Муниципальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина

Понятие отрасли муниципального права

Муниципальное право относительно новое понятие для российской правовой системы. Возникновение муниципального права как отрасли права датируется началом 1990-х. В этот период в Российской Федерации шел процесс формирования правовой базы местного самоуправления, что стало важным фактором становления муниципального права как самостоятельной отрасли права. Термин «муниципальный», также как и понятие «местное самоуправление», был юридически закреплен еще в советский период в начале 90-х годов. 24 мая 1991 года его включили в измененную статью 138 Конституции РСФСР 1978 года. В эту статью записали, что экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность. В федеральном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который является базовым законом в области регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, установлено, что слова «муниципальный» и «местный» и образуемые на их основе словосочетания применяются в одном значении.

Сегодня существует множество определений понятия муниципального права, но, на наш взгляд, наиболее точным является следующее:

Муниципальное право – это комплексная отрасль права, которая представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Комплексный характер муниципального права определяется соединением в его рамках разнородных институтов. Деятельность органов местного самоуправления распространяется на самые различные сферы общественных отношений. Так, органы местного самоуправления имеют полномочия в сфере:

• жилищно-коммунального хозяйства;
• транспорта и связи;
• охраны общественного порядка;
• земельных отношений;
• управления муниципальной собственностью;
• охраны окружающей природной среды и т. д.

Соответственно нормы муниципального права регулируют не только муниципально-правовые отношения, но и:

• административно-правовые отношения;
• конституционно-правовые отношения;
• гражданско-правовые отношения;
• иные общественные отношения.

Таким образом, многие нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей права.

В качестве примера можно привести ч. 1 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая содержит следующую правовую норму: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет». Данная норма, безусловно, является нормой муниципального права, так как закрепляет право муниципальных образований на формирование собственного бюджета. В то же время это норма финансового права, так как она указывает на существование местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации.

Таких пример можно привести достаточно много именно в силу комплексного характера муниципального права, многообразия регулируемых им общественных отношений.

Предмет и методы муниципального права

Каждая отрасль права имеет свой предмет и метод правового регулирования.

Под предметом отрасли права обычно понимается то, что регулирует право, то есть определенные виды общественных отношений, регулируемых правом.

Предметом муниципального права является совокупность общественных отношений, возникающих при организации и функционировании местного самоуправления.

В этой связи можно сгруппировать следующие разновидности общественных отношений:

• возникающие в процессе реализации населением форм непосредственной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, правотворческая инициатива, сход граждан, публичные слушания, общественные обсуждения, опросы граждан, собрания, конференции граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление);
• возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;
• возникающие при обеспечении органами местного самоуправления жизнедеятельности населения муниципального образования, решении других вопросов местного значения;
• возникающие при взаимодействии органов местного самоуправления с органами государственной власти, а также при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством;
• связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления как такового;
• обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Более сложная ситуация с методом муниципального права.

В общепризнанном понимании само слово «метод» означает способ, прием практического осуществления чего-то.

Подробное установление содержания, способов осуществления отношений местного самоуправления производится с помощью самых разных приемов. Например, путем установления запретов, обязываний, дозволений. Важным элементом содержания отношений местного самоуправления являются правовые возможности граждан, местного населения, полномочия органов местного самоуправления. При установлении правовых возможностей местного населения по преимуществу используются дозволения. Полномочия органов местного самоуправления закрепляются в первую очередь с помощью обязываний, запретов.

В регулировании отношений местного самоуправления используются:

1. Императивный метод − властное установление правил поведения, от которых участники правоотношений не должны отходить. Законодатель императивно определяет, например, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (выборы, референдумы, др.) и обязанности государственных и муниципальных органов по их обеспечению.

2. Диспозитивный метод − предполагает возможность выбора участниками правоотношений разных вариантов поведения. Участие граждан в выборах, референдумах определяется с помощью не только императивных, но и диспозитивных предписаний (право граждан участвовать или не участвовать в голосовании, сборе подписей в поддержку кандидатов, инициативы проведения референдума, их право выбора разных не противоречащих закону способов участия в агитационных кампаниях).

3. Метод гарантий – гарантирует самостоятельность местного самоуправления и его защиту.

В процессе реализации норм муниципального права используются все перечисленные методы и таким образом обеспечивается функционирование местного самоуправления.

Нормы муниципального права и муниципально-правовые отношения

Нормы муниципального права в зависимости от того, какие функции, цели правового регулирования они обеспечивают, подразделяются на нормы регулятивные и охранительные. Регулятивные нормы закрепляют компетенцию муниципальных образований, иных субъектов местного самоуправления, правовой статус граждан в сфере местного самоуправления, порядок осуществления функций местного самоуправления. Охранительные нормы закрепляют составы правонарушений в сфере местного самоуправления, организации и деятельности органов местного самоуправления, непосредственного отправления населением муниципальных функций. Регулятивные нормы, в свою очередь, делятся на нормы специализированные: дефинитивные нормы, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, коллизионные нормы, а также обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы.

Дефинитивные нормы вводят определения базовых для муниципального права терминов. Так, ФЗ от 6 октября 2003 г. в ст. 2 вводит определения муниципального образования, вопросов местного значения, органов местного самоуправления, муниципального правового акта, других институтов местного самоуправления.

Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для местного самоуправления ценности, направления и способы деятельности. Основные цели, принципы местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (ст. 12, 130 − 133 и др.), гл. 1 ФЗ от 6 октября 2003 г.

Гарантийные нормы направлены на обеспечение нормальной деятельности органов местного самоуправления, полное осуществление прав граждан в сфере местного самоуправления. Исходные гарантийные для местного самоуправления нормы содержатся в Конституции РФ (ст. 2, ч. 2 ст. 8, ст. 12, 133 и др.).

Коллизионные нормы указывают на нормы, подлежащие применению в конкретном случае при разрешении юридических затруднений, определении компетенции органов местного самоуправления, иных субъектов муниципального права. Так, ФЗ от 6 октября 2003 г. в ч. 3 ст. 5 устанавливает, что в случае противоречия федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, ФЗ от 6 октября 2003 года применяются положения последних. Приоритетный статус норм Европейской хартии местного самоуправления по отношению к нормам, содержащимся в российском законодательстве (за исключением норм Конституции РФ), вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом по отношению к законам страны.

Управомочивающие (дозволительные) нормы закрепляют правовые возможности участников муниципальных отношений путем установления их прав. Таковы правила, закрепляющие права граждан в сфере местного самоуправления, в частности их право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Обязывающие нормы устанавливают обязанность граждан, полномочия органов, организаций совершать определенные положительные действия. Обязывающей нормой является правило о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Следовательно, государственные и муниципальные органы при изменении названных границ обязаны учитывать мнение населения. Одновременно названное правило закрепляет право граждан высказывать свое мнение по поводу изменения муниципальных границ, а значит, является не только обязывающим, но и управомочивающим.

Запрещающие нормы устанавливают обязанность лиц, органов, организаций воздерживаться от определенного поведения. Законодатель, например, устанавливает, что подчиненность органа, должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органам, должностным лицам других муниципальных образований не допускается (ч. 3 ст. 17 ФЗ от 6 октября 2003 г.).

По характеру содержащихся в них велений выделяются нормы императивные и диспозитивные. Они обеспечивают императивное, диспозитивное регулирование отношений местного самоуправления. Называют также рекомендательные нормы, не имеющие властно-волевой основы. Это − нормы-«советчики». Сами они могут воспроизводить нормативно-властные предписания. Таковы, например, положения модельных уставов муниципальных образований, подготавливаемые органами власти ряда субъектов Федерации.

По субъектам правотворчества выделяются нормы, содержащиеся в международном законодательстве, федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Федерации, муниципальных нормативных актах, нормативных договорах, имеющих стороной орган местного самоуправления или направленных на регулирование муниципальных отношений, уставах территориального общественного самоуправления.

Муниципальные правоотношения − это отношения, урегулированные нормами муниципального права и связывающие между собой субъектов муниципального права. В указанных отношениях необходимо выделять их стороны, или участников, объекты, содержание.

Субъекты − те, кто наделен правами, обязанностями, полномочиями в сфере местного самоуправления. Их четыре группы:

1. индивидуальные субъекты;
2. коллективные субъекты;
3. политико-территориальные образования;
4. социальные общности.

Первую группу составляют общие и специальные субъекты. В числе общих субъектов граждане, иностранцы, лица без гражданства. В группу специальных субъектов входят индивиды, наделенные в сфере местного самоуправления особым статусом. Это избиратели, депутаты представительных органов муниципальных образований, должностные лица органов местного самоуправления, муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие. Круг специальных субъектов настолько многообразен, насколько многообразны муниципальные отношения.

В группе коллективных субъектов органы местного самоуправления, государственные органы, органы территориального общественного самоуправления, другие негосударственные (немуниципальные) объединения как коммерческие, так и некоммерческие.

В группу политико-территориальных образований входят муниципальные образования, субъекты Федерации, сама Российская Федерация.

В группе социальных общностей население муниципальных образований (местные сообщества жителей).

Объекты правоотношений − то, по поводу чего взаимодействуют стороны правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий. В числе объектов муниципальных отношений территория муниципальных образований, объекты муниципального имущества, муниципальные правовые акты, когда они, к примеру, обжалуются в судебном порядке, иные юридические документы (например, подписные листы, избирательные бюллетени), действия муниципальных служащих и др.

Содержание муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их сторон. Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления. Они включают в себя, к примеру, право жителей на осуществление местного самоуправления и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей, полномочия органов местного самоуправления.

По своей природе рассматриваемые правоотношения могут быть основаны как на нормах материального, так и процессуального права. Так, избиратели на муниципальных выборах осуществляют свое избирательное право, имеющее материальную природу. В то же время порядок реализации этого права определяется нормами процессуальными.

Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Термин «муниципальное право» используется для обозначения не только отрасли права, но и научной дисциплины.

Муниципальное право как наука более широкое понятие, чем муниципальное право как отрасль права. Наука муниципального права помимо общепризнанных норм использует дискуссионные положения, выдвигает новые концепции и гипотезы. В рамках научных исследований учеными изучается помимо действующих в Российской Федерации в настоящее время институтов местного самоуправления также и практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности, а также зарубежный муниципальный опыт.

Муниципально-правовая наука представляет собой совокупность знаний о различных сторонах местного самоуправления и муниципального права как отрасли права. Если муниципальное право как отрасль права регулирует общественные отношения в сфере местного самоуправления, то наука муниципального права имеет целью их изучение.

Предмет науки муниципального права − то, на что направлен научный поиск. Им выступает местное самоуправление как политико-правовой институт. Еще одна составная часть предмета науки муниципальное право как отрасль права, совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления. Науку интересует и то, как нормы муниципального права работают на практике, какова их действенность. Третья составная часть предмета науки - муниципальные институты, муниципальная практика других стран, освоение которых важно для того, чтобы, во-первых, использовать у себя положительный опыт других стран и, во-вторых, не повторять их ошибки в организации местного самоуправления. Четвертая составная часть предмета науки муниципального права − организационно-правовые формы управления и самоуправления на местах, ставшие достоянием истории. Свой положительный опыт, например богатый опыт земств, и собственные российские ошибки прошлого еще более ценны нам, чем зарубежный опыт местного самоуправления.

Методология науки - совокупность приемов, способов исследования ее предмета, выражения и закрепления научного знания.

Один из основных подходов, используемых в муниципальноправовых исследованиях, − метод диалектики. Он заставляет рассматривать местное самоуправление, его отдельные элементы в свете таких закономерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания. В числе методов, раскрывающих диалектический подход, исторический, генетический, ценностный, движения от абстрактного к конкретному и наоборот. Историко-генетический метод ориентирует на исследование фактов прошлого. Без этого трудно понять современную организацию местного самоуправления, уяснить его основные закономерности. Он также заставляет выявлять первопричины того или иного явления в рамках местного самоуправления. Ценностный метод настраивает на рассмотрение муниципальной практики с точки зрения тех или иных общественных интересов.

Источниками науки муниципального права являются: нормативные акты, судебные решения, теоретические труды, социологические исследования, практика деятельности органов местного самоуправления. Среди судебных решений большое значение принадлежит актам Конституционного Суда РФ. К теоретическим источникам относятся труды ученых, так или иначе связанные с осмыслением проблем местного самоуправления. Социологические исследования помогают составить точное и взвешенное представление о деятельности органов местного самоуправления, иных субъектов, ее оценке гражданами. Изучение практики деятельности органов местного самоуправления является необходимым средством проверки теоретических выводов, законодательного регулирования местного самоуправления.

Система науки муниципального права − совокупность определенным образом упорядоченных и связанных между собой муниципально-правовых знаний. В названную систему следует включать такие блоки: история местного самоуправления; местное самоуправление в зарубежных странах; местное самоуправление как элемент общества; правовые основы местного самоуправления; непосредственная демократия в местном самоуправлении; территориальная организация местного самоуправления; организация аппарата муниципальной власти; муниципальная служба; муниципальное правотворчество; экономическая основа местного самоуправления; межмуниципальные связи.

Термин «муниципальное право» понимается также в качестве учебной дисциплины, изучение которой предусматривается учебными планами нескольких специальностей, например, «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» и др. Задачи данной учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим юристам, менеджерам, государственным и муниципальным служащим в изучении основ правового регулирования организации и функционирования местного самоуправления.

Как учебная дисциплина муниципальное право представляет собой определенную совокупность знаний из области науки, которые посредством различных методических приемов доводятся до обучаемых. Если наука муниципального права охватывает всю совокупность знаний об устройстве местного самоуправления, то учебная дисциплина содержит лишь ту их часть, которая необходима для подготовки специалистов в области права, государственного и муниципального управления. Система муниципального права как учебной дисциплины совпадает с системой теоретико-практических исследовании местного самоуправления.

Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины муниципального права от науки. Учебная дисциплина является вторичной по отношению к науке, так как базируется на ее достижениях; не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями; источником учебной дисциплины являются учебники и учебные пособия, а науки – научные статьи, монографии, диссертационные исследования.