонние силовые действия государств даже в гуманных целях, на наш взгляд, недопустимы, поскольку они ставят под угрозу международную безопасность.

Несмотря на то что многие интервенции действительно происходят по гуманным причинам и не во всех случаях "защита" граждан вмешивающегося государства является лишь предлогом для вмешательства, такие гуманитарные интервенции, осуществляемые для защиты своих граждан односторонними действиями государств без санкции Совета Безопасности ООН, на наш взгляд, едва ли могут быть признаны правомерными и легитимными. Необоснованные ссылки же некоторых юристов на то, что такое вмешательство для защиты своих граждан является формой законной самообороны, предусмотренной в ст. 51 Устава ООН, также не придают ему правомерности.

Сложнее оправдать гуманитарное вмешательство в интересах граждан государства, против которого вмешательство и направлено, либо выходцев из какого-либо другого государства. В этом случае также используется аргумент угрозы миру в случае серьезных нарушений прав человека. Как отмечал Генеральный секретарь ООН К. Аннан, "принцип выражения международной озабоченности состоянием прав человека получил приоритет перед требованием о невмешательстве во внутренние дела". Иными словами, усилия, предпринимаемые мировым сообществом и направленные на соблюдение прав и свобод в глобальном масштабе, не могут рассматриваться как вмешательство во внутренние дела того или иного государства.

Подобным же образом к вопросу о гуманитарной интервенции относятся и члены группы "высокого уровня", которые считают, что государство обязано защищать своих граждан, а принцип невмешательства во внутренние дела не действует, когда совершаются акты геноцида, этнических чисток и других массовых нарушений прав человека, угрожающих международной безопасности.

Исходя из этих позиций можно признать, что так называемые внутренние конфликты или конфликты международного характера, сопровождаемые указанными выше массовыми нарушениями прав человека, представляющими серьезную угрозу для всеобщего мира и безопасности, дают право международному сообществу не только на осуждение этих нарушений, но и на вмешательство и принятие соответствующих мер, в том числе при необходимости применения вооруженной силы. Что касается критериев, в соответствии с которыми военное вмешательство признается правомерным, то они нашли отражение в докладе "К безопасному миру: наша общая ответственность", подготовленном по поручению Генерального секретаря ООН группой "высокого уровня" в 2004 году. В частности, в докладе выдвигаются пять критериев, которые должны быть рассмотрены Советом Безопасности ООН при решении вопроса о применении вооруженной силы в гуманных целях:

• должны происходить или быть неизбежными этнические чистки, массовые убийства, геноцид или серьезные нарушения международного гуманитарного права;
• вооруженная сила должна применяться в качестве крайнего средства, когда исчерпаны все другие средства;
• масштаб, продолжительность и интенсивность предложенных военных акций должны быть минимальными для предотвращения существующих угроз;
• последствия применения силы не должны быть хуже, чем последствия бездействия.

Как справедливо отмечает В.А. Карташкин, некоторые из перечисленных критериев "являются недостаточно четкими и могут лишь затруднить принятие решения Советом Безопасности. Не являются такие критерии и исчерпывающими".

В частности, критерий, выдвигаемый в упомянутом выше докладе, в отношении минимальной продолжительности военных акций, ограниченной предотвращением существующих угроз, требует уточнения. На наш взгляд, продолжительность периода гуманитарной интервенции должна обеспечивать стабильную реализацию прав человека, что требует постепенного формирования на проблемной территории государственных и иных властных структур. Гуманитарная интервенция не должна, очевидно, сводиться лишь к прекращению насилия, гуманитарные усилия должны включать в себя демилитаризацию проблемного государства или региона, восстановление экономической жизнеспособности территории, создание эффективной судебной системы, институтов местного самоуправления и т.д. Иными словами, для того, чтобы гуманитарная интервенция достигла своей цели, она не должна ограничиваться только временным присутствием иностранных вооруженных сил, как это было, например, с миссией США в Сомали в 2004 году. Речь должна, очевидно, идти о долговременном установлении внешнего контроля над проблемной населенной территорией, где в течение продолжительного времени имеют место факты нарушения фундаментальных прав человека.

В зависимости от тяжести насилия, степени отсутствия правового порядка на территории может быть даже осуществлена ее оккупация и превращение в своего рода протекторат, управляемый специальной администрацией.

В связи с необходимостью вмешательства во внутренние дела по гуманитарным соображениям с санкции Совета Безопасности ООН возникает вопрос о том, какие меры могут быть приняты, если Совет

Безопасности по каким-либо причинам не принимает или затягивает решение о вмешательстве с целью прекращения насилия и обеспечения основных прав и свобод человека. Практика международных отношений дает многочисленные свидетельства таких ситуаций. Наиболее характерным случаем был геноцид в Руанде, при котором погибли почти миллион людей, прежде чем было принято решение Совета Безопасности о прекращении кровопролития. Ранее - в 1978 году такая же ситуация имела место в Камбодже. В качестве яркого примера бездействия Совета Безопасности, отсутствия его реакции на массовое нарушение прав человека можно привести Судан, где погибли около 400 тыс. человек и 2 млн. жителей провинции Дарфур остались без крова.

Таким образом, бездействие Совета Безопасности ООН или его неспособность принять своевременное решение об инициировании гуманитарной интервенции может привести к самым серьезным последствиям для международной безопасности и миропорядка. Как справедливо считают многие ученые и государственные деятели, ООН должна быть готова к немедленным действиям в случае массового нарушения прав человека. "В противном случае, - пишут Рамеш Такур и Альберт Шпабель, - мы будем свидетелями увеличения числа силовых действий со стороны НАТО и все уменьшающегося вовлечения ООН и, таким образом, меньшего порядка и справедливости в глобальном сообществе. Если государства - члены ООН не выработают принципы решения вопроса о применении гуманитарной интервенции, прецедент в Косово будет опасно подрывать мировой порядок".

Такое решение тем более необходимо, поскольку можно довольно часто слышать голоса юристов в пользу одностороннего применения сил для предотвращения массового нарушения прав человека.

Так, одна из известных американских юристов-международников Л. Дармаш сомневается в возможности достичь согласованной позиции международного сообщества в отношении гуманитарной интервенции.

Согласно ее мнению, в "ближайшем будущем" применение силы отдельными государствами, "которые имеют возможность и мотивацию вмешаться для того, чтобы возложить на себя бремя гуманитарной интервенции, будет не только неизбежно, но и морально оправдано". Е.А. Лукашева, рассуждая об опасности односторонних силовых действий государств для мира и международной безопасности и недопущении самостоятельного решения государствами о проведении гуманитарной интервенции, считает, что "единственным исключением из этого правила могут быть силовые акции для действительного сохранения жизни своих граждан, находящихся на территории иностранного государства". Но, как известно, защита своих граждан зачастую является лишь предлогом для решения государством своих политических притязаний.

Как отмечалось выше, так называемые гуманитарные интервенции Бельгии в Конго в 1960 году, США и НАТО в Югославию в 1999 году, США и Великобритании в Ирак в 2003 году имели целью не только защиту своих граждан, но и достижение различных политических интересов.

Мы считаем, что в любом случае до согласования на международном уровне норм, регулирующих вопросы осуществления гуманитарных вмешательств, независимо от их целей, должны быть "освящены" ООН, в частности Советом Безопасности.

В противном случае легализация односторонних гуманитарных интервенций подвергнет опасности сложившийся после окончания Второй мировой войны международный правопорядок. Запрет на использование силы, за исключением случаев, закрепленных в Уставе ООН, является краеугольным камнем универсальной системы международной безопасности, созданной на основе Устава ООН.

Человечество прошло, как известно, через многие испытания, прежде чем создать эту систему, и было бы целесообразно по возможности сохранять ее. Осуществление же односторонней гуманитарной интервенции способствует размыванию важнейшего принципа международного права - принципа воздержания от применения силы или угрозы силой. Кроме того, легализация односторонней гуманитарной интервенции, осуществляемой в основном сильными в военном отношении государствами против развивающихся стран, может способствовать усилению фактически существующего неравенства государств современного международного сообщества. Легализация такого рода интервенций может также подогреть ожидания различных антиправительственных сил в том, что им будет оказана вооруженная помощь извне, что приведет в конечном счете к эскалации вооруженных конфликтов в ряде государств.

Проведенный анализ вопроса гуманитарной интервенции показал, что полемика в международном сообществе вокруг спорной концепции вмешательства с применением силы в целях защиты людей вспыхнула в основном из-за достигшего критических размеров разрыва между, с одной стороны, нуждами и страданиями людей, испытываемыми ими в реальном мире, и, с другой стороны, нормативными международно-правовыми документами и средствами управления мировым порядком.

Параллельно существует достигший не менее критических размеров разрыв между устанавливаемой международными нормами наилучшей практикой международного поведения, сформулированной в Уставе ООН, и фактической практикой государств, развившейся со времени принятия Устава. Хотя еще нет достаточно серьезного основания утверждать о возникновении нового принципа международного обычного права, расширяющаяся практика государств и региональных организаций, а также прецедент в практике Совета Безопасности ООН позволяют сделать предположение о том, что возникает новый руководящий принцип, который, по мнению независимой Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (МКВГС), лучше всего мог бы быть сформулирован как "ответственность по защите".

Доклад Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета "Обязанность защищать".

Данный принцип заключается в том, что вмешательство в целях защиты людей, включая, в необходимых случаях, военное вмешательство, приемлемо, если наносится или ожидается, что будет неизбежно нанесен серьезный вред гражданскому населению, а данное государство не способно или не желает положить этому конец либо само является его виновником. В последние годы и Совет Безопасности все более проявляет готовность действовать на такой основе; наиболее очевидно это было в отношении Сомали, где Совет определил то, что, по сути, было внутренней ситуацией, как представляющее угрозу международному миру и безопасности, тем самым оправдывая принудительные действия, предусмотренные гл. VII Устава ООН. Это в сущности также служило основанием для оправдания вмешательства Экономического сообщества государств Западной Африки (ЭКОВАС) в Либерии и Сьерра-Леоне его участниками; так обстояло дело и в отношении интервенции, осуществленной союзниками по НАТО без санкции Совета Безопасности ООН в Косове.

В настоящее время набирает силу руководящий принцип в пользу вмешательства с применением силы в целях защиты людей. Этот принцип предусмотрен в самых разных правовых источниках, включая те, которые существуют независимо от любых обстоятельств, ответственности или полномочий, устанавливаемых на основании положений гл. VII Устава ООН. Эти правовые основания включают основополагающие принципы естественного права, положения о правах человека в Уставе ООН, Всеобщую декларацию прав человека, Конвенцию о геноциде, Женевские конвенции и Дополнительные протоколы по международному гуманитарному праву, Статут Международного уголовного суда и ряд других международных соглашений и пактов по защите прав человека.

Материалы вышеупомянутого доклада МКВГС свидетельствуют о том, что в международной практике получает "легитимность" практически любое вмешательство (вплоть до "ограничения суверенитета") во внутренние дела государств, якобы не способных обеспечить демократическими нормами соблюдение гуманитарного права на своей территории. Таким образом, существует опасность того, что с помощью манипуляций и на основе новых представлений о целесообразности получат "законные" права такие понятия, как "международно принятое ограничение территориального суверенитета" и "возможность насильственной гуманитарной интервенции", естественно, под прикрытием войск и мер военно-экономического характера. При этом присутствие иностранных представительств и оккупационных органов в качестве правовых институтов на территории суверенного государства будет рассматриваться как обязательный элемент установления "демократического порядка" с помощью оккупационных войск.

Необходимость согласования в ближайшее время норм, регулирующих вопросы, связанные с осуществлением гуманитарных интервенций, обусловливается также появлением концепции "превентивной гуманитарной интервенции", направленной на предупреждение массовых нарушений прав и свобод человека. Ю.Н. Малеев, введший в научный оборот новый термин "превентивная гуманитарная интервенция", объясняет правомерность такой интервенции чрезвычайностью ситуации, не оставляющей ни выбора иных средств, ни времени на размышление. Непринятие срочных мер (в том числе и прежде всего вооруженных) против групп, общин, государств и т.п., развязывающих резню на расовой, этнической, религиозной почве, будет способствовать, по его мнению, возвращению человечества в самые дикие времена варварства и средневековья. При этом в обоснование указанной концепции Ю.Н. Малеев приводит гуманитарную катастрофу в Кампучии, в которой погибло более миллиона кампучийцев. К таким же по масштабу катастрофам можно отнести и события в Руанде, Сомали, Судане, Восточном Пакистане.

Учитывая, что в кризисных ситуациях в некоторых регионах мира временные меры, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН (создание демилитаризованных зон, отвод войск, проведение демаркационных линий и др.), как правило, осуществлялись после начала конфликтов, приводящих к огромным жертвам, с концепцией превентивной гуманитарной интервенции можно согласиться. Другое дело, что государства, международные организации не готовы предотвращать масштабные и грубые нарушения основных прав человека и "действуют" только после того, как в том или ином государстве (регионе) произошла массовая гибель людей.

При подготовке предложений по регулированию вопросов гуманитарной интервенции, на наш взгляд, необходимо предусмотреть следующие системы ограничений для участников и регламентации их действий.

В отношении права на инициирование интервенции можно выделить две позиции юристов:

1. исключительными правами на решение о применении гуманитарной интервенции обладает Совет Безопасности Организации Объединенных Наций;
2. Совет Безопасности ООН обладает преимущественным правом принятия решения, но в определенных случаях инициировать гуманитарную интервенцию могут соответствующие региональные организации, такие как Организация американских государств, Организация африканского единства,

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Организация Договора о коллективной безопасности в СНГ.

Первый вариант представляется более легитимным, так как подразумевает коллективно принятое решение.

Второй вариант также имеет преимущества, связанные с большим пониманием ситуации с правами человека в той или иной стране и более быстрого реагирования в критической ситуации, например в случае этнических чисток, когда необходимо как можно быстрее воспрепятствовать дальнейшим человеческим жертвам.

Чтобы избежать злоупотреблений в ходе гуманитарной интервенции и искажения ее целей, необходима разработка международно-правовых норм, регламентирующих принятие решения об осуществлении интервенции, о составе ее участников и ходе ее проведения, о цели применения силы, масштабе используемого вооруженного конфликта, временных рамках интервенции и др. В современных условиях сочетания нестабильности международных отношений и трудностей, связанных с применением норм международного публичного права, такое регулирование затруднительно, но актуально и необходимо. Отдельной регламентации требует, на наш взгляд, разработка порядка применения силы, осуществляемой государством или группой государств за пределами своих границ без согласия государства, на территории которого применяется сила, направленная на предотвращение массовых нарушений основных прав человека.

Вопросы этнических и религиозных конфликтов и права человека

Как показывает практика международных отношений, причинами множества конфликтов являются различия между этническими и религиозным группами. Этноцентризм, инстинктивная групповая солидарность, нетерпимость и агрессивность к другим этническим (религиозным) группам затрудняют нахождение оптимальных компромиссных форм сосуществования, выработку психологии толерантности к чужим интересам и традициям. Положение усугубляется в тех группах, где человек рассматривается как член какой-либо этнической или религиозной группы, в силу чего его индивидуальное сознание "подавляется требованием лояльности к интересам группы, которые зачастую искусственно формируются и навязываются группе этнической элитой; межэтнические отношения превращаются в отношения между конкурирующими политическими группировками".

В большинстве государств современного мира сообщества людей состоят из множества различных этнических, религиозных, языковых групп. Только равенство этих групп, признание их ценностей могут обеспечить сосуществование различных культур. В противном случае рано или поздно возникают межэтнические конфликты, грубо нарушаются права человека.

Проблемы национализма и религиозной нетерпимости в современных условиях проявляются с новой силой во многих странах мира в результате распада многонациональных государств (СССР, Югославия), а также вследствие нарастающей миграции людей из неспокойных и бедных регионов в развитые страны, что неизбежно приводит к столкновению различных культур и цивилизаций.

Специалисты выделяют следующие виды проблем, которые чаще всего возникают между различными этническими (религиозными) группами.

1. Проблемы этнической дискриминации, возникающие в тех случаях, когда некоторые группы подвергаются социальной дискриминации, эксплуатации, нетерпимости и насилию.
2. Отрицание плюрализма общества - введение государством ограничений на сохранение религиозной, языковой и культурной самобытности.
3. Приобретение численным меньшинством доминирующего положения, которое поддерживается недемократическими методами либо путем маргинализации большинства населения.
4. Проблемы, возникающие в связи с усилиями, предпринимаемыми группами, компактно проживающими на определенной территории, направленными на получение определенной степени автономии, в случаях, когда существует противодействие этим усилиям со стороны государства. В некоторых случаях доминирующие в определенном регионе группы пытаются вытеснить членов других этнических групп, проживающих в этом же регионе.
5. Сепаратистские движения, пытающиеся отделить часть территории государства с целью обретения независимости или присоединения к другому государству.

Некоторые авторы причисляют к этим проблемам также и национализм. Как отмечает Ю. Хабермас, в мире стало более легко манипулировать национальными чувствами. "В современных массовых демократиях национализм представляет собой довольно дешевый ресурс, к которому время от времени могут прибегать правительства, искушаемые желанием проэксплуатировать хорошо известные психологические механизмы с целью отвлечь внимание граждан от внутренних социальных конфликтов и вместо этого заручиться их поддержкой собственной международной политики".

Религия и схожие формы убеждений привносят надежду и умиротворение миллиардам людей, они содержат в себе потенциал для достижения мира и согласия. Однако они также являлись, как было отмечено выше, источником разногласий и конфликтов. Неоднозначная роль религии и убеждений, а также сложность в простом определении данных терминов продемонстрированы в ходе истории по защите свободы на вероисповедание в контексте международно признанных прав человека.

Борьба за свободу вероисповедания длится уже много веков, результатом чего являлись бесчисленные и трагичные конфликты. Двадцатый век стал свидетелем кодификации общих ценностей, относящихся к свободе вероисповедания, хотя острота столкновений не ослабла. ООН признала важность права на свободу вероисповедания во Всеобщей декларации прав человека, ст. 18 которой гласит: "Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения". После принятия Всеобщей декларации попытки разработать реализуемый международно-правовой инструмент в отношении права на свободу религии и убеждений были безуспешными.

В 1966 году ООН приняла Международный пакт о гражданских и политических правах, раскрывая положения Всеобщей декларации, для того чтобы выразить право на свободу религии и убеждений.

Статья 18 Пакта включает четыре пункта по данному вопросу:

1. Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений.
2. Никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору.
3. Свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц.
4. Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями.

Определенные статьи Пакта о гражданских и политических правах приняли формы отдельных международных конвенций, положения которых являются юридически обязательными для государств.

Однако в силу сложности и политизированности ст. 18 Пакта о гражданских и политических правах не была разработана и кодифицирована тем же образом, как другие отдельные договоры, кодифицировавшие запрет против пыток, дискриминацию против женщин и расовую дискриминацию.

После двадцати лет дебатов, интенсивной борьбы и упорного труда Генеральная Ассамблея в 1981 году единогласно приняла Декларацию о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений. Хотя Декларация 1981 года не имеет юридически обязательной силы, обязывающей страны соблюдать ее положения, она все же остается самым важным современным документом, кодифицирующим право на свободу религии и убеждений.

Декларация ООН о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений 1981 года содержит восемь статей, три из которых (ст. ст. 1, 5, 6) определяют конкретные права. Остальные статьи играют вспомогательную роль, предусматривая меры по содействию терпимости или предотвращению дискриминации. В совокупности эти восемь статей представляют собой определенную систему, концепцию терпимости и предотвращения дискриминации, основанной на вероисповедании. Хотя права человека являются индивидуальными, Декларация ООН 1981 года также устанавливает определенные права, присущие государствам, религиозным учреждениям, родителям, законным опекунам, детям и группам лиц. Рассмотрим подробнее эти права.

Статья 1. Правовое определение.

Эта статья повторяет положения ст. 18 Пакта о гражданских и политических правах:

• право на свободу мысли, совести и религии;
• право иметь религию или убеждения любого рода по своему выбору;
• право исповедовать свою религию и выражать убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнения религиозных и ритуальных обрядов и учений;
• право не подвергать принуждению, умаляющему свободу иметь религию или убеждения по своему выбору;
• свобода исповедовать религию или выражать убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц.

Статья 2. Классификация дискриминации.

Эта статья устанавливает категории потенциальных юридических и физических лиц и образований, проводящих дискриминацию, и подтверждает право не быть подверженным дискриминации на основе религии и убеждений со стороны:

• государства (национального, регионального, местного правительства);
• учреждений (правительственных, неправительственных, религиозных);
• групп лиц;
• отдельных лиц.

Статья 3. Взаимосвязь с другими правами.

Эта статья увязывает Декларацию ООН 1981 года с другими международными документами.

Статья 3 предусматривает, что дискриминация по признаку религии или веры представляет собой оскорбление человеческого достоинства и отрицание принципов Устава ООН и поэтому признается нарушением фундаментальных прав и свобод человека, провозглашенных Всеобщей декларацией прав человека, а также предусмотренных более подробно в:

• Международном пакте о гражданских и политических правах;
• Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.

Статья 4. Возможные решения.

Статья 4 провозглашает, что все страны (включая все слои гражданского общества) должны принять эффективные меры по предотвращению и ликвидации дискриминации на основе религии или убеждений посредством:

• действий во всех областях гражданской, экономической, политической, социальной и культурной жизни;
• принятия или отмены законодательства, когда это необходимо, для запрещения любой подобной дискриминации;
• принятия всех соответствующих мер по борьбе против нетерпимости на основе религии или иных убеждений в данной области.

Статья 5. Родители, опекуны, дети.

При реализации этой статьи под угрозой находятся следующие права:

• родители и законные опекуны ребенка имеют право определять образ жизни в рамках семьи в соответствии со своей религией или убеждениями;
• каждый ребенок имеет право на доступ к образованию в области религии или убеждений в соответствии с желанием его родителей и не принуждается к обучению в области религии или убеждений вопреки желаниям его родителей;
• ребенок ограждается от любой формы дискриминации на основе религии или убеждений. Он должен воспитываться в духе понимания и терпимости;
• если ребенок не находится на попечении своих родителей или законных опекунов, то принимаются должным образом во внимание выражаемая им воля или любые проявления его воли в вопросах религии или убеждений, причем руководящим принципом являются интересы ребенка;
• право государства ограничивать практику религии или убеждений, в которых воспитывается ребенок, наносящих ущерб его физическому или умственному здоровью, а также его развитию.

Статья 6. Выражение на практике религии или убеждений.

При реализации этой статьи под угрозой находятся следующие права:

• отправлять культы или собираться в связи с религией или убеждениями и создавать и содержать места для этих целей;
• создавать и содержать соответствующие благотворительные или гуманитарные учреждения;
• производить, приобретать и использовать необходимые предметы и материалы, связанные с религиозными обрядами или обычаями или убеждениями;
• писать, выпускать и распространять соответствующие публикации в этих областях;
• вести преподавание по вопросам религии или убеждений в местах, подходящих для этой цели;
• испрашивать и получать от отдельных лиц и организаций добровольные финансовые и иные пожертвования;
• готовить, назначать, избирать или назначать по праву наследования соответствующих руководителей;
• соблюдать дни отдыха и отмечать праздники и отправлять обряды;
• устанавливать и поддерживать связи с отдельными лицами и общинами на национальном и международном уровне.

Статья 7. Национальное законодательство.

Эта статья устанавливает, что все права и свободы, провозглашенные в настоящей Декларации, предоставляются национальным законодательством таким образом, чтобы каждый человек мог пользоваться такими правами и свободами на практике.

Статья 8. Существующие формы защиты.

Данная статья конкретизирует, что Декларация 1981 года не имеет обязательной юридической силы для исполнения государствами, участвующими в ней, последнее, однако, не означает, что она умаляет существующие правовые формы защиты прав на свободу вероисповедания. Статья 8 гласит:

"Ничто в настоящей Декларации не должно истолковываться в смысле ограничения или отхода от любого права, как оно определено во Всеобщей декларации прав человека и в Международных пактах о правах человека".

Декларация ООН 1981 года является компромиссом между государствами после двадцати лет сложных дискуссий и дебатов, а также после ее окончательного принятия Генеральной Ассамблеей.

Дальнейшему уточнению и разъяснению подлежат следующие важные аспекты:

• национальное право о религии относительно международного права;
• обращение в веру;
• мотивированный отказ служить в армии;
• статус женщин в религии или вероисповедании;
• претензии на верховенство одной религии над другой;
• принятие и изменение религиозных обязательств;
• регистрация религиозных организаций и схожие законы;
• пресса и религия; отношение религии к государству.

Декларация 1981 года о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений является документом, не влекущим юридических обязательств по реализации ее положений, а следовательно, не предусматривает контролирующего механизма. Вместо этого в процессе так называемого дополнительного договорного механизма Комиссия по правам человека назначила Специального докладчика (независимого эксперта) для обеспечения положений Декларации 1981 года. Специальный докладчик обязан ежегодно отчитываться перед Советом по правам человека о состоянии права на свободу религии и убеждений во всем мире.

Так, в соответствии с отчетом Специального докладчика в 2001 году были зафиксированы нарушения в следующих странах: Афганистан, Азербайджан, Беларусь, Бутан, Болгария, Бурунди, Чад, Китай, Кот-д'Ивуар, Египет, Эритрея, Грузия, Греция, Венгрия, Индия, Индонезия, Иран, Израиль, Италия, Иордания, Казахстан, Кувейт, Лаос, Латвия, Ливан, ФРЮ Македония, Малайзия, Мальдивские острова, Мексика, Бирма, Науру, Непал, Нигер, Норвегия, Пакистан, Папуа - Новая Гвинея, Филиппины, Корейская Республика, Россия, Саудовская Аравия, Южная Африка, Шри-Ланка, Судан, Турция, Туркменистан, Уганда, Украина, Великобритания, Узбекистан, Вьетнам и Йемен.

Свежие примеры дискриминации и насилия во имя религии или убеждений содержатся в двух докладах по сообщениям, подготовленным Специальным докладчиком. Один из примеров, приведенных в этих докладах, которые, безусловно, не являются исчерпывающими, связан с беспорядками и нападениями на места отправления религиозных обрядов, инициаторами которых явились члены одной группы, стремившейся навязать свое толкование религиозного закона всем другим лицам, проживавшим в регионе. Другой случай касался якобы имевшего место богохульства, в результате которого определенные религиозные группы угрожали подвергнуть изоляции целый город и учинить расправу над религиозным меньшинством, если полиция не подвергнет аресту пятерых членов этого религиозного меньшинства. Еще один случай был связан с убийством двух членов религиозного меньшинства после того, как преступник потребовал у жертв предъявить ему их удостоверения личности, в которых была указана религиозная принадлежность владельца. Незадолго до проведения национальных выборов в одной из стран был принят закон о персональном статусе в отношении религиозной группы, который способствовал дальнейшей дискриминации и насилию в отношении женщин и девочек и членов религиозных меньшинств. В конкретной провинции другой страны был принят уголовный кодекс для одной из религиозных общин, который фактически легализовал изнасилование в браке. Другие примеры межконфессионального насилия, религиозного преследования и жестокости, совершаемых во имя религии, упомянуты в докладах Специального докладчика о недавно проведенных миссиях.

Во многих случаях лица, находящиеся в уязвимом положении, в том числе дети, женщины и лица, обратившиеся в другую веру, становятся объектами дискриминации и насилия во имя религии или убеждений. Детям прививается религиозная нетерпимость, и определенные негосударственные субъекты, к сожалению, продолжают использовать их для совершаемых во имя религии актов насилия по отношению к другим или к самим себе. Женщины также продолжают оставаться постоянным объектом религиозной нетерпимости. Их права нарушаются во имя религии или убеждений самым ханжеским образом. Продолжают действовать законы, особо подвергающие дискриминации женщин, например, в области личных прав, на том основании, что только такие законы соответствуют религиозным верованиям той религиозной общины, к которой принадлежит женщина.

Негосударственные субъекты, а порой даже государственные органы продолжают применять угрозы или дискриминацию по отношению к лицам, обратившимся в иную веру. Эта проблема по-прежнему вызывает обеспокоенность в ряде стран, несмотря на тот факт, что в ст. 18 Всеобщей декларации прав человека конкретно указано, что свобода мысли, совести и религии включает свободу менять свою религию или убеждения. Религиозным деятелям и лицам, формирующим общественное мнение, необходимо учитывать, что не только обращение в их собственную религию или веру подлежит защите, но также и решение заменить свою нынешнюю религию или веру на другую. Возможность менять, выбирать, заменять и восстанавливать свою собственную религию имеет основополагающее значение для свободы мысли, совести и религии. Никто не должен подвергаться нетерпимости, дискриминации или преследованию по причине своего решения изменить религию или веру либо не исповедовать таковых. Кроме того, принуждение лиц сообщать о своей религии или вере в официальных документах может увеличить опасность того, что они подвергнутся преследованиям. Специальный докладчик также подчеркнул, что лица, имеющие теистические, нетеистические и атеистические убеждения, а также лица, не исповедующие никакой религии или веры, пользуются одинаковой защитой.

Все они играют важную роль в построении плюралистических обществ в XXI веке.

В заключение рассматриваемой проблемы нарушений прав человека на основе или во имя религии или убеждений необходимо отметить следующие моменты их предотвращения и прекращения.

До тех пор пока на национальном или глобальном уровне будут сохраняться дискриминация и насилие на почве или во имя религии или убеждений, будут сохраняться трения, которые будут эксплуатироваться на практике различными религиозными, политическими или воинствующими силами.

Доклады прошлых лет указывают на то, что религиозная нетерпимость не является результатом естественного развития многокультурных обществ, а зачастую представляет собой результат манипуляции со стороны отдельных групп или лиц, преследующих различные цели. Вопросы религии и убеждений затрагивают глубокие чувства, и в случае распространения зарождающейся религиозной нетерпимости ее очень трудно обуздать. Нетерпимость порождает нетерпимость, и ее ликвидация занимает гораздо больше времени, чем ее разжигание. В качестве одной из ключевых целей в области прав человека все общества и на всех уровнях должны уделять первоочередное внимание активизации борьбы против дискриминации.

Важнейшим компонентом формирования атмосферы религиозной терпимости является профилактика. Структура государства, его методы управления и политика в области образования, а также приверженность правительств и обществ основополагающим правам человека являются важнейшими составляющими, которые могут выполнять роль профилактических средств в формировании религиозной гармонии или факторов, способствующих религиозным разногласиям. Такие принципы также применимы и на глобальном уровне. Религиозный фанатизм не ограничивается каким-либо одним регионом и не признает национальных границ. Реальное или кажущееся лишение свободы религии или убеждений в одном регионе или в одной стране может вызвать реакцию в другой части мира. Базовые принципы свободы религии или убеждений должны пользоваться равным уважением во всех обществах. В этой связи следует в очередной раз напомнить, что все права человека являются универсальными, неделимыми, взаимозависимыми и взаимосвязанными.

Основная обязанность по осуществлению международных норм в области прав человека, включая поощрения и защиту свободы религии или убеждений, возлагается на государства. С одной стороны, государства должны воздерживаться от нарушений свободы религии или убеждений, а с другой стороны, они также обязаны защищать лиц в пределах своей юрисдикции от нарушения их прав, включая нарушения, совершаемые негосударственными субъектами. Соответствующие меры должны состоять не только в преследовании лиц, совершающих такие деяния, и предоставлении компенсации жертвам, но и в разработке конкретных профилактических мер по недопущению повторения подобных деяний в будущем.

Законодательные и исполнительные органы должны принимать недискриминационные законы и разрабатывать политику в целях обеспечения равенства. Кроме того, внутреннее законодательство должно соответствовать п. 2 ст. 20 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Действительно, подстрекательство к религиозной ненависти может служить индикатором возникновения напряженности, и соответствующим властям следует изыскивать наиболее эффективные пути защиты людей от воздействия пропаганды ненависти и насилия со стороны других лиц. В этой связи важнейшую роль в деле обеспечения того, чтобы ни свобода религии, ни свобода выражения не подвергались неоправданным ограничениям, выполняет судебная система, которая рассматривает каждый случай с учетом его конкретных обстоятельств.

В отношении профилактических подходов необходимо, очевидно, учитывать мнения религиозных общин посредством предоставления им надлежащего доступа к директивным и государственным органам. Органам исполнительной власти, административным органам и политическим лидерам следует разработать правозащитную политику и коммуникационные стратегии. Кроме того, им следует принимать меры по повышению осведомленности и просвещению населения о религиозном многообразии, что будет способствовать формированию в обществе прогрессивного отношения к верованиям других общин. Такие меры помогут устранить необоснованные опасения в отношении некоторых религиозных групп и не допустить использование таких опасений в политических целях.

Специальный докладчик по вопросу о свободе религии и убеждений, принявший свой мандат в июле 2004 года, считает также необходимым рекомендовать политическим деятелям проводить коллективные аналитические совещания по вопросам о том, каким образом следует решать новые проблемы в условиях все более глобализированного мира. Такие совместные совещания могут в конечном счете привести к принятию практических мер, направленных на решение проблемы многообразия и реализации инклюзивных подходов, например, в сфере жилищных проектов, школьных программ и выдвижения кандидатур в утвержденные законом органы.

Крайне важно, чтобы государства и научные сообщества разрабатывали более эффективные стратегии по обеспечению того, чтобы свобода религий или убеждений в полной мере распространялась на всех детей и предоставляла им возможность получать качественное образование, способствующее терпимости, взаимопониманию и взаимному уважению. В этой связи могут оказаться полезными программы подготовки учителей для обеспечения беспристрастного отношения к различным религиозным и конфессиональным общинам. Помимо этого существует значительный потенциал добровольных школьных обменов с другими странами. В этой связи на состоявшейся в 2001 году

Международной консультативной конференции по школьному образованию в отношении свободы совести и вероисповедания, терпимости и недискриминации было рекомендовано обеспечить учителей и учащихся возможностями для встреч и обменов со своими коллегами, принадлежащими к другим религиям или вероисповеданиям. Для определения реального уровня терпимости в обществе также необходимо, чтобы представители местных органов управления посещали школы и беседовали с молодежными представителями. В отношении вербовки и идеологической обработки детей для целей использования в воинствующих группировках Специальный докладчик подчеркнул необходимость осуществления контроля над такими государственными учреждениями, как сиротские приюты, тюрьмы и школы.

В дополнение к этому государствам, как полагает Специальный докладчик, не следует допускать действий, которые противоречат правам человека, даже если такие действия, как представляется, основаны на религиозной или традиционной практике. В этой связи Специальный докладчик и его предшественник в качестве примера пагубной для здоровья женщин практики приводили калечащие операции на женских половых органах. Поскольку нанесение травм женским половым органам зачастую ассоциируется с религией, Специальный докладчик приветствовал заявления, в которых разъяснялись религиозные взгляды в отношении этой пагубной практики и содержался призыв к завершению физических издевательств в отношении женщин. Генеральная Ассамблея в своей резолюции N 63/181 также указала на необходимость рассмотрения ситуаций насилия и дискриминации, затрагивающих многих женщин, а также других лиц на почве или во имя религии или убеждений или в силу культурной и традиционной практики, и использования религии или убеждений для целей, несовместимых с Уставом Организации Объединенных Наций, а также с другими соответствующими документами ООН.

Для проведения анализа случаев и действий со стороны правительств, несовместимых с Декларацией об искоренении всех форм нетерпимости и дискриминации по религиозному признаку и убеждениям, и принятия мер по их исправлению Совет по правам человека в своей резолюции N 6/37 от 14 декабря 2007 года рекомендовал государствам:

• обеспечить, чтобы их конституционные и законодательные системы предусматривали адекватные и действенные гарантии свободы мысли, совести, религии и убеждений для всех, без какого бы то ни было различия, в том числе путем предоставления эффективных средств правовой защиты в случаях нарушения права на свободу мысли, совести, религии и убеждений или права свободно исповедовать свою религию, включая право менять свою религию или убеждения;
• разработать и осуществить стратегии поощрения систем образования и обучения принципам терпимости и уважения других людей и культурного многообразия и свободы религии или убеждений;
• обеспечить принятие соответствующих мер для предоставления надлежащей и эффективной гарантии религии или убеждений женщинам, а также представителям других уязвимых групп, включая лиц, лишенных свободы, беженцев, детей, лиц, принадлежащих к меньшинствам, и мигрантов;
• обеспечить, чтобы любое поощрение религиозной ненависти, которое служит подстрекательством к дискриминации, враждебности или насилию, было запрещено законом;
• прилагать все возможные усилия согласно своему национальному законодательству и в соответствии с международным правом прав человека и гуманитарным правом для обеспечения полного уважения и защиты религиозных мест, объектов, святынь и символов и принимать дополнительные меры в случаях, когда им угрожает осквернение и разрушение;
• проводить обзор, когда это необходимо, существующей практики регистрации для обеспечения права всех лиц исповедовать свою религию как единолично, так и сообща с другими, публичным и частным порядком;
• обеспечить, в частности, право всех лиц отправлять культы или собираться в связи с религией или убеждениями и создавать или содержать места для этих целей и право всех лиц подготавливать, выпускать и распространять соответствующие публикации в этих областях".

Учитывая, что, как было показано выше, нарушения прав человека, дискриминация на основе религии и убеждений в мире не прекращаются, представляется, что существует очевидная необходимость принятия на основе существующей Декларации юридически обязывающего документа, в котором было бы предусмотрено среди прочего создание органа для контроля над соблюдением государствами положений этого документа.

Защита меньшинств и закрепление за лицами, принадлежащими к меньшинствам, специальных прав

Национальные, религиозные и прочие меньшинства - сложное и противоречивое явление, не поддающееся однозначной оценке. В современный период проблема национальных меньшинств связана с интернационализацией общественной жизни, интенсификацией культурного и иного обмена.

Международное сообщество, как известно, признало право человека на свободный выбор места жительства, расширилась практика межнациональных браков, свободного перемещения капиталов и рабочей силы в пределах межгосударственных союзов и экономических объединений. Естественным следствием этих процессов стали усиление подвижности населения и рассеивание народов по всему миру. Ускорившиеся процессы глобализации придают этому феномену новый импульс, изменяют социальный статус сотен миллионов человек. Естественно, возникает проблема особой группы прав и свобод, имеющей свою специфику. Она непосредственно затрагивает интересы каждого индивида, принадлежащего как к национально-этническим, религиозным и языковым "большинствам", так и к меньшинствам. Возникает проблема прав целостности и групп - проблема правового статуса титульных народов и официальных языков, с одной стороны, и остальных народов, входящих в государство, и их языков - с другой.

Общепризнано, что защита прав людей, принадлежащих к национальным, религиозным и лингвистическим меньшинствам, является важным вкладом в политическую и социальную стабильность государств, в которых они живут. "Потрясения, имевшие место в европейской истории, продемонстрировали, что защита национальных меньшинств необходима для стабильности, демократической безопасности и мира на европейском континенте", - говорится в преамбуле Конвенции Совета Европы "О защите национальных меньшинств", принятой 1 февраля 1995 года и вступившей в силу 1 февраля 1998 года.

Постановка вопроса о необходимости защиты национальных меньшинств и их прав в международных договорах о правах человека в XX веке потребовала согласования содержания понятия "меньшинство". Один из первых вариантов определения меньшинства был предложен Постоянной палатой международного правосудия еще в 1930 году. Согласно ему критерием данного понятия является наличие в стране группы лиц, принадлежащих к расе, религии, языку и т.д., отличным от таковых в данной стране, и стремящихся поддерживать свою религию, обеспечить обучение и образование детей на своем языке и в духе своих традиций. После Второй мировой войны под меньшинством стали подразумевать недоминирующие группы общества.

В международном праве не существует универсально признанного определения понятия "меньшинство". Доктрина также содержит множество неоднозначных определений этого понятия. Так, согласно определению Спецдокладчика Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Ф. Капоторти, под меньшинством подразумевается "группа меньшая по численности по сравнению с населением государства, не занимающая доминирующего положения, члены которой, будучи гражданами этого государства, обладают этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик остального населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности, направленное на сохранение своей культуры, своих традиций, религии и языка".

Согласно определению, предложенному Ж. Дешеном, "меньшинством является группа граждан данного государства, представляющих собой численное меньшинство и занимающих негосподствующее положение в этом государстве, обладающих этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик большинства населения, солидарных друг с другом, движимых, пусть даже косвенно, коллективным стремлением к выживанию и стремящихся к фактическому и юридическому равенству с большинством".

Оба определения понятия "меньшинство" имеют один недостаток, заключающийся в том, что они исключают из числа меньшинств некоторые группы, которые объективно (в частности, по историческим признакам) таковыми являются. Тем самым нарушается принцип недискриминации. Так, например, трудно согласиться с мнением, что для обладания правами меньшинств необходимо иметь гражданство государства проживания. По мнению П.С. Криволапова, единственной категорией лиц, не относящейся к основной группе населения государства, которую можно не относить к меньшинствам, являются недавние иммигранты, которых А. Эйде определяет как "тех лиц, которые прибывают в другую страну, полностью осознавая, что эта страна не является страной их гражданства. Они прибывают как иностранцы, знают, что они иностранцы, и признают поэтому, что, по крайней мере временно, они не будут гражданами принимающей страны". Таких лиц можно не признавать относящимися к меньшинствам по той причине, что они оказались в таком положении в результате осознанного решения, добровольно принятого ими самими.

Вызывает сомнение также целесообразность закрепления в определении меньшинств проявления ими "чувства солидарности, направленного на сохранение своей культуры, своих традиций, религии и языка" и "коллективного стремления к выживанию".

Содержание понятия "меньшинство" неоднократно дополнялось, подвергалось модификации, но согласованного определения этого понятия так и не было достигнуто. Этому есть несколько объяснений.

Во-первых, не все государства нуждаются в этом понятии. Так, многие африканские государства отказываются признавать существование у них национальных меньшинств, относя к последним только проживающих на их территории иностранцев. При этом они ссылаются на ст. 19 Африканской хартии прав человека и народов о том, что "все народы равны: они пользуются равным уважением и имеют равные права. Ничто не может оправдывать господство одного народа над другим".

Во-вторых, международное сообщество до сих пор не определилось с разными по своему правовому содержанию понятиями "коренные" или "местные" народы и национальные, этнические, лингвистические, культурные меньшинства. В доктрине также нет единого подхода к этому, и как результат происходит смешение этих понятий. Такое смешение понятий допускает даже Совет Европы в проекте Конвенции о международной защите прав этнических, языковых и религиозных меньшинств. Под меньшинством этот проект понимает группу, которая в количественном отношении меньше, чем остальное население страны, чьи члены, являющиеся гражданами данного государства, имеют этнические, религиозные и языковые отличия от остальной части населения страны и намерены сохранить свою культуру, традиции, религию и язык. Как справедливо отмечает А.Х. Абашидзе, с принятием этого проекта некоторые титульные народы (казахи, киргизы, латыши) даже в своих республиках могут оказаться национальными меньшинствами и могут изменить свой статус, только заставив эмигрировать значительную часть нетитульных народов. Меньшинствами в своих национально-государственных образованиях являются и многие коренные народы России, давшие названия республикам и национальным округам.

Комитет по правам человека в замечании общего порядка N 23, комментируя ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, устанавливающую правовой статус лиц, принадлежащих к меньшинствам, относит коренные народы к числу меньшинств.

По мнению же Э.-И. Даес, коренные народы - это именно народы, а не меньшинства или этнические группы. При этом она выделяет два фактора, по которым можно провести различия между коренными народами и меньшинствами, - приоритет по времени и привязанность к данной территории.

В этой связи, на наш взгляд, следует согласиться с П.С. Криволаповым, который считает, что нет необходимости противопоставлять понятия "меньшинства" и "коренные народы" и считать коренные народы одним из видов меньшинств. За такими народами, как полагает П.С. Криволапов, должны признаваться все права, которые признаются за лицами, принадлежащими к меньшинствам. Однако, учитывая объективные исторические условия, особую связь коренных народов с территорией, на которой они живут и которая тесно связана с их образом жизни, они нуждаются в дополнительной защите, причем необходимо защищать коренные народы как таковые, а не только отдельных лиц, принадлежащих к ним. Эти вопросы регулируются Конвенцией МОТ N 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах, 1989 года. Данная Конвенция пересматривает Конвенцию МОТ N 107 о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах, 1957 года.

Прежде чем перейти к рассмотрению документов о защите меньшинств, следует отметить, что закрепленные в них права лиц, принадлежащих к меньшинствам, не являются привилегией. Их целью является создание условий для того, чтобы меньшинства могли сохранить свою самобытность, традиции и другие особенности. А.Х. Абашидзе и Ф.Р. Ананидзе в этой связи отмечают, что суть требований меньшинств связана с их физическим состоянием в качестве меньшинства и предполагает создание условий, которые позволяют им сохранить самобытность, наследие и достоинство, для чего в большинстве случаев недостаточно тех механизмов, которые обеспечивают применение принципа недискриминации.

Основными документами, содержащими нормы, направленные на защиту прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, являются Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года (ст. 27) и Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам, 1992 года. Последняя является документом "мягкого права".

На региональном уровне в рамках Совета Европы были приняты Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 года и Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств 1992 года. В рамках СНГ в 1994 году была принята Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к меньшинствам. Положения, направленные на защиту прав меньшинств, содержатся также в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года (разд. IV). Последний документ не является юридически обязывающим, а обязательства, вытекающие из его положений, носят морально-политический характер.

К числу документов, защищающих право меньшинств на существование и самобытность, необходимо также отнести Конвенцию о предупреждении геноцида и наказании за него 1948 года и Международную конвенцию о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 года.

Как уже отмечалось, ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляет за лицами, принадлежащими к меньшинствам, право пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком. Данную статью следует рассматривать в свете положения п. 1 ст. 2 Пакта, согласно которому каждое государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте. Тем самым Пакт не ограничивает гражданами круг лиц, принадлежащих к меньшинствам. Такого толкования придерживается и Комитет по правам человека. В Замечаниях общего порядка N 23, принятых Комитетом в соответствии с п. 4 ст. 40 Пакта, указывается, что формулировка ст. 27 Пакта "свидетельствует о том, что лица, имеющие право на защиту, не обязательно должны быть гражданами государства-участника".

Важным документом, посвященным вопросу о правах меньшинств, является Декларация о праве лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая резолюцией ГА ООН в 1992 году. Этот документ "мягкого права", не являясь юридически обязывающим, имеет большое значение, поскольку он конкретизирует положения вышеупомянутой ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах.

В частности, Декларация закрепляет за лицами, принадлежащими к меньшинствам:

• право использовать свой язык в частной жизни и публично, свободно и без вмешательства или дискриминации (п. 1 ст. 2);
• право активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни (п. 2 ст. 2);
• право активно участвовать на национальном и религиозном уровне в принятии решений, которые касаются соответствующего меньшинства (п. 3 ст. 2);
• право создавать ассоциации и обеспечивать их функционирование (п. 4 ст. 2);
• право поддерживать контакты с другими членами своей группы, с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам, и трансграничные контакты с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми узами (п. 5 ст. 2).

Для целей обеспечения этих прав Декларация предусматривает следующие позитивные обязанности государств:

• охранять существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств (п. 1 ст. 1);
• принимать меры для создания благоприятных условий, позволяющих лицам, принадлежащим к меньшинствам, выражать свои особенности и развивать свою культуру, язык, религию, традиции и обычаи (п. 2 ст. 4);
• принимать меры к тому, чтобы там, где это осуществимо, лица, принадлежащие к меньшинствам, имели надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на нем (п. 3 ст. 4);
• принимать при необходимости меры в области образования с целью стимулирования изучения истории, традиций, языка и культуры меньшинств (п. 4 ст. 4);
• обеспечить лицам, принадлежащим к меньшинствам, надлежащие возможности для получения знаний, необходимых для жизни в обществе в целом (п. 4 ст. 4);
• учитывать законные интересы лиц, принадлежащих к меньшинствам, при разработке национальной политики и программ (ст. 5);
• сотрудничать с другими государствами в вопросах, касающихся прав меньшинств, с целью развития взаимопонимания и доверия (ст. 6).

Указанные права меньшинств и обязанности государств по обеспечению этих прав, предусмотренные в Декларации, могут быть использованы для подготовки юридически обязывающего международного договора.

Существует также ряд документов, касающихся прав меньшинств, принятых на региональном уровне. К ним, в частности, можно отнести Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств 1995 года, Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств, принятую в рамках Совета Европы в 1992 году, Конвенцию СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, 1994 года.

Рассмотрим особенности каждого из этих документов.

Положения Рамочной конвенции во многом напоминают положения Декларации о праве лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Рамочная конвенция более подробно, чем Декларация, закрепляет некоторые аспекты языковых групп. Так, в соответствии со ст. 11 Конвенции лицо, принадлежащее к меньшинствам, имеет право пользоваться своим именем (отчеством) на языке меньшинств.

Особый интерес представляет Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств, положения которой сформулированы в форме обязанностей государств. Так, например, Хартия обязывает государства принимать меры, содействующие использованию региональных языков и языков меньшинств в сферах образования, судопроизводства, в административных органах, в средствах массовой информации, при осуществлении культурных мероприятий и в области социально-экономической деятельности. На государства также возлагается обязанность содействовать и развивать приграничное сотрудничество с государствами, на территории которых тот же язык используется в идентичной или схожей форме.

Конвенция СНГ в отличие от других документов содержит определение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Статья 1 Конвенции дает это определение следующим образом: "Для целей настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии и традициям отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны". Это определение содержит ряд недостатков принципиального характера.

Во-первых, определение ограничивает гражданами круг лиц, принадлежащих к меньшинствам, что по сути дела противоречит положению ст. 27 Пакта о гражданских и политических правах 1966 года.

Представляется также крайне неудачной формулировка определения лиц, принадлежащих к меньшинствам, в той части, где говорится о том, что эти лица отличаются от основного населения. Такая формулировка, которая может навести на мысль, что те, кто не принадлежит к основному населению, являются людьми "второго сорта", и носит явно дискриминационный характер. Было бы более корректным написать, что эти лица отличаются от остальной части населения.

Повышение ответственности государств за нарушение прав лиц, принадлежащих к меньшинствам

Как известно, ответственность государств является одним из фундаментальных принципов международного права, согласно которому государство несет юридическую ответственность за нарушение взятых на себя международных обязательств. Международно-правовые положения об ответственности государства за нарушение прав человека вообще и прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, в частности в последнее время получили значительное развитие. Эти положения, содержащиеся в общей форме в Уставе ООН, были развиты во Всеобщей декларации прав человека, Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений и в Конвенции о правах ребенка, а также в других соответствующих международных документах, которые были приняты на всемирном или региональном уровне, и международных документах, заключенных между отдельными государствами - членами Организации Объединенных Наций. Так, например, ст. 2 Конвенции о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 года прямо предусматривает ответственность правительств государств-участников за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности.

Такая деятельность включает меры, направленные на:

а) обеспечение того, чтобы лица, принадлежащие к соответствующим народам, пользовались на равных основаниях правами и возможностями, которые предоставляются национальным законодательством остальному населению страны;

б) содействие полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав этих народов при уважении их социальной и культурной самобытности, их обычаев и традиций и их институтов;

в) содействие лицам, принадлежащим к соответствующим народам, в ликвидации различий в социально-экономических условиях, которые могут существовать между коренными и другими членами национального сообщества, методами, соответствующими их стремлениям и образу жизни.

В соответствии со ст. 2(d) Конвенции о ликвидации расовой дискриминации 1965 года "каждое государство-участник должно, используя все надлежащие средства, в том числе и законодательные меры, в зависимости от обстоятельств запретить расовую дискриминацию, проводимую любыми лицами, группами или организациями, и положить ей конец".

Становясь участниками Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года, государства берут на себя ответственность предпринимать активные шаги для осуществления принципа равенства мужчин и женщин в рамках их национальных конституций и иного соответствующего законодательства. Кроме того, государства должны ликвидировать юридические основы для дискриминации, пересмотрев существующие законы, а также гражданское, уголовное и трудовое законодательство (ст. 2(d)).

Все приведенные выше положения конвенций, запрещающие тот или иной вид дискриминации, защищающие права всех лиц на недискриминационной основе, представляют собой лишь общие обязательства и политику государств, которую надлежит проводить для ликвидации дискриминации в отношении женщин и защиты прав коренных народов.

Рассмотренные положения требуют от государств-участников обеспечить соблюдение этих положений государственными органами и "принять эффективные меры для пересмотра политики правительства в национальном и местном масштабе, также для исправления, отмены или аннулирования любых законов и постановлений, ведущих к возникновению или увековечению расовой дискриминации всюду, где она существует".

Что касается ответственности государств за нарушение прав лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, то по этому вопросу международное право, как отмечалось выше, не содержит юридически обязывающего договора. Единственным документом в этом плане является Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая резолюцией N 47/135 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1992 года. Декларация в более общей форме, чем в рассмотренных выше Конвенциях, содержит положения об обязательствах государств. В частности, ст. 4 Декларации содержит такие выражения, как "государство принимает при необходимости меры для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, могли в полной мере "эффективно осуществлять все свои права человека..."; "государства принимают соответствующие меры к тому, чтобы там, где это осуществимо, лица, принадлежащие к меньшинствам, имели надлежащие возможности для изучения своего родного языка...".

Учитывая, что эта Декларация, как показывает практика международной жизни, может стать основой для кодификации норм, регулирующих права меньшинств, необходимо, очевидно, предусмотреть следующие конкретные положения, направленные на эффективную защиту прав меньшинств:

1. во-первых, предусмотреть ответственность государств - участников будущего договора за нарушение взятых по договору обязательств;
2. во-вторых, для рассмотрения хода осуществления положений договора необходимо учредить Комитет по правам меньшинств, наделенный правом рассмотрения докладов государств о законодательных, судебных, административных и других мерах, принятых ими для выполнения положений договора, и о прогрессе, достигнутом в этой связи;
3. в-третьих, в договоре для меньшинств должна быть предусмотрена возможность получения правовой помощи (например, создание сети кризисных центров) и защита от дискриминации;
4. в-четвертых, в договоре следует предусмотреть обязанность государств-участников о включении во внутригосударственное законодательство положения о принятии соответствующих санкций за нарушение прав меньшинств и ввести систему подачи и рассмотрения жалоб в национальных судах;
5. в-пятых, в договоре необходимо предусмотреть обязанность государств сотрудничать в вопросах, касающихся лиц, принадлежащих к меньшинствам, в том числе в обмене информацией и опытом, с целью развития взаимопонимания и доверия.

Обеспечение реализации прав народов на самоопределение в рамках, допускаемых международным правом

Международное право, как известно, признает право на самоопределение за народами.

Рассеянные по всей стране или даже по всему миру народы сохраняют такое право только в районе их первоначального заселения при условии сохранения там значительного контингента этого народа и его исторических, культурных, религиозных и иных институтов. Иными словами, в понятие "народ" входит все население той или иной территории, а не какие-либо отдельные этнические, религиозные или языковые группы, поэтому реализация прав на самоопределение не должна наносить ущерб какой-либо части населения той территории, в рамках которой это право реализуется.

В этой связи следует отметить, что при обсуждении в VI Комитете ООН принципа самоопределения большие трудности вызвал вопрос о субъекте права на самоопределение. При этом указывалось на сложность определения понятия "народ" - основного бенефициария права на самоопределение. Некоторые представители западных стран считали, что это понятие должно иметь максимально широкий смысл и включать народы, живущие в определенных географических районах и имеющие различные этнические и культурные корни. Такая постановка вопроса, как считали представители социалистических и большинства развивающихся стран, могла бы довести реализацию принципа до абсурда, если бы на это право претендовали многие культурно-этнические группы людей в пределах территориальных границ какого-либо государства колониального периода.

Провозглашение принципа, согласно которому любая группа людей, самовыделяющаяся на этнической, расовой или религиозной основе, имеет право на самоопределение вплоть до отделения, могло бы привести на практике к нарушению территориальной целостности и национального единства колониального народа. Так по сути дела произошло с вопросом о предоставлении независимости Намибии. Империалистические державы, вынужденные признать принцип самоопределения народов, пытались использовать этот принцип в своих неоколониалистских целях, например, путем применения политики "бантустанов", дробления территории Намибии на ряд районов и насаждения в них марионеточных правительств. Политика "бантустанизации" Намибии была, как известно, подвергнута резкой критике и обсуждению на 20-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1965 году, которая также дала четкую юридическую квалификацию любой попытке "аннексировать какую-либо часть или всю территорию" Намибии как "акту агрессии". Под давлением мировой общественности и народа Намибии Генеральная Ассамблея на своей 21-й сессии в 1966 году приняла резолюцию, в которой было подтверждено неотъемлемое право намибийского народа на самоопределение и независимость, отменен мандат ЮАР на управление Юго-Западной Африкой.

С другой стороны, идея XIX века "один народ - одна нация - одно государство" изжила себя.

Однородный народ или народ, ставший однородным в результате насильственных мер и имеющий общие этнические, культурные, религиозные и другие характеристики, уже не отвечает реалиям XXI века. Сила государства основывается не на однородности населения, а на добровольном желании всех групп населения участвовать в жизни государства, чему в наибольшей степени способствует установление таких взаимоотношений между различными группами, которые поощряли бы их многообразие.

Если народам, составляющим какое-либо государство, комфортно находиться в содружестве народов и их языку, культуре, обычаям и традициям ничто не угрожает, то эти народы имеют право на так называемое внутреннее самоопределение, т.е. самоопределение на уровне самоуправления или автономии, необходимой для сохранения самобытности в рамках федеративного государства. С другой стороны, в случае, когда титульные народы допускают дискриминацию других коренных народов, находящихся в меньшинстве, компактно проживающих на территории того или иного государства, эти народы имеют право на самоопределение на максимальном уровне вплоть до отделения и образования собственного государства.

В настоящее время право народов на самоопределение закреплено в ряде международных документов, в частности - в Уставе ООН и Пактах о правах человека 1966 года, и является одним из принципов международного права. Современное международное право ориентирует на реализацию права на самоопределение в рамках государства, в которое входит территория. В противном случае это противоречило бы таким принципам международного права, как принцип территориальной целостности государства и принцип нерушимости границ. Нельзя не учитывать и того, что отделение от государства какой-либо территории наносит экономический ущерб и влечет большое количество нарушений прав человека.

Поскольку ничем не ограниченное толкование принципа самоопределения способствовало бы возникновению сепаратистских движений и выступлениям меньшинств за достижение самостоятельности в различных странах мира и могло бы привести к расчленению существующих государств, оно не могло быть допущенным ООН, за исключением совершенно особых случаев. Кроме того, дробление и образование новых государств ведет к нестабильности международных отношений.

Как отмечается в докладе Генерального секретаря ООН "Повестка дня для мира", "если каждая этническая, религиозная или языковая группа будет притязать на государственность, то не будет предела дроблению, а всеобщий мир, безопасность, экономическое благополучие станут еще более труднодостижимой целью".

Поэтому современное международное право допускает реализацию права на самоопределение в форме отделения только в следующих исключительных случаях:

- вопрос о самоопределении в форме отделения может ставиться в том случае, если государство не соблюдает право народов на самоопределение; например если государство проводит политику, направленную на ассимиляцию;

- самоопределение в такой форме возможно также в том случае, когда в конституциях федеративных государств прямо указывается, что субъекты федерации имеют право на отделение. При этом правом на самоопределение в форме отделения обладают именно субъекты федерации, а не более мелкие образования, входящие в состав субъектов федерации. Необходимо отметить, что в данном случае право на отделение вытекает из положений внутригосударственного, а не международного права, его условия и процедура устанавливаются внутригосударственным правом. В случае использования сепаратистами насильственных методов или любого иного несоблюдения процедуры, установленной внутригосударственным правом, такое "отделение" не должно иметь международно-правовых последствий даже в том случае, когда территория не контролируется государством, которому она юридически принадлежит, а иностранные государства и международные организации не вправе оказывать какую-либо помощь такому образованию.

По вопросу о содержании самого понятия "самоопределение" в литературе и международных органах в области прав человека идут нескончаемые споры, что не позволяет Генеральной Ассамблее ООН одобрить проект конвенции о правах коренных народов, разработанный и представленный в ООН в 1994 году. Представители меньшинств трактуют право на самоопределение полномасштабно, вплоть до отделения. Представители же государств решительно выступают против такого понимания права на самоопределение и стремятся трактовать его более ограниченно. Они признают за меньшинствами право на внутреннее самоопределение, понимаемое ими как право на демократическое управление в рамках государств, в состав которых они входят.

Поскольку смыслом права на самоопределение является, на наш взгляд, участие всех групп населения в жизни государства и определении своей судьбы, во многих случаях для реализации этого права могут быть достаточными такие меры как, например, установление нескольких государственных языков на всей территории государства, установка квот для представителей определенных групп в органах государственной власти, формирование верхней палаты парламента из представителей групп и т.п. Представляется, что если ни одна из групп населения не возражает против такого устройства, то такое самоопределение является наиболее предпочтительным, поскольку оно в наибольшей степени способствуют снятию барьеров между группами, формированию общего самосознания и постепенной интеграции всех групп в единый народ.

Еще одним преимуществом реализации права на самоопределение на нетерриториальной основе является то, что в этом случае снижается потенциальная угроза территориальной целостности государства, поскольку практика показывает, что государства распадались, как правило, по существующим административным границам территорий, образованных по национальному признаку.

Следует также отметить, что даже в случае компактного проживания меньшинств в каком-либо районе часть лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, все равно проживает в других районах государства, равно как и часть лиц, относящихся к большинству в государстве, проживает в районах, где они являются меньшинством. Такое самоопределение на территориальной основе не ставило бы таких лиц в менее благоприятное положение.

Другие варианты реализации права на самоопределение предполагают территориальное подразделение. В частности, это возможно путем предоставления автономии той территории, где проживают меньшинства, посредством которой автономия получила бы дополнительные полномочия в области культуры, образования, использования языков и т.п. Таким образом, автономия имела бы особый статус в рамках государства.

Еще одной моделью решения вопроса о самоопределении является создание федеративного устройства государства, при котором все или некоторые субъекты федерации образовываются по национальному признаку большинства населения этих субъектов. В государствах с высокой степенью децентрализации власти, когда меньшинства, проживающие на определенной территории, составляют там большинство населения и имеют возможность развивать материальные и культурные аспекты своей идентичности в рамках того объема полномочий, который делегирован соответствующей территорией.

Эти меньшинства могут претендовать на самоопределение на территориальной основе.

Таким образом, в современных условиях право народов на самоопределение может осуществляться различными способами. Реализация этого права возможна как без территориального подразделения, так и посредством территориального подразделения. Цель такой реализации права народов на самоопределение заключается в том, чтобы власти государства представляли все этнические, религиозные и культурные группы, существующие в этом государстве. Это в конечном счете является основой для нормальных отношений между различными группами и для стабильности государств, поскольку любые конфликты подрывают нормальное функционирование всей государственной системы, отвлекают большое количество ресурсов, которые могли бы быть использованы в целях экономического развития, ухудшают положение с соблюдением прав человека в целом. Внутриполитическая нестабильность государств, составляющих международное сообщество, в свою очередь негативным образом сказывается на стабильности всей международной системы.

Обеспечение осуществления права народов на самоопределение, как это предусмотрено в действующем международном праве, может и должно способствовать снятию напряженности между указанными выше группами и исключению новых конфликтов между ними.

Гражданское общество и права человека

Эволюция взглядов на гражданское общество

На протяжении всей своей истории наиболее прогрессивно мыслящие представители человечества пытались создать модель идеального общественного устройства, где царили бы разум, свобода, благополучие и справедливость. Формирование гражданского общества увязывалось с проблемами совершенствования государства, возвышения роли права и закона. Античные мыслители не разделяли "Общество" и "Государство". Так, например, народное собрание жителей Афин было одновременно и высшим органом политического управления. При этом государство (публичная власть), как правило, доминировало над обществом, господствуя над ним то в форме восточной деспотии, то в форме Римской империи, то в форме средневековой монархии. Аристотель определял государство как достаточную для самодовлеющего существования совокупность граждан, т.е. не что иное, как гражданское общество. Цицерон, обосновывая правовое равенство людей, писал: "...закон есть связующее звено гражданского общества, а право, установленное законом, одинаково для всех...".

Отожествление гражданского общества с государством продолжалось длительное время и было обусловлено уровнем развития экономических и социально-политических отношений (примитивные формы разделения труда, начальный этап развития товарно-денежных отношений, огосударствление общественной жизни, кастовый характер социальной структуры). Отделение государства от общества и превращение его и общества в относительно самостоятельные феномены произошло только в результате буржуазных революций и утверждения полного господства обменных отношений как средства, связующего людей в общественные организмы. Общество, освободившееся от тирании государства и объединившее отдельных самостоятельных субъектов, получило название гражданского.

В результате развития общественных отношений трансформировались и взгляды философов на гражданское общество. В XVI - XVIII веках в работах Н. Макиавелли, Г. Гроция, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо уже мотивировалось соответствие гражданскому обществу не всех, а лишь прогрессивных, по их мнению, форм государственного устройства, основанных на естественно-правовых договорных началах. В частности, Дж. Локк считал, что "абсолютная монархия... несовместима с гражданским обществом и, следовательно, не может вообще быть формой гражданского общества".

Характеризуя гражданское общество, И. Кант главными считал следующие идеи:

• человек все должен создавать собственными силами и должен отвечать за созданное;
• столкновение человеческих интересов и необходимость их защиты являются побудительными причинами совершенствования людей;
• гражданская свобода, законодательно обеспеченная правом, есть необходимое условие самосовершенствования, гарантия сохранения и возвышения человеческого достоинства.

Эти идеи легли в основу теории гражданского общества. Кант, перенеся концепцию антагонизма между индивидами как стимула их саморазвития на отношения между государствами, делает вывод о том, что для человечества величайшей проблемой, разрешить которую его вынуждает природа, является достижение всеобщего правового гражданского общества.

В. Гумбольдт, принимая философское учение И. Канта, на конкретных примерах показал противоречия и различия между гражданским обществом и государством. К гражданскому обществу он относит:

а) систему национальных, общественных учреждений, формируемых самими индивидами;

б) естественное и общее право;

в) человека.

Государство, в отличие от гражданского общества, состоит, по его мнению:

а) из системы государственных институтов;

б) из позитивного права, издаваемого государством;

в) из граждан.

Важную роль в формировании представлений о гражданском обществе сыграл Гегель, определив его как сферу действия частного интереса. Сюда же он включал семью, сословные отношения, религию, право, мораль, образование, законы и вытекающие из них взаимные юридические связи субъектов.

Особую роль Гегель отводил противостоящим друг другу индивидам. "В гражданском обществе каждый для себя - цель, все другие для него ничто. Но без соотношения с другими он не может достигнуть объема своих целей".

Государство, представляющее собой сферу всеобщих интересов, Гегель считал более высокой степенью развития, нежели гражданское общество. Государство, объединяя индивидов, организации, сословия, поднимается над обществом, разрешает его противоречия, примиряет противоположные интересы. Таким образом, индивиды здесь суть частные лица, преследующие как свою цель свой собственный интерес. "Но без соотношения с другими он не может достигнуть объема своих целей; эти другие суть потому средства для целей особенного", - продолжал немецкий философ. Поскольку речь идет не о связях отдельных людей в дуэты, трио, квартеты и т.д., а об отношениях всех со всеми, закономерен его вывод о слиянии всех участников этого взаимодействия в некую всеобщность - гражданское общество.

Гражданское общество, по Гегелю, - отнюдь не высшая форма "всеобщности" (коллективности).

Оно результат разложения кровнородственных связей и объединения людей на иной - обменной - основе в народ, в нацию. Нация хотя и сохраняет для большинства входящих в нее индивидов общность происхождения, вместе с тем объединяет множество "посторонних" людей, имеющих других предков.

Это стало возможным лишь вследствие изменения основы коллективных связей. Теперь ее образуют "общие потребности и взаимодействие в их удовлетворении", которые не зависят от рода и племени входящих в социальную общность субъектов. Поскольку каждый из индивидов преследует собственные цели, их коллективность подвержена разного рода случайностям и нуждается в более высокой "форме всеобщности" - в государстве. Таким образом, гражданское общество - связующее звено, находящееся между разрозненными индивидами и государством как высшей формы человеческой организации.

Процесс становления гражданского общества охватывает десятки столетий начиная с возникновения элементов гражданского общества в античном мире (Афины, Рим), охватывает такой "очаг" Средневековья, как вольный город Новгород, и идет до развитых общественных систем Европы и Америки в наше время. Становление гражданского общества зависит от степени развитости экономических и правовых отношений, реальности личной и экономической свободы индивидов, действенности механизма общественного контроля за государственно-властными структурами.

Признаки гражданского общества

Среди множества определений гражданского общества внимания заслуживает определение, данное Т.В. Кашаниной и А.В. Кашаниным, в соответствии с которым "гражданское общество с развитыми экономическими, политическими, правовыми, культурными отношениями между его членами, независимое от государства, но взаимодействующее с ним; это союз индивидов, обладающих развитой, целостной, активной личностью, высокими человеческими качествами (свободы, права, долга, морали, собственности и др.)".

К наиболее важным признакам гражданского общества можно отнести следующие.

Индивидуальная свобода, предполагающая широкую степень свободы человека - свободу слова, свободу собраний, объединений, передвижения, избирательную свободу, свободу в выборе профессии и т.п. В гражданском обществе каждый индивид имеет возможность при необходимости привлечь государство к суду, а государство не должно вмешиваться в частную жизнь. С учетом роста терроризма и других преступлений в России с целью обеспечения безопасности граждан государство может вмешиваться в личную жизнь. Однако при этом должна быть четко определена та грань, которую государство не должно переходить с целью обеспечения безопасности, чтобы не нарушались права человека. Нам представляется, что определение соотношения обеспечения безопасности граждан и соблюдения их гражданских прав является предметом договоренности государства и общества.

Наличие среднего класса, предполагающее наличие обеспеченной, экономически самостоятельной и независимой прослойки людей, обладающей чувством ответственности перед обществом. Средний класс по сути дела является социальной основой и опорой гражданского общества.

Открытость общества, под которой понимаются свободный обмен информацией в обществе и ее доступность, включая информацию о том, какие вопросы и каким образом решают государство, государственные органы, должностные лица. В таком обществе отсутствует культ секретности, обеспечена свобода печати, критики. В международных отношениях такое общество открыто для сотрудничества, взаимодействия с зарубежными государствами, их юридическими и физическими лицами.

Плюрализм (политический, экономический, идеологический) предполагает, что в таком обществе существует многообразие партий и общественных организаций, форм собственности, идеологических концепций, доктрин, воззрений и государство не навязывает какую-то одну из них, не монополизирует политическую, экономическую или идеологическую сферу жизни.

Самоуправляемость общества предполагает, что люди самостоятельно управляют своими интересами, создают общественные органы и организации, в том числе органы местного самоуправления.

Правовое государство означает, что государство несет по отношению к обществу определенные обязанности, прежде всего обязанность закрепить законами и гарантировать естественные права человека. Граждане в таком обществе должны уметь уважать право. Право является приоритетом как для граждан, так и для государства, его должностных лиц.

Исходя из сказанного выше можно вывести следующее определение гражданского общества: гражданское общество - это свободное, демократическое, правовое общество, ориентированное на человека, выражение его интересов, защиту его прав, обеспечение контроля за деятельностью государства.

Из всех перечисленных признаков гражданского общества наиболее важным, на наш взгляд, является правовое государство. Этот признак мы рассмотрим более подробно.

На определенном этапе современные развитые государства становились правовыми, хотя отдельные элементы (признаки) правовых государств стали возникать в них давно. Сам же термин "правовое государство" впервые появился в работах немецких ученых в первой половине XIX века.

Предпосылками учения о правовом государстве можно считать идеи древних философов (Аристотеля и др.) о незыблемости и верховенстве закона, необходимости соответствия закона праву. Немецкий философ Иммануил Кант определял государство как "объединение множества людей, подчиненных правовым законам".

Таким образом, одна из главных идей в концепции правового государства состояла и состоит в том, что государство должно быть ограничено правом, само должно подчиняться праву, не может "перешагивать" через право, обязано закрепить основные права граждан законами и гарантировать соблюдение этих прав.

Элементы (признаки) правового государства возникали там, где общество имело стойкие демократические, правовые, политические, культурные традиции. Судебные системы Англии и Франции появились и оформились, потому что существовало право вассала на публичный суд, который должен был твориться не господином, а каким-то третьим лицом.

Считается, что практическое воплощение некоторых элементов правового государства в Англии началось в 1328 году, когда был принят так называемый Нортхэмптонский статут (закон), в соответствии с которым никакое королевское распоряжение не может повлиять на ход правосудия. Этот закон по сути дела послужил также началом разделения властей на королевскую законодательно-исполнительную и королевскую судебную.

Необходимым элементом правового государства является система сдержек и противовесов, уравновешивающая ветви власти, их разделение. Идеи разделения властей, как известно, были высказаны и развиты Шарлем Луи Монтескье (1689 - 1755). Он, в частности, указывал, что нет свободы, если исполнительная и законодательная власти соединены; судебная власть должна быть отделена, иначе воцарятся произвол и угнетение.

Краткий анализ сказанного позволяет определить основные элементы (признаки) правового государства. К ним, в частности, относятся следующие.

Приоритет права, верховенство права, полнота права предполагают, что праву подчиняется не только общество, но и государство (ограничение власти правом); в правовой системе государства наличествуют все необходимые законы: конституция, законы, гарантирующие права человека и гражданина.

Наличие общественного договора между властью и обществом. Конституция выступает как своего рода общественный договор между властью и обществом, по которому за обеими сторонами закреплены определенные права, обязанности, взаимная ответственность.

В правовом государстве признается суверенитет народа; народ передает часть своего суверенитета государству. На протяжении большей части своей истории государства выступали по отношению к обществу в роли "хозяина", "надсмотрщика", "господина", "начальника". В правовом государстве роль государства кардинально меняется: оно становится партнером, своеобразным "менеджером" (управленцем), которого общество нанимает для ведения общих дел.

Разделение властей, предполагающее, что власть разделена на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Такое разделение называется горизонтальным разделением властей. В правовом государстве власть не должна быть сосредоточена в одних руках, существуют демократические процедуры передачи власти, контроля над властью. В государстве обеспечивается система сдержек и противовесов между ветвями власти. Наряду с "горизонтальным" разделением властей должен осуществляться также принцип "вертикального" разделения на два уровня власти между федерацией и ее субъектами.

Правовое обеспечение прав человека и гражданина, предусматривающее существование в государстве системы юридических гарантий прав человека и гражданина. Таким образом, естественные права получают закрепление в позитивном праве. В правовой системе сочетаются два типа правового регулирования: действия гражданина регулируются по принципу "разрешено все, что не запрещено законом", действия государства - по принципу "запрещено все, что не разрешено". Иными словами, государство, его органы и должностные лица вправе принимать решения и действовать только в пределах своей компетенции. Государство и право ориентированы на человека, его благосостояние и благополучие являются высшей целью государства.

В неправовом государстве, являющемся противоположностью правового, государство встает над личностью и правом. По отношению к таким государствам часто используется термин "полицейское государство". Наиболее характерными признаками неправового государства являются следующие.

В неправовом государстве осуществляется мелочная опека над гражданами; административный аппарат является громоздким и нацелен на всеохватное регулирование всего и вся. В сферу регулирования могут попасть вопросы брака, семьи, обучения и т.п. В таких условиях личность становится принадлежностью государства, из субъекта права превращается в объект власти.

Сильное имущественное расслоение общества. В неправовом государстве существует значительный имущественный разрыв между "верхами" и "низами", отсутствует сколько-нибудь заметная прослойка среднего класса. Государство либо не ставит задачу улучшения благосостояния общества, либо ставит, но на практике не стремится реализовать ее.

Ограничение свобод личности, прав человека. В неправовом государстве не обеспечиваются права и свободы человека и гражданина.

Как обстоит дело с правовым государством в Российской Федерации?

В начале 1990-х годов появилось и стало доминировать такое мнение о преобразованиях в правовой области, в соответствии с которым многое, что необходимо для утверждения в жизни правового государства, уже достигнуто. Нужно только принять новую Конституцию, принять несколько законов по нерешенным вопросам, а там дело лишь за тем, чтобы обеспечить их реальное действие, полное фактическое применение, - и наступит эра правового государства, окажутся созданными надлежащие условия для демократии и рыночного хозяйства.

Однако такое мнение оказалось иллюзорным. Законодательные преобразования, осуществленные в 1989 - 1992 годах, при всей значительности перемен не могут быть оценены однозначно. Они не дали ожидаемых результатов, не привели к кардинальным изменениям в обществе. Причин тому несколько.

Во-первых, во многих случаях сами законы оказались половинчатыми, не содержащими действенных юридических механизмов, обеспечивающих их осуществление, фактическое претворение в жизнь (в частности, в законы о собственности не были заложены механизмы, способные юридически обеспечить ее разгосударствление).

Во-вторых, возник параллелизм в законах, вспыхнула "война законов", что парализовало законодательные инициативы. Особенно проявилось это во второй половине 1991 года, когда союзные республики еще существовавшего тогда союзного государства конституировали себя в качестве суверенных государств (Татарстан, Башкортостан и др.).

В-третьих, отстали в своем реформировании правоохранительные органы и в первую очередь органы правосудия.

В-четвертых, несмотря на крушение в 1991 году партократической власти и имперской государственности, вплоть до осени 1993 года российское право оставалось неразвитой юридической системой, "застрявшей" по основным своим характеристикам на ступени права власти. Особо негативное значение имеет то обстоятельство, что эта система отличалась в целом опубличенным, огосударствленным характером.

Наряду с указанными обстоятельствами одно из слабых мест в сложных процессах становления российского права как важнейшего звена формирующегося гражданского общества - это отсутствие достаточно обоснованной, выверенной теорией и практикой правовой политики в России. Хотя принимаемые в этом отношении меры подчас и носили название реформ (например, судебная реформа), многие государственные акции в этой области нередко имели случайный, поверхностный характер, были лишены единой стержневой линии, четких ориентиров и приоритетов.

Крупные, в сущности первые, по-настоящему значительные законодательные акты, способные заложить прочный фундамент современного российского права, были приняты после октября 1993 года.

Это прежде всего Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, Гражданский кодекс (первая часть Кодекса была принята Федеральным Собранием 21 октября 1994 года).

Эти акты заложили некоторые исходные элементы права современного гражданского общества.

Для них характерны либерально-демократическая направленность конституционных, законодательных установлений, тенденция к возвышению личности, прав человека, к известному ограничению государственного вмешательства в жизнь общества, к более высокому статусу правосудия.

Важным положением российской Конституции является ст. 15 (п. 4), в соответствии с которой международно-правовые нормы стали частью правовой системы России. В случае конфликта национальных норм и норм международного права действуют нормы международного права, т.е. установлен примат международного права над внутригосударственным.

Гражданский кодекс, вышедший в трех частях, заложил достаточно прочную нормативную базу для урегулирования вопросов, возникающих в области международного частного права, т.е. отношений между юридическими лицами с иностранным элементом.

Однако в самой правовой материи, которая должна образовать основу современного российского права, имеются существенные недостатки.

Так, в Конституции 1993 года положения о фундаментальных правах человека оказались не только отодвинутыми с заглавного места, но и "перемешанными" с социально-экономическими правами гражданина, которые ставят человека в зависимость от власти. Из окончательного текста исчезли и такие ключевые моменты, как "выводимость" прав человека из его достоинства, и о том, что частная собственность является естественным правом человека.

Недостаточно четко прописаны в Конституции вопросы разграничения полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов, осуществляемого через выделение в Конституции так называемых предметов ведения (ст. ст. 71 - 73). Конституция законодательно определяет только предметы ведения Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72) . В то же время предметы ведения субъектов Федерации не имеют прямого конституционного закрепления и вне пределов ведения Российской Федерации субъектов обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Такой подход и порождает, по нашему мнению, перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в Российской Федерации, которая фактически пытается функционировать как федерация без четкого конституционно-правового закрепления статуса ее субъектов. Основное практическое следствие данного пробела в действующем законодательстве - отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы полномочий и ответственности субъектов Федерации, которые не затрагиваются Конституцией Российской Федерации.

До сих пор остается лишь декларируемой задачей проведение основательной судебной реформы, которая привела бы к формированию в России независимого и сильного правосудия.

Каковы же пути "очеловечения" права, возвращения права к его истинному, цивилизованному облику и предназначению, столь необходимым в свободном демократическом современном гражданском обществе?

В связи с этим можно выделить три аспекта проблемы, соответствующие основным институтам и принципам, способным возвысить право, придать ему такой статус, когда оно может стать над властью.

Первый аспект касается воссоздания частного права, предоставления ему достойного места в правовой системе. Частное (или гражданское, цивильное) право, в значительной мере огосударствленное при советском режиме, является своеобразной правовой сферой, куда, за исключением случаев, предусмотренных законом, заказан вход государству. Это сфера юридического господства частных лиц, решения которых становятся юридически обязательными: государство обязано их поддерживать, обеспечивать. Частная собственность, предпринимательство, экономическая свобода, да и вообще свобода в обществе невозможны без частного права. В правовой системе демократического общества на первое место выходит именно частное (гражданское) право.

Второй аспект связан с приданием общепринятым фундаментальным правам и свободам человека определяющего значения, центра демократической правовой системы. Движение российского законодательства в этом направлении уже обозначилось с достаточной определенностью. Как отмечалось выше, определенный позитивный шаг сделан в Конституции Российской Федерации, в которой закреплено непосредственно юридическое действие прав человека. Необходимо в связи с этим еще раз подчеркнуть, что именно общепризнанные права и свободы человека должны стать отправной точкой, жестким критерием правового обустройства общества. Необходимость эффективной государственной власти с этих позиций должна реализовываться так, чтобы даже в перспективе, в непредсказуемых изломах политической жизни сильная власть никогда ни в чем не могла стать угрозой для свободы людей, неотъемлемых прав человека.

Третий аспект связан с резким повышением роли суда в жизни общества. Ситуация в этой области представляется сложной и даже обманчивой, поскольку может сложиться впечатление, что с созданием Конституционного Суда проблема третьей власти в России исчерпана. Между тем третьей властью является вся система правосудия, во всех ее отправлениях. В связи с этим приходится признать, что все иные суды - и общие и арбитражные - продолжают находиться на обочине государственно-правовой жизни, не обрели в ней высокого, достойного положения. Опыт демократических стран, причем не только англо-американской правовой системы, свидетельствует, что высокий уровень правового развития достигается в обществе тогда, когда суд, опираясь на конституцию, на закон, на закрепленные в законе основополагающие правовые принципы, общепризнанные права человека, тоже "творит право". Поэтому настало время рассмотреть вопрос придания решениям высших судебных инстанций функций судебного прецедента.

Отмеченные аспекты "очеловечения" права должны с опорой на российскую Конституцию найти выражение в законах, реализовываться в правовом бытии. Но прежде всего, на наш взгляд, нужны концептуальное уяснение самой проблемы, сдвиг в понимании права демократического общества, фундаментальные перемены в правовом мировоззрении и правовой политике России.

С.С. Алексеев считает, что "гражданское общество - это общество свободных индивидов". В экономическом плане сказанное означает, что каждый индивид является собственником. Он реально обладает теми средствами, которые необходимы для его нормального существования. Он свободен в выборе форм собственности, определении профессии и вида труда, распоряжения результатами своего труда. Вслед за Гегелем можно сказать, что гражданское общество - это сообщество частных собственников, которые независимо от своего социального статуса, религиозных и политических воззрений, расовой, этнонациональной принадлежности и т.д. в юридически-правовом отношении равны перед законом. Члены гражданского общества вправе преследовать свои интересы с помощью всех тех средств, которые предусмотрены законом, выбирать род занятий и профессию, место проживания и т.д.

Как писал С.Л. Франк, "частная собственность есть реальное условие бытия человека как духовно-телесного существа; тем самым она есть реальное условие его свободы как члена общественного целого и, следовательно, условие бытия самого гражданского общества. А так как общественное строение в форме гражданского общества, как сотрудничества и взаимодействия свободно-индивидуальных центров активности, есть неустранимый момент интегральной природы общества, то институт частной собственности, утвержденный в этом его функциональном значении как условия общественного служения, есть неустраненная основа общественной жизни".

Разумеется, в современных условиях эта роль частной собственности нуждается в определенном переосмыслении, но фактом остается то, что свобода выбора в важнейших сферах жизни, в том числе и политической, предполагает свободу экономического выбора, что в свою очередь предполагает наличие альтернативных источников получения средств к существованию. Система отношений собственности, или система имущественных отношений, а также отношения купли-продажи во всех их проявлениях фиксируются в системе гражданского права, реализация которой обеспечивается государством.

В социальном плане принадлежность индивида к определенной социальной общности (семья, клан, класс, нация) не является абсолютной. Он может существовать самостоятельно, имеет право на достаточно автономную самоорганизацию для удовлетворения своих потребностей и интересов.

Политический аспект свободы индивида как гражданина заключается в его независимости от государства, т.е. в возможности, например, быть членом политической партии или объединения, выступающих с критикой существующей государственной власти, вправе участвовать или не участвовать в выборах органов государственной власти и местного самоуправления. Обеспеченной свобода считается тогда, когда индивид через определенные механизмы (суд и т.д.) может ограничивать своеволие государственных или иных структур в отношении себя. Иными словами, гражданское общество суть открытое социальное образование, в котором обеспечивается свобода слова, включая свободу критики, гласность, доступ к разного рода информации, право свободного въезда и выезда, широкий и постоянный обмен информационными, образовательными технологиями с другими странами, культурное и научное сотрудничество с зарубежными государственными и общественными организациями, содействие деятельности международных и иностранных объединений в соответствии с принципами и нормами международного права. Гражданское общество привержено общегуманистическим принципам и открыто для взаимодействия с аналогичными образованиями в планетарном масштабе.

С типологической точки зрения гражданское общество - это своего рода социальное пространство, в котором люди связаны и взаимодействуют между собой в качестве независимых как друг от друга, так и от государства индивидов. Это система обеспечения жизнедеятельности социальной, социокультурной и духовной сфер, их воспроизводства и передачи от поколения к поколению, система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей, будь то индивидуальных или коллективных. Вступая в систему общественных отношений, отдельный индивид не утрачивает своего личностного начала, своей безусловной значимости. С точки зрения нравственной личность не должна превратиться в простое средство, для которого высшей целью является общество. Общество - это союз личностей, и вне этого союза оно лишено всякого смысла.

Качество общества зависит от качества составляющих его личностей, имеющих свою волю, свои устремления, нравственные ориентиры на формы общественной жизни. Здесь одно из двух - либо режим всеобщего принудительного согласия, исключающий какое-либо несогласие с намеченными целями общества, либо условия для полного проявления творческих возможностей каждого индивида, всяких противоречий и конфликтов, без чего невозможно представить себе прогрессивное развитие общества. Поэтому естественно, что формирование гражданского общества неразрывно связано с формированием идеи индивидуальной свободы, самоценности каждой отдельно взятой личности. С этой точки зрения основополагающее значение имели формирование и подтверждение в Новое время идеи о прирожденных, неотчуждаемых правах каждого человека на жизнь, свободу и стремление к счастью. Не удивительно, что мыслители Нового времени объявили потерявшими силу все формы наследственной власти и сословных привилегий. Они поставили на первое место свободу и естественные способности отдельного индивида как самостоятельной, независимой единицы социального действия. Лежащий в основе этого подхода индивидуализм развивался рука об руку с гуманизмом, с идеей человеческой свободы, плюрализмом мнений и убеждений, стимулировал их, стал как бы их основанием, подпоркой.

Здесь ударение делается на самоценность индивида, на его свободу выбирать формы и сферы своей деятельности и т.д.

Структура гражданского общества

Гражданское общество имеет свою структуру, составляющими которой являются различные общественные образования и общественные институты, обеспечивающие условия для реализации частных интересов и потребностей индивидов, коллективов, способных воздействовать на государственную власть, с тем чтобы заставить служить обществу.

Системообразующим началом, генерирующим интеллектуальную и волевую энергию общества, является человек с его естественными потребностями и интересами, внешне выраженными в юридических правах и обязанностях. Составляющими частями (элементами) структуры выступают различные общности и объединения людей и устойчивые взаимосвязи между ними.

Структуру современного гражданского общества можно представить в виде пяти основных систем, отражающих соответствующие сферы его жизнедеятельности. Это социальная (в узком смысле слова), экономическая, политическая, духовно-культурная и информационная системы.

Социальная система охватывает совокупность объективно сформировавшихся общностей людей и взаимоотношений между ними. Это первичный, основополагающий пласт гражданского общества, оказывающий влияние на жизнедеятельность других его подсистем.

Прежде всего здесь следует обозначить блок отношений, связанных с продолжением рода человеческого, воспроизводством человека, продлением его жизни, воспитанием детей. Это институты семьи и отношения, обусловленные ее существованием, обеспечивающие соединение биологического и социального начал в обществе.

Второй блок составляют отношения, отражающие сугубо социальную сущность человека. Это конкретные отношения человека с человеком как непосредственно, так и в различных коллективах (клубах, общественных объединениях и т.п.). Третий блок образуют опосредованные отношения между большими социальными общностями людей (группами, слоями, классами, нациями, расами).

Экономическая система представляет собой совокупность экономических институтов и отношений, в которые вступают люди в процессе реализации отношений собственности, производства, распределения, обмена и потребления совокупного общественного продукта.

В качестве первичного слоя здесь выступают отношения собственности, пронизывающие всю ткань экономических отношений и весь цикл общественного производства и потребления. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Отношения производства материальных и нематериальных благ составляют второй, наиболее важный для общественной системы структурный слой. В основе производства лежит созидательный труд членов общества, поэтому неотъемлемой частью экономических отношений являются трудовые отношения. Более опосредованный и абстрактный характер носят производственные отношения, которые в силу своей специфики становятся независимыми от воли и сознания конкретного человека.

Структурными элементами экономической системы выступают частные, муниципальные, акционерные, кооперативные предприятия, фермерские хозяйства, индивидуальные частные предприятия граждан.

Отношения распределения, обмена, потребления общественного совокупного продукта являются важной составной частью экономической системы, хотя они в определенной степени функционируют и в рамках другой системы - социальной.

Политическую систему составляют целостные саморегулирующиеся элементы (организации) - государство, политические партии, общественно-политические движения, объединения и отношения между ними. Индивид политически выступает в качестве гражданина, депутата, члена партии, организации.

Глубинным, сущностным слоем здесь являются отношения по поводу власти, которые пронизывают политическую систему во всех ее средах, на всех этапах ее существования. Властные отношения весьма разнообразны: это отношения между государством и иными структурными элементами, между государственными органами и учреждениями и т.д. Особое место занимают отношения, складывающиеся в связи с деятельностью политических партий, конечной целью которой выступает всегда политическая (государственная) власть.

Помимо сугубо властных существует целая гамма политических отношений, охватывающих проблемы объединения граждан в общественно-политические организации, свободы слова, гарантий избирательных прав граждан, функционирования форм непосредственной демократии и др.

Духовно-культурная система образуется из отношений между людьми, их объединениями, государством и обществом в целом по поводу духовно-культурных благ и соответствующих материализованных институтов, учреждений (образовательных, научных, культурных, религиозных), через которые реализуются эти отношения.

Наиболее важный блок в этой сфере составляют отношения, связанные с образованием.

Образование является фундаментом в деле развития человеческой личности. Его состояние характеризует перспективы развития конкретного общества. Без образования не может нормально функционировать не только духовно-культурная сфера, но и общественная система в целом.

Жизненно необходимы для человека и общества отношения, обусловливающие возникновение и развитие науки, культуры, религии. Разнообразны пути формирования этих отношений, неоднозначно их воздействие на человека, но консолидирующими факторами являются их направленность на сохранение исторического опыта, общегуманистических традиций, накопление и развитие научных, нравственно-духовных, культурных ценностей.

Информационная система складывается в результате общения людей друг с другом непосредственно и через средства массовой информации. В качестве ее структурных элементов могут выступать общественные, муниципальные и частные организации, учреждения, предприятия, а также граждане и их объединения, осуществляющие производство и выпуск средств массовой информации.

Информационные отношения носят сквозной характер, они пронизывают все сферы гражданского общества.

Поскольку, как было отмечено выше, доминантой гражданского общества является отдельно взятая личность, то несущими его конструкциями являются все те институты, организации, группы и т.д., которые призваны содействовать всесторонней реализации личности, ее потенций, интересов, целей, устремлений и т.д. Эти институты и ассоциации служат для отдельного индивида в качестве источников власти, влияния и авторитета. При этом основополагающая роль центральной ячейки общественного организма, источника влияния и авторитета сохраняется за семьей. Немаловажную роль играют родственные связи, соседские общины, профессиональные организации, творческие институты, трудовые коллективы, сословия, социальные слои, с которыми люди так или иначе отождествляют себя.

Другой основополагающей единицей социального действия в обществе и соответственно в гражданском обществе является группа. Очевидная характеристика группы - это функциональная взаимозависимость составляющих ее членов. Группа существует и функционирует в силу разделяемых всеми ее членами интересов, целей, установок, ценностей, что в свою очередь предполагает взаимную зависимость ее членов друг от друга в деле реализации совместных целей и интересов. Чем определеннее эти цели и интересы, тем вероятнее жизнеспособность и функциональная эффективность группы.

Одной из наиболее институционализированных форм групп являются заинтересованные группы, представляющие собой разного рода организации или ассоциации рабочих, фермеров, предпринимателей, представителей различных профессий (например, врачей, адвокатов, инженеров и т.д.), церковные, женские, молодежные и иные общественные организации, объединенные общностью интересов. Одни из них имеют длительную историю, а другие формируются временно вокруг какой-либо одной проблемы или ограниченного круга проблем и по достижении своей цели распадаются.

Заинтересованные группы и организации предоставляют отдельному индивиду необходимое поле для реализации его возможностей и потребностей. Они отражают разнообразие экономических, этнических, религиозных, региональных, демографических, профессиональных и иных интересов. В результате социальная жизнь оказывается ареной столкновений и сотрудничества конкурирующих друг с другом групп, вступающих в разного рода союзы, коалиции, соглашения. Это помогает последним уравновешивать друг друга, удерживая всю социальную и политическую систему в своеобразном равновесии, препятствуя резкому сдвигу общественно-политической оси влево или вправо. Все эти институты, организации и центры служат в качестве своеобразных опор для отдельной личности в его взаимоотношениях с государством. В значительной мере степень независимости граждан от государства, степень демократичности общественно-политической системы прямо пропорциональна степени полицентричности распределения власти в обществе.

Гражданское общество и права человека

Одной из целей гражданского общества является построение правового государства, созданного по принципу разделения властей (законодательной, исполнительной и судебной) и многопартийности со справедливыми всеобщими выборами. Именно такая политическая система обладает естественными механизмами защиты от злоупотреблений, поскольку одна ветвь власти контролирует другую, а партия (партии), находящаяся в оппозиции, изобличает нарушения, допущенные правящей партией.

Правовому государству присущи следующие принципы его деятельности:

1. Принцип приоритета права.

Приоритет права означает:

а) рассмотрение всех вопросов общественной и государственной жизни с позиций права, закона;

б) соединение общечеловеческих нравственно-правовых ценностей (разумность, справедливость) и формально-регулятивных ценностей права (нормативность, равенство всех перед законом с организационно-территориальным делением общества и легитимной публичной властной силой);

в) необходимость идеологически-правового обоснования любых решений государственных и общественных органов;

г) наличие в государстве необходимых для выражения и действия права форм и процедур (конституции и законов, системы материальных и процессуальных гарантий и т.д.).

2. Принцип правовой защищенности человека и гражданина.

Этот принцип лежит в основе всех взаимоотношений гражданина как с государством и его органами, так и с другими общественными образованиями, другими гражданами в рамках правовых отношений по поводу самых разных объектов.

Непреходящий характер указанного принципа обусловлен естественным происхождением права, возникшего по существу из стремления человека сохранить, защитить свою жизнь, свои права и свободы. Абсолютность этого принципа состоит в том, что все взаимоотношения индивида с государством (его органами, должностными лицами) должны строиться только на правовой основе. Если они выходят за пределы действия права, со стороны государства это может обернуться произволом, внеправовым насилием, игнорированием нужд и интересов человека.

Принцип правовой защищенности в содержательном плане имеет специфические правовые признаки. К ним, в частности, относятся:

1. равенство сторон и взаимная ответственность государства и гражданина;
2. особый тип правового регулирования и форм правоотношений;
3. стабильный правовой статус гражданина и система юридических гарантий его осуществления.

Рассмотрим более детально эти специфические правовые особенности принципа правовой защищенности.

1) Нормативные правовые отношения предполагают равенство и взаимную ответственность их сторон. Государство, вступая во взаимоотношения со множеством различных общественных образований и со всеми гражданами, обладает огромным объемом прав и обязанностей. Кроме того, государство как совокупный представитель народа имеет ряд особых правомочий, которых не может быть у отдельного гражданина (издавать общеобязательные нормы, взимать налоги и т.д.). Несмотря на это, было бы неверно утверждать, что государство обладает большими правами, чем гражданин. В конкретных правоотношениях у них равные права и соответствующие им обязанности. Причем в правовом государстве должен быть отработан и механизм взаимной ответственности за нарушение прав и невыполнение обязанностей.

2) Поскольку резюмируется, что правовое государство и гражданин являются равноправными участниками правоотношений, основной формой их взаимосвязи выступает договор (о приеме на работу, займа, купли-продажи, найма жилого помещения и т.д.). Договором высшей формы является конституция, если она принята в результате всенародного голосования (референдума). В конституции определяются те особые права, которые передаются государству и не могут принадлежать отдельному гражданину, и те естественные права, которые составляют содержание частной жизни граждан и неприкосновенны для государства.

3) Устойчивый, стабильный правовой статус гражданина (система его прав и обязанностей) и четкий, бесперебойно работающий юридический механизм его обеспечения позволяют человеку быть уверенным в том, что его права не будут нарушены.

3. Принцип права и закона.

В правовом государстве любой нормативно-правовой акт должен не только по форме и наименованию, но и по смыслу и содержанию быть правовым. Это означает, что он должен отражать естественно-правовые начала, соответствовать международно-правовым нормам о правах и свободах человека, быть принятым легитимным органом государственной власти, законно избранным или назначенным. И наконец, при его издании должен быть использован весь комплекс правовых средств и приемов, выработанных мировой практикой, соответствующих гуманистическим принципам.

4. Принцип правового разграничения различных ветвей государственной власти.

Традиционная концепция разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную применительно к современным государствам должна пониматься не как дележ власти, а как создание системы сдержек и противовесов, способствующих беспрепятственному осуществлению всеми ветвями власти своих функций. Законодательная власть (верховная, избранная всенародно) отражает суверенитет государства. Исполнительная власть (производная от законодательной), назначаемая представительным органом власти, занимается реализацией законов и оперативно-хозяйственной деятельностью. Судебная власть выступает гарантом восстановления нарушенных прав, справедливого наказания виновных.

Гражданское общество в Российской Федерации

Россия традиционно принадлежит к тем странам, которые больше ориентированы на государство, чем на общество. Это связано с тем, что в России, в отличие от стран Запада, исторически сложился иной тип общественной системы, в основе которого лежит эффективность власти, а не эффективность собственности. Глубоко укоренено убеждение о необходимости сильного государства, что нередко уравнивалось с самоволием власти. Общество же по традиции недостаточно автономно и независимо, а граждане часто оставлены на милость и немилость государства и всемогущих политиков. Эту специфику подчеркнул в свое время А. Грамши: "На Востоке (и в России) государство было всем, гражданское общество находилось в первичном, аморфном состоянии. На Западе между государством и гражданским обществом были упорядоченные взаимоотношения, и если государство начинало шататься, тотчас выступала наружу прочная структура гражданского общества. Государство было лишь передовой траншеей, позади которой была прочная цепь крепостей и казематов". Традиционная авторитарность российской власти, одностороннее подчинение граждан правилам и предписаниям не только отчуждают общество от государства, но и ведут к обособлению публичной власти от частной, что грозит превращением последней в фикцию.

В этой связи нужно отметить, что гражданское общество является, по нашему мнению, необходимым элементом на пути модернизации всех аспектов российской жизни. В настоящее время многие черты российского гражданского общества находятся в стадии формирования. Сегодня этот процесс осложняется нестабильностью общественно-политических структур, замедленным выходом к цивилизованным рыночным отношениям, отсутствием широкого слоя собственников, низкой эффективностью механизма правовой защиты личности. И тем не менее, несмотря на эти сложности и разного рода катаклизмы, формирование гражданского общества в России идет в русле мирового развития с удержанием позитивного опыта собственного прошлого, с сохранением самобытных черт. С принятием 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации процесс формирования гражданского общества и правового государства получил мощный импульс и определенные юридические гарантии его осуществления. Конституционно были закреплены основополагающие идеи гражданского общества. Человек, его права и свободы объявлены высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства.

Провозглашено также разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Однако одного конституционного закрепления концепции гражданского общества в России недостаточно для его создания. В России до сих пор довольно ярко выражена доминирующая роль государства в силу ряда исторических, природно-географических и геополитических причин. Государство долгое время выступало по большей части основным инициатором формирования общественных институтов, и это накладывало отпечаток на все отношения - хозяйственные, социальные, культурные, не говоря уже о политических. Самостоятельность снизу ограничивалась, что послужило причиной фактического отсутствия в нашей стране гражданского общества.

Особенность нынешней ситуации в России состоит в том, что элементы гражданского общества предстоит создавать во многом заново.

Можно выделить следующие возможные направления формирования гражданского общества в России:

• создание экономического фундамента на основе многообразия форм собственности и социально ориентированной рыночной экономики;
• формирование в условиях реально сложившейся дифференциации интересов различных групп и общностей нового, базирующегося на приоритете права типа государственности, способного к социальному партнерству. Особая роль в этом процессе должна принадлежать интеллигенции, сочетающей патриотизм и объективно-критический подход к реальностям социально-политической жизни;
• создание реального плюрализма в обществе. Этому способствуют падение влияния традиционных партий и рождение новых форм массовой политической деятельности, а также появление самоуправляемых структур, ассоциаций, неформальных гражданских движений;
• преодоление традиционной конфронтационной гражданской и политической культуры, т.е. стабилизация общества на основе гражданского мира с приданием ему конституционных гарантий.

За годы реформ в России произошли существенные позитивные изменения в формировании гражданского общества: возникли элементы рыночной инфраструктуры (банковской и торговой), ликвидирован товарный дефицит, появились различные организации, объединения, ассоциации, фонды.

Но на фоне этих позитивных изменений шло резкое снижение производительности труда и его мотивации, качества и уровня жизни широких масс населения. Увеличивающееся имущественное расслоение приобрело поляризационный характер и разделило общество на богатых и бедных. Средний класс находится в зародышевом состоянии, а именно его многие считают гарантом стабильного развития гражданского общества. Верховенство права также не стало доминирующим фактором. Не достигнут также консенсус по поводу основных социальных ценностей, без чего также невозможны развитие гражданского общества, интеграция людей в общество.

В связи с вышеизложенным представляется, что дальнейшее развитие гражданского общества в России зависит от разумного и последовательного разгосударствления собственности, сокращения и нейтрализации бюрократического аппарата, формирования многопартийной системы, создания системы стимулов для развития производства, разработки оптимальных социальных программ и т.д. Одним из действенных рычагов в этом плане является правовое регулирование основополагающих отношений гражданского общества, значение которого заключается в решении посредством права трех основных целей: снизить уровень вмешательства государства в дела гражданского общества и личную жизнь гражданина; зафиксировать обязанности государства перед гражданским обществом; обеспечить реализацию конституционных положений о правовом государстве.

Глобализация и права человека

Глобализацию можно охарактеризовать как объективный процесс, в основе которого лежит историческое и технологическое развитие, в частности - развитие транспорта, средств связи и информационных технологий, и который оказывает глубокое воздействие на все сферы экономической, политической, социальной и культурной жизни. Она представляет собой усиливающееся взаимопроникновение рынков, коммуникаций и идей сквозь государственные границы и олицетворяет растущую взаимозависимость стран мира. В результате глобализации события, происходящие в одной части мира, имеют последствия для людей, проживающих в других его частях.

Процесс глобализации, получивший мощный импульс во второй половине XX века, имеет тенденцию все более широкого распространения в нынешнем веке. Мировое общественное сознание в последние десятилетия воспринимает процессы глобализации в контексте не только экономических отношений, но и политики, культуры, морали, этнической идентичности, государственного суверенитета, т.е. во всей сложной системе связей, возникающих в современном мире между участниками международного общения.

Поскольку проблематику глобализации одновременно разрабатывают и глобалистика и традиционные дисциплины, многие трактовки и дефиниции недооценивают масштабы перемен, а зачастую грешат односторонностью. "Ключ к пониманию природы глобализации, - пишут авторы солидного труда по глобализации и новому порядку, - надо искать в трансформации общественного устройства, в котором мы существуем и развиваемся в течение столетий. Национально-государственные формы человеческого бытия постепенно утрачивают свою самодостаточность. Незаметно мы втягиваемся в новый общественный уклад. Глобализация - процесс формирования глобального человеческого общества".

Из всего разнообразия определений понятия "глобализация" можно выделить определение, данное А.Н. Чумаковым. Глобализация, по его мнению, "есть процесс универсализации, становления единых для всей планеты Земля структур, связей и отношений в различных сферах общественной жизни. Глобализация выступает также и как явление, и как феномен, когда она воспринимается в качестве объективной реальности, которая заявляет о себе замкнутостью глобального пространства, единым мировым хозяйством, всеобщей экологической взаимозависимостью, глобальными коммуникациями и т.п. и которая в таком качестве никем не может быть проигнорирована". Автор далее дополняет: "Суммируя сказанное, отметим, что глобализация - это многовековой естественно разворачивающийся процесс связей и отношений; глобальные проблемы - результат, порождение этого процесса, а глобалистика - сфера теории и практики, в центре внимания которой находятся глобализация и глобальные проблемы".

Как отмечалось в Декларации и Программе действий Форума тысячелетия, для большинства людей "глобализация - это процесс установления экономического, политического и культурного господства более сильных в экономическом и военном отношении над более слабыми. Так, совокупные активы 200 крупнейших корпораций в 60-х годах составляли 16 процентов от общемирового валового внутреннего продукта. Эта доля возросла к началу 80-х годов до 24 процентов, а в 1995 году достигла 34 процентов. В рамках этого процесса не только расширяется разрыв между имущими и неимущими, но и увеличивается число бедняков, возникает угроза для гражданского общества, все большее число людей оказывается за чертой крайней нищеты, а правительства попадают в зависимость. Нынешний процесс глобализации не является неизбежным: он представляет собой результат решений, принимаемых людьми. Он может и должен быть перенаправлен таким образом, чтобы превратиться в демократический процесс, центральное место в котором в качестве участников и бенефициариев занимали бы люди. Мы, люди всех возрастов, - особенно молодежь, представляющая будущее поколение, - требуем поддержать это транснациональное гражданское общество, которое уже сейчас формируется на мировой арене в виде беспрецедентных контактов, связей, обменов и взаимодействия между народами, группами, общинами и организациями. Перед нами - развивающееся во всем мире новое общественное сознание, в котором всеобщую ценность обретают мир, равноправие, социальная справедливость, демократия и права человека". На Форуме обсуждались также вопросы прав коренных народов, которые обеспокоены тем, что текущий процесс глобализации и либерализации торговли во многих случаях ведет к отрицанию их прав на землю их предков и к нарушению их прав на гарантированное землепользование, включая свойственное им духовное восприятие категории земли и развития, их традиционные знания, их культуру и их политические и социально-экономические системы.

Большинство исследователей считают, что одним из наиболее значимых последствий глобализации является ее воздействие на осуществление социальных, экономических и культурных прав. Так, в периферийных странах уменьшились возможности правительств осуществлять контроль за экономическим развитием своих стран. Во многих случаях глобализация привела к дерегулированию или "повышению гибкости" рынков рабочей силы, что на практике означало изменение или отмену законов о труде, препятствующих увольнению рабочих, снижение заработной платы, внесение изменений в системы социального обеспечения, использование временной рабочей силы, осуществление поднайма работников, экстернализацию работников второстепенных предприятий и т.д.

В результате открытия рынков стран с централизованно планируемой экономикой и развивающихся стран наблюдается значительный рост мировой торговли. Однако конкретные последствия глобализации значительно различаются в зависимости от того места, которое страна занимает на международной арене. Как отмечает Х. Бенгоа, "если для одних стран, находящихся на периферии мирового капитализма, глобализация означает открытие рынков и создание новых экономических, социальных и культурных моделей, для других стран, расположенных в центре мирового капитализма, этот процесс влечет за собой экспорт их экономических, социальных, политических и культурных ценностей и их развитие". Таким образом, глобализация, с одной стороны, способствует дальнейшей концентрации и развитию развитых стран, а с другой стороны, усиливает внутреннее неравенство, причем как в развитых, так и в периферийных странах.

Последствия процессов глобализации наиболее неблагоприятно проявляются в области распределения дохода. Доход от процессов глобализации распределяется крайне неравномерно: благами глобализации пользуется лишь меньшая часть населения Земли, в то время как большинство людей оказались отстраненными от ее преимуществ. Нередко в результате глобализации их жизненный уровень снижается. Причиной такого положения является то, что большинство развивающихся стран осуществляют свою макроэкономическую политику в соответствии с требованиями глобального капитализма. Конкурируя друг с другом за привлечение иностранных инвестиций, они принимали следующие меры для создания благоприятных условий для таких инвестиций: дерегулирование рынков труда, позволяющее снизить себестоимость продукции на предприятиях, расположенных в принимающей стране; дерегулирование или устранение излишних препятствий для добычи природных ресурсов, а также снижение экологических требований; создание финансовых механизмов, обеспечивающих беспрепятственный вывоз капитала и прибылей; предоставление таможенных и налоговых льгот. Такое развитие повлекло негативные последствия для бедных слоев населения и усилило неравномерность распределения доходов.

В этой связи следует сослаться на Декларацию о праве на развитие, принятую резолюцией N 41/128 ГА ООН 4 декабря 1986 года, согласно которой "право на развитие является неотъемлемым правом человека, в силу которого каждый человек и все народы имеют право участвовать в экономическом, социальном, культурном и политическом развитии, позволяющем обеспечивать реализацию в полном объеме всех прав человека и основных свобод, вносить в него свой вклад и пользоваться его благами" (п. 1 ст. 1).

По заявлению Департамента по экономическим и социальным вопросам Секретариата Организации Объединенных Наций, "глобализация открывает возможности и одновременно создает проблемы в борьбе с нищетой в мире и в осуществлении права на развитие". При этом отмечались возможности, которые может открыть глобализация благодаря выгодам от торговли и прямых иностранных инвестиций, и предостережения, что расширение торговли может неблагоприятно сказаться на обеспечении равенства в вопросах распределения внутренних доходов. Несправедливое распределение доходов при одновременном росте экономики создает взрывоопасную социальную ситуацию и приводит к размыванию основ единства общества. Слабозащищенные и обездоленные слои общества утрачивают веру в демократию, что ведет к появлению авторитарных и антидемократических режимов, шовинистических национальных движений, ксенофобии и т.д..

Кроме того, Департамент по экономическим и социальным вопросам отметил новые угрозы развитию в связи с изменением климата, особенно в наиболее бедных и уязвимых странах, и заявил, что как развитые, так и развивающиеся страны должны адаптироваться к изменению климата и что для удовлетворения адаптационных потребностей уязвимых стран важнейшее значение имеют международное сотрудничество и финансовая поддержка со стороны развитых стран. Он подчеркнул важность адаптационных мер в области сельского хозяйства развивающихся стран с целью не допустить расширения масштабов голода и продовольственной нестабильности и отметил высказанную Межправительственной группой по изменению климата идею о том, что некоторые меры по адаптации в области сельского хозяйства могли бы также в значительной степени содействовать противозатратному смягчению последствий выбросов парниковых газов. При этом Департамент сослался на "Обзор мирового экономического и социального положения, 2009 год: Поощрение развития - без ущерба для экологии нашей планеты", согласно которому переход на экологически более чистые технологии, высокодинамичное развитие в целях одновременного решения проблем развития и проблем, связанных с климатом, необходим и возможен, если правительства будут играть активную роль в государственных инвестициях и промышленной политике, определяющей характер преобразований, необходимых для перехода на путь устойчивого развития.

Существенный вклад в обеспечение справедливой глобализации, формирование более экологичной экономики и развития, предусматривающего более эффективное создание рабочих мест и устойчивых предприятий, уважение прав трудящихся, укрепление гендерного равенства, защиту уязвимых слоев населения, оказание помощи странам в предоставлении качественных государственных услуг и в достижении целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, вносит Международная организация труда (МОТ). Так, на восьмой сессии МОТ в 2009 году был выработан и принят Глобальный трудовой пакт, в котором была провозглашена необходимость поиска вариантов согласованной глобальной политики в целях укрепления национальных и международных усилий, направленных на создание рабочих мест, устойчивых предприятий, качественных государственных услуг и защиту людей, гарантируя при этом осуществление прав и содействуя демократическому участию.

Стратегия Глобального трудового пакта представляет собой сочетание задач поддержания уровня доходов, повышения квалификации и обеспечения осуществления прав на равенство и недискриминацию, оказания помощи уязвимым группам, в наибольшей степени затронутым нынешним финансовым кризисом. В ответ на запрос Генерального секретаря ООН о воздействии глобализации на осуществление в полном объеме всех прав человека МОТ отметила, что международные трудовые стандарты и связанные с ними механизмы контроля и рассмотрения жалоб являются важным направлением ее деятельности по осуществлению социально-экономических прав.

Наряду с основополагающими принципами и правами в сфере труда, закрепленными в Декларации об основополагающих принципах и правах в сфере труда, принятой в 1998 году, МОТ отметила важность ряда международных конвенций и рекомендаций по вопросам труда, в том числе документов МОТ, касающихся политики по вопросам занятости, заработной платы, социального обеспечения, трудовых отношений, прекращения трудовой деятельности, трудовой администрации и инспекции, трудящихся-мигрантов, условий труда в рамках государственных контрактов, безопасности и охраны труда на производстве, продолжительности рабочего времени и механизмов общественного диалога.

По заявлению Международной организации труда, Трехсторонняя декларация принципов, касающихся многонациональных корпораций и социальной политики, является важным и полезным инструментом для всех предприятий, в том числе входящих в производственно-сбытовые цепочки, с точки зрения принятия социально ответственных мер в условиях нынешнего кризиса. В 2009 году МОТ активизировала свою работу по пропаганде Декларации путем создания консультативно-справочной службы для удовлетворения просьб о предоставлении информации и рекомендаций от правительств, работодателей, трудящихся и международных организаций, таких как Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН). МОТ также заявила, что благодаря меморандуму (ИСО) она играла активную роль в выработке руководящего стандарта ИСО 26 000 о социальной ответственности, в котором предлагаются новые пути пропаганды международных трудовых стандартов, экологической устойчивости, повышения качества управления в организациях и прав человека в более широком смысле в контексте нынешнего глобального кризиса.

Существенный вклад в решение проблемы развития, в предоставление людям более широких возможностей, с тем чтобы они могли вести достойную жизнь, вносит Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН). Нищета, по определению ПРООН, сформулированному в ответе на вышеупомянутый запрос Генерального секретаря ООН, является многоаспектным феноменом, охватывающим не только лишение возможностей получения доходов, но и отсутствие доступа к таким институтам, как здравоохранение, образование и обеспечение защиты достоинства и участия в жизни общины. ПРООН отметила, что борьба с нищетой во всех ее аспектах дополняет усилия по осуществлению гражданских, культурных, экономических, политических и социальных прав всех людей.

ПРООН в своем ответе на запрос Генерального секретаря ООН отметила, что она всецело поддерживает стремление развивающихся стран использовать потенциал глобализации для борьбы с нищетой и повышения уровня жизни своего населения. ПРООН исходит из того, что глобализация с помощью потоков торговли, инвестиций и технологий может содействовать развитию человеческого потенциала. Было отмечено также, что сочетание внутренних и внешних сдерживающих факторов подрывает усилия беднейших стран по использованию возможностей, предоставляемых глобализацией, и что нынешний финансово-экономический кризис выявил уязвимость беднейших стран перед лицом внешних потрясений и их ограниченные возможности реагирования.

Кроме того, в ответе ПРООН было отмечено, что в своей работе по приданию процессу глобализации более всеохватного характера она сосредоточивает внимание на укреплении возможностей развивающихся стран конкурировать на международном уровне и разрабатывать, толковать и осуществлять соглашения в области торговли, интеллектуальной собственности и инвестиций, уделяя при этом первоочередное внимание сокращению масштабов нищеты и неравенства, а также развитию человеческого потенциала. ПРООН признала, что она помогает странам укреплять национальный потенциал ведения переговоров и управления финансами в целях развития, в том числе по вопросам оказания помощи и решения проблемы задолженности в рамках усилий по достижению провозглашенных в Декларации тысячелетия целей в области развития. В этом контексте ПРООН отметила, что она активно сотрудничает с развивающимися странами, партнерами по развитию, учреждениями и международными финансовыми институтами, включая региональные банки, в рамках инициативы помощи в торговле и Комплексной платформы для оказания технической помощи в вопросах торговли наименее развитым странам, которая имеет целью увеличение объема и повышение качества помощи в проведении в этих странах мероприятий, связанных с торговлей, и оказание им содействия в отражении вопросов торговли в их национальных планах развития и стратегиях сокращения масштабов нищеты.

ПРООН высказала понимание того, что сокращение масштабов нищеты зависит от устойчивого использования природных ресурсов и наоборот. ПРООН, будучи одним из трех основных учреждений - исполнителей Глобального экологического фонда, подчеркнула свое активное присутствие на местах и отметила сложившуюся систему контроля качества с помощью своих региональных центров обслуживания. ПРООН далее заявила, что среди ее достижений в области обеспечения экологической устойчивости следует упомянуть создание новых охраняемых районов в 50 странах путем осуществления проектов по биоразнообразию, финансируемых Глобальным экологическим фондом, принятие мер по обеспечению предупреждения выбросов двуокиси углерода (СО2), оказание помощи более чем 100 странам и 20 международным органам по водным ресурсам в обеспечении долгосрочной экологической устойчивости и ликвидацию с 2001 года 63 тыс. т веществ, истощающих озоновый слой, в 100 странах в соответствии с Монреальским протоколом о веществах, истощающих озоновый слой, что также принесло значительные климатические выгоды.

В заключение своего доклада на запрос Генерального секретаря ООН ПРООН отметила, что она также играет ведущую роль в усилиях, предпринимаемых Европейской комиссией, Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ), Фондом Организации Объединенных Наций в области народонаселения (ЮНФПА), МОТ, а также Международной организацией по миграции, по реализации Совместной инициативы по вопросам миграции и развития, главная задача которой заключается в поддержке организаций гражданского общества и местных органов власти, стремящихся увязывать миграцию и развитие и выявлять передовой опыт в этой области и обмениваться информацией о том, что реально работает на местном и международном уровнях, в интересах содействия выработке политики в области миграции и развития.

На запрос Генерального секретаря ООН о роли такого многостороннего механизма, каким является Всемирная торговая организация (ВТО), в решении текущих проблем и использовании возможностей, предоставляемых глобализацией, эта организация отметила, что основу функционирования системы многосторонней торговли составляют транспарентность, согласованность и равенство, которые являются также основой функционирования механизмов в области прав человека. При этом указывалось, что как система многосторонней торговли, так и механизмы в области прав человека имеют ряд общих особенностей, поскольку и система, и механизмы появились после Второй мировой войны, когда были созданы учреждения по вопросам поддержания международного мира, безопасности и процветания. Система многосторонней торговли занимает свое место в рамках универсальной системы правил и нормативных положений и, будучи одним из дополняющих элементов сети глобального управления, обеспечивает реализацию чаяний в области прав человека путем существенного сокращения препятствий в области торговли, ликвидации дискриминационного обращения в международной торговле и мирного урегулирования споров на основе верховенства права.

Всемирная торговая организация также заявила, что процесс осуществления международной торговли идет параллельно с ростом и развитием и эффективно способствует повышению уровня жизни; благодаря этому он может содействовать реальному улучшению положения в области прав человека.

Однако этот процесс не развивается сам по себе, а предполагает глобальный и справедливый характер существующих правил, отражая нужды всех, кто их придерживается.

Кроме того, Всемирная торговая организация отметила тот факт, что с экономической точки зрения система многосторонней торговли в значительной степени способствовала экономическому росту, развитию и обеспечению занятости. Торговля признана в качестве одной из движущих сил глобализации, и роль торговли в содействии экономическому развитию и преодолению нищеты четко определена, поскольку она приносит выгоды многим развивающимся странам. Неблагоприятное воздействие резкого сокращения объемов торговли на рост, занятость и стабильность свидетельствует как о важности, так и об уязвимости торговли в нынешних условиях. В 2001 году министры всех государств - членов Всемирной торговой организации выразили решимость поддерживать процесс реформ и придания открытости торговой политике, с тем чтобы эта система продолжала всесторонне содействовать подъему, росту и развитию экономики и, следовательно, соблюдению социально-экономических прав.

Всемирная торговая организация также заявила, что, учитывая значение международной торговли для экономического развития и преодоления нищеты, ее члены стремятся к тому, чтобы удовлетворение потребностей и учет интересов большинства членов из числа развивающихся и наименее развитых стран стали главной задачей системы. Руководствуясь этим, Всемирная торговая организация принимала меры по адаптации и реформированию системы многосторонней торговли таким образом, чтобы большинство ее участников могли рассчитывать на свою долю в процессе роста мировой торговли, соответствующую их экономическим потребностям и потребностям в области развития.

При этом Всемирная торговая организация отметила, что это изменение ее приоритетов находит свое отражение в повседневной деятельности Организации, а также в переговорных позициях ее членов.

Ряд ключевых функций системы был укреплен и переориентирован на потребности и интересы развивающихся и наименее развитых стран. Обеспечение гарантированного доступа к рынку, реформирование правил в интересах развивающихся стран и наращивание продиктованной спросом устойчивой технической помощи и программ укрепления потенциала свидетельствуют о центральной роли развития в нынешней деятельности Всемирной торговой организации. Ведущиеся в рамках ВТО переговоры продолжают подтверждать тот факт, что члены Всемирной торговой организации коллективно признали идею о том, что система многосторонней торговли играет решающую роль в улучшении положения большинства, если не всех, бедных стран мира и что предстоит сделать еще многое для использования потенциала многосторонней торговой системы в целях обеспечения благосостояния.

Всемирная торговая организация также подчеркнула, что основополагающие нормативные положения, которые до настоящего времени служили ориентиром в международной торговле, крайне важны для обеспечения экономического подъема, роста и развития и, следовательно, более эффективного и устойчивого осуществления прав человека. ВТО подтвердила свою позицию по вопросам глобализации, заключающуюся в том, что Организация способна продолжать служить источником обеспечения благосостояния, если международное сообщество готово использовать и регулировать ее деятельность с помощью политики и законов.

Как показал вышеприведенный анализ деятельности таких важнейших международных организаций, как Международная организация труда, Программа развития ООН, Всемирная торговая организация, они вносят огромный вклад в устойчивое развитие экономики развивающихся стран, в борьбу с нищетой, в обеспечение права на равенство и недискриминацию, оказание помощи наиболее уязвимым группам населения, внедрение в трудовые отношения международных стандартов. Эта деятельность направлена прежде всего на исключение неблагоприятных последствий глобализации, на возможность пользоваться ее плодами всеми людьми и как результат на реализацию и защиту социально-экономических прав человека.

Что касается гражданских и политических прав, то следует, очевидно, учитывать, что в преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах указывается, что "идеал свободной человеческой личности, пользующейся гражданской и политической свободой и свободой от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как своими гражданскими и политическими правами". Если же реализация экономических, социальных и культурных прав не обеспечивается, то гражданские и политические права низводятся до уровня ничего не значащих формальных категорий, и наоборот, одних лишь экономических, социальных и культурных прав при отсутствии реальных гражданских и политических прав недостаточно для того, чтобы обеспечить подлинные свободу и достоинство личности.

В этой связи дискуссия по поводу того, какие права верховенствуют - права, проистекающие из принципа свободы, или права, проистекающие из принципа равенства, лишена какого-либо смысла. Как отмечает Л.И. Глухарева, "комплекс прав и свобод универсален, объективен, неизбирателен и неделим, как едины и связаны все стороны человеческого бытия".

Права и свободы неграждан в международном праве

Правовая сущность понятия "негражданин"

Гражданами являются, как известно, те лица, которые признаны государством как имеющие с ним эффективную связь. Как правило, международное право оставляет в компетенции каждого государства возможность определять, кто отвечает условиям, для того чтобы быть гражданином.

Обычно гражданство может приобретаться в силу рождения в стране (известно как jus soli или закон о месте рождения), в силу рождения от родителя, который является гражданином страны (известно как jus sanguinis или право крови), в силу натурализации или сочетания этих подходов.

Негражданин - это лицо, которое не было признано как имеющее эффективные связи со страной, где он или она находится. Имеются различные группы неграждан, включая постоянных жителей, мигрантов, беженцев, просителей убежища, жертв торговли людьми, иностранных студентов, других временно проживающих категорий неиммигрантов и лиц без гражданства. В то время как каждая из этих групп может иметь права, основанные на отдельных правовых режимах, проблемы, с которыми сталкивается большинство, если не все неграждане, являются весьма схожими. Эти общие проблемы затрагивают в настоящее время свыше 175 млн. человек во всем мире, или 3% населения земного шара.

Цифра 175 млн. является приблизительной, показывающей число людей, проживающих в иной стране, нежели страна их рождения, и лиц, гражданство которых не было признано в их странах происхождения.

По аналогии с характеристикой понятия "население", данной О.О. Мироновым, понятие "неграждане" можно рассматривать в двух контекстах: неграждане de facto и неграждане в государственно-правовом смысле.

Неграждане de facto - это все физические лица, не являющиеся гражданами государства, на территории которого они проживают или находятся.

Неграждане в государственно-правовом смысле - это обобщенное понятие, охватывающее ряд категорий физических лиц, обладающих особым гражданско-правовым, а также личным статусом, не являющихся гражданами государства, на территории которого они проживают или находятся.

Таким образом, если рассматривать понятие "фактические неграждане" под углом зрения отношения указанного понятия к термину "фактическое население", то в таком случае все фактическое население любого государства состоит из граждан данного государства и неграждан. В этом смысле понятием "неграждане" вполне логично охватываются как иностранцы, так и лица без гражданства (апатриды).

Рассматривая же понятие "неграждане" в государственно-правовом смысле в контексте его отношения к "фактическому населению", следует вычленить из всего массива неграждан определенные категории лиц (индивидов), обладающих особым гражданско-правовым (отличным от юридического статуса граждан данного государства) статусом (иностранцы легитимные (зарегистрированные) и нелегитимные (незарегистрированные), беженцы и лица, ищущие убежища, лица, принадлежащие к национальным и этническим меньшинствам, трудящиеся-мигранты и члены их семей), а также обладающие исключительно личным статусом (апатриды, т.е. лица без какого-либо гражданства).

Из категорий неграждан можно также исключить категорию иностранцев, на законных основаниях проживающих или находящихся в государстве, гражданами которого они не являются. Аргументом в правомерности этого предложения может служить то обстоятельство, что указанная категория лиц в достаточной мере защищена нормами международного и внутригосударственного права и не нуждается в дополнительной защите. В этой связи, очевидно, следует ввести в научный оборот термин "легитимный иностранец", т.е. физическое иностранное лицо, проживающее или находящееся на законных основаниях на территории государства, гражданином которого оно не является.

Как будет показано в этом разделе, в основных международно-правовых актах в области прав человека (Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации и др.) предусмотрено, что неграждане должны быть свободны от произвольных убийств, унижающего человеческое достоинство обращения, рабства, произвольных арестов, несправедливого суда, вторжения в частную жизнь, принудительного возвращения, принудительного труда, детского труда и нарушений гуманитарного права. Они также имеют право вступать в брак; право на охрану в качестве несовершеннолетних; право на мирные ассоциации и собрания; равенство; свободу религии и убеждений; социальные, культурные, экономические права; трудовые права, например на участие в переговорах о заключении коллективного договора, заработную плату, здоровые и безопасные условия труда; консульскую защиту. В то время как все люди имеют право на равное достоинство и уважение их прав, государства могут проводить различие между гражданами и негражданами применительно к политическим правам (право избирать и быть избранным, право работать в государственных структурах и т.п.).

Вместе с тем в ситуации неграждан существует большой разрыв между правами, которые им гарантирует международное право прав человека, и реальностью, с которой они сталкиваются. Во многих странах существуют институционные и нарастающие проблемы, с которыми встречаются неграждане. Почти все категории неграждан сталкиваются с официальной и неофициальной дискриминацией. В то время как в некоторых странах существуют правовые гарантии равного обращения и признание важности неграждан в деле достижения экономического процветания, неграждане все же по-прежнему сталкиваются с враждебной социальной и повседневной реальностью.

Они сталкиваются с ксенофобией и расизмом, языковыми барьерами и незнакомыми обычаями, непредставленностью в политической жизни, сталкиваются с трудностью осуществления своих экономических, социальных и культурных прав, особенно права на труд, образование и охрану здоровья, и отсутствием средств, позволяющих им эффективно противостоять нарушениям их прав человека или восстановить эти права. Некоторые неграждане подвергаются произвольному и зачастую бессрочному задержанию. Возможно, они уже были травмированы опытом преследования или грубого обращения в своей стране происхождения, но они содержатся под стражей бок о бок с уголовниками в тюрьмах, которые часто являются перенаселенными, опасными и с антисанитарными условиями. Кроме того, задержанным негражданам может быть отказано в контактах с их семьями, в доступе к правовой и медицинской помощи, к возможности оспаривать свое заключение. Враждебность на официальном уровне, зачастую отражаемая в национальном законодательстве, становится особенно очевидной в период войны, расовой вражды и высокого уровня безработицы. Например, ситуация ухудшилась после 11 сентября 2001 года, поскольку правительства некоторых стран задерживают неграждан из страха перед актами терроризма. Весьма ограниченные исключения из принципа недискриминации, которые допускаются международным правом прав человека, не оправдывают такие масштабы нарушений прав неграждан.

Общий принцип равенства неграждан

Международное право прав человека исходит из предпосылки, что в силу своей человеческой природы все люди должны пользоваться всеми правами человека без какой-либо дискриминации, кроме случаев исключительных различий, например, между гражданами и негражданами, которые служат законной цели государства и соразмерны достижению этой цели. Любой подход к борьбе с дискриминацией в отношении неграждан должен, на наш взгляд, учитывать:

a) интерес государства к конкретным правам (например, политические права, право на образование, социальное обеспечение, другие экономические права);

b) различные группы неграждан и их связь с этим государством (например, постоянные жители, трудящиеся-мигранты, просители убежища, временно проживающие, туристы, рабочие, не имеющие оформленных документов);

c) является ли интерес или основание государства для проведения различия между гражданами и негражданами или между негражданами (например, взаимность, поощрение развития) законным и соразмерным.

Рассмотрим основные права и свободы отдельных категорий неграждан (иностранцев, беженцев, лиц, ищущих убежища, трудящихся-мигрантов, лиц, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам, а также апатридов), как они представлены в соответствующих правовых актах.

1. Равенство перед законом и право без всякой дискриминации на равную защиту закона.

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года дает пример общего принципа равенства, который лежит в основе международного права прав человека в его отношении к негражданам, и ограниченного характера исключений из этого принципа. В соответствии со ст. 2(1) Пакта каждое государство - участник Пакта "обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в этом Пакте, без какого бы то ни было различия, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства".

Кроме того, ст. 26 гласит: "Все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона. В этом отношении всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как то: расы, цвета кожи... национального или социального происхождения... или иного обстоятельства".

По этому вопросу Комитет по правам человека поясняет: "Права, предусмотренные в Пакте, применяются ко всем, независимо от взаимности и независимо от его или ее гражданства или без гражданства. Так, замечание общего порядка предусматривает, что каждое из прав Пакта должно гарантироваться без дискриминации между гражданами и иностранцами".

Комитет по правам человека также отметил, что права неграждан могут сопровождаться лишь такими ограничениями, которые могут быть на законном основании введены в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах. В частности, Пакт разрешает государствам проводить различие между гражданами и негражданами в отношении двух категорий прав: политических прав, гарантируемых гражданам, и свободы передвижения. В отношении политических прав ст. 25 устанавливает, что "каждый гражданин" имеет право принимать участие в ведении государственных дел, голосовать и быть избранным и иметь доступ к государственной службе.

Что касается свободы передвижения, то ст. 12(1) предоставляет "право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства" лишь лицам, которые "законно находятся на территории какого-либо государства", т.е., по всей видимости, допуская введение ограничений в отношении мигрантов, не имеющих надлежащих документов.

Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года также предусматривает ограниченный характер исключений из общего принципа равенства. Она указывает, что государства могут проводить различие между гражданами и негражданами, но, в отличие от Международного пакта о гражданских и политических правах, она требует, чтобы отношение ко всем негражданам было схожим. Она определяет в ст. 1(1) понятие расовой дискриминации как "любое исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни".

В августе 2004 года Комитет по правам человека принял общую рекомендацию XXX о дискриминации неграждан, в которой были изложены основные принципы, гарантирующие равенство между гражданами и негражданами при осуществлении ими своих гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав в пределах, признанных в международном праве.

Приведем некоторые из этих принципов:

• дифференцированное обращение на основе статуса гражданина или иммигранта будет представлять собой дискриминацию, если критерии для такой дифференциации не применяются в соответствии с законной целью и не соразмерны достижению этой цели;
• государства должны воздерживаться от применения разных стандартов обращения к различным категориям неграждан, таким как неграждане женского пола, являющиеся супругами граждан, или неграждане мужского пола, являющиеся супругами граждан;
• политика в сфере миграции и любые меры, принимаемые в рамках борьбы с терроризмом, не должны по цели или по последствиям быть дискриминационными по признаку расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения;
• государства должны защищать неграждан от установок и поведения, основанных на ксенофобии;
• государства обязаны обеспечить, чтобы определенные группы неграждан не подвергались дискриминации в отношении доступа к гражданству и натурализации и чтобы все неграждане пользовались равным режимом в органах администрации и правосудия;
• депортация и другие процедуры высылки не должны быть дискриминационными в отношении неграждан по признаку расы или национального происхождения и не должны приводить к несоразмерному вмешательству в их право на семейную жизнь;
• неграждане не должны быть возвращены или высланы в страну или на территорию, где для них существует риск подвергнуться серьезным нарушениям прав человека;
• барьеры, препятствующие пользованию негражданами экономическими, социальными и культурными правами, особенно в области образования, жилья, занятости и здравоохранения, должны быть устранены.

Общая рекомендация XXX основывается на всех предыдущих документах о защите неграждан и их толковании не только Комитетом по правам человека, но и другими учреждениями, занимающимися защитой прав человека. Соответственно, общая рекомендация XXX обеспечивает всестороннюю разработку прав неграждан в качестве руководства для всех стран и особенно для тех, кто ратифицировал Конвенцию.

Комитет по ликвидации расовой дискриминации указал, что государства могут проводить различие между гражданами и негражданами только в том случае, если такое различие не приводит к ограничению пользования негражданами правами, закрепленными в других документах.

Дифференцированное обращение на основе статуса гражданина или иммигранта представляет собой запрещенную дискриминацию, если критерии для такой дифференциации несовместимы с задачами и целями Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, непропорциональны достижению этих целей или не подпадают под сферу действия ст. 1(4) Конвенции, которая касается особых мер. Например, постоянному жителю - гражданину Туниса, женатому на датской гражданке, было отказано датским банком в выдаче ему займа на том основании, что он не является датским гражданином. Комитет отметил, что тунисцу было отказано в получении займа "на единственном основании отсутствия у него датского гражданства, и ему было указано, что требование о гражданстве мотивировано необходимостью обеспечения погашения выплаченного займа. Однако, по мнению Комитета, гражданство не является самым подходящим требованием при изучении намерения или способности лица погасить займ. Более подходящим в этих условиях является статус постоянного жителя клиента или места, где находится его место работы, собственность или семья. Гражданин может выехать за границу или иметь всю свою собственность в другой стране и, таким образом, уклониться от всех попыток обеспечить требование о погашении". Соответственно, Комитет счел, что гражданин Туниса пострадал от дискриминации.

Общий принцип равенства граждан и неграждан предусмотрен и региональными органами в области прав человека. Однако из этого принципа, применительно к региональным органам, имеются исключения. В частности, ст. 5(1) Европейской конвенции по правам человека подтверждает всеобщий принцип права на свободу и личную безопасность, но уточняет этот стандарт, предусматривая, что "никто не может быть лишен свободы, иначе как в следующих случаях и в порядке, установленном законом". Список исключений из права на свободу в ст. 5(1) является исчерпывающим, и только ограниченное толкование этих принципов согласуется с целью ст. 5, а именно с охраной лица от произвольного задержания. Практика Европейского суда подтверждает применение принципа равенства.

В частности, рассматривая дело К. против Бельгии, Суд выявил различие между европейскими "гражданами" и лицами, не имеющими европейского гражданства, в отношении допустимой депортации.

В указанном деле марокканский гражданин, проживающий в Бельгии 37 лет, получил распоряжение о своей депортации вследствие осуждения за материальный ущерб в результате преступных действий, хранение наркотиков и сговор. Он заявил о проявлении к нему дискриминации по признаку расы и гражданства в нарушение ст. 14 Европейской конвенции, поскольку "его депортация означает менее благоприятный режим, нежели режим, предоставленный преступникам, которые в качестве граждан одного из государств - членов Европейского союза защищены от такой меры в Бельгии". Суд не усмотрел нарушения ст. 14 Европейской конвенции, поскольку такое льготное обращение "основано на объективном и разумном обосновании, учитывая, что государства - члены Европейского союза формируют особый правовой порядок, который... установил свое собственное гражданство". Это различие похоже на заявление Комитета по правам человека о том, что международное соглашение, предоставляющее льготный режим гражданам какого-либо государства-участника, "возможно, является объективным и разумным основанием для проведения дифференциации". Из этого не следует делать общего правила о том, что такое соглашение само по себе является достаточным основанием в отношении ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах. Каждое дело должно решаться с учетом его конкретных обстоятельств.

Основные личные права неграждан

1. Право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность

Неграждане имеют неотъемлемое право на жизнь, охраняемое законом, и не могут быть произвольно лишены жизни. Они имеют также право на свободу и личную неприкосновенность. Все лица, включая неграждан, должны защищаться от произвольного задержания. Если неграждане на законном основании лишаются своей свободы, то к ним должны относиться гуманно и с уважением неотъемлемого достоинства их личности. Они не должны подвергаться пыткам или другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам зависимости. Задержанные неграждане имеют право сноситься с консульскими должностными лицами, и принимающее государство должно уведомлять их об этом праве (Венская конвенция о консульских сношениях, ст. 36).

Государства могут тем не менее подвергнуть аресту или задержать неграждан, в отношении которых начата процедура их депортации или выдачи, независимо от того, считается ли с позиций разумности такое задержание необходимым, например, для того, чтобы помешать этим негражданам совершить преступление или скрыться.

2. Защита от принудительного возвращения

Неграждане пользуются правом на защиту от принудительного возвращения или депортации в страну, где они могут быть подвергнуты преследованию или грубому нарушению их прав. Этот принцип невозвращения существует в целом ряде международных договоров, сфера охвата которых различается. Высылка неграждан не должна осуществляться без учета возможного риска для их жизни и физической неприкосновенности в тех странах, в которые они высылаются. В отношении невозвращения ст. 3 Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года предусматривает:

1. ни одно государство-участник не должно высылать, возвращать (refouler) или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существует серьезное основание полагать, что ему может угрожать там применение пыток;
2. для определения наличия таких оснований компетентные власти принимают во внимание все относящиеся к делу обстоятельства, включая, в соответствующих случаях, существование в данном государстве постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав человека.

От лица, в отношении которого вынесено распоряжение о высылке, требуется доказать, что ему грозит опасность подвергнуться пытке и что основания для такого доказательства являются весьма существенными, что такая опасность угрожает ему лично и является реальной. Следующая информация хотя и не является исчерпывающей, тем не менее также будет уместной при определении того, нарушает ли распоряжение о высылке положения ст. 3 Конвенции:

a) существуют ли в соответствующем государстве свидетельства о наличии постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав человека (см. п. 2 ст. 3);

b) было ли лицо, заявляющее о нарушении ст. 3, подвергнуто пыткам или жестокому обращению непосредственно или по подстрекательству или с согласия или одобрения государственного должностного лица или другого лица, действовавшего в прошлом в своем официальном качестве? Если да, то имело ли это место в недавнем прошлом;

c) имеется ли какое-либо медицинское или иное свидетельство в поддержку утверждения лица о том, что оно подвергалось пыткам или грубому обращению в прошлом? Имела ли пытка последствия;

d) изменилась ли ситуация, упоминаемая в вышеприведенном пункте "a"? Изменилась ли ситуация внутри страны в плане уважения прав человека;

e) занималось ли лицо такой политической или иной деятельностью внутри или за пределами соответствующего государства, которая, по всей видимости, сделает его особенно уязвимым перед лицом опасности быть подвергнутым пытке в случае его высылки, возвращения или выдачи данному государству;

f) имеются ли какие-либо подтверждения достоверности утверждений данного лица.

3. Свобода передвижения и право вернуться в свою собственную страну

Неграждане, которые на законном основании находятся на территории какого-либо государства, имеют право на свободу передвижения и на свободный выбор места жительства. Ограничения и другие квоты в отношении того, где такие неграждане могут поселиться в государстве, особенно те ограничения и квоты, которые могут быть связаны с элементом принуждения, могут нарушать их право на свободу передвижения.

Просители убежища должны по возможности иметь гарантию свободы передвижения. Все граждане вольны покинуть любое государство.

Статья 12(4) Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает, что "никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну". Комитет по правам человека истолковал широко это положение, наделив этим правом лиц без гражданства, которые проживают в каком-либо конкретном государстве, и других лиц, имеющих связи со страной, но не являющихся гражданами. Государствам настоятельно предлагается, чтобы вид на жительство неграждан, которые проживают в течение длительного времени, изымался лишь в исключительных и четко определенных обстоятельствах и чтобы им предоставлялись адекватные средства для обжалования таких решений.

4. Защита от произвольной высылки

Негражданин может быть выслан лишь в ту страну, которая соглашается принять его, и должен получить разрешение выехать в эту страну.

Такие документы, как Декларация Организации Объединенных Наций о правах лиц, которые не являются гражданами страны, в которой они проживают, принятая резолюцией ГА ООН N 40/144 от 13 декабря 1985 года, и Протокол N 4 к Европейской конвенции о правах человека, запрещают коллективную высылку неграждан. Любая мера, которая принуждает неграждан как группу покинуть страну, запрещена, за исключением тех случаев, когда такая мера принимается на основе разумного и объективного изучения конкретного случая каждого негражданина из этой группы.

Иными словами, процедура высылки группы неграждан должна предоставлять достаточные гарантии подтверждения того, что личные обстоятельства каждого из этих заинтересованных неграждан были реально и персонально приняты во внимание. Поэтому, например, если обнаруживается, что один из членов группы неграждан не отвечает условиям для получения статуса беженца, поскольку имеется безопасная страна происхождения, и выносится приказ о его депортации, другие члены группы не могут стать объектом депортации, если только они также каждый в отдельности не признаются не удовлетворяющими получению статуса беженца.

Неграждане и даже неграждане, подозреваемые в терроризме, не должны становиться объектом высылки без предоставления им законной возможности оспорить это решение о высылке. Однако Международный пакт о гражданских и политических правах предусматривает право на некоторые процессуальные защитные меры в рамках процедуры высылки (ст. 13) только в отношении неграждан, законно находящихся на территории какого-либо государства-участника.

5. Право придерживаться своих мнений и выражать их; право на мирные собрания; свобода ассоциации

Неграждане имеют право на свободу мысли и совести, а также право придерживаться своих мнений и выражать их. Они также имеют право на мирные собрания и свободу ассоциации.

Членство в политических партиях, например, должно быть открыто для неграждан.

6. Защита от произвольного вмешательства в частную и семейную жизнь и от посягательств на неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции

Неграждане не могут подвергаться произвольному или незаконному вмешательству в их частную или семейную жизнь, посягательствам на неприкосновенность их жилища или тайну их корреспонденции. Например, ст. 8 Европейской конвенции по правам человека гласит:

"1. Каждый имеет право на уважение его частной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.

2. Вмешательство со стороны публичной власти в осуществление этого права не допускается, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц".

Если негражданин имеет реальные семейные связи на территории государства, из которого он должен быть депортирован, и эта депортация поставит под угрозу эти связи, депортация является обоснованной с учетом ст. 8, лишь если она соразмерна законно преследуемой цели. Другими словами, депортация является оправданной лишь в том случае, если вмешательство в семейную жизнь не является чрезмерным по сравнению с подлежащими охране публичными интересами.

Интерес общества, часто уравновешиваемый правом на уважение семейной жизни, представляет собой интерес государства в поддержании общественного порядка. Он возникает применительно к негражданам, осужденным за уголовные преступления. Никакой мигрант-негражданин не имеет права въезжать или оставаться в конкретной стране после совершения там серьезного уголовного преступления, но изгнание лица из страны, где живут члены его или ее семьи, может представлять собой нарушение права на уважение семейной жизни, которое гарантируется в ст. 8(1) Конвенции, особенно если соответствующее лицо не представляет большой угрозы для общественного порядка или безопасности.

В некоторых случаях депортация может нарушать право негражданина быть свободным от вмешательства в его семейную жизнь, даже если этот негражданин виновен в совершении уголовного преступления. Например, в деле Бельджуди против Франции г-н Бельджуди, который считался алжирским гражданином, был признан виновным в совершении ряда уголовных преступлений во Франции - нападение с нанесением побоев, кража при отягчающих обстоятельствах, вождение автотранспортного средства без прав и хранение оружия - и получил приказ о депортации. Однако г-н Бельджуди родился во Франции и утратил свое французское гражданство, будучи еще несовершеннолетним, лишь только потому, что его родители не подтвердили свое французское гражданство в соответствии с Эвианскими соглашениями от 19 марта 1962 года и последующим законодательством. Достигнув совершеннолетия, он попытался восстановить свое французское гражданство, отслужил во французской армии, женился на французской гражданке и его близкие родственники живут во Франции уже несколько десятилетий. С учетом этих фактов Европейский суд по правам человека постановил, что приказ о депортации не является соразмерным законной цели, преследуемой ст. 8 Конвенции, и, таким образом, нарушает права как г-на Бельджуди, так и его супруги.

Гражданские и политические права

1. Право на признание и равную защиту перед законом

Равенство пред судами и трибуналами; право на справедливое и публичное разбирательство дела; свобода от ретроактивного применения уголовного законодательства.

Неграждане имеют право на равную защиту и признание перед законом. Они равны перед судами и трибуналами и имеют право на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона, при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого им, или при определении их прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе. Уголовный закон не должен иметь обратную силу в отношении неграждан и они не могут быть лишены свободы за невыполнение какого-либо договорного обязательства.

2. Право приобретать, сохранять и передавать гражданство

Государство должно принимать эффективные меры с целью обеспечения для неграждан права на получение гражданства без какой-либо дискриминации. Соответственно государства не должны проявлять дискриминацию в отношении конкретных групп неграждан по признаку расы и этнического или национального происхождения в том, что касается натурализации и регистрации родившихся, и должны упразднить в своем законодательстве все положения, связанные с дискриминацией между мужчинами и женщинами в вопросах приобретения и передачи гражданства. Неграждане женского пола, являющиеся супругами граждан, должны иметь возможность приобретать гражданство таким же образом независимо от их пола.

Статья 9 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин предусматривает, что:

"1. Государства-участники предоставляют женщинам равные с мужчинами права в отношении приобретения, изменения или сохранения их гражданства. Они, в частности, обеспечивают, что ни вступление в брак с иностранцем, ни изменение гражданства мужа во время брака не влекут за собой автоматического изменения гражданства жены, не превращают ее в лицо без гражданства и не могут заставить ее принять гражданство мужа.

2. Государства-участники предоставляют женщинам равные с мужчинами права в отношении гражданства их детей".

Однако ряд государств продолжают применять дискриминационный подход к правоспособности женщин передавать свое гражданство своим детям, и несколько государств сформулировали оговорки к ст. 9 Конвенции. Такие государства могут разрешать женщинам передавать свое гражданство детям, лишь если они не замужем или их мужья являются лицами без гражданства.

Родители должны иметь возможность передавать свое гражданство своим детям независимо от их пола и независимо от того, находятся ли они в браке с другим родителем. В то же время принцип jus soli - "гражданство, основанное на месте рождения" стал международной нормой, регулирующей гражданство детей, родившихся от родителей-неграждан, особенно если они в ином случае будут лицами без гражданства. Детям неграждан, правовой статус которых не был определен, должна предоставляться защита от любых трудностей при приобретении гражданства. Государствам может быть рекомендовано упрощать процесс натурализации для детей и инвалидов.

Правительства должны уделять большее внимание иммиграционной политике, которая имеет дискриминационные последствия для лиц особого национального или этнического происхождения, и им рекомендуется выявлять возможные препятствия для натурализации с точки зрения как процедуры, так и недостаточной мотивации при подаче ходатайств о приеме в гражданство.

3. Защита от дискриминации по признаку пола

Государствам следует исключить из законодательства все положения, связанные с дискриминацией между мужчинами и женщинами в вопросах приобретения и передачи гражданства.

Комитет по правам человека. Заключительные замечания по третьему периодическому докладу Йемена; доклад Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин.

Законы о гражданстве и иммиграции отдельных государств содержат дискриминационные положения в отношении способности граждан-мужчин и граждан-женщин вступать в брак и проживать со своими супругами-негражданами. Например, Маврикий принял закон об иммиграции, который предусматривает, что если маврикийская женщина выходит замуж за мужчину из другой страны, то супруг должен ходатайствовать о разрешении ему проживать в Маврикии, и в этом разрешении ему может быть отказано. Однако если маврикийский мужчина женится на женщине-иностранке, то иностранная женщина автоматически получает право на проживание в Маврикии. Комитет по правам человека счел, что Маврикий нарушает Международный пакт о гражданских и политических правах, проводя различие между мужчинами и женщинами без надлежащего обоснования и не соблюдая право семьи на совместное проживание. Супруги граждан, являющиеся негражданами, должны иметь возможность приобретать гражданство таким же образом независимо от их пола в соответствии со ст. 5

d) iii) Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года.

Социально-экономические права неграждан

1. Право на охрану здоровья, образование, жилище, минимальный жизненный уровень и социальное обеспечение

Государства должны избегать применения различных стандартов обращения в отношении граждан и неграждан, что может привести к неравной степени пользования экономическими, социальными и культурными правами. Правительства принимают последовательные меры в пределах имеющихся у них ресурсов для охраны прав любого лица, независимо от его гражданства, на: социальное обеспечение; достаточный жизненный уровень, включая достаточное питание, одежду, жилище и непрерывное улучшение условий жизни; пользование наивысшим достижимым уровнем физического и психического здоровья; образование.

Государства также должны обеспечивать, чтобы социальные службы гарантировали минимальные стандарты жизненного уровня для неграждан. Приветствуются инициативы по включению неграждан в национальные системы медицинского страхования.

Учебные заведения должны быть доступными для всех без какой-либо дискриминации в пределах юрисдикции государства-участника. Этот "принцип недискриминации распространяется на всех лиц школьного возраста, проживающих на территории государства-участника, включая неграждан, и независимо от правового статуса". Кроме того, "запрет дискриминации, закрепленный в статье 2(2)

Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, не может быть постепенным или зависеть от наличия ресурсов; он применяется в полной мере и немедленно ко всем аспектам образования и включает все запрещенные в международном плане основания для дискриминации".

Права отдельных групп неграждан

1. Лица без гражданства

Некоторые неграждане являются лицами без гражданства. Они либо никогда не получали гражданство страны своего рождения, либо утратили свое гражданство и не претендовали на гражданство другого государства. Такие лица включают уроженцев страны проживания, которые не зарегистрировались для получения гражданства в течение установленного периода и с тех пор им было отказано в нем, и детей, родившихся в государствах, которые признают лишь принцип jus sanguinis для приобретения гражданства, от родителей-неграждан государств, которые признают лишь принцип jus soli. Права лиц без гражданства перечислены в ряде международных договоров, включая Конвенцию о статусе апатридов и Конвенцию о сокращении безгражданства 1961 года.

Статус неграждан, особенно лиц без гражданства, которые были лишены возможности ходатайствовать о получении вида на жительство или о приеме в гражданство, должен быть урегулирован, например, путем упрощения процедур подачи ходатайства о получении вида на жительство или путем проведения кампаний, разъясняющих, что лица без гражданства не будут подвергнуты высылке, если они сами предстанут перед властями. Государства должны также стремиться сокращать число лиц без гражданства, прежде всего детей, среди прочего путем стимулирования подачи родителями ходатайств о приеме в гражданство от имени детей. Лица без гражданства не должны вопреки их воле репатриироваться в страны происхождения их предков.

2. Беженцы и просители убежища

Международные стандарты, касающиеся беженцев и просителей убежища, должны применяться одинаково независимо от гражданства просителя убежища или беженца. Условия в центрах беженцев и условия содержания под стражей иммигрантов, не имеющих документов, и просителей убежища должны отвечать международным стандартам. В частности, беженцы в соответствии с Конвенцией 1951 года о статусе беженцев и Протокола к ней от 1967 года должны иметь право по меньшей мере на столь же благоприятное обращение, как и то, которое оказывается гражданам страны в отношении религии (ст. 4); охраны интеллектуальной собственности (ст. 14); доступа к судам и правовой помощи (ст. 16); мер рационирования (ст. 20); начального образования (ст. 22(1)); правительственной помощи и поддержки (ст. 23); трудового законодательства и социального обеспечения (ст. 24); налогов (ст. 29). Конвенция и Протокол к ней также требуют, чтобы государства-участники предоставляли беженцам не менее благоприятное положение, чем положение, предоставляемое негражданам в целом в отношении изъятий из принципа взаимности (ст. 7(2)); приобретения собственности (ст. 13); неполитических и некоммерческих ассоциаций и профсоюзов (ст. 15); работы по найму (ст. 17); работы на собственном предприятии (ст. 18); свободных профессий (ст. 19); жилищного вопроса (ст. 21); среднего и иного образования (ст. 22(2)); передвижения (ст. 26). Лицам, признанным в качестве беженцев, не должно отказываться в занятости, жилье и социальной помощи, особенно на основании их этнической принадлежности.

3. Жертвы торговли людьми

Неграждане часто становятся объектом торговли. Лица, въезжающие по незаконным каналам, таким как сети незаконного ввоза людей и торговли людьми, рискуют задохнуться в контейнерах или утонуть в случае крушения перегруженного судна. Жертвам торговли людьми должны быть обеспечены адекватное содействие и поддержка, включая официальную защиту, помощь и информирование.

4. Дети-неграждане

Статья 2 Конвенции о правах ребенка 1980 года предусматривает, что "государства-участники уважают и обеспечивают все права, предусмотренные настоящей Конвенцией, за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции, без какой-либо дискриминации...". Комитет по правам ребенка призывает государства продолжать и активизировать свои усилия по включению права на недискриминацию, которое закреплено в ст. 2, в полной мере во все соответствующие законодательные акты и обеспечивать, чтобы это право реально применялось во всех политических, судебных и административных решениях и проектах, программах и услугах, которые затрагивают всех детей, в том числе детей-неграждан и детей, принадлежащих к группам меньшинств.

Дети-неграждане имеют право на те меры охраны, которые требуются в соответствии с их статусом несовершеннолетних. Дети-неграждане без правового статуса не должны исключаться из школ, и должны поощряться школы, которые разрешают детям-негражданам получать образование по программам, разработанным в их стране происхождения.

Конвенция о правах ребенка призывает государства-участников "признавать право ребенка на образование, и с целью постепенного достижения осуществления этого права на основе равных возможностей они, в частности: а) вводят бесплатное и обязательное начальное образование" (ст. 28).

Далее она предусматривает: "государства-участники уважают и обеспечивают все права, предусмотренные настоящей Конвенцией, за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции, без какой-либо дискриминации, независимо от положения ребенка или его или ее родителей, или законных опекунов" (ст. 2(1)), что включает незаконный статус. См. также: Комитет по правам ребенка. Заключительные замечания по первоначальному докладу Латвии (п. 23).

В отношении детей - просителей убежища Конвенция о правах ребенка предусматривает важное указание о разработке и осуществлении политики приема с учетом принципа "наилучшего обеспечения интересов". Государства должны гарантировать специальную охрану и уход для детей - просителей убежища в отношении их особых потребностей; исключение содержания под стражей просителей убежища в возрасте моложе 18 лет; доступ детей к правовой и психологической помощи, включая возможность для них установления контактов с неправительственными организациями, предлагающими такую помощь.

Международное право прав человека обеспечивает также адекватные стандарты и для просителей убежища. В частности, право на получение убежища не должно зависеть от этнического или национального происхождения просителей. Просители убежища не должны оставаться в состоянии нужды в период ожидания рассмотрения своего ходатайства о предоставлении убежища. В этой связи просителям убежища должно предоставляться право на труд.

Права человека просителей убежища также охраняются региональными договорами по правам человека в Африке, Европе и на американском континенте, которые применяются ко всем лицам, проживающим под юрисдикцией соответствующих государств-участников, независимо от их правового статуса в стране убежища.

Государствам следует избегать содержания просителей убежища под стражей, особенно в случае с лицами, прибывающими с семьями. Если все же содержание под стражей имеет место, то оно не должно продолжаться неопределенный период, и особое внимание должно уделяться размещению и средствам, предоставляемым семьям, особенно детям просителей убежища, содержащихся под стражей. Просители убежища и беженцы не должны содержаться вместе с осужденными преступниками и не должны содержаться под стражей по причине отсутствия документов, подтверждающих их личность, или неясности их перемещения в принимающем государстве.

В заключение рассмотрения вопроса о защите прав неграждан следует отметить, что без ясных международных стандартов, регулирующих права граждан, без их выполнения государствами и без более эффективного контроля за их соблюдением дискриминационное обращение с негражданами в нарушение соответствующих международных договоров по правам человека сохранится и впредь.

Рассмотренные нами в различных разделах пособия семь основных договоров по правам человека касаются многих проблем, с которыми сталкиваются неграждане. Государства должны, на наш взгляд, прежде всего продолжить процесс ратификации и осуществления положений этих договоров, особенно Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года. В необходимых случаях государствам следует также ратифицировать и осуществлять такие соответствующие договоры, как Протокол, касающийся статуса беженцев; Конвенции МОТ N N 97, 118, 143 и т.д.; Конвенция о сокращении безгражданства и Конвенция о статусе апатридов; Венская конвенция о консульских сношениях и факультативные протоколы к ней; Протоколы N 4 и 7 к Европейской конвенции по правам человека; и Европейская рамочная конвенция о защите национальных меньшинств.

Кроме того, учитывая, что проблемы, касающиеся обращения с негражданами, возникают в связи с каждым из семи основных договоров по правам человека, было бы желательно, чтобы договорные органы более эффективно координировали свою работу. Можно было бы, в частности, координировать подготовку договорными органами совместных замечаний общего порядка/рекомендаций с целью установления последовательного структурированного подхода к защите прав неграждан.

Правомерные ограничения прав и свобод человека

В настоящее время сложилась система основных прав и свобод человека, которые взаимосвязаны и находятся в гармонии друг с другом, что обусловливает нормальное функционирование человечества, прогрессивное развитие общества.

Как известно, права и свободы человека, закрепленные в международном праве, в ходе их реализации и на практике не должны наносить ущерб правам и свободам других лиц, а также иным защищенным правом интересам личности, общества и государства. В этой связи возникает необходимость тем или иным образом правомерно ограничивать права и свободы человека.

Ограничение осуществления прав и свобод личности является одним из важнейших условий обеспечения уважения и соблюдения прав и свобод других людей. Оно основано на том, что личность и ее права невозможно рассматривать изолированно. Современные развитые общества признают значимость индивидуализма, который является важным фактором общественного развития. Однако индивидуализм не должен перерастать в пренебрежение интересами других людей. Общество не может предоставить человеку безграничную свободу, так как это приведет к конфликтам индивидуальных интересов. Поскольку люди, свободно осуществляя свои права и свободы, взаимодействуют друг с другом, интересы, права, действия одних людей могут прийти и входят в противоречие с интересами, правами и поступками других. Перед государством стоит задача согласовать эти права, способствовать достижению компромиссов между несовпадающими правами (действиями) людей. Прежде всего надо противодействовать попыткам осуществлять свои права и свободы за счет прав и свобод других лиц, ставя препятствия эгоизму, своеволию, злоупотреблению правами. Каждый человек должен осознавать, что права других людей заслуживают не меньшей защиты, чем его собственные. Так, например, свобода слова не дает права на оскорбление или клевету, право свободно искать информацию не дает права нарушать право на неприкосновенность частной жизни других лиц. Поэтому задача законодателя заключается в установлении границ субъективных прав, с тем чтобы предотвратить возможные нарушения прав (свобод) в результате злоупотребления правами со стороны других лиц.

Кроме того, в современном мире возникают новые глобальные угрозы человечеству, например, такие, как международный терроризм, международная организованная преступность, незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ и другие преступные посягательства. Защита общества от подобного рода угроз приобретает особую значимость. В этой связи на первый план выходит вопрос адекватного и необходимого ограничения прав и свобод человека, особенности которого предусмотрены в международном праве и непосредственно реализованы в законодательстве государств.

Хотя объем прав, его пределы и ограничения устанавливаются каждым государством самостоятельно на основе внутригосударственных правовых актов, в современных условиях новых вызовов и угроз международное сообщество выводит эту проблему за пределы внутренней компетенции государства.

Международное право, закрепляя общепризнанные стандарты в отношении прав и свобод человека, устанавливает и возможность их необходимого ограничения в целях соблюдения общих интересов. Большинство из допустимых международным правом условий правомерности применяемых мер, ограничивающих права и свободы человека, и соответственно используемых в международных документах формулировок требуют конкретизации и уточнения.

На внутригосударственном уровне законодатель не всегда своевременно и четко реагирует на изменения, происходящие в обществе. Кроме того, зачастую некоторые используемые им формулировки и термины вызывают сложность толкования.

Таким образом, необходимость защиты основных прав и свобод человека от всякого рода противоправных посягательств в условиях новых вызовов и угроз международному сообществу, а также важность установления четких и обоснованных пределов ограничения и реализации этих прав и свобод обусловливают актуальность рассматриваемой проблемы.

На необходимость ограничений прав и свобод указывается практически всеми исследователями прошлого и настоящего. Например, известный русский философ XIX века Е.Н. Трубецкой в "Трудах по философии права" писал, что "где свобода отдельного лица не ограничена никакими правилами, никакими предписаниями, там нет вообще никакого права: существенным признаком права является правило, или норма, ограничивающая свободу".

Определения понятия "ограничение прав и свобод" содержатся практически во всех международно-правовых правозащитных актах. Так, ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года содержит термин "отступление государства от своих обязательств".

Американская конвенция о правах человека 1969 года использует термин "приостановление гарантий". В Европейской конвенции о защите прав и основных свобод 1950 года используются два термина - "ограничение" (ст. ст. 9, 18) и "отступление от своих обязательств" (ст. 15). Рассмотрим особенности определения "ограничение прав и свобод" с точки зрения его содержания и единого толкования. Статья 4 (п. 1) Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года допускает принятие государствами мер "в отступление от своих обязательств... только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения". При этом в соответствии с п. 2 ст. 4 Пакта отступление от обязательств неприменимо к следующим основным правам, свободам и запретам: право на жизнь (ст. 6); запрет подвергать кого-либо пыткам или жестокому, бесчеловечному, унижающему достоинство обращению или наказанию (ст. 7); запрет рабства, работорговли и подневольного состояния (п. п. 1 и 2 ст. 8); запрет лишать свободы за невыполнение какого-либо договорного обязательства (ст. 11); запрет отмены принципа, согласно которому уголовный закон не имеет обратной силы (ст. 15); право каждого на признание его правосубъектности (ст. 16); право каждого на свободу мысли, совести и религии (ст. 18).

Во многом схожие положения содержатся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Так, любое государство - участник Конвенции "может принимать меры в отступление от его обязательств... только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств, при условии, что такие меры не противоречат другим его обязательствам по международному праву". Данное положение не применяется в отношении следующих прав, свобод и запретов: право на жизнь (ст. 2), за исключением гибели людей в результате правомерных военных действий; запрет пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ст. 3); запрет рабства и принудительной работы (п. 1 ст. 4); запрет осуждения за совершение какого-либо деяния или за бездействие, которое, согласно действовавшему в момент его совершения национальному или международному праву, не являлось уголовным преступлением, и запрет наложения более тяжкого наказания, чем подлежащего применению в момент совершения уголовного преступления (ст. 7).

Как видно из приведенных положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, для определения понятия "ограничение прав" используются два термина: "ограничение" и "отступление от своих обязательств". Причем ограничениям, согласно Конвенции, подвергаются права и свободы, во-первых, в нормальных (не чрезвычайных) условиях и, во-вторых, четко установленные в Конвенции. Так, например, в нормальных условиях ограничениям подлежат: право на уважение личной жизни (ст. 8); свобода выражения мнений (ст. 10); свобода собраний и объединений (ст. 11); свобода мысли, совести и религии. В условиях же чрезвычайного положения, когда одними правовыми средствами трудно или невозможно справиться с возникшими чрезвычайными обстоятельствами, государство вправе "отступить от своих обязательств", гарантирующих права и свободы и принятых им в соответствии с международным договором.

Конституционные акты многих государств предусматривают лишь один термин - "ограничение" прав и свобод. Так, в частности, Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 55) предусматривает "ограничение" прав и свобод "федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государств", по сути воспроизводя формулировку п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека. Часть 1 ст. 56 Конституции Российской Федерации предусматривает "ограничение" прав и свобод в определенных пределах на установленный срок "в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом...". Из анализа формулировки этой статьи можно прийти к выводу о том, что в этом положении речь идет именно об "отступлении государством от принятых на себя обязательств" в том смысле, как об этом сказано в п. 1 ст. 4 Пакта и ст. 15 Конвенции. При этом согласно ч. 3 ст. 56 Конституции РФ целый ряд прав и свобод (право на жизнь, право на достоинство личности, свобода совести и вероисповедания, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской или иной не запрещенной законом деятельности, право на жилище, право на судебную защиту прав и свобод, презумпция невиновности и др.) вообще не подлежит никаким "ограничениям", что, по сути, означает также недопустимость "отступления государством от принятых обязательств" в отношении указанных прав и свобод. Как справедливо отмечает В.В. Лапаева, "использовав более мягкий термин "ограничение прав", наш конституционный законодатель отступил от терминологии международно-правовых актов, где применение такого термина связывается с обозначением границ действия права в нормальном (не чрезвычайном) режиме правового регулирования. Такое нежелание назвать вещи своими именами и прямо сказать о возможности отмены некоторых прав и свобод в условиях чрезвычайного положения привело к тому, что в ч. 1 ст. 56 Конституции РФ термин "ограничение прав и свобод" используется в смысле, отличном от ч. 3 ст. 55".

Принятые Конгрессом США в 1791 году десять поправок к Конституции, названные по аналогии с одним из британских актов Биллем о правах, содержат десять личных прав человека, которые не носят абсолютный характер и так или иначе ограничены. При этом даже смертная казнь не рассматривалась как нарушение права на жизнь.

Отсутствие единообразного и общепринятого определения понятия "ограничение прав" в приведенных международно-правовых актах, отсутствие его единого толкования в международном и внутригосударственном праве с очевидностью требует более детального анализа ключевых характеристик содержания понятия "ограничение прав" и допустимых критериев такого ограничения. В российской доктрине можно выделить три подхода к толкованию ограничения прав и свобод. Первый подход, одним из сторонников которого является В.И. Гойман, заключается в ограничении прав человека как меры объема права (свободы). В соответствии с этим подходом ограничение прав человека представляет собой изменение объема действия нормы права, когда возникает необходимость согласования противоречивых интересов общества, государства и личности. При этом такое изменение осуществляется, как правило, в сторону уменьшения объема (границ) права при сохранении его содержания. В.И. Гойман определяет ограничение права как "осуществляемое в соответствии с предусмотренными законом основаниями и в установленном порядке сужение его объема". При этом В.И. Гойман считает необходимым отличать от сужения объема права (ограничения права) юридические способы (приемы) фиксации границ дозволенной свободы. К таким способам относятся оговорки, примечания, запреты, которые уточняют содержание и обозначают границы права, но не сужают его объем.

Как отмечает И.Д. Ягофарова, данный подход в значительной мере отражает действительное положение вещей. Фактически любое ограничение, как бы его ни трактовать, так или иначе направлено на изменение объема определенного права или свободы, причем всегда в направлении уменьшения этого объема, а не на его отмену. Другое дело, что было бы целесообразно акцентировать внимание на том обстоятельстве, что ограничение прав и свобод - это не всякое изменение объема прав и свобод, а, во-первых, изменение, предусмотренное только нормами права и тем самым обладающее правовой формой и соответствующим правовым содержанием, и, во-вторых, изменение правомерное, т.е. соответствующее существующей иерархии нормативно-правовых актов различной юридической силы.

Второй подход, представленный М.Н. Козюком и условно именуемый "ограничение как отклонение от правового равенства", трактует ограничение как такое отклонение от правового принципа равенства (юридического равенства), результатом которого является сужение объема прав и свобод либо расширение круга обязанностей. В современной юридической науке принцип правового равенства понимается как наделение индивидов одинаковыми правами, обязанностями, ответственностью при сходном типовом поведении и отношении к праву. Однако в реальности существует масса примеров того, что в праве закрепляются как равенство субъектов, так и их неравенство (путем предоставления льгот, установления привилегий, иммунитетов и т.п.), что не позволяет подводить все правовые ограничения только под отклонение от правового равенства. Третий подход можно охарактеризовать в виде "ограничения как изменения содержания прав и свобод человека". Этот подход, основанный на результатах анализа соотношения философских категорий "сущность" и "содержание", представлен В.И. Круссом. По его мнению, в широком смысле ограничение является родовым понятием ("сущность"), а в узком (видовом) смысле ограничение представляет собой специфическую форму опосредования основных прав и свобод человека ("содержание"). Именно с ограничением в узком смысле В.И. Крусс связывает изменение содержания прав человека, которое, однако, не должно трансформировать их сущность.

С точки зрения правовой сущности подобный подход тесно связан с первым подходом, согласно которому ограничение права рассматривается как изменение объема права, его сужение. В подтверждение этого Д.В. Карпов подчеркивает, что "ограничение основного права выражается не в уменьшении, а в сужении его объема (уменьшении числа случаев реальной возможности использования права) путем расширения содержательной стороны за счет включения тех или иных факультативных признаков, регламентирующих механизм реализации права. Эти признаки могут относиться к объекту - носителю права, к порядку использования права, к кругу полномочий, составляющих право".

Интересным с точки зрения объема и содержания является определение понятия "ограничение прав", предлагаемое А.А. Подмаревым: "Ограничение права (свободы) человека (гражданина) - это установленные законодательством пределы (границы) реализации (осуществления) человекам (гражданином) прав (свобод), выражающиеся в запретах, вторжениях, обязанностях, ответственности, существование которых детерминировано (предопределено) необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей и назначением которых является обеспечение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства".

Отличным от вышеперечисленных является определение понятия ограничения прав человека, сформулированное А.Ф. Черданцевым. По его мнению, под ограничением понимаются те случаи, когда то или иное право или свобода в основном сохраняются, но ограничивается их реализация на определенной территории, в определенный, точно обозначенный отрезок времени или применительно к какому-либо кругу субъектов.

Проанализировав приведенные выше определения понятия "ограничение прав и свобод человека", мы считаем, что под ограничением прав и свобод человека следует понимать допустимое международным правом и (или) внутригосударственным правом вмешательство в права и свободы человека, отвечающее требованиям законности, необходимости, целесообразности и соразмерности преследуемой цели. Целью ограничения прав и свобод человека является охрана основных общепризнанных ценностей в обществе, к которым относятся жизнь, свобода, достоинство, здоровье и нравственность населения, а также поддержание государственной безопасности, обеспечение общественного порядка и иные ценности. Кроме того, ограничение правовыми средствами прав или свобод отдельного лица может быть направлено на защиту прав и свобод других людей, что напрямую вытекает из основополагающего принципа международного права - принципа уважения прав человека.

Кроме того, ограничения прав и свобод нельзя, на наш взгляд, полностью отождествлять с пределами осуществления прав и свобод, которые являются во многом взаимосвязанными понятиями.

Пределы представляют собой некие границы (или рамки) осуществления прав и свобод; определяющим критерием здесь является критерий правомерности. Иными словами, несоблюдение установленных пределов будет свидетельствовать о неправомерном осуществлении прав и свобод, т.е. об их нарушении. Ограничение прав и свобод представляет собой как раз установление пределов, т.е. границ осуществления и пользования правами и свободами, превышение которых и будет считаться злоупотреблением или нарушением установленных прав и свобод. В этом состоит сходство рассматриваемых понятий. Но если пределы осуществления права определяют условия реализации права и не направлены на сужение его объема, то ограничение права представляет собой вмешательство в право, а значит, сужает его объем.

При этом следует исходить из того, что государства, вводящие ограничения в отношении прав и свобод своих граждан, а также лиц, временно пребывающих на их территории, должны неизменно руководствоваться общепризнанным принципом международного права - принципом уважения и соблюдения прав и свобод человека.

Пределы и принципы ограничения прав и свобод человека

Важнейшим вопросом при рассмотрении содержания ограничения прав и свобод человека является проблема установления пределов такого ограничения. По этой проблеме существует довольно широкое разнообразие взглядов. Основное внимание в этих взглядах уделяется вопросу о пределах осуществления прав и свобод. Так, в частности, Б.С. Эбзеев высказывает точку зрения, согласно которой определение пределов ограничения основных прав и условий их реализации является объективной потребностью нормального функционирования общества, с одной стороны, а также непосредственно свободы личности - с другой.

Заслуживающую внимания позицию высказывает В.С. Шевцов, по мнению которого объем права имеет как свои естественные пределы, так и вполне определенные пределы в конкретной ситуации, которые являются динамичными и не могут расширяться или, напротив, сужаться до полного исчезновения. Такие изменения могут происходить по причинам, непосредственно не зависящим от государства, особенно в условиях тяжелых кризисных условий. В результате происходит ограничение тех или иных прав и свобод человека.

Интересное определение пределов осуществления прав и свобод дает А.А. Астрахань, под которыми он понимает отвечающую требованиям социальной справедливости, соответствующую интересам общества и государства систему критериев и ориентиров правомерного поведения, соблюдение которых является обязательным условием надлежащего пользования своими правами.

Исходя из данного определения можно выделить следующие ключевые моменты: во-первых, это система критериев и ориентиров правомерного поведения (поведения, соответствующего предписаниям правовых норм); во-вторых, эти критерии должны отвечать требованиям социальной справедливости (должны исходить из интересов граждан, общества и государства); в-третьих, они являются обязательными условиями надлежащего пользования правами и свободами. Таким образом, под юридическими пределами осуществления прав и свобод понимается совокупность правовых средств, устанавливающих объем и границы права и свободы.

Обычно предлагается использовать традиционное положение о том, что осуществление прав и свобод не должно нарушать права других лиц, или, иначе говоря, свобода одного лица ограничивается свободой других. Данная точка зрения разделяется большинством исследователей. В частности, А.В. Малько считает, что "свобода каждого человека простирается лишь до той границы, от которой начинается свобода других людей. Стремясь установить эти границы, право содействует тому, чтобы в совместной жизни людей воцарился порядок, основанный на свободе". Вместе с тем В.А. Толстик отмечает, что "в реальной жизни довольно часто возникают ситуации, когда осуществление своих прав одним человеком приводит к невозможности осуществления этих прав другим человеком" и принцип ненарушения прав других лиц вряд ли может служить надежной базой для определения пределов правового ограничения. Поэтому для того, чтобы исключить подобные противоречия, необходимо выработать иные основания для определения пределов ограничений. При этом, как представляется, необходимо исходить из следующих принципов определения этих пределов:

1. принцип соразмерности ограничений их целям;
2. принцип пропорциональности;
3. принцип необходимости;
4. принцип целесообразности.

Принцип соразмерности ограничений их целям означает, что общая свобода действий человека может быть ограничена настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой цели.

Однако не исключается возникновение ситуации, при которой ограничение, необходимое для достижения той или иной цели, может быть неадекватным, т.е. тяжесть воздействия на права и свободы настолько велика в сравнении с общественным интересом и целью, что ограничение становится несоразмерным. Если же достижение цели возможно различными путями, то необходимо выбрать наименее радикальный по отношению к субъектам путь реализации ограничения. Кроме того, при ограничении не должна быть нарушена сама сущность ограничиваемого права. И итогом реализации принципа соразмерности должна стать гармония, заключающаяся в разумном равновесии используемых ограничений и достигаемых целей.

Суть принципа пропорциональности состоит в том, что при осуществлении тех или иных действий или при принятии решений, затрагивающих индивидуальные права и свободы, он требует обязательного наличия причинной связи между решениями или действиями органов власти и целями, ради которых эти действия предпринимаются. Иными словами, принцип пропорциональности определяет основание пределов ограничений, которые не должны выходить за рамки соответствующих целей.

Принцип необходимости означает, что если для достижения данной цели ограничения существует несколько возможных средств, то из них следует выбрать такое, от которого можно ожидать наименьшего воздействия на защищенные законом права.

Принцип целесообразности заключается в том, что права и свободы могут ограничиваться только до тех пределов, которые согласуются с целями ограничений. За пределами этих целей ограничение уже неправомерно.

Наряду с рассмотренными основными принципами ограничения прав и свобод можно выделить и некоторые дополнительные. Так, Л.Я. Морозова, анализируя социальную и правовую природу ограничения политических прав и свобод, выделяет следующие принципы: целесообразность (оптимальные как по форме, так и по объему ограничения с точки зрения наличия или отсутствия объективных потребностей); демократизм (не с целью ущемления прав одних и расширения прав других субъектов, а с целью защиты интересов личности, общества и государства); законность (устанавливаются только законом, а не подзаконными актами); минимальная достаточность (в той мере, в какой это необходимо); единство (в соответствии с едиными для всех требованиями, без предпочтения отдельным субъектам); дифференцированность (степень и характер ограничений определяется их правовым статусом, а также особыми политическими или криминогенными особенностями в момент реализации (военное положение, чрезвычайное положение и т.д.).

Как справедливо отмечает И.И. Котляр, необходимо также соблюдать принципы законности, правопорядка (как применение ограничений с санкции законодательной власти), достоинства личности, абсолютизации прав и свобод граждан, равенства и отсутствия дискриминации и соразмерности.

В этой связи следует отметить, что в соответствии с носящим рекомендательный характер документом - Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах 1984 года - ограничения должны соответствовать целям Пакта (ст. 5), не должны применяться с иной целью, чем та, для которой они предусмотрены (ст. 6). Государство, применяя ограничения, не должно идти дальше того, чем это требуется для достижения цели (ст. 11). Часто в статьях Сиракузских принципов встречается положение о том, что ограничения не должны быть "произвольными" и "неразумными" (ст. ст. 7, 16, 34 и др.), т.е. они должны быть введены по законодательно установленной процедуре и быть необходимыми в обществе. В ст. 9 указывается, что никакие ограничения не должны умалять значение п. 1 ст. 2 Пакта, в соответствии с которым государства - участники Пакта обязуются уважать и обеспечивать всем лицам, находящимся на их территории и под их юрисдикцией, права, признаваемые Пактом, без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения или иного обстоятельства.

Иными словами, государства, устанавливая ограничения прав и свобод, не должны переходить тот предел, за которым ограничение переходит в дискриминацию по различным основаниям.

Схожие положения относительно пределов ограничения прав и свобод в период чрезвычайного положения содержатся и в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. В Конвенции также предусмотрена процедура дерогации, т.е. отступления от обязательств по Конвенции (ст. 15). При этом пределы отступлений от обязательств должны быть соразмерны существующей опасности и быть оправданными в течение всего времени действия. Ограничения не должны противоречить другим обязательствам государства по международному праву. Кроме того, как представляется, ограничительные меры должны носить временный характер, т.е. действовать на период чрезвычайного положения.

Подводя итог вышеизложенному, следует согласиться с выводом относительно пределов допустимого ограничения прав и свобод человека, предложенным И.Д. Ягофаровой. По ее мнению, ограничения прав и свобод допустимы в следующих общепринятых и наиболее целесообразных пределах:

• ограничения могут применяться только для тех целей, ради которых они вводятся, далее этих целей ограничение неправомерно;
• ограничения должны быть соразмерны поставленным целям;
• ограничения не должны препятствовать осуществлению других прав, свобод, а также обязательств;
• ограничения права не должны нарушать саму сущность права;
• ограничения не должны трансформироваться в дискриминацию;
• ограничения должны быть разумны и необходимы в целом и в каждой конкретной ситуации;
• ограничения в чрезвычайных ситуациях, при соблюдении всех вышеперечисленных условий, должны носить временный характер.

Права, не подлежащие никаким ограничениям

В теоретических исследованиях, посвященных правам человека, общепризнанной считается точка зрения, согласно которой "если критерием деления основных прав считать степень ограничения (отчуждаемости), то нужно признать, что все они делятся на абсолютные права (права, которые не подлежат ограничению) и относительные права (права, которые могут быть ограничены)". Такой позиции придерживается и С.С. Алексеев, который считает, что существуют две группы основных прав, между которыми усматривается качественное различие: первая - абсолютные и неприкосновенные права человека и вторая - "социальные права, которые по самой своей природе не могут быть абсолютными". К первой группе он относит права, олицетворяющие достоинство и свободу "каждого от рождения" и противостоящие насилию и тирании, - право на жизнь, на личную неприкосновенность, свободу совести, мысли, творчества и т.п. Ко второй группе, по мнению С.С. Алексеева, относятся "права" иного разряда, тоже весьма важные для людей, но все же другого предназначения, - право на социальное обеспечение, жилье, достойную медицинскую помощь и т.п. Это социальные права, которые по самой своей природе не могут быть абсолютными. Они неотъемлемы от обязанностей гражданина и зависят от экономического положения страны, деятельности соответствующих государственных органов и выражают в основном цели, идеалы, намерения, к которым реально, а чаще декларативно, стремится общество.

На наш взгляд, наиболее удачную классификацию прав и свобод человека по критерию допустимости их ограничения предлагает С.В. Бахин, который подразделяет все права на права, которые могут быть ограничены, и не подлежащие никаким ограничениям, т.е. абсолютные права.

Делая такой вывод в результате подробного анализа Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, к правам, которые могут быть ограничены, он относит право на свободу передвижения, право покидать любую страну (ст. 12), право на свободное выражение своего мнения, право на получение и распространение информации (ст. 19), право на мирные собрания и право на свободу ассоциаций и создание профсоюзов (ст. ст. 21, 22), свободу исповедовать любую религию или убеждения (ст. 18). К правам, не подлежащим никаким ограничениям, абсолютным правам С.В. Бахин относит: право на жизнь, право не подвергаться жестокому, бесчеловечному обращению, право не подвергаться без свободного согласия медицинским или научным опытам, право не содержаться в рабстве или подневольном состоянии, право не подвергаться лишению свободы за невыполнение какого-либо договорного обязательства, право не привлекаться к ответственности за деяние, которое в момент его совершения не являлось уголовным преступлением, право на признание правосубъектности, свободу мысли, совести и религии (ст. 4). При этом С.В. Бахин признает, что "едва ли можно признать исчерпывающим перечень абсолютных прав, содержащийся в Пакте о гражданских и политических правах, поскольку те или иные права человека могут быть признаны не подлежащими ограничению в иных международных соглашениях".

В связи с перечисленными С.В. Бахиным правами человека, не подлежащими никаким ограничениям, хотелось бы отметить, что прежде всего право человека не подвергаться пыткам и жестокому, бесчеловечному обращению является действительно абсолютным, т.е. не может быть нарушено ни при каких условиях. Право не подвергаться пыткам или обращению и наказаниям, бесчеловечным или унижающим достоинство, является неприкосновенным и не может быть предметом каких-либо отступлений согласно ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, даже если существует серьезная угроза национальной безопасности и государственному устройству. И ничто не может оправдать применение подобного обращения, даже в случае, когда преступные действия, в которых кто-либо обвиняется, особо опасны (как, например, те, которые совершаются организованными преступными и террористическими группировками). Это подтвердил Суд в своем решении по делу Томази против Франции 1992 года: "Потребности следствия и неоспоримые трудности в борьбе с преступностью, в особенности в случае, когда речь идет о терроризме, не могут рассматриваться как позволяющие ограничивать защиту физической целостности человека".

Это право закреплено также в ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, ст. 3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, ст. 3 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 года, Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года.

Право не содержаться в рабстве или подневольном состоянии, закрепленное в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года (ст. 8), Европейской конвенции о защите прав и основных свобод 1950 года (ст. 4), Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 года (ст. 4), также можно классифицировать как абсолютное, не подлежащее никаким ограничениям.

Обращение в рабство и подневольное состояние действительно является совершенно недопустимым и наносит тяжкий урон человеческому достоинству. Речь идет о крайних нарушениях основных прав человека, поэтому подобное обращение и было запрещено международным сообществом.

Право же на жизнь, рассматриваемое С.В. Бахиным и другими юристами как абсолютное, является, по нашему мнению, ошибочным. Хотя это право является естественным и самым важным правом человека, но оно может быть нарушено в результате законных решений национальных или международных судебных учреждений. Поскольку смертная казнь применяется в ряде государств, в частности в США и Китае, очевидно, что до тех пор, пока запрет на нее не примет абсолютный характер, рано говорить о праве на жизнь как абсолютном, не подлежащим никаким ограничениям. Иными словами, признание смертной казни в глобальном масштабе сегодня представляется преждевременным.

Более того, едва ли возможно в настоящее время принятие необходимого перечня преступлений, караемых данным наказанием. Это обусловлено следующими факторами: разными представлениями об общественной опасности тех или иных деяний; общим нежеланием многих государств принимать на себя какие-либо правовые ограничения. Несмотря на отмеченную Б.Р. Тузмухамедовым видимую тенденцию к отмене смертной казни с минимальными исключениями, на данном этапе развития общества смертная казнь имеет право на существование для применения в определенных случаях, что обусловлено не только высоким уровнем преступности в ряде стран, в том числе в России, но и увеличением количества преступлений, связанных с угрозой для жизни большого количества людей (в первую очередь случаев терроризма). Для таких преступлений исключительная мера наказания представляется допустимой при условии тщательнейшего судебного разбирательства, а также несомненности вины обвиняемых. Каждый случай должен рассматриваться особо с учетом всех имеющихся обстоятельств, в том числе морально-этических аспектов, с тем чтобы до максимально возможной степени исключить вероятность судебной ошибки. При этом должна быть существенно усилена роль международного права в регулировании отдельных вопросов назначения и применения данного наказания (перечень преступлений, условия содержания, экстрадиции и пр.). При этом вопрос о том, до какой степени нормы международного права и практика международных судов могут оказывать влияние на решение внутригосударственного суда, естественно, находится в юрисдикции самого государства. Однако в условиях глобализации игнорировать роль международного права и позицию международных органов правосудия в отношении приоритетного права каждого человека - права на жизнь представляется неразумным и недальновидным. Именно в случае активного взаимодействия всех заинтересованных субъектов возможно достижение результата, максимально приемлемого всеми сторонами.