Территориальные основы местного самоуправления

Понятие и виды муниципальных образований

Муниципальное образование − публично-территориальная единица, занимающая часть территории субъекта Российской Федерации и обладающая следующими признаками:

• единая населенная территория;
• осуществление на данной территории местного самоуправления населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления;
• устав муниципального образования;
• закрепленная муниципальная собственность;
• местный бюджет.

Поскольку территорией осуществления местного самоуправления является вся территория России, то в субъектах Федерации муниципальные образования должны охватывать всю их территорию, за исключением территорий с низкой плотностью населения.

К видам муниципальных образований в нашей стране относятся:

• городское поселение;
• сельское поселение,
• муниципальный район;
• муниципальный округ (введен в 2019 г.);
• городской округ;
• городской округ с внутригородским делением (введен в 2014 год);
• внутригородской район (введен в 2014 году);
• внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения.

При создании муниципальных образований, выборе их вида учитываются такие обстоятельства, как история складывания местного сообщества, величина его территории, тип населенных пунктов и их число, численность населения, наличие транспортной, иной инфраструктуры. Муниципальное образование не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. Границы поселений не могут пересекаться границами населенных пунктов. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Территория городского округа, даже если она окружена со всех сторон территорией муниципального района, не входит в состав территории последнего. Границы муниципальных районов не могут пересекаться границами поселений. Границы муниципальных образований любых видов не могут пересекать границы субъекта Федерации, на территории которого созданы названные муниципальные образования.

Территориальная организация местного самоуправления в России имеет преимущественно двухуровневую структуру.

На первом уровне находятся городские и сельские поселения, внутригородские районы.

На втором уровне − муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила − городские и муниципальные округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней, и внутригородские территории городов федерального значения. Однако объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует три основные цели:

• первая цель заключается в недопущении явных перекосов в развитии разных городских, сельских поселений, в том числе за счет перераспределения их доходов, а также в концентрации скудных материально-финансовых ресурсов отдельных поселений;
• вторая цель − усиление взаимодействия, сотрудничества муниципальных образований городских, сельских поселений. Органы местного самоуправления входящих в муниципальный район поселений, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов;
• третья цель названного объединения − обеспечение специализации полномочий муниципальных образований первого и второго уровня.

Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы, с другой стороны, разными вопросами местного значения. Если городские, сельские поселения решают вопросы поселенческого уровня, то муниципальные районы призваны решать в первую очередь вопросы межпоселенческого значения.

Городское поселение включает один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения может включать территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Сельское поселение включает, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения − более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения − менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В таком случае данный населенный пункт входит непосредственно в состав территории соответствующего муниципального района.

Если сельское поселение включает несколько населенных пунктов, то одно из них с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры наделяется статусом административного центра поселения. Именно в нем должен находиться представительный орган сельского поселения. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Указанные требования доступности могут в соответствии с законами субъектов Российской Федерации не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

При образовании городских или сельских поселений в состав их территории включаются исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселений входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Муниципальный район включает несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территории вне границ поселений). В состав муниципального района наряду с муниципальными образованиями − городскими, сельскими поселениями, межселенными территориями − могут входить сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек, не являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями и не входящие в состав городских, сельских поселений. Один из населенных пунктов, входящих в состав муниципального района, с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры наделяется статусом его административного центра. В нем должен располагаться представительный орган муниципального района. Административным центром муниципального района может считаться город, поселок, имеющий статус городского округа и окруженный территорией муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются, как правило, с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.

Указанные требования доступности могут в соответствии с законами субъектов Российской Федерации не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Городской округ с внутригородским делением − городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

Внутригородской район − внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.

Одноуровневые муниципальные образования

Муниципальный округ − несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Городской округ − один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах. Городской округ является единым муниципальным образованием, органы местного самоуправления которого решают все вопросы местного значения на данной территории.

К городскому округу могут быть отнесены только территории, где не менее двух третей населения проживают в городских населенных пунктах, а плотность населения в пять раз превышает среднюю по стране. Те городские округа, которые перестают соответствовать данным требованиям, подлежат переводу в статус муниципального округа.

Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения − часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В последние годы многие регионы стремились упростить систему местного самоуправления и перейти к его одноуровневой модели. Чтобы оптимизировать управление территориями и достичь экономии бюджетных средств, в некоторых субъектах РФ начали преобразовывать муниципальные районы в городские округа.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при соблюдении следующих условий:

• наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения ОМС города вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий;
• наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения ОМС прилегающего муниципального района вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.

При наделение городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Все муниципальные образования, чьи уставы зарегистрированы в установленном порядке, вносятся в государственный реестр муниципальных образований, который ведется Министерством юстиции РФ и его территориальными органами. Правила ведения реестра утверждены Правительством РФ 1 июня 2005 г. Минюст РФ разрабатывает и утверждает формы документов и инструкцию о ведении государственного реестра. Названная инструкция утверждена приказом Минюста РФ 19 августа 2005 года.

Для внесения муниципального образования в государственный реестр его глава представляет в Минюст РФ:

1. собственноручно подписанное заявление;
2. официальный текст закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования и наделении его статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, внутригородского муниципального образования;
3. копию устава муниципального образования, официально обнародованного после его государственной регистрации;
4. копию свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.

Минюст РФ в месячный срок с даты получения указанных документов:

1. производит необходимую запись в государственном реестре;
2. оформляет и выдает заявителю свидетельство установленного образца о включении муниципального образования в государственный реестр;
3. в случае нарушения порядка представления указанных документов сообщает о выявленных нарушениях заявителю и устанавливает срок для их устранения.

В случае внесения изменений в устав муниципального образования или закон субъекта Федерации об установлении границ муниципального образования глава муниципального образования в течение 10 рабочих дней со дня внесения названных изменений представляет в Минюст РФ соответствующие документы.

Образование, упразднение, преобразование муниципальных образований

Образование муниципального образования − процесс создания муниципального образования на межселенной территории, например в связи с появлением нового населенного пункта, отвечающего критериям городского или сельского поселения. Формирование муниципального образования основывается на волеизъявлении местного населения и юридически закрепляется в законе субъекта Российской Федерации о границах и статусе нового муниципального образования, а также в уставе последнего.

Упразднение муниципального образования − процесс его прекращения в связи с утратой признака населенности. Юридически закрепляется в законе субъекта Российской Федерации об упразднении муниципального образования. Территория упраздняемого муниципального образования может попасть в разряд межселенных территорий, быть включена в территорию сопредельного муниципального образования, разделена между сопредельными муниципальными образованиями.

Преобразование муниципальных образований − процесс их объединения, разделения, изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса. Думается, что возможно преобразование также путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям. Однако порядок выделения и присоединения муниципальных образований в настоящее время законодательно не установлен.

Объединение − слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование путем прекращения объединяющихся муниципальных образований и перехода их территории, прав, обязанностей к новому муниципальному образованию.

Разделение − прекращение муниципального образования путем его разделения на два и более новых муниципальных образований с передачей территории, прав, обязанностей разделяемого муниципального образования вновь создаваемым муниципальным образованиям.

Выделение − создание муниципального образования путем выделения его из состава другого муниципального образования с передачей выделяемому муниципальному образованию части территории, а также ряда прав, обязанностей последнего.

Присоединение − прекращение муниципального образования путем его вхождения в состав другого муниципального образования и передачи последнему своей территории, прав, обязанностей.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Преобразование муниципальных образований требует переходного периода, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории одновременно действуют органы местного самоуправления создаваемых и прекращаемых муниципальных образований, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются иные вопросы.

Установление и изменение границ муниципальных образований

Граница муниципального образования − юридически закрепленная с той или иной степенью определенности непрерывная пространственная линия, извне очерчивающая территорию муниципального образования. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации, на территории которых они расположены. В некоторых субъектах Российской Федерации установление границ всех муниципальных образований и их статуса производится одним законом.

В таком случае и изменение границ муниципальных образований производится путем внесения изменений в указанный закон. В других субъектах Российской Федерации идут по пути принятия отдельных законов о границах и статусе каждого муниципального образования.

Для закрепления границ муниципальных образований при их установлении, изменении могут использоваться три основных способа:

1) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административнотерриториальной единицы (населенного пункта), его граница определяется по границам соответствующей административнотерриториальной единицы (населенного пункта);

2) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административнотерриториальных единиц (населенных пунктов), − его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов);

3) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередач, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т. п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов).

Установление границ муниципальных образований является необходимым элементом образования новых муниципальных образований на межселенных территориях, создания муниципальных образований путем объединения, разделения, выделения имеющихся муниципальных образований. Изменение границ муниципальных образований производится в случае отнесения отдельных населенных или ненаселенных территорий одних муниципальных образований к территориям других муниципальных образований. Изменяется граница муниципального образования, в состав которого в результате присоединения входит другое муниципальное образование или из состава которого выделяется новое муниципальное образование. Таким образом, изменяться могут только ранее законодательно установленные границы.

Изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Проведение изменения границ муниципальных образований требует предварительного обращения к позиции населения относительно предлагаемого изменения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает две процедуры такого обращения.

Если изменение границ связано с переходом отдельных поселений, населенных пунктов (т. е. населенной территории) от одного муниципального образования к другому, то требуется получение согласия населения данных поселений, населенных пунктов. Согласие населения выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований. Если изменение границ связано с переходом от одного муниципального образования к другому ненаселенной территории (например, участка лесных угодий), то достаточно учета мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.