Предметы ведения муниципальных образований

Понятие предметов ведения муниципальных образовании

Предметы ведения местного самоуправления – это пределы юрисдикции местного самоуправления, то есть те сферы общественной жизни, на которые распространяются его полномочия.

Реализация вопросов, находящихся в рамках предметов ведения муниципальных образований, обуславливают определенную компетенцию их органов, которая включает в себя:

• вопросы местного значения;
• полномочия органов местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности, а также деятельность иных субъектов муниципального управления;
• отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;
• полномочия иных муниципальных образований, переданные на основе соглашений;
• права, которыми органы местного самоуправления наделены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или иными федеральными законами;
• права, принятые к своему ведению органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с действующим законодательством.

Как мы видим, компетенцию муниципальных образований, в первую очередь, составляют вопросы местного значения. Однако, государство в лице Российской Федерации, субъектов Российской Федерации оставляет за собой право наделять органы местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями. Данные государственные полномочия входят в компетенцию муниципальных образований наряду с вопросами местного значения.

Законодатель определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Большинство вопросов местного значения сформулированы широко, как предметы ведения (например, организация электро-, тепло-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; создание условий для массового отдыха жителей; опека и попечительство). Некоторые вопросы местного значения определены уже, как полномочия (формирование, утверждение, исполнение бюджета; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; установление, изменение, отмена местных налогов и сборов). Любые вопросы местного значения, даже те, что сформулированы предельно узко, нуждаются в их конкретизации в полномочиях органов местного самоуправления, публичных правах местного населения (например, в праве на участие граждан в местных референдумах). Что касается отдельных государственных полномочий, то на места могут передаваться лишь те из них, что не составляют исключительную компетенцию органов государственной власти.

Вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, осуществляются в пределах территории соответствующего муниципального образования или в пределах территории деятельности конкретного органа местного самоуправления. К примеру, территорией деятельности районной в городе администрации является соответствующий район городского округа.

Вопросы местного значения

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ перечислены отдельно вопросы местного значения городских, сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. Так, вопросы местного значения городских, сельских поселений нацелены на проблемы собственно поселений, а вопросы местного значения муниципальных районов имеют ярко выраженную межпоселенческую природу.

Например, и поселения, и районы, и округа решают такие вопросы как:

• составление и рассмотрение проекта своего бюджета, утверждение и исполнение бюджета, контроль за его исполнением;
• установление, изменение и отмена соответствующих местных налогов и сборов;
• владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Однако большая часть вопросов местного значения у поселений и районов разграничивается.

Например, к вопросам местного значения городских поселений относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения (п. 5 ч. 1 ст. 14), а к вопросам местного значения муниципальных районов – дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района (п. 5 ч. 1 ст. 15).

Только поселения решают такие вопросы как:

• обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения (п. 9 ч. 1 ст. 14);
• создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 10 ч. 1 ст. 14);
• создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры (п. 12 ч. 1 ст. 14).

В то время, как только муниципальные районы занимаются:

• организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (п. 8 ч. 1 ст. 15);
• организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования (п. 11 ч. 1 ст. 15);
• выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района (п. 20 ч. 1 ст. 15) и т. д.

Такое разграничение вполне естественно, так как с учетом двухуровневой организации местного самоуправления муниципальные власти разных уровней на одной и той же территории не должны решать одинаковые вопросы.

Установленный федеральным законом перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный закон.

Отдельно также следует сказать о вопросах местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Они устанавливаются законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, исходя из необходимости сохранения единства городского пространства.

Также можно классифицировать вопросы местного значения по разным сферам жизнедеятельности. Так, в области бюджетной, финансово-кредитной работы в ведении муниципальных образований находится формирование, утверждение, исполнение бюджетов муниципальных образований, контроль за их исполнением, установление, изменение, отмена местных налогов и сборов. К ведению муниципальных районов в данной области относится также выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

В области управления муниципальным имуществом в ведении муниципальных образований владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Сюда же примыкает управление объектами муниципального хозяйства, в том числе муниципальными унитарными предприятиями.

В области коммунального хозяйства в ведении поселений организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, создание, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, а в ведении муниципальных районов − организация в границах районов электро- и газоснабжения поселений.

В области дорожного строительства, транспорта в ведении поселений содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов, иных транспортных инженерных сооружений местного значения в границах населенных пунктов поселений, создание в поселениях условий для предоставления транспортных услуг населению, организация транспортного обслуживания населения. В ведении муниципальных районов здесь содержание и строительство таких объектов местного значения, как автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

В области благоустройства в ведении муниципальных образований организация благоустройства и озеленения территории, использования и охраны лесов, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В области связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания в ведении муниципальных образований создание условий для обеспечения жителей соответствующими услугами.

В области сельского хозяйства к ведению поселений отнесено содействие в развитии сельскохозяйственного производства, а к ведению муниципальных районов − создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

В области градостроительства, землепользования в ведении поселений − утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселений для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселений. В данной области в ведении муниципальных районов − утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий.

В области жилищного строительства в ведении муниципальных образований организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.

В области образования в ведении муниципальных районов организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

В области социальной работы в ведении поселений обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством, оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями, а в ведении муниципальных районов − опека и попечительство в целом.

В духовно-культурной области в ведении муниципальных образований организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, их охрана, создание музеев, создание условий для развития местного традиционного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения, обеспечение условий для развития массовой физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий.

В области здравоохранения в ведении муниципальных районов организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов. В ведении поселений и муниципальных районов находится также создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

Полномочия органов местного самоуправления

Компетенцию органов местного самоуправления, как отмечалось выше, составляют не сами вопросы местного значения, а полномочия по их осуществлению. Перечень наиболее общих полномочий, необходимых для решения вопросов местного значения, содержится в ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, к ним, в частности, относятся:

• принятие устава муниципального образования;
• установление официальных символов муниципального образования;
• создание муниципальных предприятий и учреждений;
• установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
• осуществление международных и внешнеэкономических связей и др.

Законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в следующих сферах:

• управления муниципальной собственностью;
• формирования, утверждения и исполнение местного бюджета;
• осуществление охраны общественного порядка;
• установление структуры органов местного самоуправления;
• изменение границ территории муниципального образования, а также некоторых других.

Помимо полномочий по решению вопросов местного значения к собственным полномочиям органов местного самоуправления относится также официально представленное право на обеспечение деятельности самих органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Это право не связано с решением вопросов местного значения напрямую, а носит организационный, вспомогательный характер. Например, полномочия по:

• организационному и материально-техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления;
• организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений.

Вопросы местного значения уточняются в полномочиях органов местного самоуправления. Это делает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отраслевое законодательство (бюджетное, налоговое, земельное, водное, лесное, иное). Детализируя вопросы местного значения в компетенции органов местного самоуправления, законодатель закрепляет перечень соответствующих полномочий органов местного самоуправления как открытый и дает органам местного самоуправления возможность самим расширять названный перечень. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устанавливает, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов вправе решать наряду с вопросами, прямо за ними закрепленными, иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными, региональными законами. Однако такое одностороннее расширение органами местного самоуправления своей компетенции возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

При уточнении вопросов местного значения муниципальных районов в полномочиях их органов местного самоуправления законодатель учитывает то, что на территории муниципальных районов необходимо решать не только задачи межпоселенческого уровня, единые для всех поселений, входящих в их состав, но и поселенческие задачи. Такие задачи имеются на межселенных территориях района и в его сельских населенных пунктах, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями. Для их решения органы местного самоуправления муниципального района наделяются всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения. В том числе полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

В работе по конкретизации вопросов местного значения в компетенции органов местного самоуправления необходимо исходить из правила п. 4 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которому предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Требование полноты выражается в том, что набор и содержание полномочий должны быть достаточны для того, чтобы органы местного самоуправления, за которыми они закреплены, могли самостоятельно и бесперебойно обеспечивать осуществление всех вопросов местного значения своего муниципального образования.

Полнота полномочий выражается и в достаточности материально-финансовых ресурсов для их осуществления. Исключительность полномочий органов местного самоуправления означает, что, вопервых, никто не вправе изымать у них эти полномочия, кроме законодательно закрепленных случаев, и, во-вторых, органы местного самоуправления сами не вправе передавать кому-либо данные полномочия без законных к тому оснований.

Органы местного самоуправления поселений и муниципальных районов, обладая на одной и той же территории разным набором полномочий, заинтересованы в ряде случаев во временной передаче друг другу своих полномочий. Один из инструментов указанной работы − соглашения о передаче полномочий.

Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, например, что полномочия местных администраций поселений по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджетов соответствующих поселений могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Указанные договоры, соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями − вид делегирования полномочий с одного уровня власти на другой. Предметом наделения являются любые публично-властные полномочия, не относящиеся к вопросам местного значения. Наделение возможно только в законодательной форме. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Нельзя наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями, например, актом Правительства, договором.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации − законами субъектов Федерации.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации законами субъектов Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Процесс реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно разделит на 4 этапа:

1. наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых для их реализации государственных материальных и финансовых средств;
2. осуществление органами местного самоуправления полученных государственных полномочий;
3. государственный контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;
4. прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1. вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2. перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3. способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4. перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5. порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6. порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7. условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.