Механизм государства

Понятие, признаки и элементы механизма государства

В значительной мере от того, насколько разумно организована деятельность государственных органов и учреждений, зависит способность государства своевременно реагировать на возникающие проблемы, удовлетворять насущные потребности населения. Особенностью этих органов является то, что их деятельность носит властный характер и опирается на возможность государственного принуждения. Это осуществляют специальные органы: армия, полиция, суд, тюрьмы.

Конечно, политическая власть в демократическом государстве может осуществляться самим народом непосредственно на референдумах, выборах и т.п. Это тоже является составной частью механизма государства. Однако центральное место в механизме государства занимает государственный аппарат: система взаимосвязанных органов государства и занятые в них государственные служащие, которые практически осуществляют государственную власть. Следовательно, признаком любого государства является наличие механизма государства, т.е. системы органов и учреждений государства, наделенных властными полномочиями и созданных для осуществления его функций и задач. Без государственного механизма не может существовать само государство, поскольку именно государственные органы его и олицетворяют. Через них осуществляется государственная власть, обеспечивается государственное руководство обществом.

Понятие «механизм государства» используется в широком и узком смыслах. В широком смысле механизм государства включает в себя всю совокупность государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства. При таком понимании механизм государства состоит из государственного аппарата, государственных учреждений и государственных предприятий. Государственный аппарат представляет собой систему государственных органов, наделенных властными полномочиями для осуществления государственной власти. Наряду с государственным аппаратом: в механизм государства включаются государственные учреждения, деятельность которых направлена на выполнение функций государства в сфере образования (например, школы), в сфере здравоохранения, науки, в экономической области и т.п. Наконец, государственные предприятия как часть механизма государства создаются для осуществления хозяйственной деятельности, например производства предметов первой необходимости (товаров) или оказания различных услуг населению.

В узком смысле механизм государства тождествен понятию «государственный аппарат».

Механизм государства обладает характерными признаками (чертами), позволяющими отличать его от других политических институтов, участвующих в осуществлении государственной власти или влияющих на нее (например, партий):

1) механизм государства — это целостная система государственных органов, основанная на единстве принципов его организации и деятельности. Эти принципы (например, разделения властей, принцип законности и т.п.) обычно зафиксированы в конституциях государств;

2) механизм государства состоит из особой группы людей, выделенных из общества и подготовленных для управления им, осуществляющих эту деятельность профессионально и на постоянной основе;

3) органы государства, составляющие механизм, взаимодействуют друг с другом как составные части строго иерархической системы, основанной на подчинении нижестоящих органов вышестоящим;

4) каждый элемент механизма (т.е. орган государства) является относительно самостоятельной и обособленной частью системы и обладает властными полномочиями, создается государством и действует от его имени и по его поручению. Каждый орган государства осуществляет его конкретную функцию, а все вместе — обеспечивают эффективное функционирование государства в целом;

5) для осуществления задач и функций государства органы государства обладают необходимыми средствами: материальными, информационными, организационными, включая и возможность государственного принуждения.

Орган государства: понятие, признаки, виды

Механизм государства является сложным образованием, он состоит из входящих в него простых элементов — органов. Государственный орган — это составная часть механизма государства, которая выполняет конкретные функции и тесно связана с другими органами государства.

Орган государства обладает специфическими признаками, которые отличают его от государственных учреждений и предприятий.

1. Орган государства обладает властными полномочиями, т.е. способностью осуществлять государственную власть и принимать значимые для общества решения и обеспечивать их реализацию.

Властные полномочия органа государства выражаются в его компетенции — закреплении за органом государства определенного законом круга вопросов, основных направлений его деятельности, а также его полномочий — прав и обязанностей в их осуществлении. Государственно-властные полномочия проявляются в том, что орган государства наделен правом издавать нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения.

Кроме этого, властные функции органа государства состоят в возможности обеспечить издаваемые правовые предписания мерами убеждения, поощрения и принуждения, а также материальными ресурсами, например средствами из государственного бюджета.

2. Орган государства представляет собой относительно самостоятельную, структурно обособленную и юридически оформленную часть механизма государства, которая характеризуется определенной структурой и состоит из государственных служащих.

3. Орган государства образуется от имени государства и действует по его поручению.

4. Каждый государственный орган наделен определенной компетенцией, т.е. строго закрепленными за ним задачами, функциями, правами и обязанностями.

5. Орган государства образуется в порядке, установленном законом.

6. Для осуществления своих функций государственный орган обладает необходимыми материальными и организационными средствами (ценностями, вспомогательными учреждениями и предприятиями и т.п.).

Таким образом, цели, задачи и структура государственного органа, порядок его образования и сама деятельность регулируются нормами права. Орган государства представляет собой относительно самостоятельное звено механизма государства и состоит из государственных служащих, права и обязанности которых определены законом.

Например, в России правовое положение государственных служащих определяет Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». К числу государственных служащих относятся не только рядовые чиновники, но и высшие должностные лица государства: президент, премьер-министр, министры, депутаты законодательных собраний и т.п. За свою деятельность они получают заработную плату, которая формируется из налогов и платежей, взимаемых с населения.

Хотя органы государства тесно взаимодействуют между собой, однако каждый из них выполняет вполне конкретные задачи. По порядку создания (органы государства могут либо выбираться на свободных выборах, либо назначаться, либо создаваться в порядке наследования) и характеру выполняемых ими задач различаются три основные группы государственных органов: законодательные (парламент, органы местного самоуправления), исполнительно- распорядительные (правительство, министерства, ведомства и т.п.), судебные (правоохранительные).

Принципы организации и деятельности механизма государства

Органы государства осуществляют свои функции, соблюдая определенные правила, которые называются принципами.

Среди них следует отметить принцип законности и конституционности. Это означает, что конкретный орган государства, его должностные лица осуществляют свои функции строго в соответствии с конституцией и другими законодательными актами, регулирующими их деятельность. Соблюдение законности и конституционности в работе государственного органа ограничивает возможности чиновников использовать служебное положение в личных целях для собственного обогащения. Кроме этого, строгое следование органов государства требованиям законов и конституций является препятствием на пути административного произвола, нарушения прав и свобод граждан.

Эффективность деятельности государственного органа зависит от следования такому правилу, как принцип профессионализма и этики государственных служащих. Отбор на государственные должности осуществляется с помощью экзаменов и на основе диплома по предполагаемой специальности. Однако работа государственного служащего имеет много соблазнов и искушений, ведь от него часто зависит решение важного для рядового гражданина дела, например начисление пенсии, выплата пособия и т.п. Чиновник может ускорить время прохождения любого прошения, а может и затормозить. Так возникает возможность удовлетворить за счет общества свои финансовые интересы, получив взятку от просителя за содействие. Поэтому во многих развитых странах предъявляются высокие требования к морально-этическому облику государственного служащего. Они отражают стремление государственной власти повысить уровень доверия к государственным служащим со стороны общества.

Достаточно сказать, что в этих целях в США за последние 40 лет были изданы следующие нормативно-правовые акты: Кодекс поведения федеральных служащих (1958), Кодекс этического поведения членов Сената Конгресса США (1977), Кодекс этического поведения членов Палаты представителей Конгресса США (1977), Обновленный Акт об этике поведения государственных служащих США (1978), Исполнительный приказ Президента США (1990). Согласно им государственным служащим запрещается использование закрытой правительственной информации в личных целях, участие в финансовых операциях, не разрешается принятие подарков от лиц, интересы которых зависят от действий данного служащего, предписывается не брать на себя никаких обязательств, которые выходят за пределы компетенции государственного служащего. Государственные служащие США обязаны ежегодно заполнять декларации о своих доходах. Очевидно, что политика администрации президента США направлена на то, чтобы поднять престиж профессии государственного служащего, повысить доверие общества к нему.

Однако наиболее важным для обеспечения эффективной деятельности государственного аппарата является принцип разделения властей. Потребность в разделении государственной власти различными авторами обосновывалась неодинаково. Однако большинство исходило из того, что злоупотребление властью вытекает из эгоистической природы человека. «...Известно уже по опыту веков, — писал Ш. Монтескье, — что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела». Чтобы защитить себя от произвола абсолютной неограниченной власти единоличного правителя и должностных лиц, общество делит власть на законодательную, исполнительную и судебную, с тем чтобы различные ветви власти могли взаимно сдерживать друг друга. За каждой ветвью власти строго определен круг ее полномочий. В пределах своей компетенции (прав и обязанностей) каждая ветвь власти подчиняется только закону.

Однако разделение властей не следует понимать как их противостояние, это лишь форма разделения управленческих функций, которая не позволяет их концентрировать в одних руках: так, законодатели заняты выработкой и принятием законов, исполнительная власть эти законы реализует на практике, а судебная власть осуществляет контроль за правильностью принятия и применения законов. Поэтому власти должны взаимно дополнять друг друга, действовать согласованно, не стремясь присвоить себе функции другой ветви власти.

К вышеназванным принципам (правилам) функционирования государственного аппарата можно было бы добавить принципы гласности, оптимальности и эффективности деятельности государственного аппарата и некоторые другие.

Бюрократия: смысл термина и назначение

Все вышеперечисленные принципы оказываются бесполезными, если их осуществлением не заняты профессионалы-управленцы. Их называют бюрократией.

Научный смысл термина «бюрократия» означает, с одной стороны, особый слой людей, профессионально занятых управлением, а с другой — такую организацию государственного управления, которая действует на основе обязательных дня всех правил. Впервые бюрократия появляется на Востоке. Так, в феодальном Китае все население было разделено на группы в зависимости от служебного положения. Одну из самых многочисленных групп составляли чиновники. Их деятельность была жестко регламентирована правилами, согласно которым никто не мог обратиться к вышестоящему лицу иначе, чем последовательно пройдя все ступени чиновничьей лестницы. Во главе чиновников стоял начальник местной администрации. Он носил титул мандарина. Однако бюрократия в Китае зависела от воли императора, при том что в отличие от других стран Востока (Египта, Вавилона) должности в Китае не передавались по наследству, а распределялись по результатам государственных экзаменов.

Система экзаменов в Китае возникла еще в первой трети II в. до н.э. Экзамены имели три ступени. Две низшие проходили в уездах и столицах провинций. Только тот, кто сдал экзамены первых двух ступеней — а это было письменное сочинение и устное собеседование, — мог стать кандидатом на должность в государственном аппарате. Те, кто получал высшую оценку на экзамене второй ступени, могли участвовать в экзамене при императорском дворе. В зависимости от результата экзамена кандидат получал государственную должность. Интересно, что по результатам экзамена чиновника могли не только повысить, но и понизить в должности. С некоторыми изменениями система экзаменов сохранилась до настоящего времени.

Западные страны также осуществляют отбор на государственные должности с помощью экзаменов и при наличии соответствующего диплома. Западная бюрократия подчиняется в своей деятельности следующим общеобязательным правилам:

1. каждый чиновник имеет четко очерченный круг обязанностей;
2. служащий не должен быть собственником учреждения, в котором работает;
3. управленческая деятельность является его основным занятием, т.е. он больше нигде не работает;
4. все взаимоотношения с населением осуществляются в письменной форме, для чего существует канцелярия, и т.п.

Подобная организация управленческой деятельности очень эффективна, поскольку основана на разделении и специализации труда. Однако у нее есть и недостатки. Бюрократы тоже люди, и у них есть личные интересы. Обладая достаточной властью, чиновники стремятся использовать ее для собственного обогащения.

Однако у бюрократической организации управленческого труда подобной системы есть негативные свойства, именуемые бюрократизмом. Это — волокита, бумаготворчество, манипулирование интересами рядовых граждан, взяточничество. Иначе говоря, бюрократизм означает неограниченную власть чиновничества, которое, вместо того чтобы служить обществу, само его использует в своих корыстных интересах. Для того чтобы ограничить размеры этой болезни, которой страдают все страны (развитые и развивающиеся), необходим постоянный контроль за всеми звеньями государственного аппарата, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность в деятельности органов государства.

Виды государственных органов

В соответствии с принципом разделения властей выделяются три группы государственных органов: законодательные, исполнительные и судебные.

Законодательные органы власти

Название парламента — государственного органа, которому принадлежит законодательная власть, происходит от французского «parle» — говорить. В разных странах высший законодательный орган (которому принадлежит право издания законов) называется по-разному: в США — это Конгресс, состоящий из двух палат: Сената (верхняя палата) и Палаты представителей (нижняя палата); в Швеции — однопалатный Риксдаг; в ФРГ — двухпалатный Бундестаг, причем нижняя палата также называется Бундестаг, а верхняя Бундесрат; в России — Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата).

Возникновение современных парламентов на Западе происходило в период феодальной раздробленности и было связано с необходимостью поиска источников новых денежных поступлений в королевскую казну. Так как сам король был уже не в состоянии заставить своих подданных оплатить налоги, он прибегает к созыву широких представительных собраний дворянства и духовенства, чтобы с их помощью утвердить новые налоги. Затем парламенты стали не только разрешать вводить новые налоги, но и контролировать расходование средств.

Хотя традиционно родиной парламентаризма считают Англию, где этот институт возник в 1265 г., сословно-представительные учреждения появляются несколько раньше в других странах, например в Испании. Там в период освободительной борьбы с маврами в королевстве Леон в 1188 г. возникают особые представительные учреждения — кортесы, созываемые по указу короля Альфонса IX. В их составе были представители четырех сословий: феодальной знати, дворянства, духовенства и представители городов. Причем кортесы обладали более широкими полномочиями, чем аналогичные органы в других странах Запада (во Франции — Генеральные штаты, в Англии — Парламент). Они не только решали финансовые и законодательные вопросы, но и могли устанавливать бюджет королевского двора и даже влиять на престолонаследие. Король должен был давать присягу кортесам в том, что он будет уважать обычаи страны.

Естественно, что современные парламенты существенно отличаются от своих средневековых «родителей». Оксфордский словарь английского языка так определяет законодательный орган: «Группа лиц, наделенных полномочиями разрабатывать законы страны или штата». Однако это не полное определение, поскольку парламент выполняет и другие функции.

Прежде всего, парламент — это представительный орган общества, он представляет интересы различных групп населения и функционирует как «глаза, уши и голос» народа. Через своих представителей (парламентариев), которых народ избирает на выборах, общество уполномочивает их осуществлять государственную власть на благо общества. Таким образом, в механизме государства парламент обладает верховенством. Как замечал Дж. Локк (1632—1704): «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей».

Кроме того, парламент обладает законодательной властью, т.е. правом обсуждать и принимать законы, посредством которых парламент определяет перспективы развития общества.

Наряду с этим законодательный орган осуществляет надзор и контроль за правительством, включая принятие решения о его отставке. Эта функция наиболее развита у законодательных органов в парламентских формах правления.

Конечно, кроме названных функций, законодательные органы разрабатывают финансовую политику, которая реализуется в ежегодном принятии парламентом бюджета страны, дают политическую оценку действиям должностных лиц и могут привлечь их к политической ответственности, т.е. выразить им недоверие.

Исполнительные органы власти

Правительство олицетворяет исполнительную (административную) власть, которая, по сути, носит производный, вторичный характер по сравнению с представительной. По своему происхождению термин «административный» берет свое начало от лат. administrate (управлять, служить для...).

Исполнительная власть в лице правительства носит конкретный и предметный характер, что отличает ее от законодательной. Правительство обладает большими возможностями, поскольку в его руках находится государственный аппарат: чиновники, армия, полиция, судьи, органы безопасности и т.п. Оно осуществляет текущее управление делами общества, распоряжается значительной долей его ресурсов, исполняет принятые представительными органами решения и законы. Правительства в разных странах называются по-разному: Правительство — в России, Чехии; Кабинет — в Японии, на Украине; Государственный совет — в Китае; Федеральный совет — в Швейцарии и т.п.

Причем в некоторых странах правительства как такового нет. Например, вряд ли можно говорить о правительстве в США, по- скольку каждый из 14 министров подчинен только президенту, а кабинет, который объединяет их всех, не является коллегиальным органом, решений не принимает, а только их обсуждает. В этом случае министры выступают в качестве советников президента по вопросам, входящим в их компетенцию. Подобное положение правительства характерно для президентских форм правления.

В парламентских формах правления положение правительства иное. Так, в Великобритании кабинет министров формируется парламентом и несет ответственность перед ним. Обычно кабинет министров выполняет роль связующего звена между законодательной и исполнительной ветвями власти. По сути, он представляет собой руководящее ядро правящей партии. Кабинет министров состоит из премьер-министра и группы главных министров, несущих коллективную ответственность за деятельность правительства. В него входят 17 министров, из которых не более 15 могут представлять палату общин. Следовательно, в этом случае принцип разделения властей соблюдается нестрого. Однако следует отметить, что в парламентской системе правления власть премьер-министра очень значительна, поскольку он опирается на поддержку сторонников своей партии в парламенте.

Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно руководство местными делами поручается назначаемому из центра (а иногда и избранному на месте) должностному лицу — губернатору, префекту.

Органы исполнительной власти издают нормативные акты (постановления, распоряжения, указы), которые основываются на законах и не должны им противоречить.

Судебная власть

Поскольку в обществе существуют различные интересы, то они сталкиваются. С целью разрешения этих конфликтов и споров были учреждены суды. Они (и никто кроме них) отправляют правосудие, являются арбитрами в спорах о праве.

Одна из главных целей деятельности судов — беспристрастность. Богиня правосудия Фемида не случайно изображена с повязкой на глазах и с весами в руках. Это означает, что перед законом все равны и суд должен беспристрастно применять закон, кто бы перед ним ни был: бедный или богатый, президент или рядовой гражданин.

Суды независимы, что означает самостоятельность в принятии решений и уважение к ним со стороны общества, государственных органов. Кроме этого, независимость судов связана с невмешательством в их деятельность как законодательной, так и исполнительной власти. Так, например, девизом Верховного суда США является лозунг: «Равное правосудие в рамках закона».

Каждая страна создала свою судебную систему, на формирование которой оказали влияние национальные и исторические традиции народа, его культура.

Так, судебная система Франции состоит из обычных судов, которые разбирают гражданские и уголовные дела, и административных судов, занимающихся делами, связанными с деятельностью государственных органов, должностных лиц. На вершине судебной системы Франции находится Кассационный (Верховный) суд. Он обладает верховенством в вопросах толкования гражданского и уголовного права. Кассационный (Верховный) суд разделен на пять коллегий, которые разбирают дела в области семейного, торгового, социального, уголовного права и права собственности. В каждой коллегии — 15 судей во главе с председателем. Верховный суд не обладает правом пересмотра дел, он может лишь признать решение недействительным и направить дело на новое рассмотрение в другой суд.

Несмотря на национальные особенности, судебные системы разных стран используют одни и те же принципы: самостоятельности судов в решении любых вопросов в пределах своей компетенции; равенства всех перед законом и судом; гласности судопроизводства; состязательности судопроизводства; презумпции невиновности; права обвиняемого на защиту и т.п.

Среди правоохранительных органов наряду с полицией, органами безопасности, внешней разведки особое место занимают органы прокуратуры. Они осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов как органами государства, должностными лицами, так и гражданами. Кроме этого, органы прокуратуры выступают в качестве обвинителя в судах по делам, в которых затрагиваются интересы государства.

Глава государства: место в системе органов государственной власти

Принцип разделения властей предохраняет общество от опасности быть подчиненным диктатору. Однако самостоятельность этих властей относительна, поскольку они тесно взаимодействуют друг с другом. Согласование их действий осуществляет глава государства. Именно он олицетворяет целостность и единство государственной власти, ее стремление служить на благо всего народа, представляет государство на международной арене. В современных республиках главой государства является президент, а в конституционных монархиях —монарх.

Конечно, современные монархи уже не напоминают своих предшественников. Институт монархии в развитых странах Запада (Швеции, Дании, Норвегии, Бельгии, Испании, Великобритании) сохранился как дань традиции. Формально он облачен значительными полномочиями: обладает правом созыва и роспуска парламента, назначения членов верхних палат (там, где это принято), утверждения и обнародования законов, назначает главу правительства, является главнокомандующим вооруженных сил. Однако на практике большинство этих функций выполняют премьер - министры. Сами же монархи ведут светскую жизнь и являются, по большей части, символом государства. Однако из этого правила есть исключения.

Так, испанский монарх Хуан Карл ос 1 активно участвует в политической жизни страны. «Я такой же, как и вы, — любит повторять Его Величество, обращаясь к гражданам, — только работаю королем. Работа как работа, просто название громкое». Это говорит о скромности монарха. На самом деле Хуан Карлос I сыграл очень важную роль в истории Испании после смерти диктатора Франко в 1975 г. Через два дня после смерти диктатора Испании Баамонде Франко (1892—1975), единолично правившего страной с 1939 по 1975 г., парламент восстановил монархию в Испании и утвердил Хуана Карлоса Мария де Бурбон правителем страны.

Молодому монарху удалось избежать гражданской войны, которую не смог предотвратить в 30-х гг. его отец — граф Барселонский. В 1981 г. Хуан Карлос I предотвратил вооруженный мятеж, заставив войска вернуться в казармы. «Корона — символ единства и жизнеспособности страны, — заявил молодой король, — не допустит никаких акций со стороны людей, которые хотят силой прервать демократический процесс». Народ поддержал короля. Согласно конституции, монарх является главнокомандующим, его персона неприкосновенна и никому не подотчетна. Однако король добровольно поставил над собой парламент и закон. Без подписи председателя конгресса или премьер-министра его указы не могут вступить в силу. Хуан Карлос I — единственный из европейских монархов, который ежегодно представляет в финансовые органы декларацию о доходах и исправно платит налоги. Монарх прекрасно образован, окончил Кембриджский университет, владеет шестью языками. Он заядлый спортсмен (один из лучших фехтовальщиков Европы, имеет черные пояса по дзюдо и карате, яхтсмен), пилотирует суперсовременные истребители. В генеалогическом древе его жены — королевы Софии (матери троих детей) — значатся семь русских царей. «Я всегда считала главным, — призналась королева Испании, — привить своим детям чувство ответственности, которое, думаю, включает в себя многое: интеллект, строгую мораль, профессионализм, волю, благородство и честность».

В странах с республиканской формой правления главой государства обычно является президент. Он наделен рядом полномочий: представляет страну во взаимоотношениях с другими странами, принимает иностранных дипломатических представителей, назначает послов; обнародует международные договоры и соглашения; является главнокомандующим вооруженными силами страны; может наложить вето на закон, принятый парламентом, и вернуть его на вторичное рассмотрение. В некоторых странах, как, например, в России, президент имеет право распустить парламент и объявить досрочные парламентские выборы.