Правовые основы местного самоуправления

Понятие и система источников муниципального права

Источники муниципального права − это акты, содержащие нормы права, регламентирующие отношения в сфере местного самоуправления. Совокупность источников муниципального права принято именовать законодательством о местном самоуправлении или муниципальным законодательством.

Комплексность местного самоуправления предопределяет многообразие источников муниципального права. Ряд из них регулируют исключительно отношения местного самоуправления, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Другие акты регулируют отношения местного самоуправления наряду с регулированием иных отношений. В их числе акты гражданского, бюджетного, налогового законодательства, законодательства о градостроительстве, здравоохранении, образовании, окружающей среде, предпринимательстве.

Наиболее же удобным, позволяющим глубже уяснить юридическую природу нормативных правовых актов и нормативных договоров является их разделение на следующие группы источников:

• международные;
• федеральные;
• региональные (субъектов Российской Федерации);
• муниципальные.

Особое место в среде источников муниципального права занимают правовые позиции конституционных (уставных) судов. Будучи актами правоприменительными, они зачастую обладают нормативным содержанием. В силу особенностей природы судебных решений их следует анализировать отдельно, не включая в общую иерархию нормативных источников.

Международные источники

В число важнейших международных источников муниципального права входят Европейская хартия местного самоуправления, а также Декларация о принципах местного самоуправления в государствах − участниках Содружества, принятая 29 октября 1994 года.

Европейская Хартия действует в нашей стране с 1 сентября 1998 года. Структура Хартии весьма проста: преамбула, три части, 18 статей. Преамбула закрепляет ряд важных принципов. Так, органы местного самоуправления в соответствии с преамбулой являются одной из главных основ любого демократического строя; полномочия местного самоуправления должны быть реальными и обеспечивать эффективное и приближенное к гражданам управление; местное самоуправление должно строиться на принципах демократии и децентрализации власти.

Часть I Хартии регламентирует статус местного самоуправления. Нормы Хартии в большей степени посвящены органам местной власти. Тем не менее Хартия закрепляет, что местное самоуправление должно осуществляться в интересах местного населения. Из содержащегося в ней определения местного самоуправления вытекает, что это право и реальная способность органов местного самоуправления (советов или собраний). В соответствии с Хартией изменение границ территорий местного самоуправления допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Референдум же по таким вопросам проводится только в случаях, если это предусмотрено во внутреннем законодательстве государства.

В качестве объекта местного самоуправления Хартия закрепляет решение части публичных дел. Термин «публичные дела» включает в себя как вопросы местного значения, так и отдельные государственные полномочия. Данное обстоятельство подтверждает публичный характер местного самоуправления. Также Хартия устанавливает, что полномочия органов местного самоуправления должны быть реальными и предоставляться для решения конкретных задач. Органы местного самоуправления должны обеспечивать эффективное управление. Административный контроль местных органов власти может осуществляться только в исключительных случаях и лишь с целью обеспечения соблюдения указанными органами законности и конституционных принципов.

Не забывает Хартия и о финансовых ресурсах органов местного самоуправления. Финансовые ресурсы должны быть соразмерны полномочиям органов местного самоуправления. Финансовые же системы должны быть разнообразными и гибкими, чтобы обеспечивать реальное управление местными делами. Для финансирования инвестиций органы местного самоуправления должны иметь доступ к национальному рынку капиталов. Устанавливает Хартия и право органов местного самоуправления сотрудничать с органами местного самоуправления других муниципальных территорий. С этой целью Хартия допускает объединение органов местного самоуправления в различные, в том числе и международные, ассоциации органов власти на местах. Также Хартия закрепляет право на судебную защиту органов местного самоуправления с целью обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и закрепления принципов местного самоуправления.

В третьей части Хартии установлено, что государства, присоединяющиеся к Хартии, должны в своем законодательстве учесть по меньшей мере двадцать пунктов из ее принципиальных положений.

В их числе:

• принцип местного самоуправления;
• его осуществление через представительные органы, сформированные путем выборов;
• реальные и полные полномочия органов местного самоуправления;
• учет мнения населения при изменении муниципальных территорий;
• свободный депутатский мандат и денежная компенсация за осуществление депутатских полномочий;
• административный контроль за местными органами власти в целях обеспечения законности и конституционных принципов;
• достаточное и полное финансирование органов местного самоуправления;
• право создания ассоциаций органов местного самоуправления;
• правовая защита местного самоуправления.

Надо отметить, что российское законодательство учло практически все принципы, закрепленные в Хартии местного самоуправления.

Федеральные источники

К федеральным источникам муниципального права относится в первую очередь Конституция Российской Федерации. Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что одной из форм осуществления власти народа являются органы местного самоуправления. Данную норму развивает ст. 32, устанавливающая, что российские граждане имеют право избирать и быть избранными не только в органы государственной власти, но и в органы местного самоуправления. Кроме того, ст. 33 закрепляет, что российские граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в различные органы, включая и органы местного самоуправления. Часть 2 ст. 15 Конституции РФ устанавливает обязанность различных субъектов, в том числе и местных органов власти, соблюдать положения Конституции РФ. Деятельность же местного самоуправления в соответствии с ее ст. 18 обеспечивается правосудием. Вместе с тем согласно ст. 46 решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд, что свидетельствует о взаимной ответственности местного сообщества и муниципальной власти. Не менее показательными являются и ст. 24, 40, 41, 43. В них, к примеру, говорится, что органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Также в Российской Федерации принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения.

Статьи 8 и 9 Конституции РФ устанавливают право муниципальной собственности, в том числе на землю.

Главной нормой, без которой не было бы смысла существования иных положений Конституции РФ, закрепляющих статус местного самоуправления, является норма ст. 12, признающая самостоятельность местного самоуправления. Именно то обстоятельство, что местное самоуправление осуществляется в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти, порождает и остальные конституционные нормы, закрепляющие правовое положение самоуправления на местах. Местному самоуправлению посвящена отдельная глава 8 Конституции РФ.

Конституционные нормы развивает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который комплексно регулируют все основные вопросы местного самоуправления, играя вместе с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления роль системообразующих актов для законодательства о местном самоуправлении. Федеральный закон от 6 октября 2003 года содержит более детальное и развернутое регулирование, перераспределяя в пользу федерального центра ряд правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации. Это касается, например, порядка регистрации уставов, территориального устройства мест, вопросов участия населения в осуществлении местного самоуправления, порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Ряд федеральных законов регламентируют отдельные аспекты местного самоуправления. Так, вопросы организации муниципальных выборов определяет Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вопросы государственной регистрации уставов муниципальных образований регулирует Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97- ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». На отношения муниципальной службы направлен Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации».

Акты Президента РФ и Правительства РФ также дополняют систему федеральных источников муниципального права. Активное регулирование местного самоуправления актами Президента РФ приходилось на период с 1991 по 1999 годы. Так, например, 15 октября 1999 года Президентом РФ издан Указ «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Что касается постановлений Правительства РФ, то они, как правило, посвящены хозяйственным вопросам. Таково Постановление от 3 марта 2004 г. «Об утверждении правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию».

Региональные источники

К региональным источникам следует отнести конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты органов государственной власти субъектов Федерации. С учетом расширения федеральной компетенции в сфере местного самоуправления региональное законодательство сегодня может регулировать лишь некоторые аспекты местного самоуправления. Часть 2 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, и лишь в отдельных случаях, предусмотренных федеральными законами, местное самоуправление регулируется законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ нацеливает субъекты Федерации на принятие ряда нормативных актов в разных сферах правового регулирования.

В области организации местного самоуправления и обеспечения государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления это, например, законы об административной ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов, о порядке подготовки и проведения местного референдума, назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов, об обращениях граждан, о наименованиях представительных органов, глав муниципальных образований, местных администраций, о полномочиях представительных органов муниципальных образований, за исключением их исключительных полномочий, о полномочиях главы местной администрации, об условиях контракта с главой местной администрации в части осуществления отдельных государственных полномочий и об установлении дополнительных требований к главе местной администрации, назначаемому по контракту, о муниципальной службе.

В области административно-территориального и муниципально-территориального устройства это законы об установлении границ территорий муниципальных образований на территории округа, об установлении административных центров сельских поселений, муниципальных районов, о порядке изменения границ и преобразования муниципальных образований.

В области регулирования прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий это закон о перечне отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, законы о наделении конкретными государственными полномочиями органов местного самоуправления.

В области регулирования экономической основы местного самоуправления это, например, акты, устанавливающие перечень имущества, предназначенного для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление названных полномочий, требования к формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю его исполнения.

Муниципальные источники

Муниципальные правовые акты − особый вид источников муниципального права, принимаемых по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В их число входят не только акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, а также акты, принятые населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан.

Основным видом муниципальных правовых актов являются уставы муниципальных образований. К числу договорных муниципальных правовых актов относятся соглашения органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, с органами местного самоуправления муниципального района о взаимной передаче ими осуществления части своих полномочий.

Основные требования, предъявляемые к муниципальным правовым актам:

• Принимаются по вопросам местного значения и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
• Подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования.
• За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица несут ответственность.
• Не должны противоречить Конституции, федеральному законодательству и нормативным правовым актам субъектов РФ.
• Если муниципальные правовые акты необоснованно затрудняют осуществление предпринимательской деятельности, то они подлежат экспертизе.
• Подлежат включению в государственный реестр.

В систему муниципальных правовых актов входят:

• устав муниципального образования;
• правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• правовые акты главы муниципального образования;
• постановления и распоряжения главы местной администрации;
• постановления и распоряжения иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования

Основным документом, определяющим статус местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, является его устав. Устав занимает исходное положение в системе нормативных правовых актов муниципального образования, регламентирующих местное самоуправление. Следует отметить, что ни Конституция РФ, ни законодательство не смогут учесть все традиции, обычаи и особенности организации управления отдельных территорий: городских, сельских и иных поселений.

Уставом муниципального образования должны определяться:

• наименование муниципального образования;
• перечень вопросов местного значения;
• формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;
• структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
• наименования и полномочия выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления;
• виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• срок полномочий, основания и порядок прекращения полномочий представительного органа муниципального образования;
• виды и основания наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления;
• порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением;
• порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, − населением непосредственно на сходе граждан.

Не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, проект подлежит официальному опубликованию с одновременным опубликованием установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Устав принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы учитывается при принятии устава как голос депутата представительного органа муниципального образования. Принятый устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию после его государственной регистрации и вступает в силу после его официального опубликования. Глава муниципального образования обязан опубликовать зарегистрированный устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления.

На сегодняшний день в соответствии с Рекомендациями по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований (утверждены 26 августа 2005 года приказом Министерства юстиции РФ) государственную регистрацию в Минюсте России проводят:

• главные управления Минюста России по федеральным округам;
• структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам в субъектах Российской Федерации.

Основания для отказа в государственной регистрации:

• противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
• нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава
• наличие в уставе, муниципальном правовом акте о внесении изменений и дополнений в устав коррупциогенных факторов.

Иные муниципальные правовые акты

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан и оформленные в виде правового акта, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Прямое волеизъявление населения выражается на местном референдуме или на сходе граждан. Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Акты выборных органов и должностных лиц местного самоуправления являются составной частью муниципальных правовых актов. Следовательно, к порядку разработки, принятия, опубликования актов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления применимы те же требования, что к порядку разработки, принятия, опубликования муниципальных правовых актов.

Тем не менее законодатель установил некоторые специальные условия для актов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, то он в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Если же глава муниципального образования является главой местной администрации, то он в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Федерации, по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации, вопрос о соответствии указанных нормативных правовых актов разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта субъекта Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Федерации, не допускается.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Если глава муниципального образования является главой местной администрации, то он имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В

этом случае указанный нормативный правовой акт в течение десяти дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Нормативные правовые акты представительных органов муниципального образования о налогах и сборах вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования.

В любом случае данный порядок должен обеспечивать возможность ознакомления с муниципальными правовыми актами граждан. Исключение составляют муниципальные правовые акты или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, либо судом. В части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти.