Понятие, система и принципы местного самоуправлении в Российской Федерации

История становления местного самоуправления в России

Самоуправленческие начала в организации местной жизни были присущи народам России с давних времен. Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях. Вервь объединяла несколько семей одного племени, входя в состав волости. Волость тяготела к определенному стольному городу. Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах - вечевая демократия. Вече − собрание (сход) жителей. Оно выросло из племенных собраний. Примером развитости вечевой демократии может служить Великий Новгород вплоть до его упадка.

Пример самоуправления средневековой Руси − земские избы, образуемые в городах, волостях. В их ведении находились сбор налогов, другие денежные вопросы, хозяйственные и судебные дела.

Земская изба состояла из земского старосты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один-два года или на неопределенный срок. Избирали указанных лиц тяглое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб.

Пример более близкого к нам времени − укрепление городского самоуправления Екатериной II, утвердившей 21 апреля 1785 года.

Грамоту на права и выгоды городам Российской империи («Жалованная грамота городам»). В Грамоте в качестве особой юридической личности выделено «общество градское» как объединение городских обывателей независимо от их сословной принадлежности.

Императором Александром II 1 января 1864 года было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а 16 июня 1870 года − Городовое положение. Реформа была направлена на укрепление самостоятельности местных обществ, их органов, соединение разных групп населения, сословий в решении общих дел и задач по месту жительства. Суть реформы хорошо передает общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Следовательно, земское самоуправление рассматривалось как обособленное от государства публичное управление, лишь опекаемое и контролируемое в известных пределах государством.

Позднее анализируемые акты были изменены Александром III в Положении о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 года и Городовом положении от 11 июня 1892 года.

Предпринятые изменения обычно именуют контрреформой. Они в самом общем виде свелись к усилению государственного контроля над земствами, закреплению их положения как особого звена государственных учреждений, расширению представительства в них дворян. В мерах контрреформы заметны черты государственной теории местного самоуправления.

Большевики после захвата власти в октябре 1917 года сделали в организации местной власти ставку на советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, пойдя на слом земских органов. Советы изначально возникли как организационные ячейки стачечного движения (революция 1905 г.), став в 1917 году наряду с военнореволюционными комитетами органами вооруженного восстания.

Местные советы оказались встроенными в жесткую властную вертикаль, что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее проявление государственной теории самоуправления. Со временем из официального языка применительно к местам исчезает сам термин «самоуправление». Как самоуправленческое начинает рассматриваться государство в целом, объявленное государством трудового народа. Категория же местного самоуправления стала рассматриваться как элемент буржуазной демократии, чуждой демократии социалистической.

Существенным толчком преобразований местной власти в 1988−1990 годах XX века послужило осознание обществом оторванности местных органов от интересов населения и низкий уровень их профессионализма. Была предпринята попытка выведения Советов депутатов из-под «опеки» исполнительнораспорядительных органов, чиновников. Было решено в Советах создать собственные постоянно действующие руководящие органы − президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также избирать в Советах председателей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах.

6 июня 1991 года был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Но времени для его реализации в условиях существования советской власти не оставалось. С 1 января 1992 года Союз ССР прекратил свое существование. На геополитическом пространстве, которое занимал Советский Союз, появилось пятнадцать суверенных государств, в том числе и Российская Федерация.

Осенью 1993 года произошел практически по всей стране, за исключением ряда республик в составе России, полный слом представительной власти на местах, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной − соответствующим местным администрациям. Вместе с упразднением Советов началось формирование новой представительной власти на местах − дум, муниципальных комитетов, собраний представителей. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Срок полномочий выборных органов в соответствии с настоящим Указом был установлен в два года. Было решено, что представительная власть теперь должна формироваться не во всех административно-территориальных единицах.

Импульс изменениям к лучшему на местах дала Конституция Российской Федерации 1993 г., хотя заложенные в Конституции принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Федерации.

Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования на основе Конституции РФ 1993 г. пошел после принятия ФЗ от 28 августа 1995 г. На его основе сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления. Она представляет собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в прямом подчинении последних (проявление общественной теории). Однако необходимость дальнейшего совершенствования местного самоуправления подтолкнула федеральный центр к новому масштабному реформированию местного самоуправления. Главное средство названного реформирования − ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Понятие местного самоуправления

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление в Российской Федерации − форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, − законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Характеристика местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти уточняет положение Конституции РФ, согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3). Местное самоуправление выступает формой народовластия наряду с государственным управлением, осуществляемым Российской Федерацией и субъектами Федерации. Как и государственное управление, местное самоуправление осуществляется населением, гражданами посредством форм непосредственной демократии и через профессиональный аппарат власти.

Непосредственная демократия в местном самоуправлении включает формы прямого решения гражданами вопросов местного значения (выборы, референдумы и др.) и формы участия населения в решении вопросов местного значения профессиональным аппаратом власти (территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан и др.).

Профессионально-властным звеном местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Содержание местного самоуправления составляет решение гражданами, органами местного самоуправления вопросов местного значения − вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований. Муниципальные образования в системе местного самоуправления − это городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, отдельные территории городов федерального значения. Ценностная основа местного самоуправления, определяющая деятельность органов местного самоуправления, − интересы населения и учет исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в современной России не является частью государственного управления, самостоятельно по отношению к нему. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальная служба обособлена от государственной службы. Вопросы местного значения, выступая как публично-властные предметы ведения муниципальных образований, не имеют государственной природы и не могут рассматриваться как государственные полномочия.

В основе российской концепции местного самоуправления находится идея осуществления местного самоуправления главным образом самим населением. В реальности основной объем работы в сфере местного самоуправления выполняют органы местного самоуправления, что соответствует положениям Европейской хартии местного самоуправления. В этом международном правовом документе под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Конституционное право населения, граждан на местное самоуправление означает их право осуществлять местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Установленные Конституцией РФ и ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации должны обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления

Базовый конституционный принцип местного самоуправления получает уточнение, развитие в ряде иных законодательно закрепленных принципиальных положений, определяющих своеобразие российского местного самоуправления.

1. Необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Базовая территориальная единица местного самоуправления - муниципальное образование.

Муниципальные образования в силу этого принципа должны по общему правилу создаваться на всех населенных территориях всех субъектов Российской Федерации. Это, конечно, не означает, что любой населенный пункт должен становиться самостоятельным муниципальным образованием. Он может входить в состав муниципального образования, включающего два или более населенных пункта. Положения о необходимости организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации территориально и организационно достроили самый близкий к гражданам этаж публичной власти − местное самоуправление жителей.

2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в собственных уставах. Уставы муниципальных образований для своих образований играют ту же роль, что и Конституция РФ для страны в целом, конституции, уставы субъектов Российской Федерации для соответствующих субъектов. Устав муниципального образования − своеобразная «конституция», которая комплексно определяет важнейшие принципы устройства и жизнедеятельности своего территориального коллектива. Не случайно в уставах многих муниципальных образований указывается, что данные уставы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем иным муниципальным нормативным актам, прямое действие. Уставы муниципальных образований принимаются их представительными органами, а в случае образования нового муниципального образования могут приниматься населением на местном референдуме.

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Названный принцип имеет в виду любые органы местного самоуправления и любых должностных лиц местного самоуправления, которые действуют в соответствии с уставами муниципальных образований.

Данный принцип есть то общее правило, которое имеет свои исключения. Так ст. 37 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусматривает, что при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту одна треть членов конкурсной комиссии назначается региональным парламентом по представлению главы соответствующего субъекта Федерации. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления главы субъекта РФ в связи с нарушением условий контракта в части осуществления отдельных государственных полномочий.

Деятельность органов местного самоуправления может прекращаться решениями органов государственной власти. Представительный орган муниципального образования может быть распущен законом субъекта Российской Федерации. Глава субъекта Российской Федерации вправе своим правовым актом отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации.

Однако названные действия органов государственной власти должны иметь в своей основе судебные решения, которыми установлено, что правовые акты, действия органов местного самоуправления противоречат действующему законодательству (ст. 73, 74 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

4. Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Это существенная гарантия самостоятельности мест. Запрет осуществления местного самоуправления государственными органами и должностными лицами означает невозможность осуществления последними функций и полномочий муниципальных образований, органов местного самоуправления, прав и полномочий иных субъектов местного самоуправления.

Однако указанный запрет имеет свои изъятия. ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусматривает ряд случаев, при которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления (ст. 75). В любом случае органы государственной власти не вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

5. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации) от 6 июля 1991 г. предоставлял право вышестоящим Советам народных депутатов, в том числе и Советам краевого, областного и тому подобного уровня, отменять решения нижестоящих Советов, но только те, что не соответствуют законодательству. В настоящее время прямая отмена государственными органами муниципальных актов возможна только в одном случае. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами государственной власти Российской Федерации или субъекта Федерации в части регулирования названными актами осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

6. Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Глава 8 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» детально раскрывает экономическую основу местного самоуправления. К этой группе норм примыкают правила о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей на места необходимых материальных и финансовых средств, что местному самоуправлению компенсируются дополнительные расходы, возникшие в результате решений органов государственной власти.

Однако на сегодня именно незавидное финансово-экономическое положение многих местных органов делает уязвимой их политическую, организационную независимость от государства. На практике расширяются расходные полномочия муниципальных образований и, наоборот, сокращаются их собственные доходные источники.

7. Судебная защита местного самоуправления. Законодательно установлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.

Рассмотренные принципиальные положения закрепляют действительную децентрализацию мест в общегосударственном масштабе, по крайней мере в плоскости конституционно-правового регулирования.

Функции и система местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления деятельности по решению вопросов местного значения, а в установленном законом случаях и по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Выделяют следующие функции местного самоуправления:

• обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
• управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами, принадлежащими соответствующему муниципальному образованию;
• обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
• организация обеспечения потребностей населения в различных сферах жизнедеятельности;
• охрана общественного порядка, соблюдение законодательства;
• представительство и защита интересов и прав местного самоуправления;
• обеспечение гарантий местного самоуправления.

Система местного самоуправления – это совокупность ряда взаимосвязанных между собой элементов, обеспечивающих существование и деятельность местного самоуправления как самостоятельного института общества. В числе названных элементов: субъекты местного самоуправления; законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; муниципальные правовые акты; социально-экономическая, политическая, духовно-культурная инфраструктура и др.

Наиболее общую субъектную основу местного самоуправления составляют низовые территориальные сообщества жителей, объединяющие индивидов, группы, коллективы, организации.

Внешне формальным выражением территориальных сообществ жителей выступают муниципальные образования как политикотерриториальные единицы. Воля местных сообществ, населения в рамках муниципальных образований формируется рядом субъектов посредством нескольких способов.

Во-первых, через муниципальные органы и их должностных лиц.

Во-вторых, через жителей, обладающих статусом избирателей, участников местных референдумов, сходов, собраний, конференций.

Жители осуществляют функции местного самоуправления в муниципальных образованиях по месту своего постоянного или преимущественного проживания.

В-третьих, через органы территориального общественного самоуправления (домовые, уличные, квартальные комитеты, советы микрорайонов, народные дружины).

В-четвертых, каналом выявления, выражения воли местных сообществ, населения выступают общественные, религиозные объединения, иные виды местных негосударственных некоммерческих объединений.

В-пятых, еще одним таким каналом являются муниципальные предприятия, коммерческие негосударственные и немуниципальные объединения, работающие на местах.

Эту систему отличает то, что она функционирует в каждом отдельно взятом муниципальном образовании. При этом между системами муниципальных образований нет отношений подчиненности.

Поэтому, в отличие от системы органов государственной власти, в нашей стране нет вертикальной системы местного самоуправления.

Местное самоуправление в системе управления государством и обществом через самостоятельное решение вопросов местного значения выполняет следующие основные задачи:

а) укрепляет основы народовластия;
б) способствует реализации принципов федерализма;
в) содействует развитию и интеграции гражданского общества, его институтов;
г) стабилизирует политические отношения в государстве;
д) содействует обеспечению основных жизненных потребностей и интересов населения.

Государство призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии.