Организационные основы местного самоуправления

Понятие организационной основы местного самоуправления

Организационная основа местного самоуправления – это совокупность органов местного самоуправления, через которые население муниципальных образований решает вопросы местного значения.

Статья 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Характерным признаком любого органа местного самоуправления является то, что он обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Следовательно, органы местного самоуправления осуществляют муниципальную власть.

Они могут быть разделены на виды в зависимости от ряда критериев:

1. По способу формирования:

а) органы, избираемые непосредственно населением (представительный орган муниципального образования);
б) органы, образуемые представительным органом муниципального образования (глава муниципального образования, контрольный орган муниципального образования).

Проведенное деление не позволяет отнести ни к первой, ни ко второй группе местную администрацию. Структуру местной администрации утверждает представительный орган муниципального образования, но по представлению главы местной администрации.

Сама же местная администрация, являясь органом местного самоуправления, не формируется ни населением, ни представительным органом муниципального образования.

2. По составу:

а) коллективные: представительный орган муниципального образования, местная администрация, контрольный орган;
б) единоличные: глава муниципального образования − высшее должностное лицо муниципального образования (ч. 1 ст. 36 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ).

3. По объему компетенции:

а) органы местного самоуправления общей компетенции: представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования;
б) органы местного самоуправления специальной компетенции: местная администрация, контрольный орган, органы, в чью компетенцию входит деятельность в финансовой, бюджетной, образовательной и иных сферах.

Структуру органов местного самоуправления составляют:

1. Обязательные органы:

• представительный орган муниципального образования;
• глава муниципального образования;
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

2. Факультативные или дополнительные органы:

• контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия);
• иные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования, избранный населением, может:

• либо возглавлять местную администрацию;
• либо входить в состав представительного органа муниципального образования, исполняя полномочия председателя представительного органа и обладая правом решающего голоса.

В уставе сельского поселения может быть закреплено право главы муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно являться: − председателем представительного органа сельского поселения и главой местной администрации.

Исполнительно-распорядительные функции в муниципальном образовании осуществляет местная администрация. Ее структуру определяет представительный орган муниципального образования по предложению главы местной администрации.

Структура органов местного самоуправления и порядок их формирования должны обязательно закрепляться в уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следовательно, по общему правилу вопрос о структуре органов местного самоуправления решает представительный орган муниципального образования, принимая или изменяя устав своего муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления в некоторых случаях может определяться населением на референдуме либо сходе граждан (если в муниципальном образовании насчитывается менее ста жителей, обладающих избирательным правом). К таким случаям относятся:

• образование на межселенных территориях (территориях, находящихся вне границ поселений) нового муниципального образования;
• преобразование существующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления призваны осуществлять от имени местного сообщества муниципальную власть. При этом представительный орган муниципального образования и местная администрация наделяются правами юридического лица (ст. 35, ст. 37 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Другие органы местного самоуправления также могут наделяться правами юридического лица для осуществления управленческих и иных функций в порядке, предусмотренном законом и уставом муниципального образования.

Следует обратить внимание на то, что законодатель говорит не о том, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами, а о том, что они наделяются правами юридического лица. Такой подход несколько расходится с общим пониманием юридического лица в гражданско-правовом смысле. Так, согласно Гражданскому Кодексу РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. Гражданский Кодекс РФ делит юридические лица на коммерческие и некоммерческие организации (в основе деления лежит коммерческий интерес − извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности или неизвлечение прибыли в качестве такой цели и нераспределение полученной прибыли между участниками). Кроме того, Гражданский кодекс предусматривает, что юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.

Понятно, что органы местного самоуправления в полном объеме не могут отвечать вышеперечисленным признакам юридического лица, поэтому, видимо, и использована формулировка лишь о наделении их правами юридического лица.

Органы местного самоуправления осуществляют права юридического лица в организационно-правовой форме учреждения. Под учреждением по смыслу Гражданского Кодекса РФ понимается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как учреждения действуют на общих для организаций данного вида основаниях в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям. Остальные органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица также в форме муниципального учреждения, но при этом особо не оговаривается, в рамках какого нормативного правового акта они действуют. В связи с чем регулирование их положения как учреждений должно во всех аспектах осуществляться ГК РФ.

Наделение органов местного самоуправления правами юридического лица влечет за собой их государственную регистрацию. Но опять же здесь следует учесть, что соответствующая регистрация носит отличительный характер от государственной регистрации других юридических лиц.

Представительный орган муниципального образования

Представительный орган муниципального образования − это выборный орган местного самоуправления, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, представляющий интересы населения и принимающий от его имени муниципальные правовые акты, действующие на территории муниципального образования.

Наличие представительного органа обязательно в муниципальном образовании. В исключительных случаях, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Статус представительных органов регламентируется ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, иными актами федерального законодательства, законодательством субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, регламентами представительных органов.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Непосредственно срок полномочий представительного органа законом не устанавливается, поскольку представительный орган в муниципальном образовании действует постоянно. Срок же конкретного созыва представительного органа, как и срок полномочий депутатов, не может быть менее двух и более пяти лет. Как правило, срок полномочий депутатов конкретного созыва, как и отдельных депутатов, устанавливается уставами муниципальных образований в четыре года.

Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, как правило, избираемых на муниципальных выборах.

Во-первых, если уставом муниципального Представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами: района не установлено специального способа формирования представительного органа, то депутаты представительного органа избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов от каждого поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа. Указанный порядок может быть изменен не ранее чем через два года после формирования представительного органа.

Во-вторых, представительный орган муниципального района может формироваться путем направления в него глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в муниципальный район. Данный способ формирования представительного органа возможен, если в течение одного года после выдвижения предложения представительные органы не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, поддержат такое предложение. Второй способ есть не что иное, как вариант косвенных «выборов» депутатов представительного органа муниципального района.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования. Тем не менее численность депутатов зависит от численности жителей муниципального образования и не может быть менее:

• 7 человек − при численности населения менее 1000 человек;
• 10 человек − при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
• 15 человек − при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
• 20 человек − при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
• 25 человек − при численности населения от 100 000 до 500 000 чел.;
• 35 человек − при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района, но не может быть менее 15 человек.

Наименование представительного органа муниципального образования определяется законами субъектов Российской Федерации (ст. 34 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Что касается структуры представительного органа, то она определяется уставами муниципальных образований и регламентами самих представительных органов.

Возглавляет представительный орган его председатель. В соответствии с уставом муниципального образования председатель может быть избран из состава депутатов представительного органа либо исполнять полномочия председателя представительного органа может глава муниципального образования.

Председатель представительного органа, как правило, осуществляет следующие полномочия:

• представляет свой орган в отношениях с населением муниципального образования, органами территориального общественного самоуправления, организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления иных территорий;
• созывает заседания представительного органа, доводит до сведения депутатов и населения время и место их проведения, а также проект повестки заседания представительного органа;
• осуществляет руководство подготовкой заседаний представительного органа; председательствует на его заседаниях;
• подписывает нормативные правовые акты и другие документы представительного органа;
• назначает и освобождает от должности руководителя аппарата и других работников представительного органа, обладает правом их приема на работу и увольнения;
• дает поручения депутатским комиссиям и комитетам по вопросам их ведения;
• принимает меры по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе представительного органа;
• заключает договоры от имени представительного органа;
• осуществляет иные полномочия.

Заместитель председателя избирается из числа депутатов, выполняет отдельные поручения председателя, а в отсутствие председателя исполняет его полномочия.

Из числа депутатов в представительном органе создаются постоянные или временные комитеты (комиссии). На местном уровне, как правило, отсутствует разница между терминами «комитет» или «комиссия». Соответствующее наименование устанавливается с учетом исторических и иных местных традиций регламентом представительного органа. Постоянные комитеты (комиссии) в рамках своих направлений обычно: осуществляют подготовку заключений по проектам правовых актов представительного органа; разрабатывают проекты решений и иных правовых актов; организуют проведение депутатских слушаний; готовят предложения и рекомендации, вносят их на рассмотрение представительного органа; содействуют депутатам, помощникам депутатов в их деятельности.

В представительном органе могут создаваться комитеты (комиссии) по следующим направлениям:

• по бюджету;
• по муниципальной собственности;
• по муниципальному хозяйству;
• по социальной защите и здравоохранению;
• по развитию образования, науки;
• по местному самоуправлению.

Численный состав комитета (комиссии), как правило, не может быть менее трех депутатов. Депутат не может быть членом более чем двух постоянных комитетов (комиссий). Депутат может быть председателем только одного постоянного комитета (комиссии).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет общую и исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования (ст. 35).

Исключительную компетенцию представительного органа составляют следующие его полномочия:

1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации;
4. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5. определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6. определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7. определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8. определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9. контроль исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Указанный перечень является исчерпывающим, и никакой иной орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления не вправе осуществлять перечисленные полномочия. Кроме того, перечень исключительных полномочий представительного органа не может быть сокращен или дополнен в уставе муниципального образования либо ином муниципальном правовом акте.

Общая компетенция представительного органа включает полномочия, не имеющие статуса исключительных полномочий. Общие полномочия устанавливаются федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. К иным полномочиям можно отнести следующие:

1. утверждение структуры местной администрации по представлению главы местной администрации;
2. создание контрольного органа и принятие положения об организации его деятельности;
3. формирование избирательной комиссии муниципального образования;
4. внесение в органы государственной власти субъекта Федерации инициатив об изменении границ и преобразовании муниципального образования;
5. назначение муниципальных выборов и местных референдумов;
6. установление порядка составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета муниципального образования, порядка исполнения и контроля исполнения бюджета муниципального образования, установление порядка утверждения отчета об исполнении бюджета муниципального образования за истекший финансовый год;
7. осуществление финансового контроля;
8. установление порядка предоставления муниципальных гарантий, порядка предоставления бюджетных кредитов из бюджета муниципального образования, порядка осуществления муниципальных займов (заимствований);
9. принятие в соответствии с законодательством нормативных правовых актов по иным финансовым и бюджетным вопросам;
10. иные полномочия.

Поскольку основной функцией представительного органа является правотворческая, то все его полномочия реализуются посредством принятия правовых актов, прежде всего нормативных правовых актов.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:

• его роспуска в порядке реализации норм федерального законодательства об ответственности перед государством;
• принятия указанным органом решения о самороспуске в порядке, определенном уставом муниципального образования;
• вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
• преобразования муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

Основной организационно-правовой формой деятельности представительного органа являются его заседания. Для предварительной подготовки вопросов к рассмотрению на заседаниях представительного органа и организации работы депутатов между заседаниями представительный орган создает депутатские комиссии и рабочие группы. На заседаниях представительного органа решаются вопросы, отнесенные к его ведению.

Заседания представительного органа могут быть: очередными и внеочередными; открытыми и закрытыми. Порядок созыва и проведения очередных заседаний представительного органа устанавливается его регламентом. Внеочередные заседания представительного органа могут проводиться по мере необходимости, как правило, по письменному предложению его председателя, одной из постоянных комиссий, депутатов, в количестве не менее 1/3 от числа избранных в представительный орган, а также по письменному предложению главы муниципального образования (главы местной администрации). Однако регламенты представительных органов могут дополнять или сокращать предложенный перечень субъектов.

Заседание представительного органа считается правомочным, если на нем присутствует более двух третей депутатов от числа депутатов, избранных в представительный орган. Указанное число называется кворумом.

Количество голосов, необходимое для принятия того или иного решения, устанавливается федеральными законами, уставом муниципального образования и регламентом представительного органа. Данное число депутатов называется нормой голосования.

Основы правового положения депутата представительного органа муниципального образования заложены в ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 40).

Под депутатом понимается член представительного органа муниципального образования. Статья 2 ФЗ от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под депутатом понимает лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Следует отметить, что депутат представляет интересы не только своих избирателей, но и всего населения того избирательного округа, по которому он был избран.

Статус депутата представительного органа муниципального образования строится на ряде принципов:

• Принцип выборности. Указанный принцип вытекает из определения понятия «депутат». Законодательство устанавливает, что депутатом представительного органа муниципального образования может быть избран гражданин, достигший 18 лет.
• Принцип законности. Депутат должен избираться на исключительно законных основаниях; в своей деятельности руководствоваться нормами законодательства, а также обеспечивать действие закона.
• Принцип срочности осуществления депутатских полномочий. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы представительного органа нового созыва. Непосредственно срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования, но не может быть менее двух и более пяти лет.
• Принцип профессионализма депутатского мандата. Указанный принцип связывается с постоянным характером деятельности муниципального депутата. Он не является абсолютным. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установил, что депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования. Если же численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, то на постоянной основе может работать только один депутат. Учитывая количество депутатов представительного органа, можно сделать вывод, что 10 % − это от одного до трех депутатов. Как правило, таковыми будут председатель представительного органа, его заместитель (заместители). Большая часть депутатского корпуса осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, что объективно способствует срывам заседаний как комитетов (комиссий), так и самого представительного органа. В подобной ситуации уменьшается степень ответственности депутата перед населением.

Элементом статуса депутата являются гарантии, т. е. условия для эффективного и беспрепятственного осуществления им своих полномочий. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не указывает, каким нормативным актом устанавливаются гарантии для депутатов. Исходя из принципа осуществления местного самоуправления с учетом местных традиций представляется, что гарантии депутатской деятельности должны регламентироваться уставами муниципальных образований. Выделяют гарантии:

• организационные (право на получение информации);
• право посещения органов государственной власти и местного самоуправления;
• право на служебное помещение;
• право иметь помощников и др.;
• материальные (финансирование осуществления депутатской деятельности; страхование депутата и др.),
• трудовые (страховой стаж; сохранение депутату прежнего места работы; право на пенсию за выслугу лет и др.).

Помимо указанных условий, депутату предоставляются гарантии неприкосновенности. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока полномочий. Однако данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Еще одним признаком депутатского мандата является ответственность депутата. Естественно, что депутат как выборное лицо в первую очередь несет ответственность перед населением того округа, по которому он был избран. В случае совершения депутатом конкретных противоправных действий, подтвержденных в судебном порядке, он может быть отозван. Процедура отзыва депутата должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Что касается деятельности депутата, то, как правило, она ведется в двух направлениях: работа с населением и работа в представительном органе.

Работа с населением включает: рассмотрение поступивших обращений; организацию правильного и своевременного решения вопросов, содержащихся в обращениях; ведение приема граждан непосредственно и через своих помощников; проведение встреч с населением; изучение общественного мнения; при необходимости внесение предложений в соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, организации.

Участие в работе представительного органа реализуется депутатом посредством осуществления следующих полномочий: участие в заседании представительного органа; обеспечение выполнения решений представительного органа; участие в работе комитетов (комиссий) представительного органа; участие в выполнении поручений представительного органа; участие в депутатских слушаниях; участие в работе депутатских объединений и депутатских групп; обращение с депутатским запросом.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. По сути, только глава муниципального образования может представлять в целом муниципальное образование в отношениях с юридическими и физическими лицами, а также государственными органами и должностными лицами.

Главой муниципального образования может стать гражданин Российской Федерации, достигший ко дню голосования 21 года.

Иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, в порядке, установленном законом, также имеют право быть избранными на должность главы, но для этого необходимо наличие соответствующего международного договора, участником которого является Российская Федерация.

Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет свои полномочия, как правило, на постоянной (профессиональной) основе, за что получает соответствующее вознаграждение (оплату труда) из средств местного бюджета. В то же время не исключен вариант, когда глава муниципального образования может осуществлять свои полномочия и на непостоянной основе, если это оговорено в уставе муниципального образования.

Поскольку глава муниципального образования обладает широкими и значимыми полномочиями в системе местной власти, то законодательно установлено правило, согласно которому глава муниципального образования является подконтрольным и подотчетным населению и представительному органу муниципального образования. Это помогает согласовать деятельность главы и представительного органа, сориентировать главу на осуществление действительных запросов населения, а также служит препятствием на пути возможных злоупотреблений с его стороны.

Имеются два способа замещения должности главы муниципального образования. Конкретный способ замещения главой муниципального образования своей должности должен закрепляться в уставе муниципального образования и зависит от избранной местным сообществом той или иной модели организации местной власти.

• первый способ заключается в том, что глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, т. е. он избирается населением муниципального образования непосредственно.
• по второму способу глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. При этом для его избрания необходимо сначала сформировать представительный орган, депутаты которого, как правило, избираются на муниципальных выборах, после чего депутаты из своего состава избирают главу муниципального образования.

Данный способ можно оценить как вариант двухступенчатых выборов. Первая ступень − избрание непосредственно населением депутатов. Вторая ступень − избрание депутатами главы муниципального образования из своего состава.

В случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах он может либо возглавлять местную администрацию, либо исполнять полномочия председателя представительного органа, входя в его состав с правом решающего голоса.

Если же глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, то он одновременно исполняет и полномочия председателя названного представительного органа.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устанавливает запрет для главы муниципального образования на одновременное исполнение им полномочий председателя представительного органа муниципального образования и полномочий главы местной администрации. Но при этом законом допускается, что в муниципальном образовании, имеющем статус сельского поселения, глава муниципального образования может одновременно возглавлять местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган) и исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Такой вариант вполне разумен с точки зрения эффективности осуществления власти и экономии средств местного бюджета для небольших муниципальных образований.

Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена процедура принесения избранным главой торжественной присяги (клятвы) при вступлении в должность. В таком случае вступление главы муниципального образования в должность связывается с моментом принесения им присяги.

Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае:

• его смерти;
• отставки по собственному желанию;
• отрешения от должности при наступлении ответственности перед государством;
• признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
• выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• прекращения российского гражданства, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
• отзыва избирателями;
• установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
• досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

Ранее говорилось о том, что глава муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом в зависимости от способа избрания главы муниципального образования различаются и объем его полномочий, и место, которое он занимает в иерархии должностных лиц в муниципальном образовании.

К полномочиям главы относятся:

• представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени муниципального образования;
• подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;
• издание в пределах своих полномочий правовых актов;
• право требования созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Уставом муниципального образования для главы муниципального образования могут устанавливаться и иные полномочия, в связи с чем в уставах муниципального образования его полномочия, как правило, конкретизируются и дополняются, поэтому, руководствуясь практикой, можно их объединить по группам.

Представительские полномочия. Глава муниципального образования представляет муниципальное образование и его население в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, в отношениях с другими муниципальными образованиями, выступает официальным представителем муниципального образования внутри страны и за ее пределами; принимает меры по обеспечению и защите интересов населения муниципального образования в судах. Глава муниципального образования как высшее выборное должностное лицо представляет интересы жителей в иных органах местного самоуправления муниципального образования.

Руководство местной администрацией (исполнительнораспорядительным органом). Эта группа полномочий связана с моделью организации местной власти, когда глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и руководит ею.

В этой сфере деятельности главе муниципального образования принадлежат полномочия по руководству отраслевыми, функциональными и территориальными органами местной администрации. В том числе и полномочия по разработке структуры местной администрации, представлению ее на утверждение представительного органа муниципального образования, определению ее штатов, организации работы с кадрами муниципальных служащих; по назначению на должность и освобождению от должности руководителей органов местной администрации и т. п.

Полномочия по отношению к представительному органу муниципального образования. К данной группе в большей степени относятся полномочия, связанные с нормотворческим процессом. Сюда относится подписание и обнародование главой муниципального образования нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования, а также внесение на рассмотрение в представительный орган либо в соответствии с требованиями закона и устава муниципального образования, либо самостоятельно проектов таких актов (к примеру, проекта местного бюджета). Также он имеет право выразить свое мнение по правовым актам, принятие которых входит в компетенцию представительного органа. Глава может воспользоваться правом «вето» в отношении нормативного правового акта, принятого представительным органом, т. е. отклонить названный акт, оставив его без подписания. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения, предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

В эту группу полномочий следует отнести и исполнение главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа при соответствующей модели организации местной власти.

Также можно выделить хозяйственные полномочия главы муниципального образования, так как на него возлагаются обязанности по обеспечению решения вопросов местного значения в сфере местного хозяйства. Сюда относятся обязанности, связанные с управлением и распоряжением муниципальной собственностью, распоряжением средствами местного бюджета, подписанием различного рода финансовых и иных документов; предоставлением земельных участков физическим и юридическим лицам и т. п.

Полномочия главы муниципального образования реализуются посредством издания им правовых актов. В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. (ст. 43) № 131-ФЗ глава муниципального образования независимо от установленной уставом муниципального образования модели организации местной власти издает постановления и распоряжения. По содержащимся в правовых актах главы муниципального образования предписаниям данные акты можно разделить на нормативные и ненормативные.

Нормативные правовые акты издаются главой по вопросам местного значения и затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, они рассчитаны на длительное, неоднократное применение (исполнение, использование). К таковым следует отнести постановления главы муниципального образования.

Ненормативные акты носят правоприменительный, индивидуальный характер, рассчитаны на конкретных адресатов. Они издаются главой муниципального образования либо по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, либо по вопросам организации работы местной администрации. Причем в первом случае ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ к такому виду ненормативных правовых актов главы муниципального образования относит постановления и распоряжения, а во втором случае - только распоряжения.

Местная администрация: понятие и структура

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местная администрация создается в муниципальном образовании в том или ином виде обязательно.

В самом названии данного органа заложена его функциональная направленность, делающая затруднительным определение объема его полномочий, поскольку к ним должны быть отнесены все полномочия, связанные с полнокровным развитием муниципального образования как социального организма.

Структура местной администрации представляет собой сложное организационно-функциональное единство, поскольку деятельность местной администрации связана с непосредственным выполнением вопросов местного значения, для чего требуется привлечение значительного числа служащих, работников, обладающих специальными познаниями, опытом и навыками, поэтому структура местной администрации должна способствовать наиболее эффективному осуществлению местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные, территориальные, вспомогательные органы местной администрации, они наделяются специальными полномочиями в определенной отрасли или сфере муниципального хозяйства.

Обычно в структуру местной администрации входят:

• отделы (например, общий, организационный, юридический, земельный),
• управления (например, финансово-бюджетное управление, управление благоустройства),
• комитеты местной администрации (например, комитет по управлению имуществом).

Территориальные органы местной администрации создаются в целях организации управления местным хозяйством на территории населенных пунктов или иных территориях муниципального образования. Таковыми могут быть районные администрации в крупных городах, имеющих внутригородское деление, или же поселковая администрация в поселке, входящем в состав поселения. Вспомогательные органы обеспечивают работу представительного органа, администрации (общий отдел, организационный отдел, юридический комитет и т. п.).

В моделях местной власти, в которых местную администрацию возглавляет глава муниципального образования, он и является главой местной администрации. В таком случае статус главы местной администрации − часть статуса главы муниципального образования. В иных моделях, где глава муниципального образования отделен от местной администрации, на должность главы местной администрации назначается иное лицо, с которым заключается контракт. Контракт заключается по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий главы местной администрации, определяемый уставом муниципального образования. При этом в ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ достаточно подробно прописаны процедуры назначения на должность главы местной администрации.

Уставом муниципального образования и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. К таковым, например, относятся возраст, наличие высшего и иного профессионального образования, опыт на руководящих должностях в хозяйственной сфере, проживание на территории муниципального образования. Кроме того, для главы местной администрации устанавливаются ограничения, связанные с его должностью, − он не вправе заниматься предпринимательской, иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) − представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации − в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается соответствующим представительным органом муниципального образования. Указанный порядок должен предусматривать опубликование не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. При этом в поселении члены такой комиссии полностью назначаются представительным органом поселения, а в муниципальном районе или городском округе две трети ее членов назначаются представительным органом соответствующего муниципального образования, а одна треть членов комиссии должна быть назначена законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

Конкурсная комиссия рассматривает представленные на конкурс кандидатуры и принимает решение по каждому кандидату на предмет соответствия предъявляемым требованиям. Затем результаты конкурса направляются в представительный орган муниципального образования, который назначает лицо, победившее в конкурсе на должность главы местной администрации. С указанным лицом глава муниципального образования заключает контракт.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, могут быть прекращены досрочно. Основания досрочного прекращения полномочий практически такие же, как и у главы муниципального образования, за исключением двух:

• призыв на военную службу;
• направление на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу и расторжение контракта по соглашению сторон или в судебном порядке либо по собственной инициативе;
• если нарушены условия его контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
• по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования;
• если нарушены, наоборот, условия контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения главой местной администрации, либо по инициативе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, если также главой местной администрации нарушены условия контракта, но в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местная администрация призвана обеспечить функционирование местного хозяйства, поэтому ее полномочия в большей степени производны от полномочий представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. К полномочиям местной администрации следует отнести:

• решение местной администрацией вопросов в области планирования;
• бюджетно-финансовой работы;
• управления муниципальной собственностью;
• взаимоотношения с предприятиями, учреждениями, организациями;
• вопросы сельского хозяйства, использования земли, охраны природы, строительства, транспорта, связи, жилищного хозяйства, коммунально-бытового обслуживания и торговли;
• полномочия в сфере социально-экономического развития муниципального образования;
• в сфере социально-культурного обслуживания населения;
• полномочия в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ввел положение, согласно которому полномочия местной администрации реализуются посредством издания руководителем местной администрации правовых актов. Законом также предписывается, что местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Глава местной администрации, осуществляя свои полномочия на основе контракта, издает постановления и распоряжения.

Постановления издаются им по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а распоряжения − по вопросам организации работы местной администрации. Постановления главы местной администрации могут быть нормативными и ненормативными по своему содержанию, соответственно распоряжения должны носить только ненормативный характер.

Иные органы местного самоуправления

Факультативным органом местного самоуправления является контрольный орган муниципального образования (контрольносчетная палата, ревизионная комиссия). Решение о создании контрольного органа муниципальное образование принимает самостоятельно. Указанный орган предназначен для контроля исполнения местного бюджета, порядка распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Данный орган может быть сформирован на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования. Представляется более целесообразным и эффективным второй способ формирования контрольного органа.

Если уставом муниципального образования предусмотрен контрольный орган, то он должен являться именно органом местного самоуправления со всеми присущими ему признаками, а скажем, не структурным подразделением иного органа местного самоуправления.

Целями создания контрольного органа являются следующие:

1. контроль исполнения местного бюджета;
2. контроль соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета;
3. контроль соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения отчета об исполнении местного бюджета;
4. контроль соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Для достижения указанных целей контрольный орган может обладать следующими примерными полномочиями:

1. организация и проведение предварительного, текущего и последующего контроля исполнения местного бюджета в отчетном году. Согласно Бюджетному кодексу РФ предварительный контроль представляет собой контроль за ходом обсуждения и утверждения проектов решений о бюджете и иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам. Текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп представительных органов в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Последующий контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов;
2. экспертиза проекта местного бюджета, иных нормативноправовых актов, затрагивающих вопросы местного бюджета и финансов муниципального образования;
3. анализ и исследование фактов нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовка и внесение в представительный орган муниципального образования предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом;
4. анализ эффективности использования предоставленных льгот по налогам и кредитам за счет средств местного бюджета;
5. подготовка и представление в представительный орган муниципального образования заключений по исполнению местного бюджета и целевых бюджетных фондов.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат обязательному опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Избирательная комиссия муниципального образования, несмотря на то, что ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ говорит о ней в главе об органах и должностных лицах местного самоуправления (гл. 6), не является органом местного самоуправления. Федеральный законодатель характеризует ее как муниципальный орган, не входящий в структуру органов местного самоуправления.

Согласно ч. 1 ст. 39 Федерального закон № от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлено, что избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, а также по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования.