Публично-правовые формы защиты прав и законных интересов пациентов и медицинского персонала

Особенности внесудебного порядка оспаривания правовых актов органов публичной власти в сфере здравоохранения и правовых актов медицинских организаций
Обязательный административно-судебный контроль в сфере медицинской деятельности
Административная ответственность в сфере медицинской деятельности

Особенности внесудебного порядка оспаривания правовых актов органов публичной власти в сфере здравоохранения и правовых актов медицинских организаций

Отечественная система внесудебного оспаривания административных актов (рассмотрения административно-правовых споров) базируется на положениях ст. 33 Конституции РФ, предусматривающей право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, ст. 19 Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах. С точки зрения административного оспаривания следует выделить из всей совокупности обращений, предусмотренных Федеральным законом от 2 мая 2006 г. (в ред. от 02.07.2013) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», лишь те, которые по своей форме являются жалобами и по объекту относятся к публичному, а точнее, к государственному управлению.

Внесудебное оспаривание государственных административных актов суть комплексное правоотношение со всеми присущими правоотношению элементами структуры и содержания. Итак, структурно внесудебное оспаривание характеризуется наличием оспаривающей стороны и стороны, акты которой оспариваются. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях подтвердил расширительное толкование положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации», включив в круг субъектов оспаривания объединения граждан, в том числе имеющие статус юридических лиц.

Действующее законодательство о порядке рассмотрения обращений в Российской Федерации не оговаривает возраст, с которого лицо получает право на внесудебное оспаривание. Даже не акцентируя внимание на материально-правовых аспектах административной правосубъектности, обратимся к ст. 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где предъявляются требования к письменному обращению и не говорится о том, что лицо должно указать свой возраст или дату рождения.

То же касается и дееспособности лица, технически это проверить при внесудебной форме рассмотрения обращений невозможно, да и закон не связывает право на внесудебное обращение с дееспособностью лица. Некоторые законодательные акты, однако, прямо оговаривают право на обжалование административных актов несовершеннолетними.

Законодательство об охране здоровья населения в Российской Федерации в некоторых случаях отдельно оговаривает возможность обжалования, что, впрочем, не влияет на право по внесудебному обжалованию.

Существенным отличием внесудебного оспаривания является возможность оспаривания любых действий и бездействия субъектов, наделенных, как говорится в п. 4 ст. 1 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации», публично значимыми функциями за исключением тех действий и бездействия, для рассмотрения которых установлен особый процессуальный порядок, например судебных актов. Эта, казалось бы, малозаметная особенность таит в себе во многом нераскрытый потенциал внесудебного оспаривания по сравнению с судебным порядком, предусматривающим в рамках сложившейся судебной практики рассмотрение лишь так называемых итоговых актов. В связи с наличием, помимо общего федерального закона о порядке рассмотрения обращений в Российской Федерации, иных и законодательных, и подзаконных актов по вопросам административного (внесудебного) оспаривания встает вопрос об особенностях рассмотрения административно-правовых споров конкретными субъектами, выполняющими государственно-властные управленческие функции.

В целом систему нормативного регулирования административно-правовых споров во внесудебном порядке можно представить следующим образом:

I. Законодательное регулирование.

Конституция РФ (ст. 33).
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации».
Федеральные законы, устанавливающие специальный порядок административного оспаривания (например, внесудебный порядок обжалования действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения, врачебных комиссий, при оказании ими психиатрической помощи в соответствии с разделом VI Закона РФ от 2 июля1992 г. № 3185-1 (ред. от 08.03.2015) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании»).
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Законы субъектов Российской Федерации (например, Закон Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1270-КЗ (ред. от 09.07.2013) «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае»).

II. Подзаконное регулирование на основании бланкетных норм законов.

1. Административные регламенты государственных органов, например: Приказ Минздрава России от 26 января 2015 г. № 21н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по предоставлению государственной услуги по лицензированию медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра “Сколково”)» (зарегистрировано в Минюсте России 27.02.2015 № 36319).

Основная проблема, с которой можно столкнуться на практике, – это несоответствие законов субъектов РФ и подзаконных актов, регулирующих процедуры внесудебного оспаривания, федеральному закону. В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на случаи, когда ведомственные акты вмешивались в сферу федерального законодателя. Таким образом, все нормативные акты, регламентирующие отношения по административному оспариванию, разделяются на две группы:

1) нормативные акты, посредством которых регламентируется общий внесудебный порядок рассмотрения административно-правовых споров; 2) нормативные акты, регламентирующие специальные внесудебные процедуры рассмотрения административно-правовых споров. Если говорить о конкретизации подзаконными актами порядка рассмотрения «общих» жалоб, то все особенности предмета их правового регулирования по сравнению с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» касаются процессуальных особенностей, не затрагивая и не ограничивая предмет административного обжалования.

Процессуальные особенности связаны с правилами делопроизводства и внутренним служебным и (или) трудовым распорядком организации, в которую направляется жалоба.

Особенность внесудебного порядка рассмотрения административно-правовых споров состоит в исчислении сроков. Федеральное законодательство о порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации, а также законодательство об организации предоставления государственных и муниципальных услуг не закрепляют сроков, в течение которых лицо вправе обратиться с жалобой. Но специальное законодательство может это оговаривать: обжалование действий по оказанию психиатрической помощи в соответствии с ч. 2 ст. 47 Федерального закона «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» возможно в течение месяца со дня, когда лицу стало известно о совершении действий, ущемляющих его права и законные интересы.

Обязательный административно-судебный контроль в сфере медицинской деятельности

Проблематика административно-правовых споров в сфере медицинской деятельности лежит в общем контексте административного оспаривания и характеризуется спецификой объекта и предмета административно-правового спора.

Состав субъектов административно-правового спора в сфере медицинской деятельности предполагает обязательный субъект, наделенный государственно-властными полномочиями в сфере медицинской деятельности. К таковым могут относиться не только государственные или муниципальные органы, но и медицинские организации, реализующие отдельные государственно-властные функции.

Субъектами административно-судебного оспаривания в сфере медицинской деятельности могут быть любые организации, в том числе и медицинские, а также лица, в отношении которых применен этот акт, или лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым административным актом, если они полагают, что этим нарушены или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы.

Оспаривание нормативных актов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия как составной части охраны здоровья находится в контексте содержания положений ст. 2 Федерального закона «Об охране здоровья граждан Российской Федерации» и позволяет утверждать, что законодатель относит меры санитарно-эпидемиологического (профилактического) характера к медицинским. Важно иметь в виду, что определение санитарных норм и правил может входить в компетенцию только специализированных государственных органов, а регулирование иных вопросов, связанных с реализацией этих норм, – в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ. При превышении органами государственной власти субъектов РФ границ полномочий, определяемых федеральными актами об охране, и возникают административно-правовые споры, связанные, в частности, с отловом безнадзорных животных.

Дела об оспаривании нормативно-правовых актов могут напрямую и не быть связаны с охраной здоровья населения, а определять, к примеру, особенности налогового статуса медицинских организаций.

Административно-правовые споры, связанные с совершением или отказом в совершении медицинскими организациями и их должностными лицами определенных действий, подпадают под регулирование гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), но, как нам представляется, требуется дифференцированный подход к отнесению дел в медицинской сфере к административно-правовым спорам. Связано это с субъектным составом спорящих сторон и объектом спора.

Важно понимать, является ли медицинская организация или ее должностное лицо субъектами, наделенными государственно-властными или иными публичными полномочиями. Так, Верховный Суд РФ в кассационном определении по делу № 34-КГ16-12 от 2 ноября 2016 г. обратил внимание нижестоящих судов на то, что начальник медицинской части учреждения Федеральной службы исполнения наказаний наделен властными полномочиями, реализует административные и иные публичновластные полномочия по исполнению и применению законов в сфере охраны здоровья в отношении лиц, находящихся под стражей в следственных изоляторах, т.е. правоотношения, возникающие в связи с необходимостью предоставления административному истцу медицинской помощи, не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности.

С точки зрения проблематики применения гл. 22 КАС РФ к сфере медицины сложность вызывают дела, где в качестве административного ответчика выступают негосударственные организации. В каждом конкретном случае правоприменитель вынужден выяснять, руководствуясь нормами, определяющими статус той или иной организации, есть ли у нее государственно-властные или иные публичные полномочия. Сам характер таких полномочий не является однотипным. Верховным Судом России по конкретному делу указано, что «противотуберкулезные медицинские организации наделяются отдельными публичными полномочиями в части возложения на них обязанности по информированию органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор».

Открытым остается вопрос о должностных лицах медицинских организаций, чьи действия и бездействие могут быть оспорены в судебно-административном порядке. Если более конкретно, то проблема не в сотрудниках медицинских организаций, чей статус как должностных лиц не вызывает сомнений (главный врач, старшая медицинская сестра, заведующий отделением), а в собственно врачах. В силу отсутствия универсального легального понятия должностного лица, не остается ничего иного, как использовать данное понятие по аналогии, взяв соответствующую формулировку из примечания к ст. 2.4 КоАП РФ.

Считаем, что в некоторых случаях врач может не только оказывать медицинские услуги, но и выполнять организационно-распорядительные функции должностного лица, например, если стоит вопрос об отказе в выдаче листка временной нетрудоспособности, записи в медицинской книжке, об отказе в признании инвалидом врачом – сотрудником бюро медико-социальной экспертизы и, соответственно, только в этих и подобных случаях, создающих юридически значимые последствия публичного характера, его действия и бездействие могут быть оспорены в порядке гл. 22 КАС РФ.

Отдельную группу административных дел в сфере медицинской деятельности, рассматриваемых в порядке КАС РФ, составляют дела:

о принудительной (недобровольной) госпитализации в противотуберкулезную медицинскую организацию;
о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни;
о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Последний из названных случаев по сути дела открывает дорогу по отнесению к фактическим основаниям административно-судебного контроля заболеваний, представляющих не только индивидуальный вред, но и могущих стать источником массовых заражений, что влечет неблагоприятные социальные последствия для неопределенного круга лиц.

Строго говоря, об административно-правовом споре по данной категории дел можно говорить лишь в том случае, когда лицо, в отношении которого рассматривается дело, отказывается добровольно пройти лечение в соответствующей медицинской организации, оспаривая необходимость такого лечения, либо оспаривает нарушение им соответствующих санитарных правил непосредственно в судебном заседании.

Основания недобровольной госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, несколько отличаются от оснований признания лица недееспособным. Медицинским критерием, подлежащим выяснению в судебном заседании в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 278 КАС РФ, выступает тяжелое психическое расстройство. Как ни странно, действующее законодательство не содержит четкого перечня того, что относится к тяжелым психическим расстройствам.

Понятно, что «сами по себе такие заболевания, как алкоголизм, наркомания и токсикомания, к категории тяжелых психических расстройств не относятся и не могут служить основанием для принудительной госпитализации». Но это имеет место до определенной стадии заболевания и служит одним из оснований для принудительной госпитализации, если поведение указанных больных сопряжено с обстоятельствами, описанными в ст. 29 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и п. 2 ч. 1 ст. 278 КАС РФ. Сравнительный анализ положений ст. 29 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании» и ст. 278 КАС РФ выявляет коллизионный характер используемой терминологии: в первом случае речь идет о психических расстройствах, а во втором – о тяжелых психических расстройствах. Использование не соответствующей КАС РФ терминологии в процессуальных документах может послужить формальным основанием для отказа в административном иске.

Медицинским основанием возбуждения дела о недобровольном помещении в противотуберкулезную медицинскую организацию является наличие у лица заразной формы туберкулеза.

Фактическими материально-правовыми основаниями выступают:

неоднократное (т.е. 2 и более раза) нарушение санитарно-противоэпидемического режима для больных заразными формами туберкулеза;
умышленное уклонение от лечения туберкулеза.

Однако конструкция ч. 1 ст. 281 КАС РФ предполагает принудительную госпитализацию в противотуберкулезную организацию и при умышленном уклонении от обследования при подозрении на туберкулез. Другими словами, принудительная госпитализация возможна и при наличии достаточных оснований полагать наличие у лица туберкулеза любой, а не только заразной формы при условии умышленного уклонения от обследования, на что обращают внимание специалисты, изучающие этот вопрос.

Санитарно-эпидемиологический режим больных заразными формами туберкулеза предполагает, что больной в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» и п. 1.3 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 22 октября 2013 г. № 60 (ред. от 06.02.2015) «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.2.3114-13 «Профилактика туберкулеза» (вместе с СП 3.1.2.3114-13...)2 должен соблюдать соответствующие правила, а именно: проходить обследование, контролируемое лечение и соблюдать гигиенические нормы по взаимодействию с окружающими.

В этой связи представляется неудачной формулировка ст. 281 КАС РФ, в которой речь идет не только о том, что лицо умышленно уклоняется от лечения или обследования, т.е. своими действиями оспаривает предписания уполномоченной организации, но и о том, что лицо нарушает санитарно-противоэпидемический режим. В последнем случае речь идет скорее не о споре, а о применении к лицу административно-принудительных мер со стороны суда. Более того, упомянутые санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.2.3114-13 «Профилактика туберкулеза» не содержат конкретных предписаний, адресованных лицу, больному туберкулезом. Все нормы данного нормативного акта адресованы уполномоченным государственным органам и медицинским организациям, но никак не больному, в связи с чем предлагается конкретизировать положения ст. 13 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» конкретными обязанностями по соблюдению санитарно-противоэпидемического режима для больных туберкулезом.

Административная ответственность в сфере медицинской деятельности

Проблематика вопроса об административной ответственности в сфере медицины проистекает из более общей проблемы, а именно из проблемы определения родового объекта административных правонарушений. Ставя одной из целей исследования систематизацию законодательства в сфере медицинской деятельности в рамках административно-деликтного, мы решаем задачу определения объекта противоправного посягательства как с учетом факторов, непосредственно влияющих на состояние здоровья граждан, так и с учетом объектов, находящихся в главах КоАП РФ, непосредственно не определяемых как связанные с медицинской деятельностью.

В настоящее время законодателем в качестве родового объекта предлагается название гл. 6 КоАП РФ, а именно «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность». Безусловно, в данном случае законодатель соединил в родовом объекте административных правонарушений составы порой достаточно разнородного свойства. Ведь посягательство на общественную нравственность не всегда непосредственно соотносится со здоровьем и санитарно-эпидемиологическим благополучием, но отрицать такой связи мы, безусловно, не можем. Конечно, занятие проституцией, например, создает помимо неблагополучного социального фона еще и угрозу распространения венерических заболеваний, но непосредственной связи в данном случае нет.

Кроме того, в контексте нашего исследования мы должны разграничивать охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие и собственно медицинскую деятельность. Поскольку нас в значительной степени интересует проблема систематизации медицинского законодательства, то необходимо понять, где заканчиваются медицинская деятельность и начинается деятельность, хоть и влияющая на здоровье населения, но собственно-медицинской не являющаяся.

В современных работах по теории медицинского права делается попытка разграничить понятия «медицинская помощь» и «медицинская услуга». Но в публично-правовой сфере правового регулирования принципиальное значение имеет вопрос о соотношении понятия «медицинская деятельность», которое закреплено в п. 10 ст. 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. (в ред. от 06.03.2019) «Об охране здоровья граждан Российской Федерации»1 и понятия «охрана здоровья граждан», закрепленного в п. 2 этой же статьи. Понятно, что медицинская деятельность представляет собой один из элементов охраны здоровья граждан, т.е. эти термины соотносятся как общее и единичное, являются соподчиненными. В то же время трактовка ст. 2 Федерального закона «Об охране здоровья граждан Российской Федерации» позволяет говорить о том, что законодатель относит меры санитарно-эпидемиологического (профилактического) характера к медицинским.

Таким образом, гл. 6 КоАП РФ к правонарушениям в сфере медицинской деятельности относит все составы, посягающие на здоровье граждан и санитарно-эпидемиологическое благополучие, а именно:

6.1 – Сокрытие источника заражения ВИЧ-инфекцией, венерической болезнью и контактов, создающих опасность заражения;
6.2 – Незаконное занятие народной медициной;
6.3 – Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
6.4 – Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта;
6.5 – Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде;
6.6 – Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения;
6.7 – Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям отдыха и оздоровления детей, их воспитания и обучения;
6.8 – Незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов и незаконные приобретение, хранение, перевозка растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества;
6.9 – Потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ;
6.9.1 – Уклонение от прохождения диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ;
6.10 – Вовлечение несовершеннолетнего в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ;
6.13 – Пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, новых потенциально опасных психоактивных веществ;
6.15 – Нарушение правил оборота инструментов или оборудования, используемых для изготовления наркотических средств или психотропных веществ;
6.16 – Нарушение правил оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров либо хранения, учета, реализации, перевозки, приобретения, использования, ввоза, вывоза или уничтожения растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;
6.16.1 – Незаконные приобретение, хранение, перевозка, производство, сбыт или пересылка прекурсоров наркотических средств или психотропных веществ, а также незаконные приобретение, хранение, перевозка, сбыт или пересылка растений, содержащих прекурсоры наркотических средств или психотропных веществ, либо их частей, содержащих прекурсоры наркотических средств или психотропных веществ;
6.17 – Нарушение законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию;
6.18 – Нарушение установленных законодательством о физической культуре и спорте требований о предотвращении допинга в спорте и борьбе с ним;
6.23 – Вовлечение несовершеннолетнего в процесс потребления табака;
6.24 – Нарушение установленного федеральным законом запрета курения табака на отдельных территориях, в помещениях и на объектах;
6.25 – Несоблюдение требований к знаку о запрете курения, к выделению и оснащению специальных мест для курения табака либо неисполнение обязанностей по контролю за соблюдением норм законодательства в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака;
6.28 – Нарушение установленных правил в сфере обращения медицинских изделий;
6.29 – Невыполнение обязанностей о представлении информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности;
6.30 – Невыполнение обязанностей об информировании граждан о получении медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;
6.31 – Нарушение законодательства о донорстве крови и ее компонентов;
6.32 – Нарушение требований законодательства в сфере охраны здоровья при проведении искусственного прерывания беременности;
6.33 – Обращение фальсифицированных, контрафактных, недоброкачественных и незарегистрированных лекарственных средств, медицинских изделий и оборот фальсифицированных биологически активных добавок.

С учетом нормы о профилактическом аспекте медицинской деятельности можно выделить и некоторые составы гл. 14 КоАП РФ «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций», имеющие отношение к профилактике заболеваний:

14.1 – Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) – если речь идет об осуществлении медицинской деятельности;
14.2 – Незаконная продажа товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена;
ч. 5 ст. 14.3 – Нарушение установленных законодательством о рекламе требований к рекламе лекарственных средств, медицинских изделий и медицинских услуг, в том числе методов лечения, а также биологически активных добавок;
14.3.1 – Спонсорство табака, стимулирование продажи табака, табачной продукции или табачных изделий и (или) потребления табака либо реклама табака, табачной продукции, табачных изделий или курительных принадлежностей;
14.4.2 – Нарушение законодательства об обращении лекарственных средств;
14.18 – Использование этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, спиртосодержащей непищевой продукции, фармацевтической субстанции спирта этилового (этанола) для производства алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции;
ч. 2 ст. 14.43 – Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов, повлекшее причинение вреда жизни или здоровью граждан.

В целях преодоления проблем современного государственного управления охраной здоровья граждан А.Н. Глущенко предлагает ввести административную ответственность за следующие правонарушения:

отказ работодателя в предоставлении работникам гарантий при прохождении диспансеризации;
воспрепятствование законной деятельности общественной комиссии по контролю качества и безопасности медицинской деятельности;
нарушение прав и законных интересов граждан, медицинских организаций или медицинских работников при реализации контроля качества и безопасности медицинской деятельности.

В свою очередь, Д.М. Мустафина-Бредихина предлагает дополнить КоАП РФ ст. 6.34 «Нарушение обязательных требований, предъявляемых к качеству медицинской помощи».

Выделение в административно-деликтном законодательстве составов административных правонарушений, носящих медико-профилактический характер обусловлено тем, что заболевание дешевле предупреждать, чем лечить. По данным заместителя министра здравоохранения Российской Федерации О. Салагая, озвученным на Красноярском экономическом форуме 30 марта 2019 г., ежегодный ущерб только лишь от неинфекционных заболеваний для экономики Российской Федерации оценивается в 3 трлн р. Исследования сотрудников Национального медицинского исследовательского центра профилактической медицины А. В. Концевой, О. М. Драпкиной, Ю.А. Балановой, А.Э. Имаевой, Е.И. Суворовой, М.Б. Худякова дают более конкретную цифру ущерба лишь от сердечно-сосудистых заболеваний в размере 2,7 трлн р., т.е. 3,2 % ВВП по состоянию на 2016 г.

Данные цифры с поправкой на методики подсчета можно считать корректными. Иностранные авторы, исследовавшие экономические последствия неинфекционных заболеваний и травм в Российской Федерации также называют цифру в пределах 3,6–4,8 % от ВВП России по состоянию на 2012 г. В 2015 г. оценочные потери для российской экономики от инфекционных заболеваний, по данным Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, составляли порядка 468 млрд р., что заметно меньше экономических потерь от неинфекционных заболеваний. К тому же, по данным того же Роспотребнадзора, имеется динамика уменьшения количественных показателей основной массой инфекционных заболеваний в 2017–2018 гг., что, на наш взгляд, говорит о действенности мер профилактики. Правда, данная динамика нестабильна, о чем свидетельствует рост заболеваемости корью в 18 раз в 2017–2018 гг.

Считаем, что методами публичного администрирования, и в частности методами административного принуждения, к коим относится и административная ответственность, трудно добиться существенных успехов по снижению количества неинфекционных заболеваний, а вот по инфекционным заболеваниям меры публично-правовой профилактики дают больший эффект.

Обратим внимание на то, что значительная часть составов гл. 6 КоАП РФ направлена на предотвращение заболеваний именно инфекционного характера:

ст. 6.1 КоАП РФ – Сокрытие источника заражения ВИЧ-инфекцией, венерической болезнью и контактов, создающих опасность заражения;
ст. 6.3 КоАП РФ – Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
ст. 6.4 КоАП РФ – Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта;
ст. 6.5 КоАП РФ – Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде;
ст. 6.6 КоАП РФ – Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения.

Приоритет административно-деликтной профилактики инфекционных заболеваний обусловлен также тем, что инфекционные заболевания имеют характер активно распространяющихся, т.е. несут негативные массовые социальные последствия. Достаточно вспомнить эпидемии смертельных инфекционных заболеваний из сравнительно недавнего прошлого.

Отечественным законодателем не оставлена без внимания реализация закрепленной в ст. 1.2 КоАП РФ задачи охраны здоровья граждан в части неинфекционных заболеваний. Специфика профилактики неинфекционных заболеваний связана с тем, что они не имеют потенциальной возможности массового распространения, а скорее индивидуализированы. Однако на возникновение некоторых неинфекционных заболеваний могут влиять отдельные привходящие факторы типа курения в общественных местах, незаконный оборот наркотических веществ и тому подобные, поддающиеся публичному администрированию. Если попытаться сгруппировать подобные составы КоАП РФ, то к профилактируемым факторам относятся: курение; оборот и потребление наркотических и психотропных веществ; употребление алкоголя; употребление допинга спортсменами; информация, могущая нанести вред здоровью несовершеннолетних; оборот фальсифицированных лекарственных препаратов и биологически активных добавок; оборот продукции медицинского назначения.

С точки зрения систематизации законодательства в сфере медицины встает вопрос о необходимости структурной перестройки гл. 6 КоАП РФ путем добавления в нее специализированных составов гл. 14 КоАП РФ с указанием на квалифицирующие признаки состава, например, «осуществление медицинской предпринимательской деятельности без специального разрешения или лицензии».

Действующий КоАП РФ упоминает в той или иной форме термин «здоровье» 88 раз, но это отнюдь не означает, что во всех случаях родовым объектом противоправного деяния является именно здоровье человека. Показательны в этом контексте некоторые составы гл. 8 КоАП РФ, которые в качестве непосредственного объекта наряду с охраной окружающей среды имеют, как, например, в ст. 8.2 санитарно-эпидемиологическое благополучие, непосредственно влияющее на состояние здоровья человека. Тем не менее предлагаем при разработке перспективного нового КоАП РФ1 изменить саму концепцию формирования главы о правонарушениях в сфере охраны здоровья, включив в неё максимально возможное количество составов, которые непосредственно связаны с охраной здоровья, пусть и содержащие факультативный или иной непосредственный объект административного правонарушения. Такой подход объясняется тем, что здоровье граждан даже с точки зрения защищаемых законодательством об административных правонарушениях объектов является наиболее приоритетным после защиты личности, охраны прав и свобод в ст. 1.2 действующего КоАП РФ.

Сравнительный анализ составов гл. 16 УК РФ и гл. 6 и 14 КоАП РФ заставляет все же определиться с таким, казалось бы, простым вопросом: какие составы этих кодексов следует считать смежными. Смежными можно считать лишь те составы, которые совпадают по объекту посягательства и характеру посягательства. Если исходить из структуры составов преступлений и административных правонарушений, то о смежности можно говорить лишь при полном или частичном совпадении объекта и объективной стороны, ибо субъектный состав административных правонарушений может быть шире исключительно из-за административной деликтоспособности юридических лиц, что влечет за собой и различия в формах вины юридических (где форма вины объективизирвана законодателем) и физических лиц. Сама формулировка смежности составов выглядит в этом смысле весьма условной конструкцией, дифференцирующей составы по последствиям противоправных действий или бездействия. Субъект при определении смежности вторичен, как и субъективная сторона, хотя они необходимы для квалификации деяния, но не смежности составов. Смежность предполагает объективное сходство и иногда сходство субъективных элементов. В анализируемой сфере смежность наиболее отчетливо прослеживается по так называемым «наркотическим» составам преступлений и административных правонарушений. В этом смысле смежными можно считать, например, нормы ст. 6.16.1 КоАП РФ и 228.3 УК РФ, разница между объективной стороной которых лишь в размере приобретенных, хранимых или перевозимых прекурсоров наркотических средств или психотропных веществ. Если же мы говорим о смежности составов ст. 6.16 КоАП РФ и 228.1 УК РФ, то при идентичности всех элементов состава различаться они будут исключительно по субъекту.

Отдельного внимания заслуживают нормы ст. 6.20 КоАП РФ и ч. 2 ст. 242 УК РФ об ответственности за распространение среди несовершеннолетних порнографических материалов, которые формально не имеют отношения к медицинской деятельности, но связаны с охраной здоровья несовершеннолетних, т.е. носят профилактический медицинский характер.

Фактическое исключение из КоАП РФ норм о незаконном занятии медицинской деятельностью как специального состава позволяет говорить о смежности в отношении данного конкретного объекта лишь в соотношении ст. 235 УК РФ и ст. 6.2, ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Собственно, определения требуют сами по себе общественные отношения в сфере народной медицины.

Сравнительный анализ ст. 2 и 50 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ (ред. от 06.03.2019) «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации» говорит о том, что народная медицина как медицинская помощь вообще направлена и на восстановление здоровья. Определенная разница лишь в методах оздоровления, и то они законодателем оцениваются через категорию «народный опыт» без закрепления форм такого народного опыта. Очевидно, что исключая из методов народной медицины оккультно-магические и религиозные обряды, законодатель автоматически не признает их в качестве методов оздоровления. В административной практике по делам о привлечении к административной ответственности как непосредственно по ст. 6.2 КоАП РФ, так и по косвенно связанным с народной медициной статьям КоАП РФ, например ст. 14.3, довольно подробно описываются методы нетрадиционного медицинского вмешательства: выправление закостеневшего языка, заучивание лечебных стихов и т.п.

Можно относиться с определенной долей скепсиса к подобным методам, но коль скоро законодатель одни методы в качестве лечебных признает, а другие нет, наиболее общая группировка методов народной медицины не будет лишней в медицинском законодательстве.

Важнейшим вопросом судебной практики по делам, связанным с осуществлением альтернативных методов лечения является соотношение общих и специальных норм КоАП РФ, на что прямо указывает Верховный Суд РФ, разъясняя, что ответственность за отсутствие лицензии на право осуществления народной медицинской деятельности есть частный случай нарушения условий лицензирования и потому квалифицируется именно по специальной норме ст. 6.2 КоАП РФ, а не по нормам ст. 14.1 того же кодекса. Кроме того, нормы КоАП РФ, устанавливающие ответственность в сфере рекламы, коррелируют со ст. 24 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О рекламе», где устанавливаются определенные рамки рекламы методов народной медицины.

Важно понимать, что ст. 6.2 КоАП РФ представляет собой частный случай осуществления медицинской деятельности и для квалификации такой деятельности в соответствии со ст. 235 УК РФ необходимы последствия в виде причинения вреда по неосторожности здоровью человека. Государственные гарантии пациентов народной медицины обеспечиваются контролем за законностью занятия народной медициной и установлением в ст. 6.2 КоАП РФ ответственности за незаконное занятие народной медициной.

Интересна конструкция соотношения ст. 236 УК РФ и ст. 6.4, 6.5, 6.6, 6.7 КоАП РФ. Статья 236 УК РФ в части этого соотношения выглядит неким общим составом, так как говорит о нарушении санитарно-эпидемиологических правил вообще, безотносительно к объекту санитарной охраны. И конечно же, применительно к ст. 236 УК РФ имеют значение последствия в виде массового заболевания, отравления или смерти при условии непосредственной причинно-следственной связи между нарушением санитарно-эпидемиологических правил и последствиями.

Статьи же 6.4–6.7 КоАП РФ дифференцированы в зависимости от объекта санитарной охраны. Кроме того, в Уголовном кодексе РФ речь идет о правилах, а в КоАП РФ – о требованиях. Казалось бы, формальная разница, но это отнюдь не так. Если обратиться к конкретным санитарным требованиям, то изложены они в так называемых СанПиНах (санитарных нормах и правилах), которые по сути и являются правилами. Таким образом, нормы КоАП РФ точно коррелируют положениям ст. 23–28 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Другими словами, требования устанавливаются правилами и в исследуемом контексте данные понятия следует признать соотносящимися как общее (правила) и частное (требования). Соответственно КоАП РФ говорит о таких непосредственных объектах административно-правовой охраны в области санитарно-эпидемиологического благополучия, как: требования к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта; требования к питьевой воде; требования к организации питания населения; требования к условиям отдыха и оздоровления детей, их воспитания и обучения.

Статья 6.3 КоАП РФ выступает общей нормой по отношению к ст. 6.4–6.7 КоАП РФ и может считаться смежной со ст. 236 УК РФ наряду с 6.4–6.7, являющимися специальными составами.

Итак, можно констатировать, что не все составы УК РФ и КоАП РФ, посягающие на здоровье человека, могут быть отнесены к составам в сфере медицинской деятельности, и стоит вопрос о совершенствовании структуры данных кодексов в части наименования глав особенных частей и отнесения тех или иных составов, имеющих непосредственным объектом здоровье человека, к сфере медицинской деятельности.